Seminararbeit  Alexander Eber-Huber  

Seminar  : Reformen der Finanzbeziehungen von Bund und Ländern  

Thema  : Wettbewerbsföderalismus? Die Stellung der Gliedstaaten zueinander:  

L  änderbeispiel 1: Die Schweizer Kantone  

Dozent  :  

Fach  : Ökonomie des öffentlichen Sektors  

Gliederung   

1  Einleitung  2

2  Theoretische Argumente zum Föderalismus.  3

2.1  Präferenzheterogenität.  3

2.2  Das Tiebout-Modell  3

2.3  Das Dezentralisierungstheorem.  4

2.4  Externalitäten  4

2.5  Umverteilung über ein Steuer Transfer-System und regionale Konvergenz  5

2.6  Polit-ökonomische Argumente.  6

3  Föderales System in der Schweiz.  7

3.1  Schweizer Geschichte und Institutionen  7

3.2  Das schweizerische System heute  7

3.2.1  Aufgaben und Gesetzgebung - Steuereinnahmen und Ausgaben des Bundes  9

3.2.2  Aufgaben und Gesetzgebung - Steuereinnahmen und Ausgaben der Kantone  11

3.3  Fiskalischer Wettbewerb der Schweizer Kantone.  12

3.4  Finanzausgleich in der Schweiz: Bund und Kantone.  15

3.4.1  Allgemeine Einnahmensituation der Schweizer Kantone vor der Nivellierung des  

Finanzausgleichs   15

3.4.2  Der neue Schweizer Finanzausgleich (NFA)  16

4  Schlussbetrachtung.  19

Literaturverzeichnis.   20

Anlage  1: Abkürzungen der Kantonsnamen der Schweiz  23

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Wettbewerbsföderalismus? Die Stellung der Gliedstaaten zueinander: Länderbeispiel 1: Die Schweizer Kantone von Alexander Eber-Huber

1 Einleitung

Die vorliegende Arbeit soll im Rahmen des Blockseminars „Reformen der Finanzbeziehungen von Bund und Ländern“ in Deutschland einen Blick auf den Nachbarn Schweiz werfen. Die Schweiz - im Gegensatz zu Deutschland sehr vom Wettbewerbs-Föderalismus geprägt - gilt weithin als Muster-Föderalstaat. Sie hat es geschafft bis heute nicht zum Zentralismus zu verfallen. Bestrebungen des Bundes mehr Macht an sich zu reißen, wurden, wie diese Arbeit zeigen wird, durch die Neuregelung des Schweizerischen Finanzausgleichs zum Jahr 2008 eingedämmt.

Zu Beginn meiner Arbeit werde ich sowohl auf die positiven als auch auf die negativen Argumente für und gegen Föderalismus eingehen und dabei meinen Schwerpunkt zunächst auf die theoretischen Aspekte legen (Abschnitt 2). Hierbei werde ich zunächst die Präferenzheterogenität (Abschnitt 2.1) herausarbeiten und dann folgend das Tiebout-Modell darstellen (Abschnitt 2.2). Davon ausgehend werde ich das Dezentralisierungstheorem (Abschnitt 2.3) von Oates und die Erweiterung von Blankert erläutern um dann schließlich auf die durch den Föderalismus hervorgerufenen Externalitätenprobleme (Abschnitt 2.4) einzugehen. Abschließend werde ich auf die Umverteilungsproblematik im föderalen System herausarbeiten und auf die regionale Konvergenz (Abschnitt 2.5) eingehen, bevor ich die polit-ökonomischen Argumente für den Föderalismus (Abschnitt 2.6) erörtere. In Abschnitt 3 folgt eine Beschreibung des „System Schweiz“. Der geschichtliche Hintergrund bildet dabei den Einsteg (Abschnitt 3.1) Davon ausgehend werde ich näher auf die Aufgabenverteilung und die Einnahmen-/Ausgabenseite des Schweizerischen Bundes (Abschnitt 3.2.1) und der Kantone (Abschnitt 3.2.2) eingehen. Abschnitt 3.3. „Fiskalischer Wettbewerb der Schweizer Kantone“ wird darlegen, dass der fiskalische Wettbewerb zwischen den Kantonen nicht zu einem „race to the bottom“ ¹ führt. Abschnitt 3.4 beschreibt den Finanzausgleich in der Schweiz. Ich beginne mit einer Analyse der Einnahmen und Ausgabensituation der Schweizer Kantone vor dem Jahr 2008 (Abschnitt 3.4.1). Meine Betrachtung endet in der Analyse der Nivellierung des Schweizerischen Finanzausgleichs zum 01.01.2008 (Abschnitt 3.4.2). Im gesamten Abschnitt 3 werde ich immer wieder Bezüge zu den bereits dargelegten theoretischen Ansätzen aus Abschnitt 2 herstellen, um so anhand

¹ „race to the bottom“ meint das sich gegenseitige Unterbieten bei der Steuersatzwahl bis hin zur Null-Besteuerung Seite 2 von 23

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der Schweizerischen Praxis Parallelen zu den verschiedenen Föderalismustheorien aufzeigen zu können..

In Abschnitt 4 folgen abschließende Bemerkungen und eine kurze Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse dieser Arbeit, sowie eine Bewertung der Nivellierung des Schweizerischen Finanzausgleichs.

2 Theoretische Argumente zum Föderalismus

2.1 Präferenzheterogenität

Wenn man davon ausgeht, dass die Präferenzen der einzelnen Individuen in einer Gebietskörperschaft heterogen sind, kommt man zu dem Schluss, dass das Angebot der öffentlichen Güter immer den Präferenzen des Medianwählers entsprechen muss. Je homogener die Präferenzen sind, desto effizienter kann daher eine Gebietskörperschaft auf die Präferenzen der Inländer eingehen. Dies vermeidet Wohlfahrtsverluste und spricht somit für einen ausgeprägten Föderalismus, welcher bei Annahme von ausgeprägter Heterogenität allerdings in einer 1-Mann-Gebietskörperschaft gipfeln würde, was allerdings im Gegensatz zu der Annahme von positiven Skalenerträgen stehen würde. Es muss also ein gesundes Mittelmaß bei der Wahl der Größe der Gebietskörperschaft gewählt werden, um Effizienz zu gewährleisten (Isele 2001).

2.2 Das Tiebout-Modell

Das Tiebout-Modell (Tiebout 1956) analysiert das Verhalten der Steuerzahler. Es geht davon aus, dass es mehrere Gebietskörperschaften (am Beispiel Schweiz: Kantone) gibt, welche im Steuerwettbewerb zueinander stehen. Die unterschiedlichen Gebietskörperschaften setzten unterschiedliche Steuern fest und stellen im Gegenzug unterschiedliche Arten von öffentlichen Gütern und Dienstleistungen für ihre Einwohner bereit. Vorausgesetzt, dass die Faktoren Arbeit und Kapital vollständig mobil sind, wählen sie bei vollständigen Informationen ² über Höhe der Steuer und Art der bereitgestellten Güter diejenige Region aus, welche für sie das optimale Paket an öffentlichen Gütern und Dienstleitungen anbietet. Die fiskalische Äquivalenz ³ nach Olsen (1969) wäre auf diese Weise erfüllt. Es kommt zu voting by feet; ineffizient bereitstellende Regionen würden folglich von den Einwohnern gemieden

² vollständige Interformation = Alle (Markt-)Teilnehmer sind vollständige über sämtliche Angebote informiert.

³ fiskalische Äquivalenz = Steuerzahlungen in einer Region entsprechen den öffentlichen Leistungen in dieser.

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werden. Unterschiedliche Steuersätze werden somit dadurch begründet, dass demgegenüber auch unterschiedliche öffentliche Leitungen stehen.

Allerdings steht und fällt die Tiebout-Analyse (1) mit der Annahme vollständiger Mobilität, welche in der Realität zumindest kurz- und mittelfristig nicht vereinbar ist (Schildknecht 2002) und (2) durch die Hinzunahme von Externalitäten, welche ebenso der fiskalischen Äquivalenz-Annahme gegenüberstehen (Feld 2002).

2.3 Das Dezentralisierungstheorem

Setzt man einen zutreffenden Tiebout-Modell-Zustand voraus, so gilt das Olsonsche Korrespondenzprinzip (auch: Äquivalenzprinzip) (Olson 1969), welches besagt, dass diejenigen, welche die von der Gebietskörperschaft bereitgestellten Güter bezahlen, auch die Empfänger der öffentlichen Güter sind. Das Dezentralisierungstheorem von Oates (1972) greift diese Annahme auf und kommt so zu dem Schluss, dass eine dezentrale Bereitstellung und Finanzierung auf der kleinst möglichen Ebene erfolgen soll.

Blankert (1991) erweitert das Modell von Oates. Er nimmt als Akteure in das Korrespondenz-Prinzip noch die Entscheidungsbefugten über die Ausgaben mit hinein und schafft somit gedanklich eine in sich geschlossene Modellwelt. Diese Modellwelt ermöglicht es, dass die zur Verfügung gestellten Leitungen der Gebietskörperschaft den Präferenzen der Inländer genau entsprechen.

Hinzu kommt, dass dezentrale Regierungen durch Informationsvorteile die Frustrationskosten der Bürger minimieren. Durch Migrationsprozesse sortieren sich die Individuen nach ihren persönlichen Präferenzen in die einzelnen Gebietskörperschaften ein (Feld 2004a).

2.4 Externalitäten

Fiskalische Externalitäten (Wanderungsexternalitäten) und Skalenerträge im Konsum. Die Zuwanderung in eine Gebietskörperschaft hat immer 2 Seiten. Zum einen verringern sich die Kosten durch die Zuwanderung auf den Einzelnen gesehen in der Zuwander-Gebietskörperschaft, zum anderen erhöhen sich die Kosten für die Zurückgebliebenen in der Abwander-Region. Dies geschieht aufgrund von positiven Skalenerträgen ⁴ bei Nichtrivalität der öffentlich angebotenen Güter. Werden diese nicht bei den Entscheidungen über öffentliche Güter berücksichtigt, so führt dies zu fiskalisch externen Effekten (Feld 2000).

⁴ Das bedeutet, dass ein zusätzlicher Nutzer die Durchschnittskosten für alle senkt, somit die Grenzkosten sinken, bei einer Abwanderung steigen die Kosten jedoch für den Einzelnen. Seite 4 von 23

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Externalitäten (Nutzenspillovers). Es gibt zwei Arten von Externalitäten. Zum einen die räumlichen Externalitäten, die sich in positive und negative räumliche Externalitäten gliedern lassen. Negativ wäre zum Beispiel der Bau einer Mülldeponie in einem nicht besiedelten Teil einer Gebietskörperschaft, welche aber an ein besiedeltes Gebiet des Nachbarn grenzt. Bei positiven räumlichen Externalitäten handelt es sich beispielsweise um den Bau eines Schwimmbads durch eine Gebietskörperschaft. Dieser Bau wird durch die Steuerzahlungen der Inländer finanziert und im laufenden Betrieb bezuschusst. Allerdings können auch die Bewohner der Nachbar-Region das Schwimmbad nutzen, sie erfahren dadurch einen positiven Nutzen ohne für diesen zahlen zu müssen. Diese Problematik nennt man auch Stadt-Umland-oder Speckgürtel-Problematik (Bogner 2004). Eine Kompensation der fiskalischen Externalitäten könnte durch Steuerexport ⁵ erfolgen (Noiset 2003).

2.5 Umverteilung über ein Steuer Transfer-System und regionale Konvergenz

Umverteilung über ein Steuer Transfer System. Eine Umverteilung über ein Steuer Transfer System in einem föderalistischen System ist mit großen Problemen behaftet. Wie im Tiebout-Modell dargelegt, werden die Individuen mit einem niedrigeren Einkommen gemäß ihren Präferenzen in die Gebietskörperschaft wandern, die ein hohes Maß an öffentlichen Gütern bzw. hohe Sozial-Leistungen bereitstellt. Diejenigen, die relativ hohe Einkommen beziehen, und somit Netto-Zahler sind, werden in eine Region wechseln, in der Sie entweder Netto-Leistungs-Empfänger sind oder in der die öffentlichen Leistungen bzw. Sozial-Leistungen niedriger sind, womit dann auch die Steuerbelastung niedriger ist. Es wird also so lange gewandert, bis wir homogene Gebietskörperschaften vorfinden: nur Arme und nur Reiche (bei angenommenen zwei Gebietskörperschaften). Eine Finanzierung der öffentlichen Güter bzw. Sozialleistung und somit auch die Umverteilung wäre nun durch das voting by feet des Tiebout-Modells nicht mehr möglich (Feld 2004b).

Regionale Konvergenz 6 ist daher ohne einen Finanzausgleich (vertikal oder horizontal) nicht mehr möglich (Feld 2002), wobei die Autoren Feld, Zimmermann und Doring (2003) auch aufzeigen, dass Rand-Regionen ohne gute Infrastruktur oft als einziges Attraktivitätskriterium

⁵ Gemeint ist, dass die Firmen, welche sich in einer Gebietskörperschaft ansiedeln, nur zu geringem Teil den in den dort wohnenden Individuen gehören, die Inländer daher ineffizient hohe Staatsausgaben zu tätigen, da diese ja vom Gewinn der in „Ausländer-Hand“ befindlichen Firmen in Form von höheren Steuern bezahlt werden müssen. Diese können dagegen nichts unternehmen, da Sie Outsider sind, somit keinen Einfluss auf die Steuerpolitik der Gebietskörperschaft haben. (Huizinga und Nielsen 1997)

⁶ Regionale Konvergenz: Angleichung der Verhältnisse in den verschiedenen Regionen.

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einen niedrigeren Steuersatz vorweisen können, welcher ihnen einen Zuzug von Unternehmen und Individuen aus attraktiven Stadt-Regionen gewährleistet. Somit rechtfertigen Standortvorteile höhere Steuern (Baldwin und Krugmann 2002).

2.6 Polit-ökonomische Argumente

Feld und Rincke (Feld 2004b, Rincke 2005) bemerken, dass die oben angesprochenen Auswirkungen durch Föderalismus nur dann gelten, wenn der „…Staat das tut, was er soll.“ 7

Folgende Theorien legen dar, dass Föderalismus auch ein Instrument zur besseren Kontrolle der Politiker und zum Abbau von Informationsasymmetrie der Bürger genutzt werden kann. Yardstick Competition 8 . Besley und Case (1995) verweisen in Ihrem Artikel darauf, dass die Bürger die Maßnahmen der Politiker in ihrer Gebietskörperschaft mit den Leistungen der Nachbar-Staaten vergleichen können. Das Problem unvollständiger Informationen wird somit gemindert, da die Bürger bei ungleicher Bereitstellung öffentlicher Güter die Politiker ihrer Gebietskörperschaft durch Abwahl abstrafen. Dies minimiert das rent-seeking ⁹ der Politiker und erhöht somit die Effizienz der Bereitstellung der öffentlichen Güter (Rincke 2005). Laborföderalismus. Ein weiteres polit-ökonomisches Argument für Föderalismus ist darin begründet, dass aufgrund von föderalen Strukturen die Innovationsfülle auf politischer Ebene zunimmt. Bei einem Zentralstaat ist durch Einführung einer Neuerung der gesamte Staat gefährdet, wobei bei der Durchführung einer Innovation in einer Gebietskörperschaft, die anderen diese bei Misslingen auffangen können. Bei beobachtbaren Erfolgen imitieren die anderen Gebietskörperschaften die Maßnahme (Feld 2004b; Rincke 2005). Die Argumente für Laborföderalismus sind jedoch aufgrund von risikoscheuen Politikern (bzw. des Trittbrettfahrerproblems: keiner fängt an etwas auszuprobieren) und des Aufweichens des Arguments „Yardstick Competition“ umstritten ¹⁰ (Feld 2004b).

⁷ Zitiert nach: Feld, Lars P. (2004): „Fiskalischer Föderalismus in der Schweiz - Vorbild für die Reform der deutschen Finanzverfassung?”; Forum Föderalismus 2004; Bertelsmann Stiftung, Gütersloh; Konrad-Adenauer-Stiftung, Berlin; Stiftung Marktwirtschaft, Berlin; Friedrich-Naumann-Stiftung, Potsdam; Hans-Seidel-Stiftung, München

⁸ Erstmals erwähnt in: Besley, T. und Case, A. (1995): „Incumbent Behavior: Vote-Seeking, Tax-Setting, and Yardstick Competition," in The Amercian Economic Review, 85; pp. 25-45

⁹ Rent seeking = privater, von den Bürgern nicht gewollter, Nutzen nur für Politiker unter Verminderung der öffentlichen Güter für die Bürger

¹⁰ Mehr dazu bei Feld 2004a, Seite 8-9

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3 Föderales System in der Schweiz

3.1 Schweizer Geschichte und Institutionen

Die Schweiz bestand in den Anfängen als ein Netz von Schutz-Bündnissen zur Abwehr von auswärtigen Gefahren von verschiedenen Städten und Gemeinden, welche nicht zwingend gemeinsame kulturelle Hintergründe besaßen. Zunächst war sie nur ein loser Staatenbund, gegründet im Jahre 1291 durch die drei Urkantone Uri, Schwyz und Unterwalden. (Puttner 1983). Diesem Staatenbund schlossen sich bis zum Jahre 1848 weitere Kantone an. Der Staatenbund ging dann 1848 in einem Bundesstaat mit der Verabschiedung der ersten Bundesverfassung auf. Der Bund sollte zunächst nur die Kantone nach Außen hin vertreten, er übernahm zunächst nur die Hoheitsrechte des Zoll-, Post- und Münzwesens. Die Kompetenzabgabe erfolgte schon damals auf freiwilliger Basis durch die Kantone und wurde 1874 durch eine Totalrevision der Verfassung von 1848 fest in der schweizerischen Bundesverfassung verankert (ZEIT 2005a und Puttner 1983): „Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.“ 11

Diese Generalklausel stellt in scharfer Weise das Subsidiaritätsprinzip dar, obwohl die Verfassung von 1874 eine klare Zentralisierungsbestrebung bedeutete (Vatter 2006a und Puttner 1983). Die mit der Bundesverfassung ins Leben gerufene Bundesversammlung ¹² vereint die gleichberechtigten Institutionen Nationalrat ¹³ und Städterat ¹⁴ (Vatter 2006b). Bundesgesetze müssen von beiden Kammern verabschiedet werden; hervorzuheben ist, dass die im Städtetag vereinten Kantone unabhängig von ihrer Größe je 2 Stimmen ¹⁵ besitzen, was zu einer Sperrminorität der kleinen Kantone führt (Vatter 2002).

3.2 Das schweizerische System heute

Die Schweiz erstreckt sich auf ca. 41.300 km² und beheimatet knapp 7,6 Mio. Einwohner, das entspricht pro km² ca. 180 (ZEIT 2005a). Die Föderativstruktur in der Schweiz ist ähnlich wie die in anderen föderalen Staaten, wie die der USA, Deutschland etc.. Diese hat im

¹¹ Zitiert nach: Schweizerische Bundesverfassung, Artikel 3

¹² entspricht einem Zweikammer-Parlament, ähnlich wie in der USA.

¹³ ähnlich dem deutschen Bundestag, wobei auf 20.000 Einwohner ein Abgeordneter kommt, bei maximal 200 Abgeordneten.

¹⁴ ähnlich dem deutschen Bundesrat

¹⁵ „Halbkantone“: nur ein Stimme

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Wesentlichen drei Ebenen: den Bund, die Kantone und die Gemeinden ¹⁶ . Es sei allerdings hervorzuheben, dass die Kantone und Gemeinden über verhältnismäßig hohe Kompetenzen verfügen (Frey 2002), worauf im Folgenden näher eingegangen wird. Zudem ist der Schweizer Föderalismus

„extrem kleinräumig, […] der durchschnittliche Kanton“, der insgesamt 26 Kantone, „weist lediglich 277 000, die durchschnittliche Gemeinde 2500 Einwohner auf. Auch flächenmäßig sind die Gebietskörperschaften kleiner als in anderen Föderativstaaten. Kantone umfassen im Durchschnitt 1588 km² und Gemeinden 14,3 km²“ 17 .

Zum Vergleich: Allein in London-Stadt lebten 2006 auf 1579 km² ca. 7,5 Mio. Menschen, das sind ca. 4.750 Einwohner pro km² (ZEIT 2005b).

Diese Kantonsvielfalt, welche Abbildung 1 zeigen soll, nähert sich dem Dezentralisierungs-theorem von Oates an und führt zu einem Tiebout -Wettbewerbs -Modell, welches neben „voice“ auch „voting by feet“ beinhaltet. Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz wird somit auch näherungsweise erfüllt. Die permanente Konkurrenz durch die Nachbarkantone führt zudem zu Effizienzsteigerungen im Sinne der Yardstick Competition (Frey 2002). Abbindung 1: Darstellung zeigt die Verwaltungsgliederung der Schweiz. 18

Quelle: aus ZEIT (2005a) - Seite 226

¹⁶ von Sonder-Gebietseinheiten wie Bezirke etc. sei hier an dieser Stelle abstrahiert - mehr dazu in Feld 2000 -Seite 162ff

¹⁷ Zitiert nach: Frey, Rene L. (2002): „Der neue Schweizer Finanzausgleich: Ausgestaltung und Vorteile” in Uwe Wagschal und Hans Rentsch (Hrsg.): „Der Preis des Föderalismus”; Orell Füssli - Zürich: S.213

¹⁸ Abbildung 1 nimmt Bezug auf das Zitat von Frey und zeigt die unterschiedlichen Schweizer Kantone. Die farblichen Unterschiede der Kantone sind nur zu besseren Unterscheidung gewählt. Seite 8 von 23

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Besonders hervorzuheben ist die ausgeprägte direkte Demokratie und der fiskalische Wettbewerb in der Schweiz. Auf allen drei Ebenen ist es den Bürgern der Schweiz möglich, durch Bürgerentscheide direkt in die (finanz-) politischen Entscheidungen einzugreifen. Diese können sowohl von den Institutionen der Schweiz den Bürgern vorgelegt werden als auch von den Schweizer Bürgern initiiert werden (Feld 2007a). Diese direkte Kontrolle des Staates minimiert die politischen Externalitäten, explizit das rent-seeking der Politiker und führt so zu Effizienzsteigerungen auf der staatlichen Ebene. Allerdings hat die Vielfalt der Kantone auch Nachteile. So kann man in der Schweiz ein Spillover-Problem beobachten. Die Einwohner des Niedrig-Steuer-Kantons Zug (ZG) profitieren von der öffentlichen Bereitstellung von Gütern des Kantons Zürich (ZH) - explizit der Stadt Zürich - wo zur Unterhaltung von öffentlichen Einrichtungen (z.B. Theater), ein höherer Steuersatz veranschlagt werden muss ¹⁹ (Freiburghaus 2002).

3.2.1 Aufgaben und Gesetzgebung - Steuereinnahmen und Ausgaben des Bundes

Aufgaben und Gesetzgebung. Im Sinne des in der Schweizerischen Bundesverfassung verankerten Subsidiaritätsprinzips ist der Schweizer Bund im Wesentlichen für die Festlegung von allgemeinen Regeln und Normen wie zum Beispiel: Messwesen, Energie, Radio und Fernsehrecht usw. zuständig. Dies ist ganz im Sinne des Dezentralisierungstheorems von Oates. Hinzu kommen typische zentrale Aufgaben wie: Außenpolitik/-wirtschaft, Bankenrecht, Grundsätze im Zivil-, Straf- Verkehrs- und Arbeitsrecht, nationale Infrastruktur (Autobahnen und Landesteile verbindendes Eisenbahnnetz) und Währungspolitik. Auch zentralstaatlich geregelt ist wie in föderalstaatlichen Systemen üblich, das öffentliche Gut Landesverteidigung (www.ch.ch 2008).

Aufgrund des starken fiskalischen Wettbewerbes unter den Kantonen, auf welchen ich im nächsten Abschnitt noch näher eingehen werde, ist es nicht verwunderlich, als Aufgabe des Bundes noch das Kranken- und Sozialversicherungssystem zu finden. Diese Umverteilungsinstrumente eines jeden Staates sind gemäß der oben in Abschnitt 2.5 angesprochenen Problembehaftung im föderalistischen Wettbewerb aus der zentralen Ebene angesiedelt um Wanderungen zu vermeiden.

¹⁹ vergl. Hierzu Abbildung 5 inkl. Erklärung

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Steuereinnahmen. Der Zentralstaat der Schweiz finanziert sich im Wesentlichen über Verbrauchssteuern ²⁰ , die sogenannte „direkte Bundessteuer“ ²¹ , sowie eine Quellensteuer auf Kapitaleinkünfte i.H.v. 35 % als Verrechnungssteuer ²² (Feld 2004a).

Abbildung 2: Steuereinnahmen des Bundes im Jahr 2006 23

Quelle: Schweizerische Eidgenossenschaft (2007): „Der Bund kurz erklärt 2008“;

Schweizerische Bundeskanzlei, Bern

Steuerausgaben. Die Abbildung 3 zeigt die Ausgabenstruktur des Bundes. Die wesentlichen Ausgaben sind die Bereiche „soziale Wohlfahrt“ und „Schuldzinsen und Anteil der Kantone“. Letzteres meint den horizontalen Finanzausgleich, der 2006 noch galt. Ungewöhnlich scheint der relativ hohe Anteil für die Bereiche Verkehr und Landesverteidigung, der allerdings darauf zurückzuführen ist, dass die Bilanzsumme der Schweiz relativ klein ist und der Anteil der beiden Bereiche an den Staatsausgaben des Bundes folglich relativ hoch ist (Schweizerische Eidgenossenschaft 2007).

Seit 01.01.2008 ist jedoch ein neuer Finanzausgleich in Kraft, auf den ich im Folgenden noch genauer eingehen werde.

²⁰ Def. Verbrauchsteuer: „auf bestimmten Verbrauchsgütern ruhende indirekte Steuer“ - zitiert nach ZEITverlag Gerd Bucerius GmbH & Co. KG (Hrsg.); Dr. Joachim Weiß (Red.-Leitung) (2005a): „DIE ZEIT - Das Lexikon in 20 Bänden“; Nr. 19 (Rast-Z); ZEITverlag Gerd Bucerius GmbH & Co. KG und Bibliographisches Institut; Hamburg und Mannheim; Seite 2472: Verbrauchssteuer

²¹ Diese Steuer bildet im Prinzip den Mindeststeuersatz auf die Einkommens- und Körperschaftssteuersätze und wird direkt an den Bund abgeführt (Bundesgesetz 2008)

²² Verrechnungsteuer meint, dass zunächst 35 % an das Finanzamt abgeführt werden, wenn der persönliche Steuersatz allerdings unter 35 % liegt, wird die zuviel gezahlte Steuer am Ende des Jahres vom Finanzamt wieder zurückgezahlt (Säuberli 1989)

²³ Abbildung 2 zeigt die Verteilung der Steuereinnahmen des Bundes

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Abbildung 3: Ausgaben des Bundes im Jahr 2006 24

Quelle: Schweizerische Eidgenossenschaft (2007): „Der Bund kurz erklärt 2008“;

Schweizerische Bundeskanzlei, Bern

3.2.2 Aufgaben und Gesetzgebung - Steuereinnahmen und Ausgaben der Kantone

Aufgaben und Gesetzgebung. Der in Abschnitt 3.1 zitierte Artikel 3 der Schweizerischen Bundesverfassung, nämlich die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips, zeigt auf, dass die Kantone für alles zuständig sind, was nicht explizit an den Bund abgetreten wurde. So haben die einzelnen Kantone z.B. je eine eigene Polizei und regeln das Gesundheitswesen, sowie die Höhe der Sozialhilfe selbst. Sie bestimmen auch die offizielle Kantonssprache selbst. Die Kantone fungieren zudem als Erfüllungsgehilfen des Bundes, wenn dieser durch Gesetzgebung Einheitlichkeit erreichen möchte, selbst aber nicht ausführt oder kontrolliert ²⁵ (Feld 2004b).

Steuereinnahmen und - Ausgaben. Die Schweizer Kantone besitzen eine hohe Einnahmen-und Ausgabenautonomie. Bezogen auf die Steuereinnahmen bedeutet das, dass jeder Kanton die Höhe der Einkommen-, Körperschaft- und Vermögensteuer selbst festsetzt. Wie aus Abbildung 4 ersichtlich, hat die ausgeprägte Steuerautonomie der Kantone dazu geführt, dass der Einnahmeanteil durch die starke Stellung der Kantone auf Seiten des Bundes abgenommen hat (Feld 2004b).

²⁴ Abbildung 3 zeigt die Verteilung der Steuerausgaben des Bundes

²⁵ Beispiel: Bundesverfassung: Art. 74: Umweltschutz (Kontrolle) oder Art. 122 & 123: Zivil- und Strafrecht

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Abbildung 4: Einnahmenstruktur in der Schweiz, 1951-2001

Quelle: Feld 2004b, Seite 17

3.3 Fiskalischer Wettbewerb der Schweizer Kantone

Der hohe Grad der Einnahmen- und Ausgabenautonomie hat in der der Schweiz zur Folge, dass ein erheblicher fiskalischer Wettbewerb zwischen den Schweizer Kantonen zu beobachten ist.

„Es besteht Analogie zur Marktwirtschaft.“ 26

Dies hat zur Folge, dass sich die Individuen und Unternehmen in den Kanton sortieren, der genau den Grad an öffentlichen Gütern bei entsprechendem Steuersatz anbietet den sie wünschen. Dies entspricht dem theoretischen Aspekt der Präferenzheterogenität und einer Sortierung nach Tiebout (Frey 2002). Diese Wahlmöglichkeit der Individuen und Unternehmen führt dazu, dass die einzelnen Kantone permanent um ihre Einwohner kämpfen müssen. Von der politischen Führung verursachte Effizienzverluste im Zusammenhang mit Bereitstellung von Gütern durch die öffentliche Hand werden somit minimiert. Durch Innovationen versuchen die Kantone die Bürger in ihrem Gebiet als Steuerzahler zu behalten (Feld 2000). Dieses Verhalten entspricht dem theoretischen Ansatz des Laborföderalismus. Der fiskalische Wettbewerb zwischen den Kantonen in der Schweiz spielt somit bei der Wohnortwahl in der Schweiz eine entscheidende Rolle. Dem Bürger wird neben dem fest in der Schweizerischen Bundesverfassung verankerten „voice“ ²⁷ (die starke Ausprägung der direkten Demokratie durch Volksentscheide) auch die Möglichkeit gegeben, durch „exit“ ²⁸ -

²⁶ Zitiertnach: Frey ,René L.. (2002): „Der neue Schweizer Finanzausgleich: Ausgestaltung und Vorteile” in Uwe Wagschal und Hans Rentsch (Hrsg.): „Der Preis des Föderalismus”; Orell Füssli - Zürich: Seite 211

²⁷ „voice“ meint: Demonstrationen, Bürgerentscheide etc.

²⁸ „exit“ meint: Abwanderung in einen anderen Kanton.

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der Ansatz „voting by feet“ im Tiebout-Modell - die Politik zu bestrafen bzw. zu bestimmen. Die Vielfalt der Kantone, welche es möglich machen, dass selbst bei Umzug in den Nachbar-Kanton der Arbeitsplatz in dem Wegzug-Kanton noch in kurzer Zeit erreicht werden kann, bewirkt dies im verstärkten Maße. Durch die Steuerautonomie der einzelnen Gebiete, ergeben sich unterschiedliche Steuersätze und somit auch unterschiedliche Steuerbelastungen in den Kantonen. Ein Abwandern in die Niedrig-Steuer-Regionen liegt aber nur bedingt vor. Dies wird zum einen dadurch begründet, dass meist gilt: je niedriger der Steuersatz in einem Kanton ist, desto weiter entfernt ist dieser von Metropolen (Feld 2007b). Als Beispiel kann man den „Bergkanton“ Graubünden (GR) benennen, welcher der flächenmäßig größte Schweizer Kanton ist, allerdings die geringste Bevölkerungsdichte vorweist (ZEIT 2005c) und daher versucht durch niedrige Steuersätze neue Bewohner in den Kanton anzulocken. Dies widerspricht der Theorie der Regionalen Konvergenz (Feld 2004a). Zu beobachten ist außerdem, dass je niedriger der Steuersatz ist, desto höher sind die Lebenshaltungskosten (Miete, Essen, Freizeitaktivitäten, etc.).

Analysen von Feld (2007b) zeigen, dass Kantone, die in der Nähe der „Steueroase“ Zug (ZG) liegen, tendenziell einen niedrigeren Steuersatz wählen, als Kantone in der Nähe des Hochsteuer-Kantons Solothurn (SO) (Feld 2007b). Dies kann mit Yardstick Competition begründet werden.

Abbildung 5 zeigt farblich die Verteilung der Einkommens-Steuersätze in den Kantonen unter Berücksichtigung des durchschnittlichen Gemeinde-Hebesatzes von Einkommen über 500.000 Sfr pro Jahr im Jahr 1999: Rot = 12%-20%, Grün = 20%-24% und Gelb = 24%-28%. Diese Grafik aus der Analyse von Feld und Reulier (2005) zeigt, dass Yardstick Competition durchaus in der Praxis beobachtbar ist. Sie zeigt weiterhin, dass die Steuersätze im Osten niedriger sind, als im Westen.

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Abbildung 5: Cantonal and (Weighted) Local Individual Income Tax Rates (in %) on Annual

Quelle: Feld und Reulier 2005, Seite 10

Abbildung 6 verdeutlicht dieses Ost-West-Schema und die unterschiedliche Steuerbelastung zwischen den Kantonen, die von 46,5 % im Niedrig-Steuer-Kanton Zug bis zu 165,1 % im Hochsteuer-Kanton Obwalden, bei einem angenommen Index 100 % für die durchschnittliche Belastung alle Kantone in der Schweiz, variiert (Feld und Baskaran 2007). Ein „race to the bottom“ bis hin zur Null-Besteuerung findet allerdings nicht statt (Feld 2004a). Zu ähnlichen Ergebnissen kommt man, wenn man die Steuerbelastung der Unternehmen betrachtet (Feld und Baskaran 2007).

Abbildung 6: Index der kantonalen und (gewichteten) lokalen Einkommen- und

Quelle: Eidgenössische Steuerverwaltung (2006), Steuerbelastung in der Schweiz 2005: Kantone und Kantonshauptorte, Eigenverlag, Neuchâtel; Seite 61 aus Feld und Baskaran (2007), Seite 12

²⁹ Die Abkürzungen der Kantone sind in Anlage 1 erläutert

³⁰ Die Abkürzungen der Kantone sind in Anlage 1 erläutert

³¹ Die Indexwerte an der y-Achse (linke Skala) zeigen die kantonalen und durchschnittlichen (gewichteten) lokalen Belastungen mit Einkommen- und Vermögensteuern an. Der Indexwert 100 steht für die durchschnittliche Schweizer Steuerbelastung im Jahr 2005. Die kantonalen Indexwerte sind die Abweichungen von diesem Durchschnitt (Feld und Baskaran 2007). Seite 14 von 23

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3.4 Finanzausgleich in der Schweiz: Bund und Kantone

3.4.1 Allgemeine Einnahmensituation der Schweizer Kantone vor der Nivellierung des Finanzausgleichs

Vergleicht man die Einnahmen mit den Ausgaben des Bundes, so stellt man einen Saldenüberschuss fest. Folglich entfällt in der Schweiz der vertikale Finanzausgleich von den Kantonen hin zum Bund. Es bleibt der Inter-Kantons-Ausgleich und die vertikale Umverteilung vom Bund zu den Kantonen übrig (Freiburghaus 2002). In der Vergangenheit bestand der Finanzausgleich im Großen und Ganzen nur aus einer vertikalen Komponente, also der Umverteilung vom Bund hin zu den einzelnen Kantonen, wenn man von direkten Verträgen zur Internalisierung von Spillovers zwischen den Kantonen absieht (Feld 2007b). Abbildung 7 zeigt den Anteil der Ausgleichszahlungen des Bundes an den gesamten Einnahmen der Kantone (beispielhaft für 2004). Es lässt sich beobachten, dass die finanzschwachen Hochsteuerkantone ³² , bspw. Uri (UR), auch zu den größten Empfängern der Ausgleichszahlungen in 2004 zählten ³³ .

Abbildung 7: Anteil der Finanzausgleichszahlungen an den gesamten Einnahmen der

Quelle: Feld 2007b - Seite 187

Der alte Finanzausgleich war weniger an die Finanzkraft der einzelnen Kantone geknüpft, vielmehr war der größte Teil der vertikalen Zahlungen des Bundes an die Kantone durch zweckgebundene Transfers bzw. Subventionen ausgeprägt. Der alte Finanzausgleich schaffte

³² vgl. Abbildung 6

³³ Abbildung 6 ist zwar aus 2005, Abbildung 7 aus 2004, der Verfasser geht aber nur von geringfügigen Änderungen für Abbildung 7 im Jahr 2005 aus.

³⁴ Die Abkürzungen der Kantone sind in Anlage 1 erläutert

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daher für die finanzschwachen Länder kaum Anreize, die durch die Transferzahlungen erhaltenden Mittel effizient einzusetzen (NFA 2008a).

Der NFA wurde seit Beginn des 21. Jahrhunderts in enger Zusammenarbeit von namhaften Wissenschaftlern der Finanzwirtschaft neu ausgearbeitet und ist seit dem 01.01.2008 in Kraft. Eine Nivellierung wurde notwendig, da der Finanzausgleich zuvor nur lose geregelt war und er aus über 50 Einzelmaßnahmen bestand. Dies hatte zur Folge, dass der Bund immer mehr Einfluss auf die Kantonsentscheidungen nehmen konnte, somit eine Zentralisierungstendenz in der Schweiz zu erkennen war (Frey 2002). Zudem ließ der Finanzausgleich keine Aussage über die Ausgleichswirkungen des Systems zu (NFA 2008a). Der neue Finanzausgleich in der Schweiz soll daher

„die Aufgaben, Kompetenzen und Finanzströme zwischen Bund und Kantonen so weit wie möglich und sinnvoll“ 35

entflechten. Es soll die bis dato schleichende Zentralisierung gestoppt werden, sowie das Subsidiaritätsprinzip durch die Aufgabenentflechtung wieder verwirklicht werden (Frey 2002).

Mit der Nivellierung werden daher folgende vier Hauptziele verfolgt: Entflechtung der Aufgaben. Die Entflechtung erfolgt durch eine klare Abgrenzung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen. Der Bund soll die strategischen, die Kantone die operativen Entscheidungen treffen. Diese Maßnahme ist ganz im Sinne des Dezentra-lisierungstheorems von Oates (NFA 2008a; Frey 2002).

Neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen bei gemeinsamen Aufgaben. Die nun noch weiterhin bestehenden Verbund-Aufgaben sollen zielorientiert und gemeinsam von Bund und Kanton vereinbart werden. Hierbei stellt der Bund die Mittel bereit und überwacht die Kantone bei der Ausführung. Die Kantone werden allerings eigenverantwortlich mit der Durchführung betraut (NFA 2008a; Frey 2002). Dies entspricht dem erweiterten Dezentralisierungstheorem von Blankert (1991).

Interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich. Die Kantone sollen nun vermehrt direkte Verträge ohne Einmischung des Bundes abschließen, um so schneller auf die wachsende Mobilität der Individuen und Unternehmen reagieren zu können und um regionale

³⁵ Zitiert nach NFA 2008a - Seite 9

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Spillovers zu kompensieren (NFA 2008a und Frey 2002). Eine Abgrenzung zu dem noch näher zu beschreibenden Lastenausgleich zeigt Abbildung 9.

3.4.2.2 Neues Schweizer Finanzausgleichssystem

Der vierte Punkt ist die Nivellierung des Finanzausgleiches in der Schweiz. Dieser ist zweigeteilt, nämlich in den „Lastenausgleich des Bundes“ (als rein vertikaler ³⁶ Transfer) und in den Ressourcenausgleich. Der NFA besitzt sowohl eine vertikale ³⁷ als auch eine horizontale ³⁸ Komponente.

Abbildung 8: Das neue Ausgleichssystem der NFA

Quelle: Eidgenössisches Finanzdepartement EFD, Konferenz der Kantonsregierungen KdK, 2004; http://ww.nfa.ch/de/dokumente/faktenblaetter/fb02.pdf - Seite 5 - aktuell zum 23.06.2008 Abbildung 8 zeigt das Schema des NFA der Schweiz. Auf der linken Seite der Grafik ist der rein vertikale Lastenausgleich des Bundes erkennbar. Die Rechte Seite zeigt den Ressourcenausgleich mit seiner sowohl vertikalen als auch horizontalen Umverteilungskomponente.

Der rein vertikale Soziodemgrafische Lastenausgleich des Bundes ist, wie in den Abbildungen 8 und 9 erkennbar, zweigeteilt. Zum einen in den Geografischen Lastenausgleich (GLA), der

³⁶ vom Bund zu den Kantonen

³⁷ vom Bund zu den Kantonen

³⁸ von den finanzstarken bin zu den finanzschwachen Kantonen

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die Bergkantone aufgrund der geringen Bevölkerungsdichte und aufgrund von kostenintensiveren Infrastrukturmaßnahmen unterstützt. Zum anderen werden die Stadtkantone durch den Soziodemografischen Lastenausgleich zusätzlich unterstützt. Dadurch will man die negativen Spillovers von Städten ³⁹ internalisieren (NFA 2008b und Frey 2002).

Abbildung 9: Abgrenzung zwischen A-, Kernstadt- und Spillover-Problematik

Quelle: Eidgenössisches Finanzdepartement EFD, Konferenz der Kantonsregierungen KdK, 2004; http://ww.nfa.ch/de/dokumente/faktenblaetter/fb07.pdf - Seite 8 - aktuell zum 23.06.2008 Abbildung 9 zeigt die Regelungen des Soziodemgrafische Lastenausgleich des Bundes sowie die Abgrenzung zur interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich. Es zeigt sich, dass durch den vertikalen Lastenausgleich des Bundes öffentliche Güter finanziert werden sollen, der interkantonale Lastenausgleich soll Spillovers durch direkte Verträge zwischen den Kantonen die öffentliche Bereitstellung privater Güter (Kultur und Freizeitgüter etc.) abgelten.

Der Ressourcenausgleich erfolgt auf Grundlage des Ressourcenindexes ⁴⁰ und zielt nicht mehr, wie im alten Finanzausgleich, auf die Finanzkraft der einzelnen Kantone ab, sondern auf die wirtschaftlichen Ressourcen eines jeden Kantons (Feld 2006). Er gilt als Kernelement des neuen Finanzausgleichs. (NFA 2008c). Der Ressourcenausgleich soll bewirken, dass jeder Kanton mindestens 85% frei verfügbare Ressourcen des Schweizer Durchschnitts erhält (NFA 2008c; Frey und Schaltegger 2001).

Abbildung 10 zeigt in einer Modellrechnung, wie die horizontale Umverteilungswirkung (HRA) zwischen den Kantonen aller Wahrscheinlichkeit nach aussehen wird. Die

³⁹ Frey (2002) führt auf: Anteil der Armen, Anteil Alleinerziehende unter 20 Jahren, Anteil Betagte über 80 Jahren, Anteil Drogenabhängige, Anteil Arbeitslose, etc.

⁴⁰ wie dieser errechnet wird, ist nachzulesen unter http:// www.nfa.ch/de/dokumente/faktenblaetter/fb05.pdf

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ressourcenstarken Kantone verteilen um, Reihenfolge und Vorzeichen bleiben trotz des Finanzausgleichs erhalten. Der ökonomischen Forderung nach Monotonie eines Finanzausgleichsystems (Carl 1995) ist somit Sorge getragen.

Abbildung 10: Wirkung des Ressourcenausgleichs der NFA für die einzelnen Kantone

Quelle: Universität Zürich, SOI, Roberto Colacino, 24.5.07; aktuell zum 26.06.2008 http://www.soi.uzh.ch/chairs/hotz/teaching/ss07/353/Finanzverfassung.pdf - Seite 4 Die Mittel, die den finanzschwachen Kantonen durch den Ressourcenausgleich zufließen, sind nicht zweckgebunden, was zur Effizienz der eingesetzten Mittel führen soll (NFA 2008a; Frey 2002).

Hinzu kommt der befristete Härteausgleich. Dieser soll den Übergang vom alten Finanzausgleich hin zu dem NFA für die finanzschwachen Kantone abfedern. Der Härteausgleich wird zu 2/3 Bund und zu 1/3 von den finanzstarken Kantonen getragen bis die finanzschwachen Kantone saniert sind. Er soll sicherstellen, dass die finanzschwachen Kantone durch den NFA nicht schlechter gestellt werden (NFA 2008a; NFA 2008d; Frey 2002).

4 Schlussbetrachtung

Nachdem ich in Abschnitt 2 die theoretischen Ansätze zu Föderalismus aufgezeigt habe, liegt der Schwerpunkt in Abschnitt 3 im Vergleich mit dem Schweizer System. Die Erfahrungen in der Schweiz zeigen, dass der Wettbewerbsföderalismus zwischen den Kantonen im Zuge der Yardstick Competition zu niedrigeren Steuersätzen führt, allerdings kein „race to the bottom“

⁴¹ Die Abkürzungen der Kantone sind in Anlage 1 erläutert

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stattfindet. Durch den Wettbewerb kommt es in der Schweiz zu einem kontinuierlichen Bestreben nach Optimierung des Systems der einzelnen Kantone um wettbewerbsfähig gegenüber den anderen zu bleiben. Auf diese Weise und durch ausgeprägte direktdemokratische Instrumente, die auf Verfassungsebene den Bürgern der Schweiz zugesichert werden, werden die Kosten der politischen Führung niedrig gehalten. Der schweizerische Wettbewerbsföderalismus ist also förderlich in Bezug auf den sorgsamen Umgang der zur Verfügung stehenden Einnahmen. Auch der schleichenden Zentralisierung des Schweizer Föderalismus, insbesondere durch Umverteilungsinstrumente auf der Ebene des Bundes, wurde durch die Nivellierung des Finanzausgleiches Einhalt geboten. Sowohl Feld (2006) als auch Frey und Schaltegger (2001) attestieren der NFA ein positives Gesamtergebnis in Bezug auf die Entflechtung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen. Damit verbunden ist eine der Stärkung des Föderalismus in der Schweiz. Aufgrund des Reihenfolge- und Vorzeichenerhalts nach Durchführung des Finanzausgleichs sind die Kantone nunmehr bestrebt effizient zu wirtschaften und sich nicht auf den Finanzausgleich allein zu verlassen. In der Schweiz ist daher ein intensiver (Steuer-) Wettbewerb zwischen den Kantonen zu beobachten, welcher zu öffentlich nahezu effizient bereit gestellten Gütern führt.

All dies vorausgesetzt wäre die folgerichtige Überlegung zur Föderalismusreform II in Deutschland, die schon herrschende Ausgabenautonomie in Deutschland (Feld 2007), durch eine Einnahmen-Autonomie-Komponente zu erweitern. Ein Einstieg in die Steuerautonomie der deutschen Länder würde den Wettbewerb zwischen diesen sicherlich fördern und somit auch ein effizienteres Umgehen mit den zur Verfügung stehenden Mittel zur Folge haben. Auch könnte durch das System Schweiz, gerade in Bezug auf den neu in Kraft getretenen NFA, der Anreiz für die finanzschwächeren deutschen Länder erhöht werden, leistungsfähiger zu Haushalten.

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Anlage 1: Abkürzungen der Kantonsnamen

der Schweiz

Name Abkürzung Aargau AG Appenzell Innerrhoden AI Appenzell Ausserrhoden AR Bern BE Basel-Land BL Basel-Stadt BS Fribourg FR Genève GE Glarus GL Graubünden GR Jura JU Luzern LU Neuchâtel NE Nidwalden NW Obwalden OW Sankt Gallen SG Schaffhausen SH Solothurn SO Schwyz SZ Thurgau TG Ticino TI Uri UR Valais VS Vaud VD Zug ZG Zürich ZH

Quelle: Schweizerische Nationalbibliothek: http://ead.nb.admin.ch/web/cats/schweiz.pdf aktuell zum 01.07.2008

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