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sozialpolitische Überforderung beeinträchtigt werden würde. Während für die einen also eine europäische Sozialpolitik ähnlich der nationalstaatlichen vorstellbar und wünschenswert ist, streben anderen eine EU im Wesentlichen nur als Freihandelszone an.

I. Der EWG-Vertrag von 1957

Der Vertrag zur Gründung der EWG aus dem Jahr 1957 enthielt trotz der Überschrift „Sozi-alvorschriften“ (Art. 117 ff. EWGV) neben Bestimmungen zum Europäischen Sozialfonds mehr feierliche Erklärungen als konkrete Handlungsaufträge. 2 Die sozialpolitischen Modelle der sechs Gründerstaaten zeigten keine großen Unterschiede, und die EWG war als Gemeinsamer Markt gedacht und nicht als Sozialgemeinschaft. 3 Der wichtigste Grund war aber wohl der Widerstand Deutschlands gegen den französischen Plan, die ökonomische Liberalisierung mit sozialpolitischen Kompetenzen für die Gemeinschaft zu flankieren. 4 Die damalige konservative deutsche Regierung setzte sich mit gewissen Abstrichen mit ihren Forderungen nach einer sozialpolitischen Enthaltsamkeit des EWG-Vertrages letztendlich durch. Angesichts ökonomischer Prosperität und geringer Arbeitslosigkeit in den Staaten fiel dies seinerzeit aber auch nicht schwer.

Im Vertrag fand diese Kontroverse Niederschlag in der Kompromissformel des Art. 117 Abs. 2 EWGV, die bis heute in Art. 136 Abs. 3 des Vertrages von Nizza Gültigkeit besitzt und auch in Art. 151 Abs. 3 des Vertrages von Lissabon beibehalten wurde. Danach soll sozialer Fortschritt ebenso aus dem Wirken des Gemeinsamen Marktes wie aus der rechtlichen Angleichung der Sozialordnungen bewirkt werden.

Die Ausgestaltung der Sozialpolitik blieb primär in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Die Europäische Kommission erhielt lediglich die Aufgabe, „eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten in sozialen Fragen zu fördern“ (Art. 118 EWGV), welche sie mit unverbindlichen Untersuchungen, Stellungnahmen etc. wahrnehmen konnte. Verbindliche europäische Sozialnormen betrafen vorerst nur das gleiche Entgelt für Männer und Frauen

2 Gerda Falkner, EG-Sozialpolitik nach Verflechtungsfalle und Entscheidungslücke: Bewertungsmaßstäbe

und Entwicklungstrends, in: Politische Vierteljahresschrift 2000, S. 279 (280).

3 Hans-Jürgen Wagener/Thomas Eger/Heiko Fritz, Europäische Integration. Recht und Ökonomie, Ge-

schichte und Politik, München 2006, S. 475.

4 Wilhelm Knelangen, Sozialstaatswerdung Europas? Integrationstheoretische Überlegungen zur Entwick-

lung der EU-Sozialpolitik, in: Alexandra Baum-Ceisig/Anne Faber (Hrsg.), Soziales Europa? Perspektive

des Wohlfahrtsstaates im Kontext von Europäisierung und Globalisierung, Wiesbaden 2005, S. 20 (22).

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nach dem unmittelbar anwendbaren Art. 119 EWGV, 5 existierten mit den Regeln über den Europäischen Sozialfonds nach Art. 123 ff. EWGV oder konnten auf der Grundlage von Art. 51 EWGV in Bezug auf die Freizügigkeit und von Art. 100 ff. EWGV zur sozialen Rechtsangleichung gemäß Art. 117 Abs. 2 EWGV beschlossen werden.

Der Europäische Sozialfonds (ESF) war von Beginn an dem Ziel verpflichtet, „die Beschäftigungsmöglichkeiten der Arbeitskräfte im Gemeinsamen Markt zu verbessern und damit zur Hebung der Lebenshaltung beizutragen“ (Art. 123 EWGV). Er spielte in dieser Phase - gemessen am Gesamthaushalt der Gemeinschaft - allerdings nur eine bescheidene Rolle 6 und wurde aus Finanzbeiträgen der Mitgliedstaaten nach einem besonderen Schlüssel gespeist. Der ESF funktionierte als eine Art Erstattungskasse für 50 % der nationalen Kosten von bereits durchgeführten Programmen der Mitgliedstaaten. Förderfähig waren Maßnahmen zur Umschulung sowie zur Umsiedlung von Arbeitskräften und Lohnkostenzuschüsse für Arbeitnehmer, die durch innerbetriebliche Umstrukturierungen vorübergehend von Lohneinbußen betroffen waren. 7

Nur auf dem Umweg über andere Kompetenznormen des EWG-Vertrages konnten Beschlüsse zur Angleichung sozialrechtlicher Regelungen in den Mitgliedstaaten gefasst werden. 8 Zum einen hatte die Gemeinschaft nach Art. 51 EWGV die Kompetenz, die Arbeitnehmerfreizügigkeit dadurch zu fördern, dass Nachteile von Wanderarbeitnehmern in der Sozialversicherung beseitigt wurden, zum anderen konnten Art. 100 ff. EWGV für die Rechtsangleichung in Bezug auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes fruchtbar gemacht werden. Diese Hintertür für sozialpolitische Interventionen der Gemeinschaft verlangte allerdings Einstimmigkeit unter den Ratsmitgliedern. Deswegen blieb ihre Nutzung nur auf Einzelfälle beschränkt. So wurden etwa die Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 zur Erleichterung der Freizügigkeit von Wanderarbeitnehmern und deren Familienangehörigen oder die Richtlinie 68/360/EWG über Reise- und Aufenthaltsrechte der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen beschlossen. Ferner folgten die Verordnung (EWG)

5 EuGH Slg. 1976, S. 455 ff. - Rs. 43/75 „Defrenne II“.

6 Erst im Zusammenhang mit den Sozialfondsreformen in den 1970er Jahren nahm der Anteil stetig zu, so

dass er in den 1980er Jahren etwa fünf Prozent und in den 1990er Jahren etwa acht Prozent des EG/EU-

Budgets ausmachte; vgl. Wolfgang Kowalsky, Europäische Sozialpolitik. Ausgangsbedingungen, An-triebskräfte und Entwicklungspotenziale, Opladen 1999, S. 249.

7 Hildegard Kaluza, Der Europäische Sozialfonds. Seine Entwicklung und Funktion im europäischen In-

tegrationsprozeß mit einem Exkurs zu seiner Bedeutung für die bundesdeutsche Arbeitsförderung, Ba-

den-Baden 1998, S. 20 f.

8 Falkner (Fn. 2), S. 281.

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Nr. 1251/70 zum Verbleiberecht sowie die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 mit einem europäischen Sozialversicherungsverrechnungssystem auf der Grundlage von Art. 51 EWGV. Die EWG war somit von Beginn an nicht dazu befugt, die Sozialsysteme der Mitgliedstaaten zu harmonisieren. Vielmehr konnte sie lediglich Teilbereiche von übergreifendem Interesse koordinieren. 9 Im Vordergrund des integrationspolitischen Konzeptes standen stattdessen zunächst der Aufbau der Zollunion und anschließend die Umsetzung des Binnenmarktprojekts. In finanzieller Hinsicht dominierte die Entwicklung des Agrarmarktes. 10

II. Die europäische Sozialpolitik in den 1970er Jahren

Die marktorientierte Formel „Wohlstand durch Wachstum“ blieb so lange plausibel, wie die Wirtschaft kontinuierlich wuchs und die Arbeitslosigkeit in den Staaten gering war. Vor dem Hintergrund der Ölkrise waren diese „goldene Zeiten“ Anfang der 1970er Jahren jedoch vorbei.

Im Zusammenhang mit dem Werner-Plan von 1970 zur Errichtung einer Wirtschafts-und Währungsunion bis zum Jahr 1980 begann in den 70er Jahren eine erste Phase intensiverer sozialpolitischer Aktivität der EWG. 11 1971 veröffentlichte die Kommission ihre „Vorläufige Ausrichtung für ein Programm einer gemeinschaftlichen Sozialpolitik“, in der sie auf die Notwendigkeit einer Wechselwirkung zwischen den wirtschaftlichen und den sozialen Aspekten des Integrationsprozesses verwies. Begründet wurde diese Kombination der wirtschaftlichen mit der sozialpolitischen Integration mit Spill-over-Effekten. In der Folge befasste sich im Jahr 1972 der Pariser Gipfel mit der Sozialpolitik. 12 Auf dieser Konferenz hielten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten fest, dass wirtschaftliche Expansion kein Selbstzweck sein soll, sondern dazu dienen muss, die Lebensqualität und den Lebensstandard der Bevölkerung zu heben, und gaben die Ausarbeitung eines sozialpolitischen Aktionsprogramms in Auftrag. In diesem Programm von 1974 13 forderte der Rat Maßnahmen der EWG zur Verwirklichung der drei Hauptziele: Bekämpfung der Arbeits- 9 Bernd Schulte, Die „offene Methode der Koordinierung“ (OMK) als politische Strategie in der europäi-

schen Sozialpolitik, in: Sozialer Fortschritt 2005, S. 105 (105 f.).

10 Elisabeth Mayer, Beschäftigung im Kontext der europäischen und nationalen Sozialpolitik, Würzburg,

Univ., Diss., 2000.

11 Patrick Thalacker, Ein Sozialmodell für Europa? Die EU-Sozialpolitik und das Europäische Sozialmo-

dell im Kontext der EU-Erweiterung, Berlin 2006, S. 213.

12 Thalacker (Fn. 11), S. 216.

13 ABl. 1974 Nr. C 13, S. 1.

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losigkeit, Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen sowie weiter gehende Beteiligung der Sozialpartner.

Kennzeichnend für die Umsetzung des Aktionsprogramms war der Verzicht auf eine Harmonisierung. Das Einstimmigkeitserfordernis setzte entsprechenden Ambitionen der Kommission unüberwindliche Grenzen. 14 Stattdessen einigten sich die Regierungen in mehreren Richtlinien auf gemeinsame, auf nationaler Ebene einzuhaltende Mindeststandards, über die aber hinausgegangen werden durfte. Trotz dieses die einzelstaatliche Autonomie schonenden Verfahrens gestalteten sich die Verhandlungen oft sehr schwierig, und die Einigung auf eine Richtlinie erforderte häufig mehrere Jahre.

Die hochgesteckten Erwartungen an dieses Aktionsprogramm wurden zwar bei weitem nicht erfüllt, aber immerhin wurden wichtige Richtlinien zur Gleichstellung der Geschlechter (RL 75/117/EWG), über Arbeitnehmerrechte bei Massenentlassungen (RL 75/129/EWG), bei Firmenübernahmen (RL 77/187/EWG) und bei Konkursen (RL 80/987/EWG) verabschiedet. Dort, wo die Mitgliedstaaten zu weiter gehenden sozialpolitischen Regelungen bereit gewesen wären, scheiterten die Rechtsetzungsvorschläge der Kommission am Veto der britischen Regierung, die seit 1979 von der Premierministerin Margaret Thatcher geführt wurde. Mit der ersten Erweiterungsrunde kamen Staaten wie das Vereinigte Königreich und Dänemark hinzu, die abweichende Sozialstaatsmodelle aufwiesen. Als Folge entstand ein großer politischer Dissens zwischen den liberal orientierten und den sozial orientierten Marktwirtschaften. Erstere vertrauen darauf, dass der Gemeinsame Markt wettbewerbs- und wachstumsfördernd wirken und zu einer automatischen Angleichung des Wohlfahrtsniveaus in Europa führen würde, letztere sehen in einer sozialpolitischen Harmonisierung einerseits ein eigenständiges Ziel eines sozialen Europas und andererseits eine Voraussetzung für die Angleichung der Wettbewerbsbedingungen im Gemeinsamen Markt. 15 Während einige Kommentatoren die 70er Jahre als eine Phase der Stagnation infolge des „Thatcherischen No“ - nicht nur im Bereich der Sozialpolitik - beschreiben, 16 beurteilen andere die Ära insoweit positiv, als sich die Regierungen in einem ansonsten nicht eben integ-rationsfreundlichen Umfeld und trotz des Einstimmigkeitserfordernisses auf einige Grundsätze einigen konnten, die der sozialen Dimension der europäischen Einigung erste, wenn auch

14 Knelangen (Fn. 4), S. 24.

15 Wagener u.a. (Fn. 3), S. 475.

16 Thalacker (Fn. 11), S. 216

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nur schemenhafte, Konturen verliehen 17 . Wie unterschiedlich die Einschätzungen im Schrifttum zu dieser Periode sind, zeigt sich darin, dass Däubler 18 von den „goldenen 70ern der europäischen Sozialpolitik“ spricht, während Schmidt 19 das sozialpolitische Aktionsprogramm von 1974 als „Makulatur“ bezeichnet.

III. Die Einheitliche Europäische Akte von 1986

Neue Dynamik gewann der Integrationsprozess ab Mitte der 1980er Jahre durch die Verhandlungen zur Einheitlichen Europäischen Akte (EEA). Die Akte schuf mit dem neuen Art. 118a EWGV eine Gemeinschaftskompetenz für die Verbesserung der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit am Arbeitsplatz. In diesem Politikfeld konnte mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden, weil die Kompetenzgrundlage mit dem Binnenmarktziel der Beseitigung von Handelshemmnissen begründet wurde. Vor diesem Hintergrund war auch die britische Regierung mit der Abkehr vom Konsenszwang einverstanden. Arbeitnehmerbezogene sozialpolitische Angleichungsmaßnahmen blieben nach Art. 100a Abs. 2 EWGV jedoch ausdrücklich der Mehrheitsentscheidung entzogen und weiterhin auf die Grundlage des Art. 100 EWGV beschränkt. Die Kommission erhielt außerdem den Auftrag, einen Dialog zwischen den Sozialpartnern auf europäischer Ebene zu entwickeln. Diese Phase der „kleinen Schritte“ 20 umfasste die Verabschiedung der Rahmenrichtlinie 89/391/EWG über Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz sowie Einzelrichtlinien zu zahlreichen Teilbereichen wie Sicher-heitsstandards für Arbeitsstätten (RL 89/654/EWG), die Benutzung von Arbeitsmitteln (RL 89/655/EWG), persönliche Schutzausrüstungen (RL 89/686/EWG), die Handhabung schwerer Lasten (RL 90/269/EWG), Arbeiten an Bildschirmgeräten (RL 90/270/EWG) etc. Diese Ära sozialpolitischer Integration stand im unmittelbaren Zusammenhang mit der Verwirklichung des Binnenmarktes. Der Grundgedanke dabei war, dass Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer nicht zu Kostenfaktoren im Rahmen der Standortkonkurrenz zwischen den Mit-

17 Knelangen (Fn. 4), S. 24.

18 Wolfgang Däubler, Plädoyer für eine europäische Sozialpolitik, in: Rolf Caesar/Renate Ohr (Hrsg.),

Maastricht und Maastricht II. Vision oder Abenteuer?, Baden-Baden 1996, S. 147 (148).

19 Manfred G. Schmidt, Sozialpolitik in Deutschland. Historische Entwicklung und internationaler Ver-

gleich, Opladen 1998, S. 247 f.

20 Däubler (Fn. 18), S. 149.

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gliedstaaten werden sollten. 21 Gemeinsame Standards sollten die mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbarende Praxis einzelner Mitgliedstaaten entbehrlich machen, Schutzmaßnahmen gegenüber der Konkurrenz aus Staaten mit niedrigeren Standards zu ergreifen. Mit der EEA hielt auch der Begriff des „wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts“ Einzug in den EWG-Vertrag (Art. 130a). Dieser bezog sich vornehmlich auf die regionalen Entwicklungsunterschiede innerhalb der Gemeinschaft, da ärmere Staaten wie Irland, Grie-chenland, Spanien und Portugal hinzugekommen waren. Dies hatte auch tief greifende Folgen für den ESF, der um den Europäischen Strukturfonds erweitert wurde. Die Tatsache, dass das Binnenmarktprojekt keine weitere soziale Dimension erhalten hatte, war der Preis dafür, dass ansonsten die erforderliche Einstimmigkeit hierfür im Ministerrat nicht zu Stande gekommen wäre. 22 Kommissar Francis Cockfield beschrieb die damalige Situation treffend: „Hätten wir die sozialen Fragen mit den wirtschaftspolitischen Regelungen verknüpft, käme keines der beiden Vorhaben von der Stelle“. Trotz der überschaubaren Ergebnisse wird diese Phase in der Literatur positiv betrachtet, insbesondere aus dem Grund, dass die Stagnation der 70er Jahren endlich durchbrochen wurde. 23

IV. Die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der

Arbeitnehmer von 1989

Die Intention von Jacques Delors und seiner Kommission, die EU um eine soziale Dimension zu erweitern, fand ihren ersten Niederschlag in der „Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer“ von 1989. Dies geschah nicht zuletzt als Reaktion auf den Druck von Seiten der Gewerkschaften.

An sich stellte die Charta zwar nur eine Erklärung des guten Willens der Unterzeichnerstaaten dar, da sie nur ein unverbindliches Programm in Form einer Liste von Maßnahmen sowie wünschenswerten Mindeststandards für den Arbeitsmarkt und die industriellen Beziehungen darstellte. Die Gemeinschaftscharta stieß dennoch auf erbitterten Widerstand der konservativen britischen Regierung und wurde im Dezember 1989 von nur elf Mitgliedstaaten vom Europäischen Rat verabschiedet. Obwohl der Charta selbst unmittelbar keine Rechtswir- 21 Thalacker (Fn. 11), S. 217.

22 Falkner (Fn. 2), S. 282.

23 Knelangen (Fn. 4), S. 25.