Die Macht der Menschenrechte? Der Einfluss nationaler und transnationaler Menschenrechtsnetzwerke auf Indonesiens Menschenrechtspolitik

Darmstadt, den 6. März

Hiermit erkläre ich, Stefanie Herr, geb. am 16. April 1984, gegenüber dem Institut für Politikwissenschaft der TU Darmstadt, dass die vorliegende Bacherlorarbeit mit dem Titel: „Die Macht der Menschenrechte? Der Einfluss nationaler und transnationaler Menschenrechtsnetzwerke auf Indonesiens Menschenrechtspolitik - Risses Spiralmodell im empirischen Test“ selbstständig und nur unter Zuhilfenahme der im Quellenverzeichnis genannten Werke angefertigt wurde.

Stefanie Herr

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Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung: Problemaufriss und allgemeines Forschungsinteresse  4

2.  Die Macht der Menschenrechte  5

2.1  Das Spiralmodell  8

3.  Risses Spiralmodell im empirischen Test: Indonesiens Menschenrechtspolitik bis 2001  12

3.1  Die Phase der Repression  12

3.2  Die Phase des Leugnens  13

3.3  Die Phase taktischer Konzessionen  14

3.4  Die Phase des präskriptiven Status  15

4.  Die Mobilisierung der nationalen und internationalen Öffentlichkeit seit 2001  18

4.1  Stärkung der indonesischen Zivilgesellschaft?  19

4.2  Die Arbeit indonesischer Menschenrechtsorganisationen  22

4.3  Transnationale Menschenrechtsnetzwerke  24

4.4  Anhaltende Mobilisierung der Öffentlichkeit?  25

5.  Risses Spiralmodell revisited: Die aktuelle Menschenrechtspolitik in Indonesien  27

5.1  Institutionelle Rahmenbedingungen  27

5.2  Rights in practice  29

5.2.1  Straffreiheit  30

5.2.2  Bürgerliche Rechte  32

5.2.3  Politische Freiheitsrechte  34

5.3  Normanerkennung vs. Normeinhaltung  36

6.  Auswertung des empirischen Befunds  37

7.  Fazit  42

  Quellenverzeichnis  45

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1. Einleitung: Problemaufriss und allgemeines Forschungsinteresse

Sechzig Jahre nach der Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte gehört das internationale Menschenrechtsregime zu den am stärksten institutionalisierten Bereichen der internationalen Beziehungen ¹ . Seit 1994 existiert kein Staat mehr, der nicht mindestens einer der zentralen Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen beigetreten ist. Dies ist umso erstaunlicher, da der Schutz von Menschenrechten die Befugnisse souveräner Nationalstaaten gegenüber ihren Bürgern einschränkt (Risse 2003: 226). Folgt man jedoch Berichten von Amnesty International oder Human Rights Watch wird schnell deutlich, dass, im Unterschied zur vorangeschrittenen Verrechtlichung des globalen Menschenrechtsregimes, viele Staaten von einer effektiven Durchsetzung der grundlegenden Bürger- und Freiheitsrechte noch weit entfernt sind. Die Erfolge bei der Normsetzung und deren Durchsetzung klaffen folglich weit auseinander (vgl. Schmitz/Sikkink 2001, Shute/Hurley 1996). Es stellt sich daher die Frage, wie diese großen Unterschiede zwischen der Anerkennung der Menschenrechte und ihrer Einhaltung zu erklären sind. Warum kommt es in manchen Weltregionen zu einer Verbesserung der Menschenrechtslage, während in anderen weiterhin massive Menschenrechtsverletzungen begangen werden?

Der Politikwissenschaftler Thomas Risse untersuchte in einem transatlantischen Forschungsprojekt die Wirkung internationaler Menschenrechtsnormen auf den politischen Wandel im Inneren eines Staates. Annahme des Forschungsprojektes war, dass in Staaten, in denen Menschenrechtsverletzungen begangen werden, ein Wandel durch die internationale Menschenrechtsnorm in Gang gesetzt werden kann, wenn der transnationale Druck auf die normverletzenden Regierungen stark genug ist. Normunternehmer sind dabei like-minded Staaten, staatliche Bürokratien, Internationale Organisationen und Nichtregierungsorganisationen (NGOs). Der Einfluss transnationaler Menschenrechtsnetzwerke auf die nationale Menschenrechtspolitik steht für Risse et al. dabei im Vordergrund. Im Anschluss wurde ein aus fünf Phasen bestehendes Konzept, das Spiralmodell, entwickelt. Es integriert die Interaktionen auf innerstaatlicher, transnationaler und internationaler Ebene systematisch. Ausgangspunkt der empirischen Untersuchungen waren Fälle gravierender anhaltender Menschenrechtsverletzungen in den Ländern des Südens. Das Spiralmodell ermöglicht es, Hypothesen aufzustellen, welche Akteure wann den Sozialisationsprozess vorantreiben und welche Handlungsmodi dabei eine Rolle spielen (Risse et al. 2002: 34-35).

¹ Im Folgenden werden unter Menschenrechten „a set of principled ideas about the treatment to which all individuals are entitled by the virtue of human being“ verstanden, die universale Gültigkeit besitzen (Schmitz/ Sikkink 2001:

517).

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In „Die Macht der Menschenrechte. Internationale Normen, kommunikatives Handeln und politischer Wandel in den Ländern des Südens“ untersuchen Risse et al. (2002) die Menschenrechtsentwicklung in Südostasien anhand des Fallbeispiels Indonesien. Nach einer über dreißig Jahre andauernden Militärdiktatur unter der Herrschaft Suhartos wurden dort 2004 die ersten demokratischen Wahlen durchgeführt. 2002 konstatierten Risse et al. noch, in Indonesien sei die Geltung der Menschenrechte zwar nicht mehr umstritten und die wichtigsten Bürger- und Freiheitsrechte institutionalisiert, es könne jedoch noch nicht von regelgeleitetem Verhalten der Regierung gesprochen werden. Risse et al. schlussfolgerten, es käme in Indonesien dann zur dauerhaften Normeinhaltung, wenn die Mobilisierung der Öffentlichkeit weiter anhalte und der Druck von oben und unten auf die Regierung aufrecht erhalten werde (Risse et al. 2002: 92).

Über fünf Jahre später ist fraglich, ob der Anerkennung der Menschenrechte in Indonesien die Normeinhaltung folgte. Ziel dieser Arbeit ist es, die heutige Menschenrechtssituation mit Hilfe des Spiralmodells zu beleuchten und die von Risse et al. 2002 aufgestellte These über eine mögliche Normeinhaltung Indonesiens zu überprüfen. Der Druck, der auf die indonesische Regierung ausgeübt wird, wird folglich als unabhängige Variable konzipiert. Die abhängige Variable erfasst die tatsächliche Menschenrechtspolitik des gegenwärtigen indonesischen Präsidenten Susilo Bambang Yudhoyonos. Im Folgenden werden dazu zunächst in Kapitel 2 die theoretischen Grundlagen dargelegt. Anschließend wird in Kapitel 3 auf die von Risse et al. untersuchte Menschenrechtssituation in Indonesien bis 2001 eingegangen. Zur Überprüfung der These werde ich in Kapitel 4 die Mobilisierung der Öffentlichkeit untersuchen, und sowohl die indonesische Zivilgesellschaft als auch transnationale Menschenrechtsnetzwerke unter die Lupe nehmen. Danach soll in Kapitel 5 der Frage nachgegangen werden, ob (und wenn ja, wie) sich die Menschenrechtspraxis in Indonesien seit 2001 verändert hat. Ist der Normanerkennung die Normeinhaltung gefolgt oder besteht weiterhin eine Diskrepanz zwischen der Ratifizierung der wichtigsten Menschenrechtsabkommen und der tatsächlichen Menschenrechtspolitik? Abschließend werde ich in Kapitel 6 die empirischen Befunde auswerten, und ein Fazit ziehen.

2. Die Macht der Menschenrechte

Die systematische Untersuchung der Wirkung internationaler Menschenrechtsnormen steht im Kontext der Forschung über die Wirkung von Normen und Ideen in der internationalen Politik, die durch den „constructivist turn in international relations theory“ eingeleitet wurde (Checkel 1998). In den letzten 15 Jahren avancierte die Beeinflussung staatlichen Handelns durch Normen zu einem

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zentralen Forschungsfeld der internationalen Beziehungen (Liese 2006: 31). Risse et al. definieren soziale Normen in Anlehnung an Jepperson et al. als: „kollektive Erwartungen über angemessenes Verhalten auf der Grundlage einer gegebenen Identität“ (Jepperson et al. 1996: 54, zit. nach Risse et al. 2002: 17), also folglich als von einer sozialen Gruppe geteilte stabile Verhaltenserwartungen. Übertragen auf die internationalen Beziehungen bedeutet dies, dass kollektive Normen und Bedeutungsgehalte soziale Identitäten von Akteuren konstituieren können und zugleich Spielregeln definieren, die ihnen die soziale Interaktion ermöglichen (Risse et al. 2002: 18). Ein Beispiel für die Wirkung von Normen sind die internationalen Menschenrechtsnormen. Sie sind sozial konstruiert und somit „invented social categories that exist only because people believe and act as if they exist, that nevertheless come to have the capacity to shape the social and political world“ (Schmitz/Sikkink 2001: 517).

Im Forschungsfeld der Internationalen Beziehungen wird weniger die Frage kontrovers diskutiert, ob Normen staatliches Handeln beeinflussen, als viel mehr wie, d.h. über welche Kausalmechanismen, und wann, d.h. unter welchen Bedingungen (Liese 2006: 30). Der Konstruktivismus geht davon aus, dass Individuen in die soziale Welt und in soziale Strukturen eingebunden sind und diese durch ihre täglichen Interaktionen jeweils aufs neue reproduzieren und verändern. Soziale Konstruktivisten betonen, dass soziale Strukturen und individuelles Handeln sich gegenseitig konstituieren. Dies bedeutet, dass sie Grundsätze für angemessenes oder legitimes Handeln vorgeben. Soziale Normen haben daher im Konstruktivismus einen konstitutiven Charakter und wirken über die sozialen Identitäten der Akteure auf deren Interessen und sind somit den Interessen logisch vorgelagert (Liese 2006: 35). Insbesondere auf der handlungstheoretischen Ebene unterscheidet sich der Konstruktivismus von den rationalistischen Theorien, die von einer Logik strategisch-instrumentellen Handelns ausgehen. Die konstruktivistische Theorie betont jedoch, das Handeln der Akteure werde von einer Logik der Angemessenheit bestimmt. In rationalistischen Theorien haben Normen einen regulativen Charakter, sie steuern das Verhalten der Akteure indem sie ihre Kosten-Nutzen-Kalkulation verändern, bilden jedoch keine Interessen und Identitäten aus (Liese 2006: 36). Laut Risse et al. existiert in der Auseinandersetzung zwischen der konstruktivistischen Logik der Angemessenheit und der rationalistischen Annahme zweckrationalen Handelns zudem ein dritter möglicher Handlungsmodus, der besonders im Bereich der Menschenrechte eine bedeutende Rolle einnimmt. In Situationen, in denen die jeweilige Handlungsnorm unklar ist und somit die der Situation zugrunde liegenden Regeln umstritten sind, treten die Akteure in einen sozialen Diskurs ein, um die angemessene Handlungsnorm zu ermitteln. Sie greifen dann auf argumentatives Handeln zurück (Risse et al. 2002: 22). Argumentatives Handeln bedeutet laut Risse et al., dass die Akteure einen kommunikativen Konsens über die Bestimmung der Handlungssituation suchen, aber auch

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ihre Prinzipien und Normen rechtfertigen. Sie sind jedoch bereit, ihre eigenen Interessen zu überdenken und sich vom besseren Argument überzeugen zu lassen (Risse et al. 2002: 22). Im Menschenrechtsdiskurs findet das argumentative Handeln nicht idealtypisch statt: Die Bereitschaft der Akteure, sich vom besseren Argument des Kritikers überzeugen zu lassen, fehlt in den meisten Fällen. Trotzdem nimmt argumentatives Handeln für die Wirkungsweise des Spiralmodells eine zentrale Rolle ein, da der Diskurs zwischen normverletzender Regierung und den Kritikern sich vor den Augen der Öffentlichkeit abspielt. Im öffentlichen Diskurs kann es häufig zu argumentativen Verstrickungen der normverletzenden Regierung kommen, infolgedessen diese die Kontrolle über den diskursiven Prozess verliert und somit zum Außenseiter der internationalen Staatengemeinschaft wird (Risse et al. 2002: 25).

Die Einhaltung internationaler Menschenrechtsnormen hänge folglich entscheidend davon ab, ob es transnationalen Menschenrechtsnetzwerken einschließlich Nicht-Regierungsorganisationen einerseits und der gesellschaftlichen Opposition im Inneren der normverletzenden Staaten andererseits gelingt, autokratische Regime „von oben und von unten“ gleichzeitig unter Druck zu setzen, so eine zentrale These der Autoren (2002: 12). Bei der Durchsetzung internationaler Menschenrechtsstandards nehmen laut Risse et al. besonders transnationale Menschenrechtsnetzwerke eine zentrale Rolle ein.

Soziale Netzwerke beziehen sich auf nicht-hierarchische, interdependente und stabile Beziehungen zwischen Akteuren, die gemeinsame Interessen in einem Politikbereich verfolgen und dazu Ressourcen austauschen (Risse et al. 2002: 27, vgl. auch Keck/Sikkink 1998: 2). Transnationale Netzwerke können dann dauerhaften politischen Wandel einleiten, wenn sie sich in sogenannten advocacy coalitions zusammen schließen. Dies sind

„Netzwerke von individuellen und kollektiven Akteuren, die verbunden sind durch gemeinsame Werte, einen gemeinsamen Diskurs und einen engen Austausch von Informationen und Dienstleistungen. [...] Entscheidend sind die gemeinsamen Werteüberzeugungen für die Menschenrechte und der enge Austausch von Informationen und anderen Ressourcen, weniger die Organisationszugehörigkeit der Mitglieder.“ (Risse et al. 2002: 27).

Ausschlaggebend für den Erfolg der advocacy coalitions sind jedoch auch die institutionellen Strukturen im Inneren der Staaten und die materielle und moralische Verwundbarkeit der Staaten. Eine effektive Mobilisierung durch transnationale Menschenrechtsnetzwerke und die geschickte Nutzung der internationalen Arenen führt zu internationalem Druck auf menschenrechtsverletzende Staaten seitens der westlichen Welt und internationalen Organisationen. Das öffentliche Anprangern spielt bei der Delegitimierung eines autoritären Regimes und der gezielten Stärkung der innerpolitischen Opposition eine entscheidende Rolle, so die Annahme (Risse et al. 2002: 28).

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Da das transnationale Umfeld eines Transformationsprozesses nach dem Spiralmodell folglich eine zentrale Rolle spielt, wurden sowohl die gesellschaftliche, nationale als auch die internationale Ebene systematisch in das Erklärungsmodell integriert. Der Prozess einer dauerhaften Normimplementation wird von Risse auch als Sozialisationsprozess bezeichnet, in dessen Verlauf Akteure institutionalisierte Denk- und Verhaltensweisen aus ihrer sozialen Umwelt verinnerlichen und sich zu eigen machen. Dieser Prozess setzt allerdings die Existenz einer internationalen Gemeinschaft voraus, die bestimmte Standards angemessenen Verhaltens setzt.

2.1 Das Spiralmodell

Risse et al. entwickelten in ihrem Buch ein Spiralmodell, das einen Prozess beschreibt, der im Falle eines erfolgreichen Verlaufs zur Verwirklichung internationaler Menschenrechtsnormen im Sinne der dauerhaften Regeleinhaltung im entsprechenden Staat führt (Risse et al. 2002: 35). Das Modell identifiziert Bedingungen, unter denen es zur Durchsetzung internationaler Menschenrechtsnormen im Inneren eines Staates kommt. Es erlaubt zudem, Fortschritte und Rückschritte beziehungsweise Stagnation bei der Menschenrechtsentwicklung zu erklären. Wichtige Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass die Repression von staatlicher Seite ausgeht.

Ausgangspunkt des Modells ist der sogenannte Bumerang-Effekt. Dieser entsteht, wenn es der innerstaatlichen Opposition gelingt, Kontakt zu transnationalen Menschenrechtsnetzwerken aufzubauen, damit diese die normverletzende Regierung von außen unter Druck setzen können. Im Folgenden vergrößert sich der Handlungsspielraum der innerstaatlichen nationalen Oppositionsgruppen weiter und setzt so mehrere aufeinander folgende Bumerangwürfe in Gang, so die Annahme. Im Spiralmodell wird dieser Bumerang-Effekt dynamisiert, „um die Wirkungen dieser Vernetzungen zwischen gesellschaftlichen, transnationalen und internationalen Akteuren auf den innenpolitischen Wandel zu konzeptualisieren“ (Risse et al. 2002: 33).

Das Modell integriert verschiedene Ebenen der internationalen Politik in die Überlegungen und zeigt Interaktionen zwischen diesen auf. Die Aktivitäten, die zu einem erfolgreichen Wandel beitragen, spielen sich namentlich auf vier verschiedenen Ebenen ab. Zum einen existieren auf der Ebene der Weltgesellschaft ² Beziehungen innerhalb der transnationalen Menschenrechtsnetzwerke sowie zwischen diesen und internationalen Organisationen. Durch Verbindungen zwischen gesellschaftlichen Oppositionsgruppen und den transnationalen Menschenrechtsnetzwerken (Ebene 2) gelangen die Menschenrechtsverletzungen innerhalb eines Staates zunächst auf die internationale Agenda. Im

² Für die Interaktionen nichtstaatlicher Akteure auf internationaler Ebene existieren eine Vielfalt von verschiedenen Begriffen, darunter „transnationale Beziehungen“, „internationale Zivilgesellschaft“, oder „internationale Öffentlichkeit“ (vgl. Keck/Sikkink 1998: 32). Ich lehne mich mit dem Begriff „Weltgesellschaft“ aus Gründen der Vergleichbarkeit an Risse et al. an. Dies impliziert jedoch nicht automatisch eine Wertung meinerseits.

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Inneren eines Staates versucht die Opposition ihren Handlungsspielraum zu vergrößern und die Bevölkerung zu mobilisieren (Ebene der Gesellschaft). Auf der Ebene der Staaten interagieren verschiedene nationale Regierungen miteinander.

Das von Risse et al. entwickelte Spiralmodell verbindet sowohl konstruktivistische als auch rationalistische Prämissen und versucht diese in ein Konzept zu integrieren. Die Gültigkeit eines eher rationalistischen oder eher konstruktivistischen Handlungsmodus hängt davon ab, in welcher Phase des Modells ein Staat sich gerade befindet. Die ersten Phasen sind dadurch charakterisiert, dass der normverletzende Staat überwiegend nach der Logik der Zweckrationalität handelt, während in den Phasen der Normanerkennung und der Normeinhaltung die Logik der Angemessenheit vorherrscht (Risse 2002: 45). Im Folgenden wird auf die fünf Phasen des Spiralmodells näher eingegangen.

Phase 1: Repression

Ausgangspunkt des Spiralmodells ist ein repressives Regime, das massive Menschenrechtsverletzungen begeht. Die innergesellschaftliche Opposition ist in Phase 1 zu schwach, den Wandlungsprozess selbst einleiten zu können. Die Phase der Repression kann sehr lange andauern, wenn die Unterdrückungsmaßnahmen menschenrechtsverletzender Regierungen gar nicht erst von den transnationalen Netzwerken aufgegriffen werden (Risse et al. 2002: 37). Wenn die Informationsweitergabe von Seiten der Opposition an die internationale Gemeinschaft ³ gelingt und das normverletzende Verhalten der Regierung an die Öffentlichkeit gelangt, dann kommt es zu einem Übergang in die nächste Phase (Risse et al. 2002: 38).

Phase 2: Leugnen

In der Phase des Leugnens wird der normverletzende Staat auf die Tagesordnung der internationalen Öffentlichkeit gesetzt. Informationen über Menschenrechtsverletzungen haben die internationale Öffentlichkeit erreicht und werden verbreitet. Dadurch kommt es zu einer moralischen Bewusstseinsbildung und Strategie des Beschämens. Zielgruppe der zweiten Phase sind weniger die normverletzenden Regierungen an sich, als die internationale Öffentlichkeit, bei der es zu einer Bewusstseinsbildung kommen soll. Menschenrechtsgruppen verweisen in dieser Phase laut Risse et al. auch auf eventuelle Widersprüche in der Menschenrechtspolitik westlicher Staaten und kritisieren „Leisetreterei“, wenn es sich um normverletzende Staaten handelt, die von strategischer oder ökonomischer Bedeutung sind (2002: 38). Die jeweilige Regierung lehnt in der Regel jegliche Kritik an ihrer Menschenrechtspraxis mit dem Verweis auf die illegitime Einmischung in innere Angelegenheiten ab. Wenn es dem Regime gelingt, innergesellschaftliche Unterstützung für diese Position zu gewin- ³ Hierunter werden transnationale Menschenrechtsgruppen und internationale Organisationen verstanden.

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nen, kann die Phase des Leugnens auch kontraproduktiv sein. Laut Risse et al. hängt der Übergang zur nächsten Phase von der Stärke des internationalen Netzwerkes ab und wie verwundbar - sowohl normativ als auch materiell - die menschenrechtsverletzende Regierung gegenüber internationalem Druck ist.

Phase 3: Taktische Konzessionen

In der Phase taktischer Konzessionen kommt es zu einer zunehmenden Einschränkung der Handlungsfähigkeit repressiver Regime und einer umfassenden Mobilisierung transnationaler Öffentlichkeit. Der normverletzende Staat gerät zunehmend von unten und oben in Bedrängnis. „'Von oben' sind westliche Geberländer und internationale Organisationen zunehmend bereit, bei-

spielsweise ihre Entwicklungshilfe zu koordinieren und von Fortschritten bei den Menschenrech-

ten abhängig zu machen. 'Von unten' verliert die gesellschaftliche Opposition zunehmend die

Furcht vor Repression und beginnt mit eigenen Protestaktivitäten“ (Risse et al. 2002: 40).

Lokale Nichtregierungsorganisationen stehen nun unter dem Schutz der transnationalen Menschenrechtsnetzwerke. Der innerpolitischen Opposition gelingt es so, ihren eigenen Handlungsspielraum zu vergrößern und in der Öffentlichkeit verstärkt für ihre Ziele zu werben. Das Zentrum des Protestes verlagert sich somit von der internationalen auf die innerstaatliche Ebene. In Phase 3 des Spiralmodells werden zudem argumentative Auseinandersetzungen zwischen den beteiligten Parteien eingeleitet. Der kommunikative Prozess zwischen der normverletzenden Regierung und der internationalen Öffentlichkeit ändert sich. Risse et al. beschreiben den jetzt stattfindenden Prozess als eine öffentliche Gerichtsverhandlung, die sich vor den Augen der internationalen Öffentlichkeit abspielt. Beide Parteien versuchen ihre Zuhörer durch argumentatives Handeln mit dem besseren Argument von der Richtigkeit ihres Handelns zu überzeugen. Die Regierung versucht auf der einen Seite, die Kontrolle über den Diskurs wieder zu gewinnen, indem sie argumentative Zugeständnisse macht, während ihre Kritiker auf der anderen Seite wieder und wieder auf die Klärung des Sachverhalts pochen (Risse et al. 2002: 40).

Kennzeichnend für diese Phase ist die Tatsache, dass sich die Auseinandersetzungen nun nicht mehr um die Frage der Normgeltung drehen: Die Menschenrechte wurden im Diskurs längst anerkannt. Der Dialog dreht sich häufig nur noch um die für die Normdurchsetzung notwendigen Schritte. Am Ende bleiben dem angeklagten Staat laut Risse et al. nur zwei Optionen: Politikwandel oder Machtwechsel (Risse et al. 2002: 40). Ein tiefgreifender Politikwandel wird dann eingeleitet, wenn es der innerstaatlichen Opposition gelingt, „das Thema Menschenrechte zur konsensualen Basis der gesellschaftlichen Opposition gegen die Regierung zu machen und wenn die gesellschaftliche Mobilisierung von den transnationalen Netzwerken und der internationalen Öffentlichkeit unterstützt wird“ (Risse et al. 2002: 41).

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