Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  2

2.  Bedingungen für die schwache Stellung der Regierung  4

2.1.  Schwacher Regierungschef im klientelistischen Kabinett  5

2.2.  Großer Einflussraum eines fragmentierten Parlaments  7

3.  Das relative Mehrheitswahlrecht  9

3.1.  Zielvorstellungen und Auswirkungen  9

3.2.  Bedingungen und Probleme der Gesetzmäßigkeit  10

3.3.  Zwischenfazit  11

4.  Italienische Besonderheiten  11

4.1.  Die Regierungsarbeit im Zeichen des Mehrheitswahlrechts von 1993 bis 2005  12

4.2.  Fragmentierung innerhalb der Parteien: Die correnti  14

5.  Fazit: Das Mehrheitswahlrecht bringt keine Verbesserung  15

6.  Literaturverzeichnis  18

1. Einleitung

Regieren ist in Italien ein schwieriges Unterfangen. Das zeigt nicht zuletzt auch der hohe Verschleiß an Regierungen seit Beginn der italienischen Republik. Erst vor einigen Wochen musste Romano Prodi sein Amt als Ministerpräsident abgeben, da ihm die Parlamentsmehrheit abhanden gekommen war. Damit endete die nunmehr 61. Regierung seit Gründung der Republik (Köppl 2007: 150ff.). Erneut wurde der Ruf nach einer Wahlrechtsreform laut, die zu klaren Mehrheiten im Parlament und somit endlich zu einer Konsolidierung der Regierungsarbeit führen solle (Fischer 2008).

Im Zentrum der bisherigen Vorschläge für eine Wahlrechtsreform steht die Einführung des Mehrheitswahlrechts, um die Fragmentierung im Parlament zu überwinden 1 . Prodi musste mit einer Neun-Parteien- Koalition um einen Konsens ringen und verlor seinen Machtanspruch aufgrund der Entscheidung eines Ausreißers von einer kleinen Partei (Schönau 2008). Auf den ersten Blick also scheint ein Mehrheitswahlrecht, das für gewöhnlich klare Mehrheiten und eine überschaubare Anzahl an Parteien schafft, ideal zu sein, um in Italien eine solide Regierungsarbeit zu ermöglichen.

Doch sollte hier nicht von den Verhältnissen, wie sie beispielsweise in Großbritannien vorliegen, auf Italien geschlossen werden. Die Apenninrepublik ist bekannt für die Besonderheiten ihres politischen Systems. Daher lautet die These dieser Arbeit, dass die Einführung des Mehrheitswahlrechts nicht zu stabilen Regierungen führen wird, sondern lediglich zu scheinbar klaren Parlaments- bzw. Parteimehrheiten. Zur Überprüfung dieser These wird nach folgendem Schema verfahren. Zunächst wird aufgezeigt, welche Bedingungen dazu beitragen, dass die Regierung in Italien so schwach gestellt und ihre Regierungszeit von so kurzer Dauer ist. Dabei werden Faktoren innerhalb und außerhalb der Regierung herangezogen und auf ihre institutionellen und nicht- institutionellen Einflüsse hin überprüft. Im folgenden Schritt werden die 1 Von 1993 bis 2005 galt in Italien bereits teilweise ein Mehrheitswahlrecht (siehe dazu Kapitel

4.1), das allerdings 2005 von der Regierung Berlusconi wieder durch ein Verhältniswahlrecht

ersetzt wurde (Köppl 2007: 105).

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Charakteristika des Mehrheitswahlrechtes aufgezeigt. In diesem Kapitel wird erläutert, wie dieses Wahlrecht funktioniert und welche Folgen es idealtypisch für die Zusammensetzung im Parlament und die Regierungsarbeit hat.

In einem dritten Schritt wird auf die italienischen Besonderheiten aufmerksam gemacht. Dabei wird zunächst auf die die Auswirkungen des von 1993 bis 2005 existierenden unvollständigen Mehrheitswahlrechtes eingegangen. Anschließend wird die Stellung der so genannten correnti in den großen Parteien vor der Parteienkrise analysiert.

Im Fazit werden die drei oben aufgeführten Ebenen verknüpft. Unter Bezugnahme auf die empirische Betrachtung des alten unvollständigen Mehrheitswahlrechts und des Phänomens der correnti wird eine Prognose für die Wirkung eines Mehrheitswahlrechts in Italien gegeben.

Eine Arbeit, die sich mit dem politischen System Italiens befasst, kommt nicht um die Unterscheidung der so genannten ersten und zweiten Republik herum. Da es jedoch für das Verständnis der Argumentation hilfreich sein könnte, wird darauf hingewiesen, dass der Autor keine Unterscheidung in erste und zweite Republik vornimmt. Es wird auch nach der Auflösung der alten Parteienstruktur von einer grundlegenden Kontinuität im politischen System ausgegangen 2 .

Die häufige Vergleich der italienischen Demokratie mit einer Parteienherrschaft (partitocrazia) ist ein ebenfalls unumgängliches Faktum bei der Beschäftigung mit dem politischen System. Der Einfluss der Parteien spielt auch im Verlauf dieser Arbeit an einigen Stellen eine gewichtige Rolle. Die Erläuterung der Funktionsbedingungen für die

2 Siehe dazu Trautmann 1999. Mit Ausnahme der veränderten Namen in der Parteienlandschaft

zeigt die so genannte zweite Republik in allen Bereichen des politischen Systems kaum

Differenzen gegenüber der Phase vor 1992 auf.

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Parteienherrschaft würde den Rahmen dieser Arbeit jedoch um ein Vielfaches sprengen. Es werden daher an den jeweiligen Stellen nur die Auswirkungen aufgezeigt. 3

2. Bedingungen für die schwache Stellung der Regierung

Die abhängige Variable innerhalb der Ausgangsfragestellung ist die Regierungsarbeit. Um klären zu können, wie ein Mehrheitswahlrecht Einfluss auf diese Variable nehmen kann, wird beschrieben, welche Faktoren prägend für die schwache Stellung der Regierung sind. Da es im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich und auch nicht gewünscht ist, auf alle denkbaren Faktoren einzugehen, findet eine Beschränkung auf zwei Bereiche statt. Zum einen wird betrachtet, welche Gründe intern – also innerhalb der exekutiven Gewalt – für eine Schwächung der Regierung sorgen. Dabei wird auf die Kompetenzen des Regierungschefs eingegangen und die Zusammenarbeit des Kabinetts näher beleuchtet. Zum anderen wird ein externer Faktor, nämlich das Parlament Italiens, betrachtet. Die Fokussierung auf die Legislative begründet sich in der einfachen Tatsache, dass sich der Einfluss des Mehrheitswahlrechts zunächst im Parlament widerspiegelt, hier also die größten Veränderungen zu erwarten sind. Die Trennung in interne und externe Bereiche soll vermeiden, dass eine Vermischung der schwächenden Faktoren stattfindet. Dadurch ist es möglich, herauszuarbeiten, wo ein Mehrheitswahlrecht zu Veränderungen führen kann und wo dies nicht möglich ist. Dies verdeutlicht auch die Beschränkung auf die oben genannten Gebiete. Die Medien oder die Judikative wirken zwar beispielsweise auch auf die Regierungsarbeit ein, werden aber nicht von einer Wahlrechtsänderung betroffen.

2.1. Schwacher Regierungschef im klientelistischen Kabinett Der italienische Regierungschef wird in der Verfassung Italiens als Präsident des Ministerrates bezeichnet und hat nach Artikel 95 die Aufgabe, die Politik der Regierung zu leiten und zu verantworten (Hine

3 Zu den Funktionsbedingungen siehe u.a. Köppl 2007: 48ff. und Wieser/Spotts 1983: 2ff.

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1993: 355). Dabei müsse er die Tätigkeit von Politik und Verwaltung in Einklang bringen und die Arbeit der Minister fördern und koordinieren (ebenda). Damit scheinen ihm prima facie weitreichende Kompetenzen an die Hand gegeben zu sein, die ihn als klare Führungsfigur der Regierung kennzeichnen. Doch dieser Eindruck trügt. Bei näherer Betrachtung fällt nicht nur auf, dass sich hinter der unpräzisen Formulierung keine echte Richtlinienkompetenz verbirgt, wie sie beispielsweise dem deutschen Bundeskanzler nach Art. 65 des Grundgesetzes zusteht. Es fehlt zudem die konkrete Festlegung weiterer Kompetenzen des Regierungschefs in Italien. Artikel 95 ist nämlich die einzige verfassungsmäßige Arbeitsgrundlage für den Präsidenten des Ministerrates, was nicht unerhebliche Konsequenzen für dessen Regierungshandeln zur Folge hat.

So verfügte der Regierungschef bis zum Ende der 80er Jahre des vergangenen Jahrhunderts offiziell weder über ein eigenes Budget noch über einen ihm zustehenden Stab von Mitarbeitern (Köppl 2007: 155f.). Eine 1988 erfolgte Gesetzesänderung diente jedoch mehr der rechtlichen Einrahmung bereits vorhandener Zustände als der effektiven Verbesserung dieser (Köppl 2007: 156).

Die geringe Größe von Budget und Mitarbeiterstab spiegelt sich auch in den Sanktionsmechanismen, über die der Regierungschef innerhalb des Kabinetts verfügt, wider: er besitzt faktisch keine. So ist er nicht befugt, einzelne Mitglieder der Regierung zu entlassen, was zur Folge hat, dass er es kaum vermag, seine Minister auf einen einheitlichen Kurs zu bringen (Trautmann 1999: 527). Diese fehlende Kompetenz hat mit Blick auf die Regierungsbildung weitreichende Folgen. Der starke Einfluss der Parteien (vgl. Einleitung) macht sich bei der Besetzung der Ministerposten bemerkbar. Zwar erfolgt diese durch den Präsidenten der Republik auf Vorschlag des Präsidenten des Ministerrates. Doch sind es im Grunde die Parteien, die bestimmen, wie dieser Vorschlag auszusehen hat (Verzichelli/Cotta 1997: 602; Weber 2002: 171). Dies führt zu einer personellen Ausgestaltung des Kabinetts, die nicht mit den Vorstellungen des Ministerpräsidenten konform sein muss und auf

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die er nachträglich durch sein mangelndes Sanktionspotential auch nicht mehr einwirken kann. Weiterhin sorgt die Einflussnahme durch die Parteien zu einer Aufblähung der Regierungsmannschaft, da durch die Besetzung von Ministerposten versucht wird, den Geltungsanspruch der Parteivertreter mit einem eigenen – wenn nötig speziell für diesen Zweck erfundenen – Ressort zu bedienen (Weber 2002: 176). Nahe liegend ist hier, dass das Augenmerk der Kabinettsmitglieder weniger auf einem gemeinsamen Regierungsprogramm als vielmehr auf der Durchsetzung eigener Interessen liegt (Verzichelli/Cotta 1997: 578). Somit steht der in Artikel 95 der Verfassung genannte Aspekt der Koordination der Minister durch den Regierungschef in einem neuen Licht. Ohne institutionell verankerte Sanktionsmöglichkeiten ist der Präsident des Ministerrates eher Moderator denn Führungsfigur. Er muss in einem durch partikulare Interessen geprägten Kabinett mit extrem vielen Mitgliedern versuchen, eine einheitliche Regierungspolitik zu gestalten. Die Arbeit des Regierungschefs wird also zum einen institutionell beeinträchtigt, da ihm kaum wirkungsvolle Kompetenzen zustehen. Zum anderen wird sie durch die Einflussnahme der Parteien erschwert, die die Zusammensetzung des Kabinetts bestimmen. Daraus ergibt sich eine starke Verwässerung des Regierungsprogramms. Statt nach einheitlichen Richtlinien agieren die Regierungsmitglieder nach unterschiedlichen Vorgaben. Dies kann zwar zur Stärkung des Einzelnen führen, für eine solide Regierungsarbeit ist es jedoch weniger dienlich.

2.2. Großer Einflussraum eines fragmentierten Parlaments

Das italienische Parlament setzt sich aus zwei Kammern zusammen: der Abgeordnetenkammer und dem Senat. Allerdings zeichnen sich die beiden Kammern dadurch aus, dass sie über exakt gleiche Kompetenzen verfügen (bicameralismo perfetto) (Köppl 2007: 121). Zwar bestehen auch Unterschiede: so sitzen im Senat nur 315 gewählte Senatoren während in der Abgeordnetenkammer 630 Volksvertreter Platz nehmen (Köppl 2007: 120). Auch hinsichtlich des Wahlverfahrens und der Bedeutung für die Öffentlichkeit gibt es Differenzen. 4 Da jedoch

4 So liegt das Mindestalter für das passive Wahlrecht bei 25 (Abgeordnetenkammer) bzw. 40

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ihre Kompetenzen gleich verteilt sind und somit ihr Einfluss auf die hier im Blickpunkt stehende Regierungsarbeit identisch ist, wird im Folgenden nur noch zwischen den beiden Kammern unterschieden, wenn dies für das Verständnis notwendig ist. Ansonsten wird der Begriff Parlament synonym für beide Kammern verwendet.

Im Parlament steht der Regierung ein starker institutioneller Widersacher gegenüber, der mehr ist, als ein Organ zur reibungslosen Verabschiedung von Gesetzen (Bull/Newell 2005: 120). Dies zeigt sich schon beim ersten Kontakt, den die Regierung nach einer Wahl mit der Legislative hat. Sie ist auf das Vertrauen beider Kammern angewiesen, das diese ihr binnen zehn Tagen nach Bildung der Regierung mit einfacher Mehrheit aussprechen können (Trautmann 1999: 527). Aber auch nach Überwindung dieser Hürde kann die Regierung jederzeit durch ein destruktives Misstrauensvotum zu Fall gebracht werden (Köppl 2007: 136) 5 .

Neben den weiteren, für ein demokratisches Parlament üblichen, Kontrollinstanzen wie dem Haushaltsrecht, der Ansetzung eines Untersuchungsausschusses, der Resolutionen, Anfragen und Anträge (Köppl 2007: 137) zeigt sich beim Gesetzgebungsverfahren ein weiterer Grund für die Schwächung der Regierung. Zwar können Gesetzentwürfe relativ leicht in das Parlament eingebracht werden, was sich an der hohen Zahl der Gesetzesinitiativen zeigt 6 , doch ist die Verabschiedung dieser keinesfalls sicher. Da nämlich beide Kammer ihre Zustimmung zu dem Entwurf geben müssen, kann es dazu kommen, dass Gesetze zwischen Senat und Abgeordnetenkammer hin und her wandern, was den Gesetzgebungsprozess extrem schwer und langwierig macht, da ein Vermittlungsausschuss nicht vorgesehen ist (Köppl 2007: 131). Die Regierung ist aus diesem Grund häufig dazu gezwungen, das herkömmliche Gesetzgebungsverfahren zu umgehen. Hierzu wird sie

(Senat) Jahren und für das aktive Wahlrecht bei 18 (Abgeordnetenkammer) bzw. 25 (Senat) Jahren. Weiterhin steht die Abgeordnetenkammer mehr im Fokus des öffentlichen Interesses, da hier meist die Parteichefs sitzen (Köppl 2007: 120f).

5 Bisher wurde jedoch nur die erste Regierung Prodi auf diesem Wege abgewählt. Alle anderen Regierungen kamen dem Misstrauensvotum zuvor (Köppl 2007: 81).

6 So wurden von 1987-2001 25.135 Gesetzesinitiativen im Parlament gestartet (Köppl 2007: 130).

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durch Artikel 77 der Verfassung befähigt (Hine 1993: 352), der eine Art Notstandsgesetzgebung erlaubt. So können Anordnungen mit Gesetzescharakter erlassen werden, die allerdings ohne die Bestätigung seitens des Parlaments nur über einen Zeitraum von 60 Tagen in Kraft bleiben (Köppl 2007: 164ff.). Somit schwächt das Parlament die Regierung schon stark durch seine institutionellen Einflussmöglichkeiten. Doch nicht nur dort findet eine Schwächung statt. Anders als beispielsweise im Deutschen Bundestag spielt die Fraktions- und Koalitionsdisziplin im italienischen Parlament eine untergeordnete Rolle. So sind auch während der Legislaturperiode Wechsel der Parlamentarier in andere Lager nicht unüblich (Weber 2002: 177). Diese Fragmentierung und Unstetigkeit beeinträchtigt ebenfalls die Regierungsarbeit. So bilden den Großteil der verabschiedeten Gesetze die so genannten leggine. Diese haben einen sehr kleinen Geltungsbereich und bedienen zumeist eine bestimmte Klientel (Köppl 2007: 135f.). Begünstigt wurde die hohe Unabhängigkeit der Parlamentarier von ihrer Fraktion zusätzlich durch die geheime Abstimmung über Gesetzesvorlagen. Diese wurde zwar 1988 weitgehend abgeschafft, ist jedoch noch in einigen Fällen vorgesehen und erleichtert dann Abweichungen von der Regierungslinie (Bull/Newell 2005: 121; Köppl 2007: 132). Verstärkt zeigt sich dieser Trend in den Regierungskoalitionen. Bis einschließlich 1996 lagen vor der Bildung einer Regierungskoalition nie Koalitionsabkommen vor (Verzichelli/Cotta 1997: 580f.). Von einer geschlossenen Regierungsarbeit kann somit nicht gesprochen werden. Zum einen fällt die Gesetzgebung extrem schwer, da sich die Regierung ständig gegen ein starkes Parlament durchsetzen muss. Zum anderen kann sie sich dabei nicht auf die Parlamentarier in ihren Reihen verlassen, da diese häufig auf die Interessen einer bestimmten Klientel fixiert sind.

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3. Das relative Mehrheitswahlrecht

Die unabhängige Variable in dieser Arbeit stellt das relative Mehrheitswahlrecht dar. Um die möglichen Auswirkungen dieser Variable auf die Regierungsarbeit in Italien zu überprüfen, erfolgt zunächst eine Definition des Mehrheitswahlrechts. Dabei stehen die Zielvorstellungen und die Auswirkungen, die mit diesem Wahlsystem verbunden sind, im Zentrum der Analyse. Es wird allerdings auch auf mögliche Bedingungen für das Funktionieren dieses Wahlsystems als auch auf die Probleme der Folgerung von Gesetzmäßigkeiten in diesem Bereich einzugehen sein. Da in der wissenschaftlichen Betrachtung keinesfalls Einigkeit über die Definitionsmaßstäbe von Wahlsystemen herrscht (Nohlen 2000: 121), stützt sich der folgende Abschnitt auf die Analysen des Wahlforschers Dieter Nohlen. Diese Beschränkung begründet sich in der Notwendigkeit, eine möglichst klare Beschreibung der unabhängigen Variable zu erreichen.

3.1. Zielvorstellungen und Auswirkungen

Nach Nohlen lässt sich eine klare Differenzierung von Mehrheits- und Verhältniswahl nur über das angestrebte Repräsentationsziel erreichen. Dies sei bei Ersterem die Mehrheitsbildung und bei Letzterem die Abbildung der Wählerschaft (Nohlen 2000: 132f.). Umgesetzt wird diese Zielvorstellung bei dem Majorzprinzip dadurch, dass nur derjenige, der die meisten Stimmen auf sich vereinen konnte, politischen Erfolg aus der Wahl ziehen kann. Alle anderen, die weniger Stimmen erhalten haben, gehen leer aus, sind also ohne Anspruch auf ein Mandat (Nohlen 2000: 135f.). Dabei findet die Wahl in der Regel in so genannten Einerwahlkreisen statt, in denen jeweils nur ein Mandat zu vergeben ist (Nohlen 2000: 82). Dies hat zur Folge, dass die Differenz von Stimmen und Mandaten bei Anwendung des Majorzprinzips recht groß sein kann (Nohlen 2000: 142). Somit ergeben sich nach Nohlen folgende idealtypische Auswirkungen des Mehrheitswahlrechts:

„1.Verhütung der Parteienzersplitterung: Kleine Parteien haben

geringe Chancen, Parlamentsmandate zu erreichen.

2. Förderung der Parteienkonzentration in Richtung auf die

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3.2. Bedingungen und Probleme der Gesetzmäßigkeit Diese Aufzählung verleitet allerdings leicht dazu, das Wahlsystem als eine deterministische Komponente zu betrachten. Dies kann natürlich unter sozialwissenschaftlicher Betrachtung nicht gelten, zumal die Fragestellung der vorliegenden Arbeit durch Punkt drei der idealtypischen Auswirkungen beantwortet wäre. Es muss daher darauf hingewiesen werden, dass ein Wahlsystem nicht in gesellschaftspolitisches Vakuum implementiert wird, sondern mit vielen anderen Schnittstellen agiert.

Nohlen macht zu diesem Punkt deutlich, dass „[...] eine gut funktionierende Mehrheitswahl [...] homogener gesellschaftlicher Verhältnisse [bedarf]“ (Nohlen 2000: 148). Aber selbst wenn dies gegeben ist, kann kein gesetzmäßiger Zusammenhang vermutet werden. Das Wahlsystem selbst steht unter dem Einfluss verschiedener externer Faktoren, die geographisch unterschiedlich ausgestaltet sind und somit zu verschiedenen Ergebnissen bei Anwendung des jeweiligen Systems führen (Nohlen 2000: 404). Diese Erkenntnis ist von hoher Bedeutung für die abschließende Beantwortung der leitenden Fragestellung.

3.3. Zwischenfazit

Wie deutlich wurde, lassen sich leicht idealtypische Auswirkungen von Wahlsystemen beschreiben. Ihre Transkription in gesellschaftliche Realität fällt jedoch umso schwerer. Daher reicht eine Analyse der

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augenscheinlichen Gründe für die schwache Stellung der Regierung (Kapitel 2) allein nicht aus, um zu einem befriedigenden Ergebnis zu gelangen. Ein Zwischenfazit lässt zwar den Schluss, zu, dass sich durch ein Mehrheitswahlrecht die Zahl der Parteien reduzieren und somit die Regierungsarbeit vereinfachen könnte. Es muss allerdings für ein abschließendes Fazit auf die geographischen, also italienischen, Besonderheiten Bezug genommen werden, um wirkungsvoll prüfen zu können, wie stark ein neues Wahlrecht die italienische Regierungsarbeit konsolidieren kann. Dies wird Gegenstand des folgenden Kapitels sein.

4. Italienische Besonderheiten

Wie sich gezeigt hat, kann allein das gültige Wahlrecht nicht zu den gewünschten positiven Effekten führen. Der in der Aufzählung Nohlens an dritter Stelle genannte Punkt, also die Förderung stabiler Regierungen, ist Ziel der Reformbestrebungen. Es muss allerdings auch gefragt werden, ob ein Mehrheitswahlrecht den richtigen Weg zu diesem Ziel bedeutet.

Daher muss an dieser Stelle eine empirische Betrachtung der politischen Kultur Italiens erfolgen. Im Zentrum steht dabei die Frage, ob der für ein erfolgreich wirkendes Mehrheitswahlrecht zentrale Aspekt der Homogenität gegeben ist. Zurückgegriffen wird dabei auf die Auswirkungen des zwischen 1993 und 2005 bereits geltenden unvollständigen Mehrheitswahlrechts. Als Ergebnis dieser Analyse wird die Betrachtung eines spezifischen Bereichs vor der Parteienkrise in Italien, der so genannten correnti, notwendig sein. Die Erläuterung des hier geschilderten Zusammenhangs erfolgt an späterer Stelle (Kapitel 4.2).

4.1. Die Regierungsarbeit im Zeichen des Mehrheitswahlrechts von 1993 bis 2005 In Folge der Parteienkrise und der damit verbundenen Erneuerungsbestrebungen kam es zu mehreren Veränderungen im politischen System, die die italienischen Bürger zu einem Großteil per

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Referendum selbst mitgestalteten (Weber 2002: 179). Das 1993 erfolgte Referendum zur Einführung eines unvollständigen Mehrheitswahlrechts steht dabei an zentraler Stelle (ebenda).

Dieses Wahlrecht wird hier deshalb als unvollständig bezeichnet, da es noch immer über Teile eines Proporzsystems verfügte. Es kam bei den Parlamentswahlen von 1994 zum ersten Mal zum Einsatz (Köppl 2007: 77) und wies die folgenden Eigenschaften auf: Im Senat wurde über drei Viertel der Sitze per relativer Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen entschieden. Ein Viertel der Sitze wurde weiterhin durch ein spezielles Proporzverfahren ermittelt. Dabei fielen die Stimmen der siegreichen Kandidaten in den Wahlkreisen weg. Anschließend wurden die restlichen Sitze im Senat proportional auf die zuvor im Majorzverfahren gescheiterten Kandidaten verteilt (scorporo totale). Eine Sperrklausel war nicht vorgesehen. Für die Abgeordnetenkammer gestaltete sich das Wahlrecht etwas schwieriger. Gleich blieb die Gewichtung von Majorz- und Proporzverfahren auf die Mandatsvergabe. Jedoch verfügte der Wähler bei der Wahl der Abgeordnetenkammer über zwei Stimmen. Über die Erststimme wurden drei Viertel der Sitze nach relativer Mehrheitswahl ermittelt. Das letzte Viertel allerdings wurde proportional über die Zweitstimme zugeordnet. Dies geschah nach dem Prinzip des scorporo parziale. Zunächst wurde von der Summe der Zweitstimmen, die jede Partei erhalten hatte, die Zahl der Stimmen subtrahiert, die für den Gewinn eines Direktmandats nötig waren. Erst dann wurden die Sitze proportional auf die Parteien, die über vier Prozent der Zweitstimmen erhalten hatten, verteilt (vgl. zu diesem Abschnitt Köppl 2007: 103f.; Weber 2002: 179f.).

Das neue Wahlverfahren sorgte allerdings nicht für eine sichtbare Reduzierung der Parteien (Köppl 2007: 78). Dies lag zum einen an der fehlenden Hürde zum Einzug in den Senat. So hatten kleine Parteien hier weiterhin ihre Daseinsberechtigung, obwohl die Konkurrenz um begehrte Mandate zunahm. Aber auch in der Abgeordnetenkammer spielten die kleinen Parteien weiterhin eine entscheidende Rolle. Unter der neuen Situation des Mehrheitswahlrechts schlossen sich die Parteien

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zu Wahlbündnissen (auch mit kleinen Parteien) zusammen – die Koalitionsbildung geschah somit vor der Wahl (Weber 2002: 189). Doch waren diese Bündnisse nicht von langer Dauer, da sie sich nach der Wahl im Parlament wieder in weitere Fraktionen aufspalteten (Köppl 2007: 78). So wurden beispielsweise aus den fünf Parteien, die bei der Wahl 2001 über die Vier-Prozent-Hürde springen konnten, acht Fraktionen im Parlament (Weber 2002: 186f.). Dies schlägt sich auch in der Koalitionsdisziplin nieder, die weiterhin wenig Bedeutung im italienischen Parlament hat (Weber 2002: 189).

Durch die Festlegung in Bündnisse kam es bereits vor der Wahl zu einer deutlichen Polarisierung der politischen Lager, wie sich 1994 erstmals zeigte (Weber 1995: 190). Daraus ergab sich gleichzeitig eine Stärkung des zukünftigen Ministerpräsidenten, da dieser bereits vor der Wahl als Spitzenkandidat feststand und somit stärker vom Volk legitimiert war (Weber 2002: 190). Darüber hinaus konnte der Präsident des Ministerrates allerdings kaum vom neuen Wahlrecht profitieren. Die Befriedigung von Partikularinteressen war weiterhin handlungsleitend (Weber 2002: 193). Die Interessenvielfalt spiegelte sich folglich auch in der Größe des Kabinetts wider. Dies umfasste unter der Regierung Berlusconi 2001 24 Minister (Weber 2002: 187f.).

Wie deutlich wurde, konnte das angewandte unvollständige Mehrheitswahlrecht nicht zu einer Stabilisierung führen, da weder die Fragmentierung im Parlament behoben werden konnte (vgl. Kapitel 2.2), noch die partikulare Interessenlage im Kabinett (vgl. Kapitel 2.1). Es zeigt sich weiterhin eine Parteienvielfalt, die durch die Bündnisbildung und die fehlende Sperrklausel im Senat ermöglicht wird. Das lässt den Schluss zu, dass die Behebung dieser beiden Fehlerquellen das Problem lösen könnte: Ein Wahlsystem, das Bündnisbildung in dieser Form verhindert und über eine angemessene Sperrklausel verfügt. Würde die erfolgreiche Reduzierung der Zahl der Fraktionen den gewünschten Effekt herbeiführen? Dies lässt sich nicht ohne eine weitere empirische Betrachtung beantworten, die im nächsten Kapitel erfolgt.

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4.2. Fragmentierung innerhalb der Parteien: Die correnti

Ein relatives Mehrheitswahlrecht befördert idealtypisch die Herausbildung von klaren Mehrheiten und somit großen Fraktionen im Parlament. Dieser Zustand ist jedoch auch in Italien nicht gänzlich unbekannt. Vor der Parteienkrise von 1992 stellte die Democrazia Cristiana (DC) immer die Parlamentsmehrheit und war stets an der Regierung beteiligt (Köppl 2007: 258f.). Sie pendelte sich, mit Ausnahme der letzten beiden Wahlen vor der Parteienkrise, um 40 Prozent der Wählerstimmen ein und erreichte 1948 beinahe die absolute Mehrheit im Parlament (ebenda). Dennoch waren die Regierungen nicht von großer Stabilität – zwischen 1945 und 1992 gab es 50 verschiedene Kabinette (Köppl 2007: 150ff.). Auffallend ist, dass 14 Mal Konflikte innerhalb der DC zu einem Ende der Regierungen geführt haben (Verzichelli/Cotta 1997: 606f.). Die ständige Mehrheitspartei scheint also innerlich zerspalten zu sein. Die Ursache hierfür ist bei den so genannten correnti zu finden.

Diese Faktionen innerhalb der Partei waren am stärksten bei den größten Parteien vor der Krise ausgeprägt: der DC und der Partito Socialista Italiano (PSI) (Hine 1993: 129). Ihre Macht war größer als bei vergleichbaren Strömungen innerhalb anderer europäischer Parteien (Köppl 2007: 64). Sie verfügten über einen hohen Organisationsgrad und vertraten ihre Positionen eigenständig in der Öffentlichkeit (Hine 1993: 135). Die Parteistruktur passte sich den correnti nach ihrer Etablierung an, obwohl beispielsweise das Parteistatut der DC bis zum Jahr 1978 solche internen Parteigruppierungen untersagte (Braun 1994: 39). So schalteten sich die correnti vor die eigentliche Partei, was insbesondere auf lokaler Ebene sichtbar wurde. Dort führte der Weg nicht über ein Ortsvereinsbüro der Partei, sondern über die Zentren der jeweiligen correnti (Braun 1994: 41). Macht- und Wahlkämpfe zwischen den parteieigenen Gruppierungen waren somit alltäglich, was die häufigen Kabinettsauflösungen aufgrund von Streitigkeiten innerhalb der DC erklären könnte (ebenda).

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Dieses Phänomen bildete sich auch bei straff geführten Parteien wie der Partito Comunista Italiano (PCI) aus, die solchen internen Strömungen eigentlich entgegen wirken wollten (Köppl 2007: 65). Es ist daher davon auszugehen, dass sich die starke Faktionalisierung tief im politischen System Italiens verankert hat und nicht allein mit Reformen bekämpft werden kann (Hine 1993: 136).

5. Fazit: Das Mehrheitswahlrecht bringt keine Verbesserung

Wie sich gezeigt hat, erfolgt die Schwächung der Regierung auf zwei Ebenen. Auf institutioneller Ebene hat der Ministerpräsident wenig Einfluss- und Sanktionsmöglichkeiten in Bezug auf sein Kabinett. Zudem steht ihm mit dem Parlament ein starker Gegenspieler gegenüber, der den Gesetzgebungsprozess enorm erschwert. Auf nicht-institutioneller Ebene zeigt sich eine starke Fragmentierung sowohl im Kabinett als auch im Parlament. Fraktions- und Kabinettsdisziplin sind praktisch nicht vorhanden; Partikularinteressen spielen eine übergeordnete Rolle.

Die Fragmentierung ist jedoch nicht allein auf die Zahl der im Parlament vertretenen Parteien zurückzuführen. Wie die Analyse des Zeitraums von 1993 bis 2005 gezeigt hat, konnte auch ein unvollständiges Mehrheitswahlrecht dieses Problem nicht beheben. Wahlbündnisse spalteten sich nach der Wahl wieder in weitere Fraktionen, die Fraktionsdisziplin wurde ebenfalls nicht gestärkt. Allein der Ministerpräsident erfuhr eine leichte Stärkung, da er als Spitzenkandidat bereits vor der Wahl feststand und so eine größere Legitimierung durch die Wähler hatte.

Doch dürfte die Fragmentierung innerhalb von Parlament und Regierung mit einem Mehrheitswahlrecht, das diese Art der Bündnisbildung unterbindet, nicht behoben sein. Wie das Beispiel der correnti illustriert, ist die Gefahr groß, dass auch Parteien bzw. Fraktionen mit klaren Mehrheiten im Parlament nicht einen gemeinsamen Kurs einlegen. Es ist zu vermuten, dass nach der Installation eines Mehrheitswahlrechtes die vielen kleinen Parteien in zwei großen opponierenden Parteien aufgehen werden, diese sich sodann aber wieder intern in viele Faktionen

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aufspalten. Insofern würde ein Mehrheitswahlrecht die Mehrheitsbildung erleichtern, aber die Regierungsarbeit würde dadurch nicht konsolidiert. Vielmehr könnte das politische System Italiens noch unübersichtlicher werden, da keine klaren Parteilinien mehr auszumachen wären. Eine einfache Ursache-Wirkung-Beziehung (Wahlrecht wirkt auf Regierungsarbeit) ist hier nicht festzustellen, da viele weitere Faktoren Einfluss nehmen, die großteils historisch in der politischen Kultur des Landes verankert sind. Eine simple Reduktion auf die Variable Wahlrecht verringert zwar die Komplexität, dient jedoch nicht der Wahrheitsfindung (Nohlen 2000: 405). Daher sollte auch bei der Auswahl von Verbesserungsvorschlägen Vorsicht geboten sein. Sie muss immer mit Blick auf die politische Kultur erfolgen und darf sich nicht an positiven Beispielen in anderen systematischen Settings, wie Großbritannien, orientieren. In Italien zeigt sich, wie oben deutlich wurde, eine sehr inhomogene Gesellschaft, was das gute Funktionieren der Mehrheitswahl unwahrscheinlich macht.

Eine Stärkung der Regierung könnte auf institutioneller Ebene durch die Kompetenzausweitung des Ministerpräsidenten geschehen, der mit einem erweiterten Sanktionspotential gegenüber seinen Ministern die Regierungsarbeit vereinheitlichen könnte. Die Abschaffung des bicameralismo perfetto könnte zu einer Vereinfachung in der Gesetzgebung führen, da weniger Aufwand betrieben werden müsste, beide Kammern auf eine Linie zu bringen.

Es ist jedoch fraglich, ob diese Vorschläge mit der politischen Kultur Italiens kompatibel sind. Interessenausgleich (Weber 2002: 195) und eine möglichst genaue Abbildung der Gesellschaft (Ullrich 2001: 23) sind seit Beginn der Republik Bestandteil der politischen Kultur. Daher sollten von außen herangetragene Verbesserungsvorschläge nicht mit Blick auf die eigene Kultur, sondern auf die Italiens entwickelt werden. Womöglich ist selbst die Instabilität der Regierung elementar für die politische Kultur Italiens. Insofern wäre eine Abänderung dieses Zustandes auf dem Weg der Reformen überhaupt nicht möglich.

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6. Literaturverzeichnis

Beitrag in Sammelbänden

Trautmann, Günter 1999: Das politische System Italiens in: Ismayr, Wolfgang; Groß, Hermann: Die politischen Systeme Westeuropas. Opladen: Leske + Budrich, 519–562.

Ullrich, Hartmut 2001: Vorüberlegungen zu Verfassungsgebung, partitocrazia und Verfassungswandel in Italien vom Ende des Zweiten Weltkrieges bis heute in: Ullrich, Hartmut: Verfassungsgebung, partitocrazia und Verfassungswandel in Italien vom Ende des II. Weltkrieges bis heute: Lang, Peter Frankfurt, 15–39.

Verzichelli, Luca; Cotta, Maurizio 1997: Italien: Von "beschränkten" Koalitionen zu alternierenden Regierungen? in: Müller, Wolfgang C.; Strøm, Kaare: Koalitionsregierungen in Westeuropa. Wien: Signum-Verl., 547–625.

Weber, Peter 1995: Italiens demokratische Erneuerung. Anpassungsprobleme einer "schwierigen" Demokratie (1989 - 1994). in: Steffani, Winfried: Demokratie in Europa. Opladen: Westdt. Verl., 178–203.

Weber, Peter 2002: Koalitionen in Italien: Frenetischer K(r)ampf im Netz der Parteiinteressen in: Kropp, Sabine: Koalitionen in West- und Osteuropa. Opladen: Leske + Budrich, 167–196.

Monographien

Braun, Michael 1994: Italiens politische Zukunft, Frankfurt am Main: Fischer- Taschenbuch-Verl.

Bull, Martin J.; Newell, James L. 2005: Italian politics, Cambridge, UK: Polity. Hine, David 1993: Governing Italy. The politics of bargained pluralism, Oxford: Clarendon Press.

Köppl, Stefan 2007: Das politische System Italiens. Eine Einführung, Wiesbaden:

VS Verl. für Sozialwiss.

Nohlen, Dieter 2000: Wahlrecht und Parteiensystem, Opladen: Leske + Budrich. Schaefer, Markus 1998: Referenden, Wahlrechtsreformen und politische Akteure im Strukturwandel des italienischen Parteiensystems, Münster: Lit.

Wieser, Theodor; Spotts, Frederic 1983: Der Fall Italien. Dauerkrise einer schwierigen Demokratie, Frankfurt am Main: Wörner.

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Internetquellen

Schönau, Birgit 2008: Das stabile Chaos - Die Gründe für die bislang schwerste Krise der Regierung Prodi sind entlarvend für den Zustand der italienischen Politik. http://images.zeit.de/text/online/2008/04/italien-prodi-regierungskrise (Zuletzt abgerufen am 07.03.08).

Fischer, Heinz-Joachim 2008: Italien - Mit Sperrklausel könnte Prodi noch regieren.

http://www.faz.net/s/RubDDBDABB9457A437BAA85A49C26FB23A0/Doc~E18BB 4AA7B11443A899339340B3D50D3A~ATpl~Ecommon~Scontent.html (Zuletzt abgerufen am 07.03.08).

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