Inhaltsverzeichnis

  - Vorwort  3

1.  Zum politischen System der Schweiz  5

2.  Der Prolog zur aktuellen Reformbemühung in der Schweiz  8

2.1  Themen der Reformdiskussion vor den 1990er Jahren  8

2.2.  Ursachen für den Wandel zu einem reformfreundlichen Klima  9

2.3  Der Einfluß Ernst Buschors auf den Take Off der Reformen  11

3.  NPM Maßnahmenvergleich Schweiz vs. Bundesrepublik  12

3.1  Verbreitung  13

3.2  Ursachen  14

3.3  Ziele  15

3.4  Maßnahmen  15

3.5  Zusammenfassung  18

4.  Fallbeispiel Zürich  19

5.  Schlußbemerkung  23

6.  Literaturverzeichnis  24

2

Vorwort

Die Verwaltungsstrukturen in der westlichen Welt sind in den letzten Jahren derart in Bewegung geraten, daß viele Autoren (so zum Beispiel Plamper: 1998) von einem Paradigmenwechsel in diesem Bereich sprechen. Unter dem Banner des sogenannten ´New Public Management´ wird mit Methoden des Managerialismus an einer nach-weberianischen Verwaltung gebaut. Dies geschieht so auch in der Bundesrepublik. Hierzulande scheinen die Reformanstrengungen eher aus der derzeitigen akuten Finanznot der Kommunen zu erwachsen. Daher drängt sich der Eindruck auf, daß es an Vorstellungen fehlt, welche übergeordneten, politischen Ziele mit den Reformen eigentlich verfolgt werden sollen:

N Ä ( V I H K O W R I W D Q H L Q H U  J H PH insamen Vision´, einem Leitbild, das allen Beteiligten das Gefühl vermittelt, an einer Entwicklung beteiligt zu sein, ´die

Ist dies nun ein spezifisch deutsches Phänomen oder gibt es andernorts eine stärker gemeinwohl - orientierte Variante dieses Reformtypus? Um dieser Frage ein Stück weit nachzugehen, soweit dies im Rahmen dieser Arbeit möglich ist, soll daher eine internationale Perspektive eingenommen werden.

Wenn man an internationale Erfahrungen mit Konzepten des New Public Management (NPM) im Rahmen von Bemühungen um eine Verwaltungsreform denkt, dann fallen einem wohl zuerst Christchurch in Neuseeland, Phoenix in den U.S.A. und Hämeenlinna in Finnland ein. Warum soll es hier dann um eine Darstellung der Anstrengungen in der Schweiz gehen?

Ausgangspunkt der Überlegungen dazu war, daß es um Einsichten gehen soll, die auch für die Debatte in der Bundesrepublik nützlich sein sollen. Da die Rahmenbedingungen für Verwaltungshandeln in der Schweiz und der Bundesrepublik ähnlich sind, war der Gedanke der, daß Gemeinsamkeiten bezüglich Reformprogrammen und Implementationserfahrungen auf regelhafte Mechanismen hinweisen könnten, die erst durch einen Vergleich als solche zu erkennen sind:

N Ä 7 K H F R PS D U L V R Q R I *H U man, Austrian an Swiss modernization strategies also feeds the ´culture an institution´ - bound hypothesis since the same set of contextual macrovariables produces rather homogenous approaches in the implementation of administrative modernisation. ... Yet this ... estimation still has to be tested on empirical

J U R X Q G V V L Q F H L W L V E D V H G R Q U D W K H U K H W H U R J H Q R X V U H S R U W V L Q W K H V H F R X Q W U L H V ³ (Löffler 1997: 25)

3

Denn auch wenn NPM kein universelles Konzept ist, wie hier angenommen, sondern durch die spezifische Kultur vor Ort geprägt ist, so ist damit noch nicht die Frage beantwortet, welche Wahrscheinlichkeiten innerhalb eines bestimmten Rahmens wirken.

Bezüglich von Unterschieden wäre zu fragen, welche Ursachen sie haben und welche Vor -und Nachteile damit verbunden sind. Man könnte diese Überlegungen durch die Annahme weiterführen, daß vorteilhafte Verschiedenheiten in der Schweiz aufgrund der Ähnlichkeit der politisch - administrativen Systeme leichter in den bundesdeutschen Kontext zu transferieren wären, als dies beispielsweise bei Unterschieden in den angelsächsischen Ländern der Fall wäre. Somit ergeben sich aus diesem Zugang folgende Fragen:

NWelche Gemeinsamkeiten in den Reformbemühungen unter dem Banner von NPM gibt es in der Schweiz und in der Bundesrepublik? Lassen sich typische Strategien für die dortigen Rahmenbedingungen isolieren?

NAuf welche Kontextbedingungen lassen diese sich zurückführen? In welchem Maße wurden diese durch institutionelle Faktoren auf der Makroebene strukturiert?

NWelche Unterschiede in Programmen und Implementationserfahrungen können beobachtet werden?

NAuf welche Kontextbedingungen lassen sich diese jeweils zurückführen?

Methodisch will sich diese Arbeit an das Verfahren einer explorativen Fallstudie anlehnen. Das Verfahren einer Fallstudie bietet sich in diesem Zusammenhang an, da angenommen wird, daß das zu untersuchende Phänomen der am Konzept des New Public Management angelehnten Verwaltungsreformen allein wegen ihrer Komplexität nicht vom Kontext des jeweiligen gesellschaftlichen Zusammenhangs getrennt werden kann. Vielmehr wird in dieser Arbeit davon ausgegangen, daß der nationale Kontext zur Bestimmung des hier interessierenden Phänomens von Bedeutung ist. Denn nach Yin (1993) sind gerade bei der Implementation neuer Programme Kontextbedingungen besonders wichtig. Explorierend soll diese Arbeit deshalb sein, da auch in der Schweiz noch nicht davon gesprochen werden kann, daß die gesteckten Ziele der Reformprogramme schon analysiert werden können. So sollen im ersten Teil dieser Arbeit anhand einer ersten Analyse empirischen Materials bezüglich des politisch - administrativen Feldes nationale Reformtrends herausgearbeitet werden. Dann soll durch ein an die Replikation angelehntes Procedere anhand eines Fallbeispiels versucht werden, den globalen Trend der Schweiz einer Überprüfung zu unterziehen.

4

Damit verbindet sich die Hoffnung die im ersten Teil entdeckten Regelmäßigkeiten einem Test auf ihre Gültigkeit unterziehen zu können. Andererseits soll versucht werden, Unterschiede auf ihre Ursprünge zurückzuführen und im günstigsten Fall so Hinweise auf hemmende und fördernde Faktoren von Verwaltungsreformen in an sich ähnlichen Zusammenhängen aufdecken zu können.

So soll zuerst eine kurze Einführung in das institutionelle Arrangement der Schweiz, eine Skizze der Ausgangssituation vor den Reformen und die Entstehung der dortigen Reformwelle dargelegt werden. Die Kenntnisse dieser Faktoren für die Bundesrepublik werden hier vorausgesetzt.

1. Zum politischen Systems der Schweiz

Da es in dieser Arbeit um Verwaltungsreformen auf verschiedenen Ebenen des schweizerischen Mehrebenensystems gehen soll, erscheint hier eine knappe Skizze dieses Gefüges angemessen und darin soll gefragt werden, welche Wirkung seine Merkmale auf grundlegende Reformen haben.. Einerseits ist eines der Merkmale des föderalen Systems der Schweiz, das seinen Sinn aus der sprachlich-kulturell segmentierten schweizerischen Gesellschaft bezieht (Linder 1999: 24), ein hoher Grad an Politikverflechtung. So existiert auch in der Schweiz ein komplexes System eines Finanzausgleichs zugunsten ärmerer Kantone, das einen bedeutenden Teil des Bundesbudgets ausmacht (Linder 1999: 138). Außerdem nahm die Bedeutung des Bundes im Verlauf der Entwicklung hin zu einem interventionistischen Wohlfahrtsstaat auch in der Schweiz zu (Linder 1999: 138). So zog der Bund in den letzten 25 Jahren eine ganze Reihe von Aufgaben an sich, welche vorher den Kantonen zugeordnet waren und verstärkte so die zentralstaatliche Regulation (Klöti 1996b). Den Faktoren Politikverflechtung, Interventionismus und zentralstaatlicher Regulation kommt insgesamt wohl eher eine hemmende Wirkung auf Reformbemühungen im Rahmen eines NPM ±Ansatzes zu, da sie grundlegenden Prämissen dieses Konzeptes wie beispielsweise Verselbständigung und Vermarktlichung entgegenstehen.

5

Andererseits weisen die Kantone und ihre Gemeinden durch die allgemeine Kompetenzvermutung eine ziemlich starke Stellung im Staatsaufbau auf, denn alle Aufgaben, die nicht nach Artikel 3 der Bundesverfassung an den Bund verwiesen worden sind, sind Sache der unteren Ebenen im Staatsaufbau. Durch hohe Hürden bei der Verlagerung von Aufgaben von unten nach oben, erscheint ihr Kompetenzbereich vergleichbar stark geschützt. Weiterhin verbleiben ihnen traditioneller Weise bei dem Vollzug der Bundesgesetze im Rahmen einer funktionalen Verflechtung der Aufgaben der verschiedenen Ebenen ±Vollzugsföderalismus (Klöti 1996) - gewisse Spielräume. Auch durch eigene Steuern können sie eine relativ hohe Autonomie gegenüber der zentralen Ebene verzeichnen. So ziehen die schweizerischen Gemeinden 70% ihrer Einnahmen selber ein (Steiner 2000: 4). Da die Kantone weiterhin die Hoheit über ihre Verfassungen und Organisationsformen besitzen, erscheinen sie bezüglich der Struktur ihrer Verwaltungen eine relativ hohe Handlungsfreiheit aufzuweisen. Insgesamt kommt dieser Variable ±der Spielräume, die der Föderalismus bereithält - des politischadministrativen Systems eine in Bezug auf grundlegende Reformen fördernde Wirkung zu (Hammerschmid 1998: Excerpt: 8).

Ein spezifisches Charakteristikum des schweizerischen Mehr ±Parteien - Systems ist das Proporzsystem. Dieses auch als Konkordanzprinzip bezeichnete Verfahren, besteht aus einer proportionalen Vertretung der verschiedenen Parteien in allen politischen Organen. So ist die Zusammensetzung der Regierung des Bundes ± Bundesrat - nach der Bildung der sogenannten ´Zauberformel´ von 1959 (Fuchs 2000: 63) unverändert. Ein Regierungswechsel nach dem Modell der Westminster-Demokratie fehlt also in der politischen Kultur der Schweiz. Somit ist einer einzigen Partei nicht möglich ein Reformprojekt im Alleingang durchzuziehen. Der Umgang der verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen ist in der Schweiz weiterhin gekennzeichnet durch eine ausgefeilte Konsenskultur. Die Verfahren der direkten Demokratie verstärken diese Haltung, da sie als Hemmschuh für umfassende Reformen wirken. Denn es hat sich gezeigt, daß deren Entscheidungen den Status quo meist stützt (Klöti 1996). Dies vor allen Dingen deshalb, weil jede Gruppe, welche die Fähigkeit hat ein Referendum auszulösen, bei den sie betreffenden politischen Entscheidungen vorab konsultiert werden muß und ihr so quasi ein Vetorecht zukommt. Diese Faktoren erscheinen also als erschwerend für grundlegende Reformen, da sie eine insgesamt beharrende Tendenz bewirken.

6

Weitere hemmende Faktoren, die zum einen eine Ursache und eine Wirkung der schweizerischen Konsenskultur in diesem Sinne sind, sind das Verhältniswahlrecht und die etablierten, wohlfahrts-staatlichen Strukturen (Hammerschmid 1998: Excerpt: 8). Die Kooperation im letzten Bereich gemäß dem Prinzip der Subsidiarität kann aber andererseits auch als Element im Modell eines Gewährleistungsstaates angesehen werden und bietet daher für NPM-Instrumente einen Anknüpfungspunkt.

Der Governance Typus der Schweiz kann als staatlich-administrativ bezeichnet werden. Damit liegt er auf der Linie einer kontinentaleuropäisch geprägten Verwaltungskultur. Also kann traditionellerweise von einer Dominanz des sogenannten ´management by rules´ ausgegangen werden. Auch diesem Faktor kommt eine hemmende Wirkung in diesem Zusammenhang zu, da es eines ausgeprägten Kulturwandels bedarf, um NPM ±Instrumente angemessen handhaben zu können.

Andererseits zeigt die Verwaltungsstruktur der Schweiz auch einige günstige Voraussetzungen für die Einführung von NPM ±Instrumenten. So weisen die Gemeinden einen großen Anteil an Dienstleistungen bei den Aufgaben auf, es besteht eine enge personelle Verflechtung mit der Privatwirtschaft durch das eigentümlich Milizsystem ¹ (Geser 1999), die Zahl der Beamten ist traditioneller Weise gering, es gibt in den Verwaltungen meist nur kleine Querschnittsbereiche und flache Hierarchien (Hammerschmid 1998).

Insgesamt stellt sich die Konstellation fördernder und hemmender Faktoren in der Schweiz, wie es auch der Lage in der Bundesrepublik in ähnlicher Weise entspricht, also als heterogen dar. Daher ist auch in der Schweiz nicht mit einem radikalen und schnellen Wandel der Verwaltungsstrukturen zu rechnen, sondern eher mit einer Vielzahl von Versuchen auf den verschiedenen Ebenen und den unterschiedlichen Regionen, die einerseits die vorhandenen Spielräume ausschöpfen - unter Beachtung einer Integration neuerer Ansätze an die Rahmenbedingungen, die bestehen bleiben werden.

¹ In diesem Modell kommen auf kommunaler Ebene ehrenamtliche tätige Beamte zum Einsatz.

7

2. Der Prolog zur aktuellen Reformbemühung in der Schweiz

2.1 Themen der Reformdiskussion vor den 1990ern

Auch vor der wachsenden Popularität von NPM gab es in der Schweiz Bemühungen, um eine Reform der öffentlichen Verwaltung. So wurde kritisiert, daß öffentliche Einrichtungen nicht mehr mit der Komplexität von Wirtschaft und Gesellschaft mithalten könnten. Schon vor dem Aufstieg des Managerialismus in der Verwaltungslehre wurde in der Schweiz ein Mangel an strategischer Führung und einer ungenügenden Koordination der verschiedenen Einheiten innerhalb der Verwaltung bemängelt. Damals war Rationalisierung eines der Themen, um die Fähigkeit des politisch - administrativen Sektors zu einer zügigen Problemlösung zu stärken. Dieser Punkt wurde besonders stark in den 1980er Jahren betont. Schon damals war es verbreitet, private Consulting-Firmen zu beauftragen. So engagierte der Bund 1986 die Firma McKinsey, um eine Gemeinkosten-Wertanalyse (GWA) durchzuführen, mit dem Ziel Sparpotentiale in der Bundesverwaltung zu lokalisieren. Allerdings mit nur bescheidenem Erfolg (s. Klöti 1996b). Auch der Punkt Privatisierung war in den 1980ern in der Schweiz ein großes Thema. Die diesbezügliche Diskussion hatte vor allen Dingen Wirkungen auf der kommunalen Ebene. In vielen Bereichen wurden dort Auslagerungen veranlaßt (besonders häufig in den Feldern Gebäudereinigung ±Müllabfuhr ±ÖPNV ±Schlachthöfe (Pelizzari 2001)). Weitere Elemente der Diskussion und Maßnahmen waren die Erhöhung der Nutzerentgelte (Pelizzari 2001: Excerpt: 16), lineare Kürzungen in den Haushalten und das Instrument des Personalstopps (so beim Bund und dem Kanton Zürich).

Weiterhin gehörte zu den Themen der Reformdiskussion in den 1980er Jahren in der Schweiz die Einführung einer betriebswirtschaftlichen Buchführung. Diese auch als Doppik oder doppelte Buchführung bezeichnete Aufzeichnung der Geschäftsvorgänge einer Wirtschaftseinheit soll zu einem stärkeren Kostenbewußtsein auch im öffentlichen Bereich führen. Dieses Instrument fand in der Schweiz einige Verbreitung, so daß eine Voraussetzung für Methoden des NPM ±Repertoires geschaffen wurde. Es waren also damals noch weitere Elemente des Managerialismus im Gespräch (wie Controlling, Agenturen, Evaluation der Effizienz (alle Klöti 1996)), aber die Verwaltung überstand die Reformen bis Anfang der 1990er nahezu unverändert. Sie verzeichnete sogar ein leichtes Wachstum und der Verflechtungsgrad zwischen den verschiedenen Bereichen und Ebenen nahm noch zu. Daher können die 1980er

8

Jahre in der Schweiz für die Verwaltung auch als Phase der Konsolidierung und Stabilität angesehen werden (Klöti 1996).

Eine wesentliche Ursache für dieses beharrende Moment kann, neben der im internationalen Vergleich guten Haushaltssituation, darin gesehen werden, daß zwar viele einzelne Instrumente in der Diskussion waren, aber noch kein schlüssiges Konzept vorlag, um diese zu integrieren und um auch Kritiker einbinden zu können (Pelizzari 2001). So war denn auch die Reichweite der Maßnahmen gering.

2.2 Ursachen für den Wandel hin zu einem reformfreundlichen Klima

Für einen Umschwung in der Reformdebatte waren zum einen eine ganze Reihe von strukturellen Faktoren maßgeblich. So wurde auch in der Schweiz eine sinkende Standortattraktivität befürchtet. Man sah einen Rückstand der öffentlichen Verwaltung gegenüber dem privaten Sektor (Klöti 1996), der durch die Schwächen der traditionellen Verwaltung verursacht werde. Diese ist einem stetig wachsendem Problemdruck ausgesetzt. So seien durch den Ausbau des Wohlfahrtsstaates, der von manchen Autoren als Wurzel der aktuellen Probleme angesehen wird (Ladner 2001) und durch eine Zunahme neuer Aufgaben aller Ebenen des föderalen Systems, die Anforderungen an die Verwaltung gewachsen. Die größten Posten mit den höchsten Zuwächsen waren: Bildung, Gesundheit und soziale Wohlfahrt (Arbeitslose, Sozialhilfe, Asyl, Ausländer), Umweltschutz sowie Zivilschutz. Daher mußte das Leistungsangebot bis Ende der 1980er bei einer Steigerung der Komplexität und bei stagnierenden Steuereinnahmen (Steiner 2001) ausgebaut werden. So kommen beispielsweise

6 F K ZH L ] ³ ZH O F K H V G X U F K G H Q 6 F K ZH L ] H U L V F K H Q 1D W L R Q D O I R Q G V J H I | U G H U W wurde, aus den Jahren 1997 - 2002 zu dem Schluß, daß ihre Handlungsspielräume in den letzten Jahren abgenommen haben (Steiner 2001: 47). Die Gemeinden gerieten also an den Rand ihrer Leistungsgrenzen.

Diese Situation verschärfte sich durch eine für schweizerische Verhältnisse akute Finanzkrise Anfang der 1990er Jahre. Denn die wirtschaftliche Krise im Rahmen der Restrukturierung des Wirtschaftsgefüges erreichte die Schweiz ernstlich erst Anfang der 1990er Jahre. So betrug das Haushaltsdefizit aller Ebenen des schweizerischen Staatsaufbaus 1993 3,7%. Von den

9

schweizerischen Gemeinden schlossen in den Jahren 1995 ±1997 32% mit einem Defizit ab (Steiner 2000: 1). In diesem Zeitraum gingen also die Steuereinnahmen zurück (Geser 1999). So geriet, anders ausgedrückt der fordistische Wohlfahrtsstaat an seine Grenzen. Pelizzari V L H K W G L H 8U V D F K H G D I  U G D U L Q G D ‰ Ä der Staat für die Bereitstellung von öffentlichen Gütern und Leistungen von der privat - kapitalistischen Produktions- und

die Autonomie der Gebietskörperschaften bedingt durch strukturelle Veränderungen den Schwellenwert in Richtung umfassender Reformen überschritten zu haben. Diese Faktoren, welche durch strukturelle Veränderungen auf der Makroebene ausgelöst wurden, wurden ergänzt durch eher kontingente Faktoren auf der Ebene der spezifischen Lage vor Ort - wie das Auftreten eines umfassenden Generationenwechsels auf der Führungsebene oder die Wirkung bestimmter Schlüsselereignisse (wie Finanzskandale) (Ladner 2001: 19).

Andererseits war der Reformdruck in der Schweiz im internationalen Vergleich dennoch gering. So waren die Defizite der öffentlichen Haushalte und die in diesem Zusammenhang oft angeführte Staatsquote zum Beispiel relativ klein. Möglicherweise hätten die oben beschriebenen Probleme auch auf traditionelle Weise gelöst werden können. Daß es zu einer weiten Verbreitung eines neuen Konzeptes kam, kann auch noch auf einen weiteren Faktor zurückgeführt werden. So traten in dieser Zeit in der öffentlichen Debatte verstärkt Promotoren von NPM auf, die diesen Ansatz auf die Agenda setzten und zu begründen versuchten.

In dieser Diskussion wurden Argumente verwendet wie: Kritik an einer Anspruchsinflation der Bürger gegen den Staat (Pelizzari 2001: 48), Ruf nach weniger Staat bzw. Entschlackung vom ´Ballast´ des Sozialstaates (Pelizzari 2001:73), Forderung nach der Senkung der Staatsquote und der Verschuldung um die Wettbewerbsstellung der Schweiz zu verbessern, der Privatisierung weiter Teile der staatlichen Infrastruktur und Dienstleistungen und der Umgestaltung der verbleibenden Dienstleistungen. Es wurde somit erreicht in einer Situation, in der die Finanzierung öffentlicher Leistungen unsicher geworden war, die Legitimation dieser Leistungen in der herkömmlichen Form in Frage zu stellen. Aus der Logik der konservativen Kritik war die Finanzkrise nicht Ausdruck des Auseinanderdriftens von wachsenden Anforderungen und Grenzen der Steuerabschöpfung, sondern ein Ausdruck für den Mangel an marktgerechter Handlungslogik im öffentlichen Sektor (Pelizzari 2001: 56 -57), beziehungsweise ein politisches Fehlprodukt.

10

Diese aus einer medienwirksamen Offensive (Pelizzari 2001: 70 - 71) des konservativen und unternehmensnahen Lagers vorgebrachten Vorschläge, konnten durch das Konzept NPM integriert und schlüssig begründet werden. Die in dem Modell schlummernden Verteilungskämpfe waren zu kontrollieren, da seine Instrumente im Gewand der Neutralität erschienen. Denn eine der Hoffnungen, die mit dem Konzept verbreitet wurden, war, daß das damalige Leistungsniveau trotz erheblicher Einsparungen durch ein intelligenteres Management erhalten werden könne (Pelizzari 2001: 85 & 121). So konnten auch Vertreter der Linken für den Ansatz gewonnen werden. Weitere Argumente, die dazu beitrugen waren, daß mehr Autonomie für Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes zu erwarten seien, ferner die Hoffnung der Linken durch Redimensionierung des öffentlichen Sektors ein neues Wachstum ankurbeln und so neue Verteilungsspielräume gewinnen zu können. So konnte in Zürich beispielsweise eine grüne Gesundheitsdirektorin für eine Umstrukturierung ihres Bereich nach Prinzipien von NPM gewonnen werden (Pelizzari 2001: 132). Auch Hammerschmid (1998) ist der Meinung, daß die Mobilisierung der Öffentlichkeit wegen des moderaten Problemdrucks in der Schweiz ein wesentlicher Faktor für die Anfänge der Reformen unter dem Banner von NPM waren, da die Probleme an sich nicht unbedingt einen radikalen Schwenk erforderten.

Zusammenfassend läßt sich also sagen, daß einerseits durch harte, strukturelle Faktoren ein gewisser Handlungsdruck erzeugt wurde. Anders ausgedrückt, die Umweltbedingungen haben sich so stark verändert, daß Veränderungen vorgenommen werden mußten. Bei der Suche nach Lösungen konnte sich NPM durchsetzen, weil es viele Vorteile und keine Nachteile versprach, so daß es verschiedene Lager unterstützten. Auch wenn diese Lösung aufgrund der Situation nicht die einzig mögliche gewesen wäre ² . Daher erscheint es so, daß beide Faktoren, also auch die Auseinandersetzungen im symbolischen Feld der Politik zusammenkommen mußten, damit NPM den Vorzug bekam.

2.3 Der Einfluß Ernst Buschors auf den Take - Off der NPM - Reformen

Zwischen 1993 und 1995 (Hammerschmid 1998) begann in der Schweiz dieser Wandel hin zu einem reformfreundlicheren Klima zu greifen (Ladner 2001). In diesem Zusammenhang ist einer der wichtigsten Protagonisten, die den Wandel herbeigeführt haben, etwas ausführlicher hervorzuheben: Ernst Buschor. Dieser war in seiner Laufbahn Chefbeamter der Finanz-

² Soist in einer Situation knapper Mittel an und für sich auch die Erhöhung der Einnahmen möglich.

11

verwaltung des Kantons Zürich, Professor an der Hochschule Sankt Gallen und schließlich seit 1993 Regierungsmitglied des Kantons Zürich (Pelizzari 2001: 44). Seine vornehmliche Wirkung bestand unter anderem darin, daß er den Import von Theorien aus dem angelsächsischen Raum förderte, eine umfangreiche Beratertätigkeit ausübte und zur Bildung eines schweizerischen Modell von NPM, der ´Wirkungsorientierten Verwaltungsführung´ (WOV) Mitte der 1990er Jahre vergleichbar mit der Leistung Ernst Banners in der Bundesrepublik, beitrug. So trug er zum Gelingen einer Umdefinierung des symbolischen Kapitals (Pelizzari 2001: 68) bei. Als Jurypräsident des Bertelsmann Preises von 1992 war er einer der Mitorganisatoren einer diesen begleitenden Konferenz, welche den Anstoß gab für Reformen in der Stadt Bern, dem Kanton Luzern und dem Kanton Bern. Damit begannen die NPM Aktivitäten in der Schweiz. Heute ist Ernst Buschor einer der maßgeblichen Akteure bei der Umsetzung seiner Arbeiten im Kanton Zürich.

Damit begann der Reformprozeß in der Schweiz unter dem Banner von NPM ca. 4 Jahre später als in der Bundesrepublik. Nach Reichard (1997) war hierzulande die Phase der ersten Pilotversuche damals schon abgeschlossen. Wenn die Bundesrepublik, was diesen internationalen Reformtrend betrifft, ein Nachzügler ist, dann trifft dies auf die Schweiz also in noch stärkerem Maße zu. Wie in diesem Abschnitt deutlich werden sollte, sind dafür neben dem moderaten Problemdruck auch kontingente Faktoren, wie die Dauer für die Bildung einer bestimmten Akteurskonstellation mitverantwortlich. Letztere scheint aber eine Bedingung für das Durchsetzen einer spezifischen Agenda in der Öffentlichkeit zu sein.

3. NPM ±Maßnahmenvergleich Schweiz vs. Bundesrepublik

Im folgenden werden Ergebnisse aus im wesentlichen zwei Forschungsprojekten eingehender diskutiert. Zum einen handelt es sich um die Ergebnisse der DST - Umfrage zur Verwaltungs-modernisierung aus dem Jahre 1998 für die Bundesrepublik und zum anderen Ergebnisse aus

beiden Projekte sind gut miteinander vergleichbar und erlauben so eine anschauliche Gegenüberstellung bezüglich mehrerer Faktoren. Damit könnte einerseits so etwas wie ein vorläufiger erster empirischer Test wie Löffler in fordert ±s. S. 1 ±versucht werden. Andererseits werden

12

die Daten bezüglich der Bundesrepublik auch aus heuristischen Gründen angeführt, um die Daten der Schweiz selber besser bewerten zu können.

3.1 Verbreitung

Ein Vergleich der Verbreitung beziehungsweise Nicht - Verbreitung von NPM -Modernisierungsmaßnahmen zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik auf Gemeindeebene zeitigte folgendes Bild:

In beiden Ländern nimmt die Reformintensität mit der Größe der Gemeinden zu. So steigt die Zahl der Maßnahmen in den Gemeinden der Schweiz ab 10.000 Einwohner überdurchschnittlich stark an (Steiner 2000: 8). Unter den schweizerischen Städten mit über 20.000 Einwohnern weisen immerhin 41% Produktdefinitionen auf.

In der Bundesrepublik läßt sich in Bezug auf umfassende Maßnahmen ebenfalls eine

N ³ 'L H $X V  E X Q J H L Q H V 4X D O L W l W V Panagements steigt in den alten Bundesländern mit Zunahme der Größenklasse, in der Größenklasse 6 ist Qualitätsmanagement kaum verbreitet ... . Bei der Definition und Einführung von Produkten sind die Städte der Größenklassen 1 und 2 insgesamt Vorreiter

Als Ursachen für diese größenabhängige Verteilung kann man wohl mehrere Faktoren anführen. So weisen größere Gemeinden relativ große Dienstleistungsbereiche auf. Innerhalb dieser lassen sich leichter sogenannte ´large scale´ - Effekte zum Beispiel durch eine Standardisierung von Abläufen erzielen. In dieser Verteilung spiegelt sich also möglicherweise ein Hang von NPM zu Verfahren des klassischen Taylorismus. Die geringere Verbreitung von Modernisierungsmaßnahmen in der Schweiz könnte auf die besondere Situation der vielen kleinen Gemeinden hinweisen. So weisen 90% der Gemeinden dort eine Einwohnerzahl von unter 5.000 auf (Ladner 2001: 2). Diese durch ehrenamtliche Beamte im

13

Rahmen des Milizsystems und kleine operative Einheiten gekennzeichnete Lage, scheint umfassend angelegte Reformvorhaben im Sinne von NPM eher zu erschweren. In diesem Vergleich zeigt sich, daß in der Schweiz Städte mit um die 25.000 Einwohnern dort die Rolle zu übernehmen scheinen, die in der Bundesrepublik die größeren Großstädte inne haben.

3.2 Ursachen

Ein Vergleich der von den Kommunen benannten Gründe für einen Beginn mit an NPM ausgerichteten Maßnahmen nach den wichtigsten Nennungen geordnet, zeigt folgendes Bild:

Zahlen aus: Steiner 2000: 16 und Grömig & Gruner 1998: 582

In den Zahlen spiegeln sich die moderateren finanziellen Probleme in der Schweiz. Eine Finanzkrise kann in der Schweiz also von Anfang an nicht als Hauptmotiv der Anstrengungen bestimmt werden. Nach Steiner (2001: 11) gibt es dort sogar etwas mehr aktive Gemeinden mit Überschüssen als mit Defiziten. Dies läßt auf eine proaktive Modernisierungsstrategie schließen. Es kann wohl vermutet werden, daß eine komfortablere Ausgangssituation den Prozeß der Reformen beeinflußt. Man könnte so zum Beispiel vermuten, daß in diesen schweizerischen Gemeinden die Restrukturierung der Verwaltung souveräner gesteuert werden kann. So werden die noch vorhandenen Spielräume zu einer Vermeidung weiterer Verschlechterungen genutzt. Die Finanznot scheint zumindest im Jahr 1998 in der Bundesrepublik noch das Hauptmotiv für Reformanstrengungen gewesen zu sein Ä 'L H Finanzkrise der Kommunen und die notwendige Haushaltskonsolidierung sind der

Scheinbar spiegelt sich darin die, an den Aufgaben gemessene, chronische Unterfinanzierung der Gemeinden in der Bundesrepublik. Daraus könnte man den Schluß ziehen, daß die deutschen Kommunen eher auf dem Pfad einer erzwungenen Reform unterwegs sind. Die Literatur spricht davon, daß dies eine schlechte Voraussetzung für qualitativ ausgewogene Konzepte sei. Das sogenannte ´Durchwursteln´ könnte immerhin unbeabsichtigte negative Wirkungen haben.

14

3.3 Ziele

Die folgende Tabelle zeigt die wichtigsten Ziele, die in den beiden Ländern mit NPM ± Reformen verbunden werden:

Aus. Ladner 2001 und Grömig & Gruner 1998: 582

Während der erste Punkt in beiden Ländern derselbe ist, spiegeln die Unterschiede der anderen Punkte möglicherweise Spezifika wieder. Da die allgemeine Zufriedenheit mit den Leistungen in der schweizerischen Bevölkerung nach wie vor recht hoch ist, könnte dies ein Grund sein, daß der Punkt Bürgerorientierung in der linken Spalte als Ziel nicht auftaucht. Der zweite Punkt der linken Spalte ist wohl auf die oben beschriebenen stetig angewachsenen Aufgaben der schweizerischen Verwaltungen bei stagnierenden Steuereinnahmen zurückzuführen:

N Ä Werden die Aussagen der Gemeindeschreiber mit einer Befragung von Geser et al. 1996 aus dem Jahre 1994 verglichen, zeigt sich, daß die Leistungsgrenzen in beinahe allen Aufgaben-bereichen leicht zugenommen haben. Starke Zunahmen gab es vor allem bei der Betreuung von Asylsuchenden, beim Zivilschutz und bei der Integration von

Man könnte aus den Zielnennungen den Schluß ziehen, daß die schweizerischen Gemeinden also tatsächlich eher eine Fortführung ihres Leistungsangebots erreichen und eine Verschlechterung diesbezüglich vermeiden wollen. Bei den deutschen Gemeinden scheint in stärkerem Maße die ´Rückgewinnung des finanziellen Handlungsspielraums´ - also existentielle Erfordernisse eine Rolle zu spielen.

3.4 Maßnahmen

Folgende Übersicht faßt die häufigsten Instrumente zusammen, die in den schweizerischen Gemeinden in Zusammenhang mit dem Repertoire von NPM - Maßnahmen angeführt werden:

15

Schweiz:

- erster Schwerpunkt

- zweiter Schwerpunkt

- dritter Schwerpunkt

Aus: Steiner 2000)

Die ersten beiden Maßnahmen des ersten Schwerpunktes können als Versuch einer Vereinfachung der Entscheidungsverfahren bezeichnet werden. Durch eine Verlagerung von Kompetenzen an die Exekutive sollen zur Bewältigung der steigenden Aufgabenlast die Prozesse beschleunigt werden (Ladner 2001: 8). Die Instrumente des zweiten Schwerpunktes können wohl unter den Rubriken Flexibilisierung und Vermarktlichung der Beschäftigungsverhältnisse verortet werden. Die Maßnahmen betreffend der Beschäftigungsverhältnisse zielen auf eine Angleichung an die Art der Beziehungen im privat-wirtschaftlichen Sektor, um ein gleichwertiges Leistungsniveau zu erreichen. Da in den letzten Jahrzehnten der öffentliche Beschäftigungssektor in der Schweiz stets Vorbild für die Arbeitsverhältnisse war, wird man wohl vermuten können, daß sich zwar zum einen nun eine Kehrtwende vollzieht, die Veränderungen aber moderat sein werden. Diese und die Verlagerung von Aufgaben an Dritte können auch als Elemente einer Deregulierung bezeichnet werden.

An dieser Stelle läßt sich zu dieser Auswahl von Maßnahmen durch die Gemeinden wohl schon sagen, daß es sich dabei überwiegend nicht um solche handelt, die zu den Kernelementen eines idealtypischen Umbaus nach dem grundlegenden Funktionsmechanismen einer an der Philosophie nach NPM ausgerichteten Reform handelt, sondern um solche, die auch unter einem anderen Label laufen könnten. Allerdings hat beispielsweise die Kosten-und Leistungsrechnung in der Schweiz schon seit den 1980er Jahren im Rahmen der damaligen Reformanstrengungen einige Verbreitung gefunden. Daher ist die Ausgangslage in diesem Punkt eine etwas andere. Andererseits hat dies scheinbar nicht dazu geführt, daß zum Beispiel Instrumente wie die Budgetierung oder Leistungsvereinbarungen, die darauf aufbauen, eine schnellere Verbreitung gefunden haben.

Das Ergebnis einer ähnlichen Zusammenstellung für die deutschen Gemeinden liefert folgende Übersicht:

16

Bundesrepublik: - erster Schwerpunkt

- zweiter Schwerpunkt

- dritter Schwerpunkt

Zahlen aus: Schöneich 1998: 11 und Grömig & Gruner 1998: 584

* Nach Schöneich (1998: 13) Standard-Module einer modernisierten Verwaltung.

Gemeinsam weisen diese Ergebnisse mit den Ergebnissen für die Schweiz die Instrumente Personal- und Organisationsentwicklung und die Optimierung der Abläufe auf , wenn man die Vereinfachung der Entscheidungsverfahren, wie oben ausgeführt, als Vergleich zulassen würde. Es sind dies, wie gesagt, alles Maßnahmen, die nach Schöneich (1998: 13) nicht zu den Kernelementen dieses Reformtypus zählen. Dementsprechend liegen die Unterschiede zwischen den beiden Ländern scheinbar eben darin, daß die deutschen Gemeinden stärker an diesen Kernelementen ausgerichtet sind.

Allerdings gibt es in der Schweiz eine Gruppe von Gemeinden, die ein vergleichbares Maßnahmenvolumen vorweisen können. Nur ist deren Zahl im Vergleich zur Bundesrepublik eben bedeutend kleiner. Diese werden von Steiner (2000: 5) dadurch definiert, daß sie Produktdefinitionen implementiert haben. Dies sind 20% der reformaktiven Städte; also 5% aller schweizerischen Gemeinden insgesamt. Innerhalb dieser Kerngruppe der reformaktiven Städte sieht die Verteilung der häufigsten Maßnahmen wie folgt aus:

Maßnahmen der Kerngruppe der Schweiz

Budgetierung

Controlling und Berichtswesen Bürgerbefragungen Trennung von strategisch und operativ Leistungsvereinbarungen Zahlen aus: Steiner 2000: 7

³ Anteil an der Gesamtzahl der schweizerischen Gemeinden.

17

Diese Zahlen, die den allgemeinen auf deutscher Seite ähneln, scheinen zu zeigen, daß sich die Zahl der Maßnahmen im Rahmen der benannten Kernelemente sehr schnell in bedeutsamer Weise erhöht, wenn an einer Stelle des neuen Systems begonnen wurde. Ein Grund dafür sei nach Ladner (2001), daß je mehr Maßnahmen ergriffen werden, desto eher handele es sich um NPM - Elemente im engeren Sinne, weil diese wiederum weitere Maßnahmen im allgemeinen politisch ±administrativen System erfordern.

3.5 Zusammenfassung

Die am häufigsten vollzogenen Maßnahmen in der Schweiz (Abschaffung des Beamtenstatus, Einführung einer leistungsabhängigen Entlohnung, Übertragung von Aufgaben an Dritte) entsprechen Methoden der Deregulierung (Ladner 2001: 10). Man könnte vermuten, daß sich darin die liberale Tradition, die in der Schweiz traditionell stark ist, widerspiegelt. Die im Rahmen von NPM ±Maßnahmen liegenden Möglichkeiten zu einer besseren demokratischen Steuerung über Produkte und Leistungsaufträge wird dagegen in der Schweiz noch wenig umgesetzt (Ladner 2001: 10). Letzteres trifft auch auf die Art der Maßnahmen in der Bundesrepublik zu (Reichard 1997). Die spezifische Auswahl an Instrumenten hierzulande resümierend, führt Schöneich aus:

N ³ 1H E H Q G L H V H P 0H J D -Trend´ Verselbständigungen sind es zum anderen Veränderungen, die sich an betriebswirtschaftlichen Grundsätzen orientieren und sich im Innenbereich der Verwaltung vollziehen, d. h. organisatorisch-technisch

(Schöneich 1998: 14)

Ein Grund für diesen Fokus auf die Binnenmodernisierung (Grömig & Thielen 1996), kann in rückständigen Steuerungspraktiken (Kameralistik, starres Haushaltsrecht und zentralistische Ressourcensteuerung)gesehen werden, welche die Kräfte binden (Reichard 1997). Ein dominierender Fokus auf die Binnenmodernisierung kann aber auch im Falle der schweizerischen Gemeinden bescheinigt werden (Steiner 2000).

Eine Gleichzeitigkeit von Haushaltskonsolidierung und Reform, wie sie für deutsche Gemeinden typisch ist, kann für die Schweiz nicht festgestellt werden. Dort handelt es sich, wie gesagt, eher um proaktive Reformen, die eine Verschlechterung des Leistungsniveaus verhindern sollen. Der Grund dafür scheint in der Erreichung der Leistungsgrenzen zu liegen. Einerseits kann dies wohl als ein allgemeiner Trend angesehen werden, andererseits führt dies

18

bisher in der Schweiz nicht zu einer großflächigen Aufnahme von NPM ±Konzepten. Die Verbreitung, vor allen Dingen der Kernelemente des deutschen Modells einer neuen Steuerung ist in der Schweiz viel geringer als in der Bundesrepublik. Möglicherweise zeigt sich darin auch eine Fortführung der bisherigen Behutsamkeit und Vorsicht in Bezug auf Reformschritte, wie sie für die Schweiz bisher festgestellt werden kann.

Im nächsten Kapitel soll es nun darum gehen, anhand eines Fallbeispiels zu zeigen, wie die bisher geschilderten globalen Trends auf regionaler Ebene wirken.

4. Fallbeispiel Zürich

In diesem Kapitel soll es nun um die Veranschaulichung des schweizerischen Reformweges gehen. Dazu soll ein Fallbeispiel etwas ausführlicher dargestellt werden. Der Kanton Zürich wurde dabei ausgewählt, da diese Region als wirtschaftliches Zentrum der Schweiz für dieses Land von besonderer Bedeutung ist. Es scheint, daß das dortige Geschehen allein aus diesem Grund für die Schweiz eine Art Vorbildfunktion besitzt. Andererseits kann dem Kanton Zürich vielleicht auch deshalb eine gewisse Vorbildfunktion für die Schweiz zugestanden werden, da dort die in der Schweiz geäußerte Kritik und die damit verbundenen Forderungen in einer Weise beherzigt und umgesetzt wurden, die anerkannte ⁴ Maßstäbe gesetzt hat.

Auch im Kanton Zürich hat die Reform unter dem Banner von NPM eine Vorgeschichte. In den 1980er Jahren wurde eine Gesamtanalyse der Leistungen als Aufgabenkritik durchgeführt. Diese brachte aber lediglich Einsparungen in Höhe von 2% des Haushaltsvolumens (Klöti: 1996b). Wie oben dargelegt, liegt diese Zahl durchaus im nationalen Trend dieser Zeit. Ein weiterer typischer Faktor damals war, daß die Verwaltung im großen und ganzen erfolgreich Widerstand gegen die Umsetzung weitreichender Reformen leistete.

⁴ Im Jahr 1998 gewann der Kanton Zürich bei der Verleihung des Speyerer Qualitätspreises einen der vergebenen Preis. (Pelizzari 2001: 129).

19

Dies änderte sich allerdings Anfang der 1990er Jahre. Die damals im Haushalt des Kantons auftretenden Defizite (1991 416 Mill. SF) ⁵ wurden zum Anlaß genommen für den Beginn einer Austeritätspolitik. Andererseits wurden in diesem Jahrzehnt aber auch Steuern gesenkt ⁶ ; trotz angeblich angespannter Haushaltslage. Somit erscheint, die in der Öffentlichkeit propagierte Krise der Finanzen als Konstrukt (Hammerschmid 1998). So war Ende des Jahrzehnts die Notwendigkeit durch Kredite den Haushalt auszugleichen vergleichsweise gering. ⁷ Darin spiegelt sich, wie oben angedeutet, eine für die Schweiz typische Situation. Dennoch wurde damit begonnen lineare Kürzungen vorzunehmen. Dadurch konnte zwar das Wachstum der Ausgaben gestoppt werden, aber eine strukturelle Veränderung bei den leistungsbezogenen Ausgaben war so nicht möglich (Hammerschmid 1998) Auf das Versagen einzelner, nicht aufeinander abgestimmter Maßnahmen im Rahmen einer Reform im Bereich des öffentlichen Sektors wurde ja auch weiter oben bei der Schilderung der Situation vor den durch NPM ±Konzepte dominierten Aktivitäten in der Schweiz hingewiesen. Die Situation im Kanton Zürich lag bis zum ersten Drittel der 1990er Jahre also im schweizerischen Trend.

Im Jahr 1995 war Wahlkampf im Kanton. Es traten fünf Kandidaten aus drei bürgerlichen Parteien mit einem gemeinsamen Programm in den Wahlkampf ein. Eine umfassende Verwaltungsreform war darin ein wichtiges Thema. Die Ziele, für die diese Kandidaten damals warben, waren die Erreichung eines Haushaltsgleichgewichts, die Einführung von Globalbudgets und die Stärkung dezentraler Verantwortungen. Diese sollten bis 2002 erreicht werden (Hammerschmid 1998). Es war für diese Kandidaten also wichtig, für derartige Instrumente eine breite gesellschaftliche Basis zu begründen.

Allerdings wurden im Kanton schon seit 1994 NPM ±Methoden angewandt. Dies geschah im Gesundheitsbereich unter der Leitung von Ernst Buschor. Dieser war, wie schon erwähnt, als einer der wichtigsten Promotoren von NPM in der Schweiz im Jahr 1993 als Regierungsrat in die Regierung des Kantons Zürich eingetreten. Er orientierte sich mit seinem Reformprogramm für das kantonale Gesundheitswesen dabei v. a. D. an Konzepten aus dem angelsächsische Raum und dabei in erster Linie an solchen aus Neuseeland. Er konnte dabei eine breite Zustimmung, auch die der Gewerkschaften, gewinnen.

⁵ aus: Pelizzari 2001: 109

⁶ Steuerquote 1983 ±1997 5,4% - 4,8% (Pelizzari 2001: 101) Anteil der Staatsteuern an den kantonalen Einnahmen 1983 46% 1997 33,7% (Pelizzari 2001: Excerpt: 23)

20

Auch die oben erwähnten Kandidaten erhielten bei der besagten Wahl im Jahr 1995 ein gestärktes Mandat. So konnte man noch im selben Jahr mit einer umfassenden Aufgabenkritik und der Ausarbeitung eines eigenen Reformprogramms unter dem Namen ´Wirkungs-orientierte Verwaltungsführung´ (wif!) beginnen.

Die Ziele des Projekts wif! sind vornehmlich bezogen auf die Dienstleistungen des Kantons. So standen, neben der Vorgabe, daß das Programm einen Beitrag zum Haushaltsausgleich liefern sollte, die Konzentration von Leistungen, der Abbau von Nebenleistungen, die Festlegung der Grundleistungen (Pelizzari 2001:126) und der Ab- und Umbau von kantonalen Leistungen auf der Agenda. Leitgedanke war die Entwicklung hin zum modernen Dienstleistungsunternehmen.

Ein Merkmal von wif! ist die Fortführung der Kosten- und Leistungsrechnung, die auch schon Teil von Vorgängerprogrammen gewesen war (Pelizzari 2001: 128). Wie gesagt, ist die Ausgangslage dafür, wegen der Verbreitung der Doppik in den 1980er Jahren in der Schweiz recht günstig. Außerdem sollen neu eingeführt werden: Benchmarking, Controlling ⁸ , eine regelmäßige Leistungsüberprüfung, ein Prämissencontrolling.

Eine Besonderheit im Kanton Zürich war, daß man am Anfang keine Pilotprojekte installierte, sondern direkt die Restrukturierung der kompletten Verwaltung in Angriff nahm. Es war also schon am Beginn für alle Beteiligten klar, daß der Prozeß unumkehrbar sein sollte. Allerdings waren die Konzepte in den einzelne Abteilungen zu Beginn bewußt offen gehalten, um die Möglichkeit zu schaffen, eigenes Wissen sammeln und zu einem späteren Zeitpunkt, wenn es um die Details der Programme ging, einbringen zu können.

Die Organisation der Reformen setzt sich zusammen aus einer Arbeitsgruppe, die mit Vertretern aus Wirtschaft und Wissenschaft besetzt ist. Außerdem wurde eine Arbeitsgruppe mit dem Namen Aufgaben- und Leistungsüberprüfung (Alüb) geschaffen. Ferner legte man in Zürich sehr großen Wert auf die Mitarbeit des Personals am Reformprozeß. Um dies zu ermöglichen, investierte man in die Ausbildung und Information der Mitarbeiter. Es ist hier festzuhalten, daß für diesen für die Implementierung einer umfassenden Reform so wichtigen

⁷ Neuverschuldungsquote 1999 0,2% (Pelizzari 2001 101, nach Ragni 1999)

⁸ Leistungserbringer müssen der Direktion Bericht erstatten. Jährlich zwei Zwischenberichte. Die Finanzdirektion faßt diese zusammen und überreicht sie der Regierung (Hammerschmid 1998).

21

Punkt noch genügend Ressourcen vorhanden waren. Durch das Prämissencontrolling und die Definition von Produkten konnten bisher Einsparungen in Höhe von 350 Mill. SF erreicht werden. Globalbudgets ⁹ waren im Jahr 1998 nach Pelizzari (2001) für 42% des kantonalen Haushalts eingeführt; nach Hill und Klages (1999) im Jahr 1999 ca. 40%. ¹⁰ . Privatisierungen erfolgten in den Bereichen Flughafen, Informatikdienst und bei den Elektrizitätswerken.

Im Gesundheitswesen wurden die Zuzahlungen erhöht und im Bildungsbereich Studiengebühren eingeführt. Die Schulen und Krankenhäuser erhalten nun nach der Kundenzahl und Behandlungsart Fallpauschalen als wichtiges Element der Outputsteuerung (Pelizzari 2001: 136). So soll auch unter dieser Art von Einrichtungen ein Wettbewerb ¹¹ um die Kunden stimuliert werden. Die von den Direktionen mit den Leistungserbringern ausgehandelten Leistungsaufträge enthalten im Bereich der Gymnasien beispielsweise die Zahl der gewünschten Maturanden (Pelizzari 2001).

Die Reform der Verwaltungsstrukturen im Kanton Zürich war mehrmals Thema von Referenden. So im Jahr 1996 als das ´Gesetz über die Rahmenbestimmung für die Verwaltungsreform´ zur Abstimmung anstand. Es wurde mit 80% Ja - Stimmen angenommen. Ebenfalls bestätigt wurden die Vorlagen aus dem Jahr 1997 über Mediatisierung der zentralen Dienste (Hammerschmid 1998) und im Jahr 1998 ein Referendum über die Abschaffung des Beamtenstatus. Somit können die Verantwortlichen der Reform auf eine beachtliche Zustimmung in der Bevölkerung für den eingeschlagenen Weg verweisen.

Als Folgen für das politisch ±administrative System nennt Pelizzari (2001) einerseits eine Zentralisierung der Kompetenzen auf der Direktionsebene; die Aushebelung des Konkordanzzwanges (Pelizzari 2001: 129) und eine Milderung des parteipolitischen Einflusses auf die Direktionsleitung. Andererseits sieht er die Gefahr einer Vereinfachung von Kürzungen, da Verantwortlichkeiten nicht mehr genau zu lokalisieren seien (Pelizzari 2001: 139) und eine Entpolitisierung durch die Steuerung über Kennziffern (Pelizzari 2001: 145 ±

⁹ Wenn ein Amt Überschüsse erwirtschaftet, kann es diese als Rückstellung verbuchen. Wenn ein Amt Ende eines Jahres Defizit aufweist, muß es dieses entweder aus Rückstellungen begleichen oder ihm wird im kommenden Haushaltsjahr ein dementsprechender Abzug vorgenommen (Hammerschmid 1998).

¹⁰ Bezüglich der Ämter schreiben diese die Kosten- und Leistungsrechnung vor. Diese schließen wiederum Indikatoren und Standards für die Produkte mit ein. Die Verordnungen über das Globalbudget sind zeitlich befristet, um eine Anpassung zu erleichtern. (Hammerschmid 1998)

¹¹ Direktionen haben die Wahl zwischen Contracting ±In oder Contracting ±Out (Hammerschmid 1998).

22

= X V D PPH Q I D V V H Q G O l ‰ W G L H V H Ä ... weitestgehende rechtliche Konkretisierung der

erkennen, die schon weiter oben angedeutet wurden. Die Ausgangslage wurde zwar durch gewisse finanzielle Schwierigkeiten strukturiert, aber erst die Überzeugung der Öffentlichkeit und das Auftreten von Promotoren gab der Situation die Wende hin zu NPM Konzepten.

5. Schlußbemerkung

Die in der Einführung dargelegten Merkmale des politischen Systems der Schweiz wiesen auf eine Ähnlichkeit mit dem der Bundesrepublik hin. Bei der Darlegung der Maßnahmen beider Länder zeigte sich aber, daß es im Bereich der Bemühungen um eine Verwaltungsreform doch erhebliche Unterschiede gibt. Das hervorstechendste Merkmal dabei war die deutlich geringere Verbreitung von NPM ±Konzepten in der Schweiz. Es wurde dargelegt, daß dies an verschiedenen Faktoren liegen könnte. Genannt wurden die kleine Zahl großer Gemeinden in der Schweiz, ein geringer struktureller Reformdruck und eine Verwaltungskultur, die behutsame Schritte bevorzugt. Diese zeigt sich auch in dem recht späten Zeitpunkt, zu dem die Schweiz auf den internationalen Reformtrend aufgesprungen ist. Am Beispiel des Falles des Kantons Zürich ließen sich einige dieser Merkmale bestätigen. Wie auch auf der nationalen Ebene waren strukturelle Probleme lediglich der Anlaß des Beginns einer umfassenden Reform, während Auseinandersetzungen auf dem symbolischen Feld der Politik der Auslöser waren. Der dann gewählte Weg zeigt daher einen eher voluntaristischen Zug, der stärker als es in der Bundesrepublik der Fall zu sein scheint, durch eine Antizipation zukünftiger internationaler Standards gekennzeichnet ist. Weitergehende Erkenntnisse konnten leider in dieser Arbeit nicht gewonnen werden. Dies lag wohl zum einen an der noch kurzen Dauer der NPM ± Reformen in der Schweiz und zum anderen an der damit zusammenhängenden Schwierigkeit an aussagekräftige Literatur zu gelangen. Manche Überlegungen, wie sie im Vorwort angesprochen wurden, konnten daher nicht ausführlich genug behandelt werden. Dennoch hofft der Autor, daß dieser kleine Ausflug in die Schweiz beim Leser ein wenig Interesse gefunden hat.

23

6. Literaturverzeichnis

- 'LH N PD Q Q - R F K H Q Ä 'L H 6 W l G W H D O V 9R U U H L W H U G H U 9H U ZD O W X Q J V U H I R U P ( U I R O J H X Q G 1| W H ³ L Q Ä 9H U ZD O W X Q J V PR G H U Q L V L H U X Q J :D U X P V R V F K ZL H U L J ZD U X P V R O D Q J V D P" ( L Q H = ZL V F K H Q E L O D Q ] ³ 'H X W V F K H U 6 W l G W H W D J 5 H L K H $ '6 7 -Beiträge zur Kommunalpolitik, Heft 27, Köln

- *HV H U Ä 'L H *H PH L Q G H Q L Q G H U 6 F K ZH L ] ³ L Q 8O U L F K .O | W L X D > +U V J @ Ä +D Q G E X F K G H U 6 F K ZH L ] H U 3 R O L W L N ³ =  U L F K

- *U| PL J ( U N R X Q G 7 K L H O H Q +D U W PX W Ä 6 W l G W H D X I G H P 5 H I R U PZH J ³ L Q 'H U Städtetag, Heft 9

-GröPL J ( U N R X Q G *U X Q H U .H U V W H Q Ä 5 H I R U P L Q G H Q 5 D W K l X V H U Q ³ L Q 'H X W V F K H U Städtetag, Heft 8, S. 581 ff.

- +DPPH U V F K PL G *H U K D U G ³ 1H Z 3 X E O L F 0D Q D J H PH Q W D P % H L V S L H O ZL U N X Q J V - RU L H Q W L H U W H Q 9H U ZD O W X Q J V I  K U X Q J L P .D Q W R Q =  U L F K ³ L Q +H L Q U L F K 1H L V V H r und Gerhard +D PPH U V F K PL G > +U V J @ Ä 'L H L Q R Y D W L Y H 9H U ZD O W X Q J ±Perpektiven des New Public 0D Q D J H PH Q W L Q gV W H U U H L F K ³ :L H Q 6 H L W H Q ±296

- .O| W L 8O U L F K X D > +U V J @ Ä +D Q G E X F K G H U 6 F K ZH L ] H U 3 R O L W L N ³ =  U L F K

- .O| W L 8O U L F K E Ä 6 ZL W ] H U O D Q G $G D S W L Q J D :R U N L Q J 6 \ V W H P³ L Q - R K D Q 3 2O V R Q X Q G % *X \ 3 H W H U V > +U V J @ Ä / H V V R Q V I U R P ( [ S H U L H Q F H ±Experiental Learning in $G PL Q L V W U D W L Y H 5 H I R U PV L Q ( L J K W 'H PR F U D F L H V ³ 2V O R

- /D G Q H U $Q G U H D V Ä *H PH L Q G H U H I R U PH Q L Q G H U 6 F K ZH L ] ±Strategien, GemeinsamkH L W H Q X Q G $X V O | V H U ³ X Q Y H U | I H Q W O L F K W H U $U W L N H O % H U Q

- /L Q G H U :R O I Ä 6 F K ZH L ] H U L V F K H 'H PR N U D W L H , Q V W L W X W L R Q H Q ± Prozesse ± 3 H U V S H N W L Y H Q ³ % H U Q

- /| I I O H U ( O N H Ä 7 K H 0R G H U Q L ] D W L R Q R I W K H 3 X E O L F 6 H F W R U L Q D Q , Q W H U Q D W L R Q D O & R PS D U D W L Y H 3 H U V S H F W L Y H ³ Speyer

- 1DV F K R O G ) U L H G H U X Q G % R J X PL O - | U J Ä 0R G H U Q L V L H U X Q J G H V 6 W D D W H V ³ 2S O D G H Q

- 3H O L ] ] D U L $O H V V D Q G U R Ä 'L H gN R Q R PL V L H U X Q J G H V 3 R O L W L V F K H Q ±New Public

0D Q D J H PH Q W X Q G G H U Q H R O L E H U D O H $Q J U L I D X I G L H | I H Q W O L F K H Q 'L H Q V W H ³ .R Q V W D Q ]

-Plamper, +D U D O G Ä 'L H +L O I H Q G H U .*6 W $U E H L W V V F K ZH U S X Q N W H X Q G ± Y R U K D E H Q ³ L Q Ä 9H U ZD O W X Q J V PR G H U Q L V L H U X Q J :D U X P V R V F K ZL H U L J ZD U X P V R O D Q J V D P" ±Eine = ZL V F K H Q E L O D Q ] ³ 'H X W V F K H U 6 W l G W H W D J 5 H L K H $ '6 7 -Beiträge zur Kommunalpolitik, Heft 27, Köln

-Riklin, AlR L V > +U V J @ Ä +D Q G E X F K S R O L W L V F K H V 6 \ V W H P G H U 6 F K ZH L ] ³ % H U Q % D Q G I & II

- 6W H L Q H U 5 H W R Ä 1H Z S X E O L F PD Q D J H PH Q W L Q W K H V ZL V PX Q L F L S D O L W L H V ³ unveröffentlichter Artikel (s.: http://www.iop.unibe.ch), Bern

- 6W H L Q H U 5 H W R Ä , Q W H U N R PPX Q D O H Zusammenarbeit und

*H PH L Q G H ] X V D PPH Q V F K O  V V H L Q G H U 6 F K ZH L ] ³ X Q Y H U | I H Q W O L F K W H 'L V H U W D W L R Q % H U Q

-

24