Inhalt

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1.  Einleitung  

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2.  Untersuchungsrelevante Infrastrukturarten  

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3.  Der Einfluss verschiedener Bevölkerungsentwicklungstrends  

auf  die Siedlungsstruktur sowie die Infrastrukturnachfrage  

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3.1.  Demographischer Wandel  

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3.2.  Zersiedelungstendenzen  

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4.  Der Zusammenhang zwischen Siedlungsstruktur und  

Infrastrukturfolgekosten   

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4.1.  Die Siedlungsdichte unter verschiedenen Raumbetrachtungsebenen  

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4.2.  Technische und soziale Infrastrukturkosten unter Zersiedelungstendenzen  

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4.3.  Technische und soziale Infrastrukturkosten unter Schrumpfungsbedingungen  

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4.4.  Gründe für die Entstehung ineffizienter Siedlungen  

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5.  Die Problematik einer verursachergerechten Infrastrukturfinanzierung  

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6.  Die Methodik der Infrastrukturkostenberechnung - Modellbeispiele  

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6.1.  Die Problematik der Vergleichbarkeit verschiedener Kostenmodelle  

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6.2.  Die Schweizer Strukturkostenstudie ECOPLAN  

6.2.1.  Modellgrundlagen  17

6.2.2.  Differenzierung nach Siedlungs- und Ortstypen  19

6.2.3.  Differenzierung nach unterschiedlichen Siedlungswachstumstrends  20

6.2.4.  Die Problematik der verursachergerechten Finanzierung  21

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6.3.  Das „Havelland-Fläming“ Infrastrukturkostenrechnungsmodell  

6.3.1.  Modellgrundlagen  22

6.3.2.  Arbeitsphase 1: Auswahl der zu behandelnden Infrastruktur  23

6.3.3.  Arbeitsphase 2: Erfassung der regionalen Bebauungsstruktur  23

6.3.4.  Arbeitsphase 3: Definition der Normausstattung  24

6.3.5.  Arbeitsphase 4: Erfassung der Ist-Ausstattung  25

6.3.6.  Arbeitsphase 5: Szenarien der Bevölkerungs- und Siedlungsentwicklung  25

6.3.7.  Arbeitsphase 6: Nachfrage nach Infrastrukturleistungen zum Ausgangs-  26

beziehungsweise  Szenariozeitpunkt  

6.3.8.  Arbeitsphase 7: Bilanzierung von Angebot und Nachfrage  26

6.3.9.  Arbeitsphase 8: Kosten normgerechter Infrastrukturbereitstellung  27

6.3.10.  Arbeitsphase 9: Dokumentation der Ergebnisse  28

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7.  Lösungsansätze für eine Regionalplanung mit kosteneffizienter  

und  angepasster Infrastrukturplanung  

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8.  Fazit  

Anhang  :  

Abbildungsverzeichnis   

Tabellenverzeichnis   

Literaturverzeichnis   

Siedlungsstruktur und Infrastrukturfolgekosten_________________ _Christoph Lubbe

1. Einleitung

Der gegenwärtige Trend in der Raumentwicklung steht immer mehr vor dem Problem der Finanzierbarkeit. Stetige Zersiedlungstendenzen, der demographische Wandel in der Bevölkerung sowie starke Bevölkerungsrückgänge in manchen Regionen und Städten wirken sich insbesondere auf die Infrastrukturkosten negativ aus. In Zeiten knapper werdender öffentlicher Ressourcen spielen die Kosten der Infrastrukturerstellung und -bereithaltung eine immer größere Rolle. In der Vergangenheit wurde die Siedlungsentwicklung eher als „reaktive, der Siedlungsplanung untergeordnete Auffangplanung betrieben“ (Schiller/Siedentop 2005). In der Fachliteratur ist man sich jedoch einig, dass durch eine disperse (zerstreute) und nach außen gerichtete Siedlungsentwicklung, gegenüber einer nach innen gerichteten, verdichteten Siedlungsform, ein Mehrfaches an Kosten entsteht. Hoher Bodenverbrauch durch großflächige Grundstücke aber auch ungenutzte, leerstehende Industriebrachen in den Ballungsräumen fördern den Trend der flächenverbrauchenden Siedlungsweise (Baumgartner, 2005). Gemeinden

verstärken durch ihre Baulandbereitstellung an den Siedlungsrandgebieten die ineffiziente Zersiedelung.

Diese Form der gering verdichteten Siedlungsentwicklung verursacht aber bei der Erstellung und Unterhaltung der Infrastrukturanlagen große Mehrkosten gegenüber einer verdichteten, nach innen gerichteten Siedlungspolitik. Versorgungsleitungen müssen bei einer dispersen Siedlungsstruktur mit ungenutzten Zwischenräumen, größere Distanzen ohne Versorgungsanschlüsse überbrücken. Die Pro-Kopf-Kosten für die Erstellung und den Unterhalt solcher Leitungen ist liegen weit über den Kosten einer hochausgelasteten Infrastruktur mit maximal und optimal verträglicher Nutzerzahl.

Neben der Problematik einer dispersen Zersiedelung, besteht in manchen Regionen und Städten das Problem einer schrumpfenden Bevölkerung. Besonders in Ost-deutschland führen die starken Bevölkerungsrückgänge mancherorts zu großen Problemen in einer wirtschaftlichen Aufrechterhaltung der bestehenden Infrastruktur. Zusätzlicher Handlungsbedarf besteht in der bisher ungenügend gelösten Frage einer gerechten Finanzierung von Infrastruktur- und Infrastrukturfolgekosten. Häufig werden Verursacher höherer Kosten nicht anteilig an den höheren gebühren beteiligt, sondern die Mehrkosten werden auf die Allgemeinheit, beziehungsweise die öffentliche Hand umgelegt. Somit sind Verursacher und Träger von Infrastrukturkosten nicht identisch.

Die aktuellen Probleme in der Raumordnung werden mittlerweile zunehmend von der Politik erkannt. In den Zeiten des stabilen Wirtschaftsaufschwungs der Nachkriegsjahre spielten die infrastrukturellen Mehrkosten durch eine disperse,

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Siedlungsstruktur und Infrastrukturfolgekosten_________________ _Christoph Lubbe

ineffiziente Siedlungspolitik kaum eine Rolle. Erst seit einigen Jahren zeichnet sich aufgrund einer angespannten Lage der öffentlichen haushalte eine Trendwende ab. Eine effiziente Finanzierung regionaler und kommunaler Infrastruktur gewinnt an Bedeutung und der Fokus der Siedlungspolitik liegt zunehmend auf der

Bestandserhaltung bestehender Infrastruktur (Schiller/Siedentop, 2005). Der Fragestellung einer Optimierung infrastruktureller Kosten wurde aufgrund der dargestellten Probleme bereits in einigen Forschungsstudien nachgegangen. In dieser Arbeit sollen nun die verschiedenen Zusammenhänge und Probleme der siedlungsstrukturbedingten Infrastrukturkosten aufgezeigt und näher beleuchtet werden. Auf zwei dieser Modellstudien zur Kostenermittlung wird in dieser Arbeit noch näher eingegangen. Dies ist zum einen das Schweizer Strukturkostenmodell ECOPLAN sowie das deutsche Forschungsmodell „Siedlungsentwicklung und Infrastrukturfolgekosten“, welches an der Beispielregion Havelland-Fläming entwickelt wurde (Jenssen/Karakoyun, 2006).

2. Untersuchungsrelevante Infrastrukturarten

Die im Zusammenhang mit den kostenwirksamen Infrastrukturarten der Siedlungsstruktur, lassen sich die zwei übergeordneten Kategorien der sozialen sowie technischen Infrastruktur herausstellen. Je nach Tiefe und Umfang einer Untersuchung des Einflusses von Siedlungsstrukturen auf die Infrastrukturkosten kann die Anzahl und Untergliederung der heranzuziehenden Infrastrukturbereiche unterschiedlich ausfallen. In den meisten der in der jüngeren Vergangenheit durchgeführten Forschungsarbeiten wurden für die soziale Infrastruktur folgende Einrichtungen herangezogen: - Kindergärten - Schulen - Pflegeeinrichtungen - Sporteinrichtungen

Zu den bedeutendsten technischen Infrastruktureinrichtungen gehören: - Abwasserleitungen - Trinkwasserleitungen - Stromversorgungsleitungen - Fernwärmeleitungen - Straßenerschließungsanlagen

All diese Infrastruktureinrichtungen haben eine hohe Kostenrelevanz in Bezug auf die örtliche und regionale Bevölkerungs- und Siedlungsstruktur. In den folgenden

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Kapiteln soll nun gezeigt werden, dass Faktoren wie Alter, Auslastung und Finanzierung infrastruktureller Anlagen eine starke Wechselwirkung mit der Bebauungsart, Bevölkerungsdichte, Bevölkerungsentwicklung sowie der allgemeinen Siedlungsstruktur aufweisen.

3. Der Einfluss verschiedener Bevölkerungsentwicklungstrends auf die Siedlungsstruktur sowie die Infrastrukturnachfrage

3.1. Demographischer Wandel

Die Verteilung der Bevölkerung im Raum unterliegt einer Reihe von unterschiedlichen Einflüssen. Der demographische Wandel hat eine große Wirkung auf die Entwicklung Infrastrukturbezogener Kosten. Auf der einen Seite entsteht durch den Anstieg des Anteils älterer Menschen und die gleichzeitige Abnahme des Anteils jüngerer Menschen an der Gesamtbevölkerung ein qualitativer Strukturwandel in der Nachfrage infrastruktureller Leistungen. Das bedeutet, dass Einrichtungen der Altenversorgung und -pflege heute und in Zukunft in immer größerem Ausmaße nachgefragt werden. Auf der anderen Seite besteht ein quantitativer Wandel in der Nachfrage nach Infrastruktur infolge einer rückläufigen Gesamtbevölkerung sowie einer stetig sinkenden Anzahl an Erwerbstätigen (Vallée, 2004). Daraus ergibt sich, dass die Finanzierbarkeit der Infrastrukturausstattung zunehmend problematischer wird, da zukünftig von immer weniger jungen Erwerbstätigen immer mehr Einrichtungen der älteren Bevölkerung bezahlt werden müssen. Neben der Verschiebung der Altersstruktur ist die Gesamtbevölkerung in Deutsch-land stetig rückläufig. Die Abbildung 1 verdeutlicht diese Trends und zeigt anhand einer Prognose der bundesdeutschen Bevölkerungsentwicklung, dass sich der Trend der Altersstruktur sowie der Rückgang der Gesamtbevölkerung noch verstärken wird.

Abb. 1: Bevölkerungsentwicklung und Altersstruktur. Quelle: Statistisches Bundesamt, 2004

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Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung errechnete in einer Raumordnungsprognose aus dem Jahre 2002, dass bis zum Jahre 2020 drei Viertel aller kreisfreien Städte und die Hälfte aller Landkreise Deutschlands mit einer rückläufigen Bevölkerungszahl konfrontiert sein werden (BBR, 2002). Die Intensität der Bevölkerungsabnahme ist jedoch nicht in allen Teilräumen und Regionen Deutschlands gleichermaßen ausgeprägt. Während in Ostdeutschland die Schrumpfungserscheinungen bereits heute in einigen Städten und Regionen zu Problemen in der Aufrechterhaltung der Infrastrukturversorgung führen, ist dieses Phänomen in Westdeutschland noch nicht in dem Maße vorhanden (Schiller/ Siedentop, 2005). Abbildung 2 zeigt die regionalen Unterschiede in den Bevölkerungsrückgängen der einzelnen Landesteile. Nahezu der gesamte Teil Ostdeutschlands ist von Schrumpfungen von über 1% pro Jahr betroffen. Ausgenommen davon ist ein größerer Bereich um Berlin herum, sowie die Einzugsgebiete um Leipzig, Dresden, Erfurt, Magdeburg und Rostock. Hieraus lässt sich ableiten, dass vor allem der ländliche Teil Ostdeutschlands unter dem starken Bevölkerungsrückgang zu leiden hat.

Abb. 2: Gebiete schrumpfender Bevölkerung. Quelle: Schiller/Siedentop, 2005

Ein weiterer Indikator für die starken Schrumpfungserscheinungen in Ostdeutschland ist der Wohnungsleerstand. So wurden hier im Jahre 2002 etwa 15% Wohnungsleerstände verzeichnet. In einigen Stadtzentren gab es im Jahre 2005 im Geschoßwohnungsbau sogar Leerstandsquoten von bis zu 50%. Auch wenn der

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hohe Wohnungsleerstand in Ostdeutschland nicht ausschließlich auf den Bevölkerungsrückgang zurückzuführen ist, sondern auch auf eine überhöhte Subventionierung von Wohnungsneubauten in den 90er Jahren, so führen Schrumpfungsprozesse größeren Ausmaßes doch zu einer stetigen Entkopplung von Bebauungsdichte und Bevölkerungsdichte (ebenda). Somit müssen in schrumpfenden Städten immer weniger Bewohner eine immer stärker überdimensionierte Infrastruktur finanzieren. Da die Raumordnung per Gesetzt zu einer Gewährleistung gleichwertiger Lebensgrundlagen verpflichtet ist, kommt es in Gebieten mit einer starken Bevölkerungsdichteabnahme, bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung gewisser Mindeststandards bei der

Versorgungsinfrastruktur, folglich zu erheblichen Effizienzverlusten. Diese Unterauslastungsprobleme werden auch als Kostenremanenzen bezeichnet. Durch betrieblich bedingte Faktoren führen Nachfragerückgänge zu der Notwendigkeit, ab einer gewissen Schwelle der Auslastung, durch kostenintensive

Rückbaumaßnahmen die Infrastrukturdimensionierung anzupassen, um die Funktion weiterhin zu gewährleisen. Hierauf, und auf die damit verbundenen Probleme und Kosten wird in Kapitel 4 noch einmal näher drauf eingegangen

3.2. Zersiedelungstendenzen

Ein weiterer Entwicklungstrend in der Siedlungsstruktur ist die fortlaufende Flächeninanspruchnahme, welche zu einer dispersen Ausbreitung der Wohnbevölkerung im Raum führt. Die Siedlungsentwicklung der letzten Jahrzehnte kann also als ein Wachstum in der Fläche charakterisiert werden, wobei die Innenräume des Siedlungsgebietes oftmals ungenutzt bleiben (Baumgartner, 2005). Als ein Beispiel der flächenverzehrenden Raumentwicklung können die immer stärker zunehmenden leeren und ungenutzten Industriebrachflächen genannt werden. Durch den Strukturwandel kam es in der Vergangenheit und auch in der Gegenwart in den Großstädten zu Schließungen großflächiger Industrie- und Gewerbeareale in teilweise zentraler Innenstadtlage. Anstatt den Arealen eine rasche Folgenutzung zuzuweisen, stehen diese über Jahrzehnte leer, während an den Agglomerationsrandgebieten neue Flächen für Gewerbe und Industrie entstehen (ebenda). Daraus entsteht nicht nur ein hoher Flächenverbrauch, sondern es entstehen auch hohe Infrastrukturkosten, da zum einen erst einmal eine komplett neue Infrastruktur in den neu ausgewiesenen Industrie- und Gewerbeflächen geschaffen werden muss. Zum anderen muss die vorhandene Infrastruktur der alten Industrie- und Gewerbeflächen häufig mit hohen Kosten zurückgebaut werden, da sie durch die jahrelange Nichtinanspruchnahme veraltet und marode ist. Durch die Zersiedelung kommt es in den Gebietskörperschaften zu einer Verringerung der Einwohnerzahl pro Quadratmeter und damit zu einer Verringerung

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