Inhalt

1.  Einleitung.  2

2.  Das Konzept des „local ownership“  4

3  Fallanalyse Afghanistan  10

3.1  Ziele der internationalen Staatengemeinschaft in Afghanistan  11

3.2  Die Provincial Reconstruction Teams (PRT)  14

4.  Auswirkungen der PRT- Arbeit auf den Sate-Building- Prozess in Afghanistan  18

5.  Schlussfolgerungen.  21

6.  Anhang  23

7.  Literatur  24

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1. Einleitung

Der Begriff des Nation-Building hat eine lange Tradition in der Politikwissenschaft. Nachdem der Begriff in den 1950er Jahren stark mit der Modernisierungstheorie verbunden und normativ aufgeladen war, erfreut sich die Diskussion um Nation-Building seit dem Ende des Ost-West- Gegensatzes zunehmender Beliebtheit ¹ . Trotz der relativ langen Tradition des Begriffs bleibt auch heute seine Bedeutung vage und unklar. Dabei kann Nation-Building sowohl als Prozess als auch als Programm verstanden werden. Dem nach Hippler deskriptiven bzw. analytischen Prozess- Verständnis steht ein normativ-strategisches gegenüber, welches Nation-Building vor allem zur Durchsetzung bestimmter Ziele versteht. Dabei kann die Bildung einer Nation selbst das Ziel sein oder aber als Instrument verstanden werden, um vorrangige Interessen wie z.B. Machterhalt oder Schwächung gegnerischer Akteure zu erreichen (Hippler 2004: 19).

Bei dieser Betrachtungsweise muss berücksichtigt werden, dass die unterschiedlichen Verständnisse des Begriffes auch unterschiedlich stark ausgeprägte Möglichkeiten der Steuerung bzw. Kontrolle durch beteiligte Akteure zulassen. Vor allem das programmatische Verständnis des Nation-Building lässt relativ große Gestaltungsmöglichkeiten zu, während der Prozess der Bildung einer Nation nur bedingt beeinflussbar und sehr stark auf die Akzeptanz durch die Betroffenen angewiesen ist: „Diese Prozesse verknüpfen „naturwüchsige“ Entwicklungen wirtschaftlicher, politischer oder kultureller Art, die durch einzelne Akteure kaum zu steuern sind, mit strategischen Entscheidungen und aktiver Politik von Schlüsselakteuren.“ (ebd.: 19). Hippler weist darauf hin, dass Nation-Building zwar gewollt initiiert werden kann, jedoch keinen Automatismus nach sich zieht, der Erfolg verspricht bzw. zu den gewünschten Ergebnissen führen muss (ebd.: 18). Damals wie heute ist diese Debatte allerdings stark von europäisch-westlichen Vorstellungen von Staatlichkeit und Nation geprägt, auch wenn sich hier unlängst neue Herangehensweisen erkennen lassen. Zu diesen gehört als ein recht junges und dennoch oft betontes Konzept das des „local ownership“. Strategien aus frü-

¹ Vgl.:(Hippler 2004) für eine ausführlichere Darstellung der Begriffsgeschichte.

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heren Nation-Building- Missionen, bei denen in erster Linie westliche Vorstellungen von Demokratie bzw. von externen Akteuren bevorzugte Politiker durchgesetzt wurden, sollen nach Vorstellungen des ownership- Ansatzes überwunden werden. Bei diesem Konzept wird vielmehr die lokale Gesellschaft stärker in den Nation-Building- Prozess involviert und an Entscheidungen beteiligt. Vertreter des ownership- Ansatzes argumentieren, dass nur ein an den Interessen der lokalen Akteure orientierter Prozess zu einem nachhaltigen und somit auch nach einem Abzug externer Akteure erfolgreichen State-Building führen kann, welches als wichtiger Bestandteil des Nation-Building gilt.

Aspekte des ownership- Ansatzes finden sich explizit auch in den Mandaten der zivil-politischen UN- und EU- Missionen in Afghanistan und implizit auch im Mandat der ISAF- Militäroperation („International Security Assistance Force“ / ISAF). Nachdem sich ein Jahr nach der Invasion Afghanistans herausgestellt hatte, dass die ISAF- Truppen allein aus Kabul heraus keine dauerhafte Sicherheit im Land schaffen konnten, galt die Etablierung von kleinen Teams, die in regionalen Zentren Wiederaufbau und Durchsetzung von Sicherheit und Ordnung erreichen sollen, im Januar 2003 durch die US- Streitkräfte in Afghanistan als Ausweg aus der Misere.

Im Rahmen dieser Arbeit wird die Frage erörtert, wie die Arbeit der PRTs die Umsetzung der von der internationalen Staatengemeinschaft für Afghanistan gesetzten Ziele beeinflusst. Zu diesem Zweck wird zu Beginn das Konzept des local ownership als theoretische Grundlage der Arbeit dargestellt (↑2.). Im Anschluss daran folgt eine ausführliche Beschreibung der internationalen Missionen in Afghanistan seit 2001 und die Unterschiede ihrer jeweiligen Mandate (↑3.). Die unterschiedlichen PRT- Modelle der US- Streitkräfte und der deutschen Bundeswehr werden im dritten Abschnitt miteinander verglichen (↑3.1 - 3.2), da die USA und Deutschland mit 12 bzw. zwei regionalen Wiederaufbauteams mehr als die Hälfte aller PRTs in Afghanistan stellen, sich die Konzepte aber deutlich von-einander unterscheiden. An diese Darstellung anschließend, werden im vierten Teil die positiven und negativen Auswirkungen der PRT- Bemühungen auf den Nation-Building- Prozess analysiert (↑4.). Dabei liegt der Fokus vor allem auf den

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Teilbereichen Wiederaufbau und Capacity-Building, die den Kern der UN- und EU-Missionen bilden. Zum Abschluss der Arbeit wird im letzten Teil eine Schlussfolgerung vorgenommen, in welcher Handlungsoptionen für die Zukunft identifiziert werden (↑5.).

2. Das Konzept des „local ownership“

Der Begriff „local ownership“ ist in den letzten Jahren zu einem festen Bestandteil der Debatte um das Handeln externer Akteure in Post-Konflikt- Gesellschaften geworden. Ursprünglich stammt der Ansatz aus dem Bereich der Entwicklungszusammenarbeit, die sich schon länger mit der Beteiligung lokaler Akteure an Entwicklungsprojekten beschäftigt. „This trend began in the NGO communities who argued that without local ownership of reform of public security agencies [...] it cannot be successful. It is now commonly accepted that the notion of local ownership is something that must be promoted in international interventions and postconflict reconstruction” (Mobekk 2005: 380).

Trotz der steigenden Beliebtheit des Begriffes in der Wissenschaft wurde das Konzept des local ownership noch zu keiner handfesten Theorie weiterentwickelt. Vielmehr leidet der ownership- Begriff, wie viele andere schon vor ihm, unter einer recht schwammigen Auslegung. Aus diesem Grund wird im Folgenden in Bezug auf local ownership nur von einem Konzept und nicht von einer Theorie die Rede sein.

Da die Bedeutung des Begriffes „ownership“ im Englischen nicht eindeutig geklärt ist und es deshalb auch im Deutschen keine einheitliche Übersetzung gibt, wird im Rahmen dieser Arbeit der englische Originalbegriff verwendet. Chesterman verweist darauf, dass ownership nicht in seiner ursprünglichen Bedeutung als Besitz oder Eigentum verstanden werden kann (Chesterman 2007: 4; Chesterman 2008: 145). Vielmehr bezeichnet ownership eine Art Mit- bzw. Selbstbestimmungsrecht. Dieses Recht leitet sich aus der Tatsache ab, dass die lokale Bevölkerung eines Konfliktgebietes am stärksten von den zu treffenden Entscheidungen betroffen ist. Diese Betrachtungsweise ist nicht selbstverständlich, wenn man vergangene Nati-

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on-Building- Anstrengungen berücksichtigt, die in erster Linie von Bevormundung der lokalen Bevölkerung bzw. von externer Kontrolle der Entscheidungen in Post-Konflikt- Gesellschaften geprägt waren. Nach Chesterman wird ownership demnach auch unterschiedlich ausgelegt, um gerade dem Vorwurf des Neokolonialismus zu entgegnen: „ [Ownership] reflects a desire on the part of external actors to avoid undermining preexistent local processes that may be the most effective response to local political questions. Ownership may also be invoked defensively, asserted in order to avoid the appearance of paternalism or neocolionalism.” (Chesterman 2008: 145).

Die zentrale Frage, welche sich in einer Post-Konflikt- Situation in Bezug auf den Aspekt des ownership stellt, lautet: „Wem wird welche Form der Mitbestimmung wann übertragen?“ Nachhaltige Nation-Building- Strategien müssen demnach drei wichtige Problembereiche berücksichtigen: (i) Auf personeller Ebene müssen Führungspersönlichkeiten gefunden werden, die sowohl den Ansprüchen der externen, als auch denen der internen Akteure genügen. (ii) Welche Kompetenzen übertragen werden sollen und welche Form der Mitsprache in wichtigen Entscheidungsbereichen den lokalen Akteuren eingeräumt wird, muss schon zu Beginn der Nation-Building- Anstrengungen feststehen, um eine klare Strategie erkennen zu lassen. Wichtiger als die ersten beiden Aspekte scheint jedoch das letzte Problemfeld, welches die (iii) Aufstellung eines stringenten Zeitplans erfordert. In diesem Zeitplan muss sowohl festgeschrieben sein, wann genau welche der oben genannten Kompetenzen übertragen werden, als auch der Zeitpunkt, an dem die Intervention endet (Exit- Strategie). Im Folgenden werden die drei Teilbereiche näher erläutert und die jeweiligen theoretischen Probleme dargestellt. i. personelle Ebene

Im Rahmen des Nation-Building- Prozesses besteht eine der wichtigsten Aufgaben darin, die richtigen lokalen Ansprechpartner für externe Akteure zu finden. Nicht selten stehen dabei vor allem die Interessen der Intervenierenden im Vor-dergrund und bestimmen den Auswahlprozess. In post-konfliktären Situationen wird dabei in erster Linie auf Personal zurückgegriffen, das sich in der Vergangenheit in deutlicher Opposition zum überwundenen Regime befand oder aber am ehesten die Interessen der intervenierenden Staaten zu verwirklichen verspricht.

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Als deutliche Beispiele solcher Auswahlprozesse können die Interventionen in Afghanistan und dem Irak gelten, wo jeweils pro-westliche Politiker in Übergangsregierungen installiert wurden. Dabei wurde meist deren Vergangenheit im vorangegangenen Konflikt unhinterfragt akzeptiert. Durch diese Vorgehensweise kann der Konflikt jedoch im Nachhinein erneut intensiviert werden, wenn sich gesellschaftliche Gruppen als benachteiligt empfinden. Potentielle Gegner des Prozesses werden dabei in ihrer ablehnenden Haltung gegenüber Reformprozessen zusätzlich bestärkt.

Obwohl diese Herangehensweise dem Erfolg des Nation-Building entgegenstehen kann, entspricht sie im Kern den Vorstellungen des local ownership- Ansatzes, da mit lokaler Bevölkerung zusammengearbeitet wird. Bei der Kritik an dieser Vorgehensweise wird oftmals vergessen, dass die Findung zuverlässiger Ansprechpartner in einer post-konfliktären Situation immer nur selektiv sein kann. Der Ansatz des local ownership geht deshalb nach Chesterman von falschen Voraussetzungen aus, wenn angenommen wird, dass verlässliche Partner schon zu Beginn einer Nation-Building- Mission zu finden sind: „[the] concept of ownership assumes that a ‘partner’ has been located to whom some measure of responsibility can be transferred. [Since] existing structures and political actors gave rise to a crisis of sufficient seriousness […], it does not go without saying that former leaders should be reinstituted into positions of power. […] This raises a different problem, which is the assumption that larger groups in what are typically deeply divided societies can be regarded as a single ‘partner’ in anything more than an aspirational sense.” (Chesterman 2007: 18-19). Wie im Fall Afghanistans konnte nach der Invasion 2001 nicht auf bestehende Strukturen zurückgegriffen werden, um einen demokratisch gewählten Repräsentanten zu ernennen, da es diese gar nicht gab und Persönlichkeiten, die für die gesamte Gesellschaft sprechen können, sind in durch Krieg und Gewalt geteilten Gesellschaften nicht anzutreffen. Für den Bereich der Sicherheitssektorreform, die als Teil des Capacity-Buildings bezeichnet werden kann, geben Scheye und Peake zu bedenken, was für die gesamte Debatte um local ownership wichtig erscheint: „the first step is to identify who is SSR’s customer. [...] Without knowing „for whom“ a [...] program or project is to be designed and implemented [...] the question of “local ownership” [is] rendered largely irrelevant. Once the question [is] addressed, it may be possible to determine who the

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