Das Sozialversicherungssystem in den Ländern des "Bismarck- und Beveridgetyps" und die Zukunft des deutschen Sozialstaats

Inhaltsverzeichnis

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  Einleitung  3

1.  Soziale Rechte und Sozialpolitik - Definitionen  3

2.  Das System sozialer Sicherheit in Deutschland  5

2.1.  Der Begriff Sozialstaat und der Begriff Freiheit  5

2.2  Einflüsse im Bereich der Entwicklung des deutschen „Sicherungssystems“  6

2.2.1  Die „soziale Frage“ in der römisch-katholischen Soziallehre  6

2.2.2  Bürgerliche Sozialreform und Sozialwissenschaft  7

2.3  Die Entwicklung der Sozialversicherung in Deutschland  8

3.  Die Sozialversicherung in Großbritannien  11

4.  Ein Vergleich der Sozialsysteme des „Bismarck “ und „Beveridgetyps“  13

4.1  Sozialpolitik und Existenzminimum in englischer und deutscher Tradition  13

4.2  Zwei unterschiedliche Philosophien: Bismarck versus Beveridge  14

4.3  Die Wirkung des Beveridge-Plans außerhalb Großbritanniens  16

5.  Sozial- und wohlfahrtsstaatliche Typisierungen  17

6.  Kritik am allgemeinen Konzept des Sozial- und Wohlfahrtsstaats  19

7.  Der deutsche Sozialstaat in der Krise?  20

7.1  Neue Herausforderungen  20

7.2  Probleme des sozialen Sicherungssystems  21

8.  Die Zukunft des deutschen Sozialstaats - Unterschiedliche Konzepte  23

  Kommentar  28

  Literaturverzeichnis:  29

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Einleitung

In Europa haben sich seit dem 19. Jahrhundert zwei unterschiedliche „Typen“ der Sozialversicherung herausgebildet. Ihr Ursprung geht auf zwei unterschiedliche Philosophien zurück, von denen nahezu alle west- und nordeuropäischen Länder geprägt sind. In der vorliegenden Studienarbeit möchte ich mich an einigen Leitfragen orientieren, um an den beiden Beispielen Deutschland, auf dessen Sozialsystem in der Darstellung ein Schwerpunkt gelegt werden soll, und Großbritannien diese beiden „Systemphilosophien“ kurz zu charakterisieren. Dabei möchte ich folgende Fragen in den Vordergrund rücken: Was sind soziale Rechte und auf welche Weise werden sie politisch realisiert? Welche Elemente charakterisieren das bismarcksche System sozialer Sicherheit, welche das System des „Beveridge-Typs“? Worin unterscheiden sie sich? Inwieweit befindet sich der deutsche Sozialstaat in der Krise? Wie sehen neue Konzepte aus?

Mit dem letzten Abschnitt werde ich mich schließlich intensiver auseinandersetzen, da mir die Frage nach der Zukunft des Sozialstaats grundlegend erscheint.

1. Soziale Rechte und Sozialpolitik - Definitionen

Zum Verständnis des Begriffes der sozialen Rechte möchte ich zunächst Wolf-Dieter Narr zitieren: „Bürger- und Menschenrechte sind nur sinnvoll vorstellbar, wenn man sie als klassische Menschenrechte und als soziale Rechte versteht. Soziale Rechte sind hierbei immer aktive Rechte; es genügt nicht, sicherzustellen, dass Leute etwas Geld bekommen. Die Würde des Menschen kann nicht darin bestehen, dass er nur wartet und nimmt, was ihm gegeben wird, sondern indem er aktiv sein Schicksal mitbestimmen kann.“ ¹ Franz-Xaver Kaufmann lehnt sich schließlich an den britischen Soziologen T.H. Marschall an, wenn er die sozialen Rechte als Teilhaberechte beschreibt, welche sich nicht auf die Teilhabe an den staatlichen, sondern an den gesellschaftlichen Angelegenheiten beziehen. Allerdings seien diese auf staatliche Interventionen in die gesellschaftlichen Verhältnisse angewiesen. Schließlich nimmt er Bezug auf Talcott Parsons und Niklas Luhmann, die den Begriff der Inklusion entwickelten. Parsons versteht darunter die Anerkennung des Menschen

¹ Narr, Wolf-Dieter: Zukunft des Sozialstaats - als Zukunft einer Illusion?; M 136, AG SPAK Publikationen, Neu-Ulm 1999, S. 47-48

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als Mitglied einer gesellschaftlichen Gemeinschaft. ² Luhmann definiert die Notwendigkeit der Inklusion nach der Beseitigung feudaler Bindungen funktional: „Jede Person muß danach Zugang zu allen Funktionskreisen erhalten können. Jeder muß rechtsfähig sein, eine Familie gründen können, politische Macht ausüben oder doch mit kontrollieren können; jeder muß in Schulen erzogen werden, im Bedarfsfalle medizinisch versorgt werden, am Wirtschaftsverkehr teilnehmen können. Das Prinzip der Inklusion ersetzt jene Solidarität, die darauf beruhte, dass man einer und nur einer Gruppe angehörte.“ 3

Unmittelbar aus der Erfahrung des Kriegsausbruchs heraus veröffentlichte der französische Philosoph Jacques Maritain (1882-1973), nach Kaufmann einer der konzeptionellen Vordenker sozialer Rechte, eine Reihe von Artikeln, in denen er u.a. die moralische Erneuerung auf der Basis eines vom Paternalimus losgesagten Christentums forderte. Menschenrechte berufen sich dabei auf die unveränderliche Würde des Menschen als Geschöpf Gottes und hängen trotzdem von den jeweiligen kulturellen und materiellen Umständen ab. Im Zusammenhang der sozialen Grundrechte postuliert er das Recht des Menschen auf eine möglichst selbstbestimmte Arbeit als Charakteristikum einer gerechten Wirtschaftsordnung. Drei Arten von Menschenrechten unterscheidet er: 1. Rechte der menschlichen Person (u.a. Freiheitsrechte, Recht auf körperliche Unversehrtheit), 2. Rechte als Bürger (politische Selbstbestimmung des Volkes, allgemeines Wahlrecht...), 3. Rechte als soziale und arbeitende Person (Recht auf Arbeit und freie Berufswahl, auf gerechten Lohn und Mitbestimmung, auf Hilfe der Gemeinschaft in Not, Arbeitslosigkeit und Alter und auf unentgeltliche Teilhabe an elementaren materiellen und kulturellen Gütern der zeitgenössischen Zivilisation). Das Konzept der sozialen Grundrechte führt er auf die Naturrechtstraditionen der Stoa (das Naturrecht basiert auf der in jedem Menschen innewohnenden „Allvernunft“), des Christentums bzw. des Thomas von Aquin („jeder Mensch ist als Geschöpf Gottes Inhaber des Naturrechts“) zurück. 4

Doch wie werden soziale Rechte politisch verwirklicht? Welche „soziale“ Philosophie sollte in der Sozialpolitik realisiert werden? Dazu van der Borght: „Sozialpolitik im allgemeinen Sinne des Wortes ist die Gesamtheit der Maßnahmen, die das Gemeinwohl durch Einwirkung

² Vgl. Kaufmann, Franz-Xaver: Sozialpolitik und Sozialstaat: Soziologische Analysen - Reihe Sozialpolitik und Sozialstaat, Band 1; Leske + Budrich, Opladen 2002, S. 264-265

³ Luhmann, Niklas (1980): zitiert nach: Kaufmann, Franz-Xaver: ebd., S. 265

⁴ Vgl. Kaufmann, Franz-Xaver: Die Entstehung sozialer Grundrechte und die wohlfahrtstaatliche Entwicklung, Nordrhein-Westfälische Akademie der Wissenschaften - Vorträge G 387; Verlag Ferdinand Schöningh, Paderborn 2003, S. 36-37

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auf die Verhältnisse der zum Gemeinwesen gehörigen Gesellschaftsklassen zu fördern bezwecken.“ 5

2. Das System sozialer Sicherheit in Deutschland

Der Sozialstaat muss nach dem Staatsrechtler Lorenz von Stein (1876) „mit seiner Macht wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Fortschritt aller seiner Angehörigen fördern, weil zuletzt die Entwicklung des Einen stets die Bedingung und eben so sehr die Consequenz der Entwicklung des Andern ist; und in diesem Sinne sprechen wir von dem gesellschaftlichen oder dem socialen Staate.“ ⁶ Er orientierte sich an der Politik des französischen Kaisers Napoleon III., der bereits 1844 mit einem Programm tiefgreifender sozialer Reformen die Massenarmut auslöschen wollte. Zentrale Punkte waren die Aufhebung des Koalitionsverbots, die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit durch öffentliche Beschäftigungsprogramme, die Einführung einer obligatorischen Alterssicherung für Arbeiter in Staatsbetrieben und staatliche Subvention der Arbeiterhilfskassen. ⁷ Entsprechend dem „altliberalen Gedanken“ waren die Staatsaufgaben im 19. Jahrhundert zunächst durch die Begriffspaare Militär - Außenpolitik und Justiz - Polizei geprägt. Erst gegen Ende dieses Jahrhunderts wurde die soziale Frage als genuine Staatsaufgabe angesehen. ⁸ Eine zentrale Rolle für die sozialstaatlichen Defizite der Nationalstaaten in dieser Zeit hat nach Heinz Lambert und Albrecht Bossert das gesellschaftliche Leitbild der formalen Freiheit gespielt. Es beschreibt die Freiheit, im Rahmen der gesetzlichen Schranken nach eigener Entscheidung zu handeln oder nicht zu handeln. Gleiche formale Freiheit kann aber je nach Lebenslage der Inhaber dieser Freiheitsrechte mit tatsächlicher Ungleichheit verbunden sein. Während ein gut situierter Bürger formale Freiheit mit großer materieller Freiheit assoziiert, besitzen schlecht Situierte innerhalb derselben formalen Freiheit engere Spielräume

⁵ Borght, van der R.: Definition Sozialpolitik, in: Adam, Hermann/ Keim, Helmut/ Vierengel, Heinz: Soziale Sicherung; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1988, S. 58

⁶ Stein, Lorenz von (1876): zit. nach Ritter, Gerhard A.: Der Sozialstaat - Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich; 2. Auflage, R. Oldenbourg Verlag, München 1991, S. 11

⁷ Vgl. Eichenhofer, Eberhard: Die Sozialversicherung - Hinterlassenschaft Bismarcks, in: Eichenhofer, Eberhard (Hg.): Bismarck, die Sozialversicherung und deren Zukunft; Berlin Verlag Arno Spitz, Berlin 2000, S. 18-19

⁸ Vgl. Herzog, Roman: Demokratie und Sozialstaat, in: Maydell, Bernd von/ Kannengießer, Walter: Handbuch Sozialpolitik, Verlag Günter Neske, Pfullingen 1988, S. 79

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materieller Freiheit. So war für die allgemeine Sicherung eines Minimums an materieller Freiheit und die Wahrung einer freien Persönlichkeitsentfaltung Umverteilung unumgehbar. Daneben unterscheiden sich Wert und Inhalt der Freiheit entsprechend den allgemeinen Lebensbedingungen. Die Arbeiterklasse hatte, dank der Errungenschaften des Liberalismus, die Freiheit, ihre Arbeitskraft für einen Preis im freien Spiel von Angebot und Nachfrage zu verkaufen. Sie besaß aber auch die Freiheit, zu verhungern, wenn ihre Arbeitskraft nicht in ausreichendem Maße zu vermarkten war. ⁹ Grundsätzliche Kritik an der Idee einer liberalen, von jeglicher staatlicher Intervention befreiten Gesellschaft von Freien und Gleichen übten die Frühsozialisten und Marxisten, die die bürgerliche Gesellschaft als Verursacher der Verelendung der Industriearbeiterschaft durch eine soziale Revolution überwunden sehen wollten. Den Gedanken der Sozialreform aufgreifend forderte Ferdinand Lasalle (Mitbegründer der deutschen Sozialdemokratie) zunächst die Etablierung eines sozialen Königtums. 10

2.2 Einflüsse im Bereich der Entwicklung des deutschen

Die christliche Soziallehre wurde von sozialen, wirtschaftlichen und politischen Verhältnissen (Industrialisierung, Urbanisierung, Proletarisierung) entscheidend mitbestimmt und gilt als die Antwort auf den Zusammenbruch der ständisch-absolutistischen Gesellschaft am Anfang des 19. Jahrhunderts. Dabei gibt es Unterschiede innerhalb der Konfessionen. Während die katholische Soziallehre sich aus dem Naturrecht entwickelte und innerhalb der Kirche in hohen Maße verbindlich wurde, blieben die sozialen Ideen des Protestantismus in den einzelnen, eng mit dem jeweiligen Staat oder Herrscherhaus verbundenen Landeskirchen weniger verbindlich. Daher möchte ich mich auf die Darstellung der katholischen Soziallehre beschränken.

Die katholische Soziallehre war aus ihrem konservativem Charakter heraus auf der einen Seite am Ständemodell orientiert und stand einer Modernisierung bzw. Industrialisierung kritisch gegenüber. Auf der anderen Seite schlug sie die Richtung eines modernen

⁹ Vgl. Lampert, Heinz/ Bossert, Albrecht: Sozialstaat Deutschland - Entwicklung, Gestalt, Probleme; Verlag Franz Vahlen, München 1992, S. 10-11

¹⁰ Vgl. Eichenhofer, Eberhard: ebd., S. 19

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Sozialstaatsgedankens ein, wenn sie neue Formen der Selbsthilfe förderte und soziales Engagement vom Staat forderte. Der Jurist Franz Joseph von Buß (1803-1878), Präsident des ersten deutschen Katholikentages 1848 in Mainz, trat für eine staatliche Wirtschafts- und Sozialpolitik u.a. zur Förderung des Gleichgewichts zwischen Landwirtschaft, Handwerk und Industrie, für gesundheitlichen Schutz und Bildungsmöglichkeiten der Arbeiter und Selbsthilfeeinrichtungen wie Sparkassen oder Krankenkassen ein. Entscheidende Beiträge zur Entwicklung dieser Lehre leistete der Mainzer Bischof Wilhelm Emmanuel Freiherr von Ketteler (1811-1877). Für ihn stand die religiöse Seite der sozialen Frage im Vordergrund. Die „Abkehr vom Unglauben“ und die „Wiederherstellung der tätigen christlichen Nächstenliebe“ seien zentrale Elemente bei der Lösung der sozialen Probleme. Er selbst stellte seine Arbeitskraft und sein Vermögen in den Dienst der kirchlichen Caritas. 11

2.2.2 Bürgerliche Sozialreform und Sozialwissenschaft

Der Höhepunkt der bürgerlichen Sozialreform in den Jahren 1871-1918 wurde weitgehend vom Bildungsbürgertum getragen. Man war der Auffassung, dass soziale Reformen notwendig seien, um soziale und politische Reformen zu verhindern und einen dritten Weg zwischen Kommunismus und Kapitalismus zu ebnen. Das wichtigste Instrument war zunächst der 1872 gegründete Verein für Socialpolitik. Gustav Schmoller, einer dem sozialen Konservatismus zuzurechnenden Gründungsvater dieses Vereins, vertrat die Meinung, dass man entgegen der laisser-faire-Anschauung des Volkswirtschaftlichen Kongresses auf die soziale Frage, die zunehmend an Bedeutung gewann, durch eine Nichtintervention des Staates keine Antwort finden könne. Sozialpolitik müsse dagegen die unteren Klassen „bilden und versöhnen“, damit sie sich in den gesellschaftlichen Organismus harmonisch eingliedern könnten. ¹² Eine Gruppierung des Vereins, die sogenannten Kathedersozialisten, forderten, ein umfassendes Tarifwesen und eine staatliche Versicherung zum Schutze vor zentralen Lebensrisiken einzuführen. 13

¹¹ Vgl. Ritter, Gerhard A.: Zur Geschichte der sozialen Ideen im 19. und frühen 20. Jahrhundert, in: Maydell, Bernd von/ Kannengießer, Walter: Handbuch Sozialpolitik, Verlag Günter Neske, Pfullingen 1988, S. 44-46

¹² Vgl. ebd.: S. 55-56

¹³ Vgl. Eichenhofer, Eberhard: ebd., S. 19

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2.3 Die Entwicklung der Sozialversicherung in Deutschland

Das 1871 gegründete Deutsche Reich befand sich im Bereich der wirtschaftlichen Entwicklung, aber auch im Bereich der Demokratisierung auf einem niedrigen Niveau (weitgehend autokratisch). Nicht Revolutionäre, sondern konservative Politiker wollten ein Netz der sozialen Sicherheit erschaffen, das die Folgeprobleme der Industrialisierung und Urbanisierung Deutschlands auffangen sollte. Schon davor hatte es u.a. betriebliche, kommunale oder kirchliche Fürsorge- und Versicherungseinrichtungen gegeben. Neben Staatsbeamten, Militärs, deren Hinterbliebenen, Bergleuten und Armen, die eine eher karge Unterstützung genossen, sollte eine neue Sozialpolitik reichsweit einen dauerhaften größeren Bevölkerungskreis erreichen und zudem einen rechtlich gesicherten, effektiveren Schutz gegen Einkommensausfall bieten. ¹⁴ Die Gefahren der technisierten Arbeitswelt bekam vor allem die Industriearbeiterschaft in den Fabriken zu spüren, welche aufgrund gesundheitlichem Verschleiß von sinkender Erwerbsfähigkeit und damit Verarmung betroffen war. ¹⁵ Aber diese neue Sozialpolitik hatte Hürden zu überwinden: „Im Gegensatz zur industriellen Expansion, die durch Liberalismus und Reichsgründung nachhaltig begünstigt worden war, wurde die sozialpolitische Entwicklung auch nach 1871 zunächst entscheidend durch die liberale Wirtschaftsauffassung gebremst.“ ¹⁶ Dazu kam, dass die bestehende hierarchischpatriachalische Staatsauffassung die Arbeiterschaft nicht als gleichberechtigt definierte - für sie waren es nur Schutzbefohlene. In der angesprochenen Reformdiskussion zu Beginn der 1870er Jahre wollte Otto von Bismarck (1815-1898; 1862 preußischer Ministerpräsident; 1871-1890 Reichskanzler ¹⁷ ) auf die „Bedrohung“ des ungefestigten Staatwesens durch die Arbeiterschaft reagieren und die Arbeiterschaft anhand repressiver und wohlfahrtsstaatlicher Mittel an den monarchistischen Staat binden. Gleichzeitig strebte er danach, sie durch eine umfassende Arbeiterversicherungspolitik der Sozialdemokratie, die einen großen Wählerzulauf zu verzeichnen hatte, zu entfremden. ¹⁸ Mit dem Sozialistengesetz versuchte Bismarck sogar das politische Wirken der Arbeiterbewegung zu untergraben. ¹⁹ Otto von Bismarck, der in den 1850er Jahren in Paris preußischer Bundestagsgesandter war, ließ sich zunächst wie

¹⁴ Vgl. Schmidt, Manfred G. (Hg.: Alemann, Ulrich von/ Czada, Roland/ Simonis, Georg): Sozialpolitik in Deutschland - Historische Entwicklung und internationaler Vergleich, Grundwissen Politik 2; 2. Aufl., Leske + Budrich, Opladen 1998, S. 23-24

¹⁵ Vgl. Eichenhofer, Eberhard: ebd., S. 18

¹⁶ Frerich, Johannes/ Frey, Martin: Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland, Band 1 - Von der vorindustriellen Zeit bis zum Ende des dritten Reichs; 2. Auflage, R. Oldenbourg Verlag, München 1996, S. 90

¹⁷ Vgl. Brockhaus-Enzyklopädie, Band 3; F.A. Brockhaus, Mannheim 1987, S. 370

¹⁸ Vgl. Frerich, Johannes/ Frey, Martin: ebd., S. 90-93

¹⁹ Vgl. Eichenhofer, Eberhard: ebd., S. 21

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