Strategisches Controlling im Rahmen von Managementinformationssystemen für eine kreisfreie Stadt auf der Grundlage der Balanced Scorecard

II

Inhaltsverzeichnis

  Inhaltsverzeichnis  II

  Gedankenflussplan  IV

  Verzeichnis der Abkürzungen und Akronyme  V

  Abbildungsverzeichnis  VII

1  Einleitung  1

1.1  Motivation  1

1.2  Zielsetzung  2

1.3  Aufbau der Arbeit  2

2  Controlling als Steuerungsinstrument einer kreisfreien Stadt  5

2.1  Kreisfreie Städte und deren Aufgaben  5

2.2  Das Controlling  6

2.2.1  Zeitbezogene Formen des Controllings  6

2.2.2  Beziehung zwischen Formen des Controllings  8

2.2.3  Strategisches Controlling in einer kreisfreien Stadt  9

2.2.3.1  Notwendigkeit und Möglichkeit des Aufbaus der Strategie  

  einer kreisfreien Stadt  9

2.2.3.2  Ziele und Aufgaben des strategischen Controllings  11

3  Strategisches Controllingsystem für eine kreisfreie Stadt  14

3.1  Controlling-Regelkreis  14

3.2  Informationsermittlung  15

3.2.1  Informationsversorgungssystem  15

3.2.2  Rechnungswesen  17

3.2.3  Berichtssystem  18

3.3  Strategische Planung  19

3.3.1  Produkt als Kernelement  19

3.3.2  Strategische Analyse  20

3.3.3  Portfolio  22

3.4  Strategische Kontrolle  25

3.4.1  Arten von Kontrolle  25

3.4.2  Verknüpfung von strategischer und operativer Kontrolle  26

3.5  Steuerung mit den Kennzahlen  27

3.5.1  Mögliche Perspektiven  27

3.5.2  Entwicklung einer Balanced Scorecard  29

3.5.3  Ursache-Wirkungs Kette  31

3.6  Strategisches Controllingsystem  32

III

4  Business Intelligence in einer kreisfreien Stadtverwaltung  36

4.1  Historische Entwicklung  36

4.2  Business Intelligence  37

4.3  Transformationsprozess von Business Intelligence  39

4.3.1  Daten Rohstoff von Wissen  40

4.3.2  Information als Verbindung zwischen Daten und Wissen  41

4.3.2.1  Informationsbeschaffung und aufbereitung  41

4.3.2.2  Informationsübermittlung (Kommunikation)  42

4.3.2.3  Entdeckung von wichtigen Beziehungen  43

4.3.3  Wissensgenerierung  45

4.3.3.1  Wissensidentifikation  45

4.3.3.2  Wissensmanagement  46

4.3.3.3  Verteilung Darstellung und Nutzung des Wissens  46

4.4  IT- Unterstützung eines strategischen Controllingsystems einer  

  kreisfreien Stadt  47

4.4.1  Ziele des MIS  48

4.4.2  Data Warehouse als Informationsspeicher- Architektur  49

4.4.2.1  Verbesserung der Informationsversorgungsfunktion durch  

  ein Data Warehouse  50

4.4.2.2  Anforderungen an ein Data Warehouse  51

4.4.2.3  Data Warehouse Architektur  52

4.4.3  Data Marts- Ansatz zur Verbesserung der  

  Informationsqualität  56

4.4.4  OLAP- Ansatz  58

4.4.4.1  „FASMI“ Regel  59

4.4.4.2  Navigationsoperationen  61

4.4.4.3  OLAP Architektur  62

4.4.5  Darstellung der BSC  67

4.4.6  Data Mining Werkzeuge zur intelligenten Analysen  69

4.4.7  BI-Portale  72

5  Zusammenfassung und Ausblick  74

  Literaturverzeichnis  76

Anhang   86

IV

Gedankenflussplan

Kapitel 1 Kapitel 2

Kapitel 3

Kapitel 4

Kapitel 5

V

Verzeichnis der Abkürzungen und Akronyme

4GL

Algo. AV Allgemeine Verwaltung

BIS BSC BWV Bau- und Wohnungswesen, Verkehr bzw. beziehungsweise

CMS

CSCW d.h. das heißt DBMS Datenbankmanagementsystem DBS Datenbanksystem DI Dn DOLAP Dr. Doktor DV

DW EDV Elektronische Datenverarbeitung FASMI „Fast Analysis of Shared Multidimensional Information“

ggf.

GmbH GO LSA GSE Gesundheit, Sport, Forschung HOLAP Hybrides OLAP HTML HyperText MarkupLanguage

IBM IM IBM Intelligent Miner i.d.R. in der Regel i.e. in einem

IS IT

KEF

KGST KW Knowledge Warehouse LVG Landesverwaltungsgesetz

MIS

MOLAP MS Microsoft o.ä. oder ähnlich OB Oberbürgermeister OE OLAP

VI

OLTP Online transactional processing PA Personalamt PC

PKW ROLAP Relational OLAP SAP BW SAP Business Information Warehouse S. Seite Sch Schulen

SO sog.

SQL SS

SSAS St. Stunde u.a. unter anderem

WFK Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege WU Wirtschaftliche Unternehmen, allgemeines Grund- und Sondervermögen

WWW

XML eXtensible Markup Language

z.B. zum Beispiel ZC Zentrales Controlling

VII

Abbildungsverzeichnis

  Abb 2 1: Informationsebenen  7

  Abb 2 2: Geschlossener Wirkungskreislauf  8

  Abb 2 3: Steuerungskategorien im Rahmen 3 E-Konzepts  9

  Abb 2 4: Strategische Ausprägungen  10

  Abb 2 5: Faktoren des strategischen Controllings  12

  Abb 3 1: Controlling-Regelkreis  14

  Abb 3 2: Informationsversorgungssystem  16

  Abb 3 3: Produkte als integrative Bezugsobjekte  20

  Abb 3 4: Strategische Analyse  21

  Abb 3 5: Umweltfaktoren  21

  Abb 3 6: Beispiel des Ist-Plan Portfolios einer kreisfreien Stadt  23

  Abb 3 7: Mögliche Perspektiven der kreisfreien Stadt  28

  Abb 3 8: Entwicklung der Balanced Scorecard  30

  Abb 3 9: Ursache-Wirkungs Kette(Ziele)  32

  Abb 3 10: Controllingsystem Subsystem des Managementsystems  33

  Abb 3 11: Strategisches Controllingsystem  34

  Abb 4 1: Historie von entscheidungsunterstützenden Systemen  36

  Abb 4 2: Komponente von Business Intelligence  37

  Abb 4 3: Business Intelligence  38

  Abb 4 4: Daten- Transformation  40

  Abb 4 5: Ursache-Wirkungs Kette (Kennzahlen)  44

  Abb 4 6: Architekturkomponente und Datenflüsse  53

  Abb 4 7: Hub-and Spoke Konzept des Datenstroms  57

  Abb 4 8: Multidimensionaler Datenwürfel  60

  Abb 4 9: Navigationsoperationen (I)  61

  Abb 4 10: Navigationsoperationen (II)  61

  Abb 4 11: Navigationsoperationen (III)  62

  Abb 4 12: Architektur einer OLAP Anwendung  63

  Abb 4 13: OLAP-Kategorien  65

  Abb 4 14: Client-Server Architektur  66

  Abb 4 15: Graphische Darstellung des Wissens  68

  Abb 4 16: Datenfluss der Data Mining-Werkzeuge  71

  Abb 4 17: Business Intelligence- Architektur  72

VIII

Tabellenverzeichnis

Tab. 3-1: Kontrollarten....................................................................................................25

UEinleitung 1

1 Einleitung

1.1 Motivation

Grundlage dieser Arbeit bildet die Verwaltungsmodernisierung, die durch Begriffe wie Neues Steuerungsmodell ¹ oder New Public Management ² gekennzeichnet ist. Wichtigste Modernisierungsziele für die Kommunen sind, den Personal- und Mitteleinsatz zu optimieren, Kostentransparenz herzustellen ³ und die öffentliche Verwaltung zum konzernähnlich gesteuerten Dienstleistungsunternehmen mit kunden- und bürgergerechtem Profil zu entwickeln. Als wesentliche Elemente zukünftiger reformierter leistungsfähiger öffentlicher Einrichtungen sind die Umstrukturierung und Erweiterung des öffentlichen Rechnungswesens sowie ein öffentliches Controlling. 4

Mit Hilfe des Controllings wird versucht die Ressourcenverbrauch in der Kommune effizienter steuern zu können. Die Einführung eines leistungsstarken integrativen Verwaltungscontrollings entlastet Politik durch Verwaltung und schafft damit mehr Freiräume für die eigentliche politische strategische Aufgabe. Für eine klare Orientierung des Modernisierungsprozesses ist eine strategische Ausrichtung erforderlich, in der Ziele, Rahmenbedingungen und Erfolgsfaktoren enthalten sind. In der neuen Verantwortungsteilung sind die strategischen Entscheidungen und die strategische Steuerung Aufgaben der Politik. Die Aufgabe der Verwaltung ist es, Produkte und Leistungen festzulegen sowie die Prozesse und Strukturen zu gestalten, um die festgelegten Leistungen zu erbringen und die Wirkungen zu erreichen. ⁵ Das Controlling soll Führungskräfte durch Bereitstellung von Informationen unterstützen, ihre Ziele besser erfüllen zu können.

Ein informations- und wissensbasiertes Controllingsystem ist dafür verantwortlich, dass die Potentiale der Informationstechnik erkannt und in betriebliche Lösungen umgesetzt werden. Es bedarf eines modernen Managementinformationssystems, welches Ziele einschließlich deren Messindikatoren, Produkte, Kosten der Produkterstellung, realisierte Produkte und realisierte Zielerreichungsgrade dokumentiert und Abweichungsanalysen ermöglicht. ⁶ Personen, Informationen, Arbeitsgruppen, Arbeitsabläufe und Prozesse sind damit leichter erreichbar. Dabei ist das Verwaltungscontrolling auf Effizienz und

¹ Vgl. Siegwart, H./ Mahari, J./ Caytas, I./ Sander, S. (1990), S. 3.

² Vgl. Neues Steuerungsmodell (NSM).

³ Vgl. Wulff-Nienhüser, M. (1998).

⁴ Vgl. Budäus, D.(1997), S. 53-58.

⁵ Vgl. Wulff-Nienhüser, M. (1998).

⁶ Vgl. Budäus, D.(1997), S. 51.

UEinleitung 2

Effektivität ausgerichtet und erfordert somit die inhaltliche und organisatorische Ausgestaltung eines Informationssystems, das die drei Größen Effektivität, Effizienz und Kostenwirtschaftlichkeit erfasst, abbildet, steuert und kontrolliert. ⁷ Nicht nur Routinearbeit der Verwaltung, sondern auch komplexe Entscheidungsprozesse können dann besser organisiert und technisch gestaltet werden. Es ist auch zu berücksichtigen, dass der Ansatz der isolierten Softwaretechniken zu Mehrkosten und Prozessbrüchen führen kann. Deswegen werden diese nicht empfohlen. Es werden unterschiedliche Technologien und Techniken zusammengeführt, die eine gesamte Einheit bilden. Dabei werden komplexe Managementinformationssysteme entstehen, deren Einführung in kreisfreien Städten einen neuen Stoß der Verwaltungsmodernisierung, der dringend erforderlich ist, ermöglicht, um die Leistungsfähigkeit angesichts neuer Herausforderungen zu bewahren und zu stärken.

1.2 Zielsetzung

Zum Teil sind technischen Möglichkeiten schon bekannt, aber es geht jetzt um eine neue Anwendungsgeneration in der Entwicklung der Informationstechnik. Moderne Technologien schaffen eine neue Realität. Sie wirken als Plattform für Informationsbereitstellung, Kommunikation und gemeinsames verteiltes Arbeiten von Mensch und Technik. Verbunden mit Verwaltungsreformen nach dem Konzept des Neuen Steuerungsmodells (z.B. Dezentralisierung) wird der verstärkte und veränderte Einsatz von Informationstechnik notwendig.

Das Ziel dieser Arbeit liegt darin, die Notwendigkeit des Einsatzes der IT-Unterstützung eines strategischen Controllingsystems in einer kreisfreien Stadt zu zeigen und ein Referenzmodell auf Basis von Business Intelligence vorzustellen. Die Re-formstrategien der Stadtverwaltung werden durch die Data Warehouse-Technologie und Anwendungen der OLAP- und Data Mining- Werkzeugen unterstützt. Die Arbeit soll damit Potentiale offen legen und dem Verwaltungscontrolling einer kreisfreien Stadt sinnvolle Unterstützung bringen.

1.3 Aufbau der Arbeit

Das erste Kapitel führt in das Thema ein. Im zweiten Kapitel wird der Begriff „kreisfreie Stadt“ definiert und die damit gebundene Problematik des Neuen Steuerungsmodells erläutert. Weiter wird der Fragestellung, warum für die kreisfreie Stadt eine Ein- ⁷ Vgl.Budäus, D., S. 50.

UEinleitung 3

führung des strategischen Controllings an besondere Bedeutung ist, nachgegangen. Einleitend wird das Controlling beleuchtet, wobei begründet wird, warum das operative und das strategische Controlling nicht streng voneinander getrennt werden können. Folgend werden Ziele und Aufgaben des strategischen Controllings dargestellt.

Das dritte Kapitel besteht aus sieben Teilen. Im ersten Teil wird ein Modell des strategischen Controllingsystems erstellt, dessen Bestandteile im Weiteren beschrieben werden. Im Vordergrund der Betrachtung steht dabei das Funktionssystem mit dessen Teilsystemen wie Steuerung, Informationsversorgung, Planung und Kontrolle. Nachdem die Controllingkonzeption diskutiert wird, wird im weiteren Verlauf dieser Ausarbeitung eine mögliche Grundlage für ein IT-gestütztes strategisches Controllingsystem geschafft. Informationsversorgung und Informationsbereitstellung beschreiben zentrale Aufgaben vom Controlling. Dafür wird ein Kennzahlensystem im Rahmen der Umsetzung vom Controllingsystem in einer kreisfreien Stadt abgeleitet, welches im Rahmen eines neuen Konzepts wie Balanced Scorecard entwickelt wird. Die Ergebnisse der Entwicklung werden anschließend mit den sich aus dem Ansatz in einer kreisfreien Stadt ergebenden Perspektiven zusammengefasst und anhand des Umsetzungsbeispiels vertieft.

Das vierte Kapitel verbindet schließlich das strategischen Controlling und das speziellen DV-technischen Unterstützungskonzept in ein IT-gestütztes Controllingsystem. Um die aktuelle Situation mit der Entwicklung von Managementinformationssystemen aufzuzeigen, werden deren Historie verfolgt und Zukunftsansichten in der Weiterentwicklung vorgestellt. Es wird mit dem Begriffsinhalt von Business Intelligence auseinandergesetzt. Business Intelligence wird dabei als eine Bindung aus Konzeption, Prozessen und Werkzeugen vorgestellt. In diesem Zusammenhang werden herausgearbeitete Konzeption der Balanced Scorecard, der Prozess der Transformation Daten in Wissen und Werkzeuge als konkrete Techniken für die Unterstützung entsprechender Anforderungen betrachtet. Im weiteren Verlauf der Arbeit werden die Aufgaben der Management-informationssysteme in einer kreisfreien Stadt formuliert und Notwendigkeit deren Einführung diskutiert. Im Rahmen der weiteren Betrachtung werden Schichten der Mana-gementinformationssysteme dargestellt.

Da zukunftsorientierte Controllingsystemumsetzungen ohne DV-technische Unterstützungen heute nicht mehr vorstellbar sind, werden im weiteren Verlauf die speziellen Unterstützungskonzepte zur Umsetzung vom strategischen Controllingsystem untersucht. Es wird an dieser Stelle die gewöhnliche Architektur eines Data Warehouse-Konzeptes vorgestellt, die auf die kreisfreie Stadt angewandt wird. Das Data Warehouse

UEinleitung 4

stellt eine konsistente Datenbasis zur Verfügung. Ausgehend davon wird Informations-versorgung angesprochen, da eine zweckentsprechende Informationsversorgung für das funktionale Zusammenspiel von Planung und Kontrolle notwendig ist. ⁸ Des Weiteren werden die Standardkomponenten zur Auswertung der Daten eines Data Warehouse, OLAP und Data Mining vorgestellt werden. Auf Basis des Data Warehouse können OLAP-Werkzeuge aufgesetzt werden, um dem Benutzer die entsprechenden Auswertungsmöglichkeiten zur Verfügung zu stellen. Die Daten in mehrdimensionalen Strukturen werden mit dem OLAP-Würfel anschaulich dargestellt. Damit erfolgt die Analyse der Informationen intuitiv und weitgehend manuell durch den Benutzer. Das Data Mining ist die neueste Auswertungstechnologie. Beim Data Mining sollen automatisch neue Muster und Zusammenhänge in den Daten erkannt werden. Den Abschluss bilden Ausführungen zur Business Intelligence-Portale, die so gestaltet werden müssen, dass klar strukturierte Wege zur Erreichung der langfristigen Ziele festgesetzt werden.

Die Arbeit endet mit einer Zusammenfassung und einem Ausblick. Hierbei wird insbesondere nach Notwendigkeit und Erfüllung der Voraussetzungen für die Einführung eines Managementinformationssystem zur Unterstützung des strategischen Controlling in einer kreisfreien Stadt gefragt und die Fragestellung beantwortet, ob ein strategisches Controllingsystem mit einer Unterstützung von einem Managementinformationssystem verbessert werden kann und was noch fehlt und nachgeschlagen werden sollte, um eine zukunftsorientierten Umsetzung kennzahlengestütztes Controllingsystem zu realisieren.

⁸ Vgl. Lange, A.(1995), S. 172.

UControlling als Steuerungsinstrument einer kreisfreien Stadt 5

2 Controlling als Steuerungsinstrument einer kreisfreien Stadt

2.1 Kreisfreie Städte und deren Aufgaben

Kommunen bzw. Gemeinden sind neben den Bundesländern und dem Bund die kleinsten Gebietskörperschaften und können auf Antrag durch die Landesregierung zu kreisfreien Städten erklärt werden. Diese gehören also keinem Landkreis an. In der Regel handelt es sich um Großstädte oder größere Mittelstädte. ⁹ In Sachsen-Anhalt sind die Städte Dessau, Halle und Magdeburg kraft Gesetzes (§ 10 III GO LSA) kreisfreie Städte. Sie nehmen für ihr Gebiet neben den Aufgaben der Gemeinde auch die dem Landkreis zukommenden Aufgaben wahr, also die Aufgaben der Unteren staatlichen Verwaltungsbehörde (§13 LVG) und die Aufgaben, die dem Landkreis als Selbstverwaltungskörperschaft zugewiesen sind. Ein Landkreis bzw. eine kreisfreie Stadt ist für alle Dinge zuständig, die eine einzelne Gemeinde überfordern oder die gemeindeübergreifend sind. Dies kann zum Beispiel der öffentliche Nahverkehr oder der Bau von Straßen sein. In der Regel wird die Müllentsorgung ebenfalls vom Landkreis bzw. der kreisfreien Stadt organisiert. Viele soziale Einrichtungen wie Krankenhäuser oder Bildungsstätten, zum Beispiel die Volkshochschule, sind bei der kreisfreien Stadt angesiedelt. Kreisfreie Städte sind nicht nur für die Grundschulen zuständig, sondern für die weiterführenden Schulen wie die Gymnasien oder die Berufsschulen. Ebenso befasst sich eine kreisfreie Stadt mit der Wirtschaftsförderung. Weiterhin ist eine kreisfreie Stadt für Aufgaben zuständig, die ihr von der Landes- oder Bundesregierung per Gesetz aufgetragen werden.

Kreisfreie Städte befinden sich in einer finanziell dramatischen Situation. Angesichts der Größenordnung des Defizits geraten Städte mehr und mehr in eine „Vergeblichkeitsfalle“. ¹⁰ Das Finanzierungsdefizit der Städte steigt von Jahr zu Jahr. Es muss aus heutiger Sicht davon ausgegangen werden, dass das Defizit auch in weiteren Jahren nicht geringer ausfällt. In erster Linie zur Minderung der Finanznot und Entlastung ihrer Budgets, darüber hinaus aber auch zur bedarfsgerechteren und zugleich wirtschaftlichen öffentlichen Leistungserstellung, gibt es auf der kommunalen Verwaltungsebene eine neue Reformbewegung. ¹¹ Das Neue Steuerungsmodell sollte ursprünglich der Effizienzsteigerung der kommunalen Verwaltungsträger dienen und wurde für die Leistungsverwaltung entwickelt. Das übergeordnete Ziel des Neuen Steuerungsmodells liegt in der

⁹ Vgl. Richter, M.W.(2003).

¹⁰ Vgl. Grehling, A./ Pollex, G.(2005), S.169.

¹¹ Vgl. Budäus, D./ Engelhardt, G.(1996), S. 5.

UControlling als Steuerungsinstrument einer kreisfreien Stadt 6

Optimierung der Steuerung des Verwaltungshandelns. Im Ergebnis sollen zentrale Bereiche auch der kreisfreien Städte so umgestaltet werden, dass ihre Struktur im Endausbau derjenigen eines Wirtschaftsbetriebes (Konzernstruktur) gleicht. Verwaltungsämter werden in weitgehend selbständig handelnde optimierte oder weniger optimierte Eigenbetriebe, Stiftungen oder Anstalten des öffentlichen Rechts, privatrechtliche Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbH) und Aktiengesellschaften umgewandelt. Es geht um die Ausgliederung und Übertragung kommunaler Leistungen auf Private und um die grundsätzliche Neuverteilung von Aufgaben und Ressourcen zwischen öffentlicher und privater Hand. Das Controlling soll Antworten auf Fragen liefern, die in diesem Zusammenhang gestellt werden und die Errichtung einer Infrastruktur zur Unterstützung des Prozesses zur Strategieplanung und -durchsetzung beschreiben.

2.2 Das Controlling

Es liegen verschiedene Ausprägungen und Interpretationen des Begriffes „Controlling“ vor, sodass sich eine seine einheitliche Definition bisher nicht durchgesetzt hat. ¹² Die Bezeichnung „to control“ stammt aus dem angelsächsischen Sprachraum und bedeutet steuern, lenken, leiten sowie kontrollieren. Das Controlling im Gegensatz zur Kontrolle, welche vergangenheitsorientiert ist, zeigt sich gegenwarts- und zukunftsorientiert und arbeitet ergebnis- bzw. zielorientiert. Es misst und dokumentiert durch ein begleitendes systematisches Berichtswesen den Zielerreichungsgrad und dient somit dem Aufbau eines dauerhaften angelegten, zeitnahen Warnsystems. Das Controlling schafft durchgängige Kostentransparenz, um zu helfen Unwirtschaftlichkeiten aufzudecken und Schwachstellen beseitigen zu können, ermöglicht durch seinen dezentralen Grundansatz Effizienzsteigerungen, die in einer bürokratischen Gestaltung nicht erzielbar sind. ¹³ Das Controlling einer kreisfreien Stadt wird als Managementunterstützung durch Informationen und Vorschläge bzw. als ein Informationsversorgungssystem für die Führung ver-standen. 14

2.2.1 Zeitbezogene Formen des Controllings

In der Betriebswirtschaftslehre wird zwischen operativem und strategischem Controlling unterschieden. ¹⁵ Das operative Controlling orientiert sich an Zahlen und Ergebnis-

¹² Vgl.Lange, A. (1995), S. 169.

¹³ Vgl. Weber, J./ Tylkowski, O.(1991), S. 13.

¹⁴ Vgl. Heinrich, L.J.(2002), S. 167.

¹⁵ Vgl. Vollmuth, H.J.(2004), S. 7.

UControlling als Steuerungsinstrument einer kreisfreien Stadt 7

sen der Gegenwart und Vergangenheit. Dabei wird der Zukunftsaspekt auf kurz- und mittelfristige Ziele begrenzt. Aufgabe des strategischen Controllings ist hingegen die Ermittlung und die Planung von langfristigen Ergebnissen. Ein weiterer entscheidender Unterschied besteht in der Art der verwendeten Informationen. Operativ wird sich mit eindeutig definierten quantifizierbaren Größen beschäftigt. Informationen für Analyse-, Berichts- und Kontrollsysteme zur Unterstützung von Koordination und Steuerung werden aus den Informationen der operativen Ebene durch Verdichtung abgeleitet.

Dann werden diesen Daten und Informationen aus internen Quellen auch Daten und Informationen aus externen Quellen hinzugezogen. Auf der obersten Ebene befinden sich Planungs- und Entscheidungsunterstützungssysteme für die strategische Planung und politische Entscheidungen. 16

Strategische Planungen müssen mit wenig strukturierten und häufig mit qualitativen Informationen auskommen, die ein hohes Maß an Interpretationsfähigkeit voraussetzen. Das operative Controlling konzentriert sich auf quantifizierte Größen als Grundlage für den Steuerungsprozess, während das strategische Controlling die qualitativen Faktoren in den Planungsprozess mit einbezieht. Kostenwirtschaftlichkeit und teilweise auch Effizienz beziehen sich ausschließlich auf die operative Ebene und damit auf das operative Controlling. Effektivität und wiederum Teilaspekte der Effizienz hingegen beziehen sich auf den strategischen Bereich und damit auf das strategische Controlling. Unter Bezugnahme auf die Zusammenhänge ist das Controlling in einem zentralen mit strategischer Ausrichtung sowie einem dezentralen Controlling mit ausschließlich operativer Ausrichtung wahrzunehmen.

¹⁶ Vgl. Heinen, E.(1991), S. 294.

UControlling als Steuerungsinstrument einer kreisfreien Stadt 8

2.2.2 Beziehung zwischen Formen des Controllings

Obwohl strategisches und operatives Controlling abgegrenzt betrachtet werden, sind diese dabei eng miteinander verknüpft und ergänzen sich gegenseitig. Beim strategischen Controlling handelt es sich um eine Grobplanung, in die Erkenntnisse der operativen Planung einfließen. Aber die Planung muss auf der strategischen Aufgabenebene entwickelt, installiert und von dort aus durchgängig über die administrative bis in die operative Aufgabenebene so durchgesetzt werden, sodass ein geschlossener Wirkungskreislauf entsteht ¹⁷ .

Die strategische Ausrichtung muss aufgrund der eventuellen Plankorrekturen im operativen Teil neu gesetzt werden.

¹⁷ Vgl. Heinrich, L.J.(2002), S. 167.

UControlling als Steuerungsinstrument einer kreisfreien Stadt 9

2.2.3 Strategisches Controlling in einer kreisfreien Stadt?

2.2.3.1 Notwendigkeit und Möglichkeit des Aufbaus der Strategie einer kreisfreien Stadt

Beim Übergang zur outputorientierten Steuerung werden zwei allgemeine Zielstellungen verfolgt, die sich aus den Zielen der aktuellen Verwaltungsreformansätze ableiten lassen. Eine Zielstellung liegt in der Verbesserung der ökonomischen Effizienz der Verwaltungstätigkeit. Die zweite Zielstellung besteht in dem Grad der Zielerreichung, d.h. das Ausmaß, in dem die Leistungen der Verwaltung (die Produkte - Output) die beabsichtigten Wirkungen (Outcome) erreichen. Beide Zielstellungen sind eng mitein-ander verbunden und bedingen sich gegenseitig. Effizienz ist wichtig, aber die falschen Dinge effizient zu tun bleibt Verschwendung und verletzt den Auftrag der öffentlichen Verwaltung. Effektivität ist also wichtiger, Strategie geht vor Effizienz. Es geht also um die Frage: „Die richtigen Dinge tun“, im Unterschied zur Effizienz („Tun wir die Dinge richtig“). 18

Quelle: Budäus, D./ Meißler, H-G./ Mundhenke, E./ Seggelke, J.(2004), S. 79.

¹⁸ Vgl. Krems, B.(2004).

UControlling als Steuerungsinstrument einer kreisfreien Stadt 10

Um sicher zu gehen, dass immer das Richtige getan wird, und um schnell auf unerwartete Vorfälle zu reagieren, muss strategisch geplant werden. Gerade ein strategischer Plan hilft Möglichkeiten zu sehen und einen wahrscheinlichen Verlauf von Ereignissen und die Folgen der unausweichlichen Veränderungen herauszufinden. Die strategische Planung benötigt das umfangreiche interne und externe Informationen bzw. Wissen, das zur Abstimmung von Anforderungen der Umwelt mit den Potenzialen der kreisfreien Stadt aufbereitet wird.

Strategie ist der Blick von heute auf die Märkte, Erfolge und Ziele von morgen ¹⁹ und die langfristig und unternehmensweit angelegte Verhaltens- und Verfahrensweise zum Aufbau und Erhalt von Erfolgspotenzial ²⁰ bzw. der Entwicklungsperspektiven. Obwohl in den Städten Methoden und Erfahrungen aus dem Bereich der Wirtschaft eingesetzt werden, unterscheiden sich strategische Ausprägungen von Wirtschaftsunternehmen und von kommunalen Unternehmen.

Während sich ein Wirtschaftsunternehmen mit seinen Produkten am Markt, an Rendite und am Wachstum orientiert, hat ein kommunales Unternehmen eine Vielzahl von Produkten im Gesetzesauftrag anzubieten, stellt das in den Vordergrund statt Renditen Kos-

¹⁹ Vgl.Horváth & Partners(2005).

²⁰ Vgl. Heinrich L.J.(2002), S. 362.

UControlling als Steuerungsinstrument einer kreisfreien Stadt 11

Kosteneffizienz ²¹ und wird das durch Schrumpfung, also Rückgang der Einwohner- und Arbeitsplatzzahlen ²² , ausgeprägt.

Strategie eines kommunalen Unternehmens unterscheidet auch der hierarchische Aufbau. Nur in der Theorie gehören Legislative und Exekutive, der Stadtrat und die Stadtverwaltung, zusammen, aber jeder hat eine eigene Strategie bzw. Teilstrategie. Im Rahmen der Erarbeitung der allgemeinen Strategie stehen Ziele. ²³ Wenn es der Politik also nicht gelingt, bewusst strategische Prioritäten zu setzen, geschieht dies unbewusst. Auch keine Entscheidung ist eine Entscheidung. ²⁴ Strategische Vorgehensweise bleibt somit Kernelement einer modernen Verwaltung. Nach Möglichkeit sollten daher Teilziele und folgend Teilstrategien abgestimmte Bestandteile der Gesamtziele und einer Gesamtstrategie sein. Grundsätzlich ist die bloße Addition von Teilstrategien mit dem Risiko verbunden, dass Zielkonflikte die Zielerreichung behindern können. ²⁵ Deswegen ist eine einheitliche Strategie in einer Gemeinde daher nicht einfach zu definieren. Eine Annäherung an eine Klärung und Lösung des Zusammenspiels zwischen Politik und Verwaltungsspitze bietet die Diskussion des Modells zur strategischen Steuerung von Verwaltungen, insbesondere im kommunalen Bereich. Entscheidungen sollen dabei auf fundierte Informationen gestützt werden, die bereitzustellende Aufgabe des strategischen Controllings ist.

2.2.3.2 Ziele und Aufgaben des strategischen Controllings

Dem strategischen Controlling einer kreisfreien Stadt kommt dabei die Aufgabe zu, die Politik und Verwaltungsspitze beim Steuerungsprozess zu unterstützen, zu gestalten und zu begleiten. ²⁶ Das strategische Controlling beschäftigt sich mit Faktoren wie Umwelt, langfristigen Chancen und Risiken, Stärken und Schwächen und wird mit den Zielen eingesetzt, Erfolgspotenziale auszuschöpfen. Im strategischen Bereich wird die Ausrichtung einer kreisfreien Stadt festgelegt ²⁷ und ihre aktive Weiterentwicklung gewährleistet.

Das strategische Controlling stellt der Verwaltungsführung Information bzw. Wissen zur Verfügung, um sie auf Probleme frühzeitig aufmerksam zu machen. Informationen

²¹ Vgl. Sandfort, W.(2001), S. 52.

²² Vgl. Göschel, A.(2004), S. 6.

²³ Vgl. Heinz, R.(2000), S.8.

²⁴ Vgl. Fiedler, J./ Vernau, K.(2001), S. 32.

²⁵ Vgl. Heinz, R.(2000), S.12.

²⁶ Vgl. Kattnigg, A.(1991), S. 105.

²⁷ Vgl. Spraul, A. /Oeser, J.(2004), S. 5.

UControlling als Steuerungsinstrument einer kreisfreien Stadt 12

haben einen wesentlichen Einfluss auf den Entscheidungsprozess in einer kreisfreien Stadt. Die Qualität der Entscheidungen ist maßgeblich von der Qualität, der Art und Verarbeitung der verwendeten Informationen abhängig. Exakte und schnelle Informationen sind die Grundlage für bessere und risikofreiere, d.h. chancenreichere Entscheidungen. ²⁸ Information wird damit zum Erfolgsfaktor und zum wichtigsten Instrument des Controllings. Die Aufgabe des strategischen Controllings bleibt die Bearbeitung großer Mengen von verschiedenen Informationen aus der kreisfreien Stadt selbst und derer Umwelt sowie die Sammlung und Auswertung relevanter Daten.

Von immer größerer Bedeutung wird die Frühwarnung. Das heißt, Veränderungen in der Umwelt und in der kreisfreien Stadt, die für die Verwaltungsführung von Bedeutung sind, frühzeitig wahrzunehmen und aufzuzeigen, so dass Maßnahmen ergriffen werden können, bevor die kreisfreie Stadt Nachteile in Kauf nehmen oder nicht erkannte Chancen ungenutzt vorbeiziehen lassen muss. Ob auf Umfeldentwicklungen rechtzeitig reagiert oder die Chance zur aktiven Veränderung des Umfeldes wahrgenommen werden kann, hängt davon ab, ob die richtige Information zur richtigen Zeit am richtigen Ort der richtigen Person in der richtigen Aufbereitung zur Verfügung gestellt werden kann.

Als neue Managementfunktion übernimmt das Controlling auch die Aufgabe, ein In-formationssystem aufzubauen und weiterzuentwickeln. Innerhalb dieses Systems ist es dann die Aufgabe der übrigen Führungskräfte der kreisfreien Stadt, Controlling im Sin-

²⁸ Vgl.Fischer, H./ Kriese, R. (1990), S. 87.