Der multiethnische, kanadische Föderalismus - Kompromissmodell oder Modell für kulturelle Vielfalt in einer Nation der Nationen?

Gliederung

1.  Einleitung 3  

2.  Hauptteil 4  

2.1  Föderation oder Konföderation - Kanadas Entwicklung zu einer föderalen  

  Ordnung.................................................................................................................................4  

2.2  Organisationsstruktur und Kompetenzen in der Pendelbewegung - zentrifugaler  

  und zentripetaler Föderalismus in Kanada 7  

2.3  Problemstellungen des kanadischen Föderalstaates - die Suche nach Identität  in

  einem vereinten Kanada 11  

2.4  Quebec zwischen Integration und Sezession 16  

2.5  Konstitutionelle Reformen des Föderalstaates 20  

3.  Schlussfolgerung 23  

4.  Bibliographie 25  

  Primärquellen......................................................................................................................25  

  Internetquellen  27

5.  Anhang 28  

  Abbildung 1 Kanadas Regierungssystem - Organigramm 28  

  Abbildung 2 Botschaft von Kanada in Deutschland Über Kanada: Gesellschaft  

  Bevölkerung mit Englisch oder Französisch als Muttersprache (Census von  2001)....28

  Abbildung 3 Quebec History - Canadian Federalism - Division of powers 29  

  Abbildung 4 Kanada - Landesübersicht 30  

  2  

1. Einleitung

Wenngleich heute sicherlich feststeht, dass es keine eindeutige Definition des Begriffes Föderalismus gibt, da bestehende bundesstaatliche Ordnungen stets in Abhängigkeit von einer bestimmten Epoche/Zeitspanne und individuellen gesellschaftspolitischen Umständen 1 zu

unterschiedlichen Gestaltungsmöglichkeiten geführt haben, herrscht dennoch Übereinstimmung darüber, was den Kern und die gemeinsamen Werte von Bundesstaatlichkeit ausmacht. So erschließt sich direkt aus dem Begriff Bundesstaat der duale Charakter eines solchen staatlichen System, der neben dem Bund auch die Gliedstaaten einschließt und keinen Bundesstaat ohne dieselben zulässt, sowie die geteilte Souveränität, die beiden Ebenen einen bestimmten Anteil an den Staatsfunktionen garantiert und unabhängig voneinander Hoheitsrechte überträgt und konstitutiv für bundesstaatliche Systeme ist. Diese bewusste Kompetenzverteilung bedingt allerdings, dass das Verhältnis zwischen Bund und Gliedstaaten als gleichberechtigte Ebenen auf Vermittlung und Konsensfindung hin angelegt ist, damit keine Kompetenz-Kompetenz bestehen kann, aufgrund derer eine Ebene über die andere ohne deren Zustimmung verfügen könnte. Trotz oder gerade wegen der sich hieraus ergebenden Konflikte verpflichten den Föderalstaat seine Strukturen zu Veränderung und Kontinuität, so dass er, falls das Prinzip der Gleichberechtigung gewahrt bleibt, synonym ist mit Integration 2 , durch die in einem Prozess der Föderalisierung eine

politische Gemeinschaft entsteht. In diesem Sinne kommt dem Bundesstaatsprinzip auch eine integrative Rolle bei der Berücksichtigung verschiedener Interessen zu. Dazu gehört insbesondere, die bestehende Vielfalt zu wahren, gleichzeitig aber eine gewisse Einheitlichkeit - wenn auch nicht Gleichheit - zu schaffen.

Mit Blick in die Geschichte des Föderalismus hat sich so gezeigt, dass für sein Gelingen die Gleichberechtigung der föderierten Teile Grundvoraussetzung war. Dies gilt im Zusammenhang mit der Thematik dieser Hausarbeit vor allem für die politische Struktur Kanadas, deren föderaler Aufbau nicht aus einem historischen Prozess hervorgegangen ist, sondern vielmehr das Ergebnis von politischen Kompromissen darstellt, eine multiethnische Nation in einem Staat zu erschaffen. So haben auch in Bezug auf die kanadische Verfassungswirklichkeit die föderalen Strukturen mit ihrer garantierten, regionalen Autonomie die seit Jahrhunderten bestehenden, ethnischen Spannungen zwischen anglophonen und frankophonen Kanadiern weitestgehend befrieden, wenn auch nicht völlig lösen können. Gerade die besonderen Merkmale des 1 Darunter fallen ethnische, sprachliche, kulturelle aber auch religiöse Disparitäten 2 Görner, Rüdiger. Einheit durch Vielfalt - Föderalismus als politische Lebensform 236

3

kanadischen Föderalismus - die Vielfalt der zehn Provinzen, sowie die hohe Komplexität der kanadischen Gesellschaft und ihre unterschiedlichen lokalen Kulturen – haben in der Vergangenheit die langfristige Existenz und Perspektive des kanadischen Föderalismus mehr und mehr in Frage gestellt, so dass sich eine institutionalisierte Ambivalenz herausgebildet hat, die auch entscheidend für das Verständnis des politischen Prozesses in Kanada und die Herausforderungen föderativer Ordnungen in multiethnischen Staaten allgemein ist. Ziel dieser wissenschaftlichen Arbeit soll es daher sein, anhand einer Analyse der Entwicklungsgeschichte Kanadas, der Organisationsstruktur und Kompetenzen seiner föderalstaatlichen Ordnung darzulegen, welches die grundlegenden Problemstellungen Kanadas als multiethnischem und grundlegend heterogen strukturiertem Staat sind, was Identität und Nation einem Staat bedeuten, der, stets von neuem durch konstitutionelle Krisen geschüttelt, zwischen stärkerer Integration seiner Glieder und dem durch Quebec geäußerten Wunsch nach Sezession pendelte und welchen Einfluss konstitutionelle Reformen des Föderalstaates auf diese Entwicklungen hatten.

2. Hauptteil 2.1 Föderation oder Konföderation - Kanadas Entwicklung zu einer föderalen Ordnung

Die Entwicklung des kanadischen Föderalismus ist keineswegs geradlinig verlaufen und hat erst durch zwei so genannte Dezentralisierungswellen seinen heutigen politisch-institutionellen, sowie gesellschaftlichen Charakter erlangt 3 . In der Entwicklungsphase noch durch den British North America 1867 als Dominion of Canada gegründet 4 , vollzog sich die Föderalisierung - und

mit ihr die Etablierung einer parlamentarischen Regierung, einer föderal-provinzialen Macht(ver)teilung und Garantien zur Wahrung von Sprachrechten 5 - sicherlich als geeignetes

Mittel, um potenzielle multiethnische Konflikte auf demokratische Art und Weise zu entschärfen und zu regeln und Spannungen zwischen den dominierenden Volksgruppen zu vermeiden 6 . Dass

die heutige Ausprägungsform des Föderalstaates dabei nicht explizit von den verschiedenen Kulturen und Bevölkerungsgruppen gewollt war, ist daher sicherlich dem Pragmatismus der handelnden Politiker der Anfangszeit zuzuordnen, die Kanada schnellstmöglich zu einem politisch handlungsfähigen Staat fernab von noch zu lösenden kulturellen Konfliktfeldern zu 3 Broschek, Jörg. Föderalismus und Wohlfahrtstaat im historischen Kontext: Der Fall Kanada 242/243 4 Als Dominion wurden ab Anfang des 20. Jahrhunderts offiziell die sich selbst verwaltenden Kolonien des British Commonwealth of Nations bezeichnet 5 Tuohy, Carolyn J. Policy and Politics in Canada - Institutionalized Ambivalence 26 6 MacPherson. James C. The Future of Federalism 10

4

machen. Damit wohnen dem Föderalismus in Kanada ähnliche strukturelle, ideelle und funktionale Ordnungsprinzipien inne wie anderen Föderation auch (Belgien, Deutschland), die ihrerseits auch stärker einen Kompromiss hin zu einer evolutionären, politischen Struktur darstellen 7 . So mündeten durch den französisch-britischen Dualismus gewachsenen Identitäten

mit ihren spezifisch ethnischen, religiösen und sozialen Anschauungen und Interessen im föderalistischen Ordnungsprinzip als Ausgleich und Konfliktlösungsmechanismus. Das heißt allerdings nicht, dass durch das föderale System der englisch-französisch Gegensatz endgültig beigelegt werden konnte. Zwar markiert die Niederlage der französischen Armee gegen die britische Armee 1759 strategisch und symbolisch die britische Eroberung von „Neu Frankreich“, die schließlich endgültig 1763 mit der Beendigung des Siebenjährigen Krieges im Vertrag von Paris besiegelt wurde, doch überlebten die Franzosen in Quebec als politische und kulturelle Nation 8 .

Seit den 60er Jahren des 19. Jahrhunderts spielten interne sowie externe Umstände eine Rolle, die es nötig machten, dass sich die Britischen Kolonien Nord Amerikas in irgendeiner Form unter einer gemeinsamen Regierung vereinen sollten. Ähnlich wie dies auch auf Australien und Neuseeland als Commonwealth-Staaten und ehemalige Kolonien Großbritanniens zutrifft, die zu verschiedenen Zeiten den Status selbständiger Staaten erlangten, erfolgte in Kanada eine weitreichende Übertragung der politischen Institutionen Großbritanniens 9 . Die Väter der

Konföderation verbanden dabei das fundamentale Prinzip parlamentarischer Souveränität und verantwortlicher/ verantwortungsvoller Regierung innerhalb eines föderalen Systems und etablierten ein souveränes imperiales Parlament sowie abhängige Provinzlegislaturen 10 .

Allerdings war der Weg zur Vereinigung steinig, stand doch eine Vielzahl der Kolonien dem Gedanken einer Union aller Provinzen skeptisch gegenüber, da dies eine entscheidende Einschränkung ihrer Souveränität bedeutete. Dass diese - wenngleich zu unterschiedlichen Zeiten 11 - dennoch ihre Zustimmung zur Unionsbildung gaben, beruht auf teils pragmatisch-

wirtschaftlichen Erwägungen, da man sich durch eine engere zwischenstaatliche Bindung bessere Handelskontakte erhoffte, aber auch weil die Verteidigungsfähigkeit im Kriegsfall besser gewährleistet wäre - insbesondere durch die Bestrebungen der Vereinigten Staaten hin zu einer Görner, Rüdiger. Einheit durch Vielfalt - Föderalismus als politische Lebensform 13

7 8 Tuohy 14 9 Das so genannte „britische, imperiale Kolonialsystem“; Röhrich, Wolfgang, Die Politischen Systeme der Welt 18/19 10 Williams, Colin H. A Requiem for Canada 32 11 Mit Gründung der Kanadischen Föderation 1867 bestand diese nicht wie heute aus 10, sondern nur aus den Provinzen New Brunswick, Nova Scotia, sowie der Provinz Kanada, die erst später in Ontario und Québec aufgeteilt wurde; 1870 kam Manitoba erst 1870 hinzu, British Columbia 1871, Prince Edward Island 1872, Alberta und Saskatchewan 1905, sowie 1949 Neufundland

5

weiteren Nord-Expansion: “The threat of American expansion and the necessity of developing a strong economy suggested to some that all the colonies should unite under one government.” 12

Suspekt war der Unionsgedanke aber vor allem deshalb, da Kanada erst als die dritte Föderation überhaupt nach den USA und der Schweiz gegründet werden würde, dem Föderalprinzip nach den katastrophalen Erfahrungen des amerikanischen Bürgerkriegs aber der Ruf anhaftete, allgemein instabile Regierungen hervorzurufen. Grundgedanke der Väter der kanadischen Verfassung war daher, dass Kanada das gleiche Schicksal wie die USA ereilen könnte 13 . Als

bewusster Gegensatz zum US-amerikanischen Föderalstaat, der keine derart starke Zentralregierung vorsah, sollten daher die Kompetenzen der Gliedstaaten bewusst beschränkt sein und die Verantwortlichkeiten zwischen den föderalen und den provinzialen Ebenen der Regierung eine scharfe Trennung aufweisen.

Mit diesen Erfahrungen im Hinterkopf, wurde das kanadische Verfassungsexperiment seit seinem Bestehen stets als Kompromiss zwischen einem Universalismus und einem Partikularismus gesehen und der Föderalstaat letztlich stets als Ergebnis eines politischen wie konstitutionellen Pragmatismus angesehen 14 . Daher gilt Kanada heute als Sonderform des

Föderalismus, denn es vereint in sich zwei verschiedene Sprachgemeinschaften die gleichzeitig zwei verschiedene Nationen bilden, so dass eine klassische kanadische Identität im Sinne der Vorstellung einer einheitlichen Nation kaum existiert 15 , sondern der Idee der Anerkennung

vielfältiger Nationen unter dem einen neuen Nation gewichen ist. Grundlage dieser neuen Vorstellung einer Nation ist daher nicht allein die Sprache, die Kultur oder die Geschichte, sondern vielmehr der gemeinsame Wille 16 . Aus diesem Grund wird der Föderalismus von seinen

Staatsbürgern nicht nur als bloßes Verfassungsprinzip verstanden, sondern auch Identifikationsangebot, da er politische wie kulturelle Akzeptanz garantiert: „Im Föderalismus […] finden sich Schutzzonen für eine stärker regionalspezifische Politik, die bestimmte Traditionen berücksichtigen kann.“ 17 12 Saywell 73 13 „The Fathers of Confederation […] recognized the inevitability of federalism, [but[ they could not help regarding it as a suspect and sinister form of government.“ LaSelva, Samuel V. The Moral Foundations of Canadian Federalism - Paradoxes, Achievements, and Tragedies of Nationhood 31 14 “Paradoxically, in fact, Confederation was a response to the demand in the Canadas for a divorce and subsequent marriage under a new contract. While a unitary state seemed impossible, the question was, what kind of federal system could best meet the conflicting demands of unity and diversity” Saywell 73 15 Laselva 84 16 „Canada was a nation because Canada had demonstrated the will to live together.“ Laselva 85 17 Görner, Rüdiger. Einheit durch Vielfalt - Föderalismus als politische Lebensform 31

6

2.2 Organisationsstruktur und Kompetenzen in der Pendelbewegung - zentrifugaler und zentripetaler Föderalismus in Kanada

Die Balancefunktion des kanadischen Föderalismus ist früher wie heute Teil seiner Legitimation und gesellschaftspolitischen Sinnstiftung, da das Bewahren des kanadischen Staates Ziel und konstitutives Element des kanadischen Föderalismus ist und gerade vor dem Hintergrund seiner multiethnischen Zusammensetzung zu verstehen ist. Dies findet sich auch in den Prinzipen und Grundlagen des kanadischen Föderalstaates wieder; erstens bilden die Teilstaaten konstitutive Gebilde, die bereits vor dem Föderalstaat existierten und die dieser anerkennt, aber nicht selbst schaffen kann; zweitens bestehen ihre gesetzlichen und politischen Institutionen der Selbstverwaltung auch außerhalb des Föderalstaates; und drittens besitzen die Teilstaaten gleichrangige Souveränität wie die Föderalregierung 18 . Der Föderalstaat spiegelt daher die

Notwendigkeit wider, nationale und regionale Unterschiede zu erhalten, was vor allem durch die Existenz nationaler und provinzialer Regierungsebenen und der Teilung der Judikative gewährleistet wird 19 .

Kanada stellt sich heute als parlamentarisch-demokratische Monarchie in Gestalt eines Bundesstaates dar, deren Staatsoberhaupt zwar die britische Königin ist, die allerdings durch den Generalgouverneur vertreten wird. Dieser besitzt vorwiegend zeremonielle Funktionen und wird in Kanada auf Vorschlag des Premierministers gewählt 20 . Die enge Beziehung zum Mutterland

zeigt sich heute noch immer im System parlamentarischer Kabinettsregierungen britischer Prägung auf Bundes- sowie auf Provinz- und Länderebene (Siehe Abb. 1). So besteht die kanadische Legislative formal aus dem britischen Monarchen, der durch den Generalgouverneur vertreten wird, und einem Zweikammerparlament, dem in direkter Volkswahl bestellten House of Commons und dem formal vom Generalgouverneur, de facto vom Premierminister ernannten Senat, der formal von seiner Zusammensetzung her dem britischen House of Lords ähnelt. Das Unterhaus als Volksvertretung der Provinzen (und 295 Abgeordneten 21 ) hat eine besondere

Bedeutung und bestimmt gemäß den Sections 37 bis 57 des Constitution Acts die Wahl einer legitimen Regierung, die Kontrolle derselben, der Bereitstellung von materiellen wie 18 Tully, Multirow Federalism and the Charter 185 19 „Federalism is embodied concretely in the division of jurisdiction sections of the Constitution and as interpreted in judicial decisions, but, is also reflected in or modified by unwritten rules, such as constitutional convention” Taucar, Christopher Edward. Canadian Federalism and Quebec Sovereignty 12 20 Sautter, Udo. Geschichte Kanadas. 63ff.

21 von 187 bis 1981 waren es nur 81 Abgeordnete; Funston, Bernard et al. Canada’s Constitutional Law In a Nutshell 64/65

7

immateriellen Ressourcen für die Regierung, aber auch insgesamt der Bündelung politischer Kommunikation 22 . Dabei sind seine Sitze nach geographischen Gesichtspunkten verteilt sind und

richten sich quantitativ nach der Bevölkerungsanzahl der Provinzen; eine senatorische Klausel, die in Section 51A der Verfassung festgelegt ist und Senate floor rule genannt wird 23 , besagt

dabei, dass jeder Provinz mindestens so viele Sitze wie ihr Senatoren zustehen. Der Senat als dritte Säule der Legislative spielt eine eher untergeordnete Rolle, da zwar formal seine Zustimmung bei Gesetzesänderungen/-beschlüssen notwendig ist, dieser seine Kompetenzen im Grunde nur selten nutzt und kaum inhaltliche Vetos ausspricht; ebenso besitzt er kein Initiativrecht, wie das Unterhaus 24 . Zumeist werden Gesetzesvorschläge im Senat diskutiert, um diese zu vereinfachen oder mögliche Formfehler zu beseitigen 25 . Senatoren (maximal sind 112

möglich) sind meist ehemalige Minister oder Premiers aus den Provinzen werden durch den Governor General ernannt.

Die Exekutive als zweite Säule der horizontalen Gewaltenteilung sieht vor, dass die Staatsgewalt beim Monarchen, der Königin von England, liegt. Faktisch wird diese durch das Kabinett und durch den Governor General als Vertreter des Monarchen, den Generalgouverneur, ausgeübt. Gemäß des common law-Prinzips werden sämtliche, politischen Geschäfte den Ministern im Kabinett übergeben, die damit - wenn auch indirekt - die Staatsgewalt inne haben, doch können der Monarch und Generalgouverneur ihr Primat der Exekutive im Falle einer Verfassungskrise oder einem Krieg wahrnehmen. Der Premierminister hingegen spielt in Kanada eine übergeordnete Rolle in der Regierung und der politischen Wahrnehmung im Allgemeinen, da er über das Vorrecht der Parlamentsauflösung verfügt 26 . Als zumeist Vorsitzender jener Partei, die

im Unterhaus die meisten Sitze hält, wird er vom Generalgouverneur eingesetzt und führt als Regierungschef das Kabinett an. Dennoch ist die Zusammensetzung des Kabinetts von ebenso großer Bedeutung, da der Premier bei der Besetzung von Ministerposten die regionalen Proportionen der Kulturgruppen und Ethnien beachten muss 27 . Daraus ergibt sich auch, dass die

gewählten Minister in der öffentlichen Wahrnehmung stets auch als Repräsentanten ihres Herkunftslandes angesehen werden.

Die Judikative als dritte Säule sieht als oberste Instanz den Supreme Court vor, dessen Mitglieder auf Vorschlag des Premierministers und des Justizministers vom Governor General 22 Bredow, Wilfried von. Das politische System 81 23 Funston 65 24 Dennoch haben die Vetos des Senats bei der Gesetzgebung seit den 80er Jahren zugenommen; so wurde ein Freihandelsabkommen mit den USA blockiert 25 Funston 63/64 26 Röhrich 19; Funston 98/99 27 Smiley, Donald V. The Structural Problem of Canadian Federalism 59

8