(Re-)Organisation der Sicherheitsbehörden in der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

  Abkürzungsverzeichnis  III

  I Einleitung  1

  II Geschichtlicher Hintergrund  2

  III Die deutschen Sicherheitsbehörden  4

1.  Die Landespolizeien  4

2.  Die Polizeien des Bundes  5

  a) Das Bundeskriminalamt  5

  b) Die Bundespolizei  7

  c) Die Polizei beim Deutschen Bundestag  8

2.  Weitere Behörden mit polizeilichen Aufgaben  8

  a) Die Bundeszollverwaltung  8

  b) Die Feldjägertruppe der Bundeswehr  9

  c) Die Schifffahrtspolizei der WSV  10

4.  Die Nachrichtendienste  10

  a) Der Verfassungsschutz  11

  b) Der Bundesnachrichtendienst  11

  c) Der Militärische Abschirmdienst  12

5.  Kooperationsinstitutionen der Polizei  13

  a) Die Innenministerkonferenz  13

  b) Der Inspekteur der Bereitschaftspolizeien der Länder  13

  c) Die Arbeitsgruppe Internationale Polizeimissionen  14

  d) Die Deutsche Hochschule der Polizei  15

  e) Die Wasserschutzpolizeischule  16

6.  Kooperation der Polizei mit anderen Behörden  16

  a) Das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum  16

  b) Der Koordinierungsverbund Küstenwache  17

  IV Reformen  18

1.  Vom Bundesgrenzschutz zur Bundespolizei  19

2.  Die Einführung der zweigeteilten Laufbahn  20

  V Fazit  23

  VI Anhang: Sicherheitsbehörden des Bundes und der Länder  25

  VII Literaturverzeichnis  26

  II  

Abkürzungsverzeichnis

  BDK Bund Deutscher Kriminalbeamter  

  BePo Bereitschaftspolizei  

  BfV Bundesamt für Verfassungsschutz  

  BGS Bundesgrenzschutz  

  BKA Bundeskriminalamt  

  BKAG Gesetz über das Bundeskriminalamt und die  

  Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in  

  kriminalpolizeilichen Angelegenheiten  

  BLE Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung  

  BMI Bundesministerium des Innern  

  BMVg Bundesministerium der Verteidigung  

  BND Bundesnachrichtendienst  

  BNDG Gesetz über den Bundesnachrichtendienst  

  BPolG Gesetz über die Bundespolizei  

  DHPol Deutsche Hochschule der Polizei  

  DHPolG Gesetz über die Deutsche Hochschule der Polizei  

  DPolG Deutsche Polizeigewerkschaft im DBB  

  GG Grundgesetz  

  GdP Gewerkschaft der Polizei  

  GTAZ Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum  

  IMK Innenministerkonferenz  

  MAD Militärischer Abschirmdienst  

  MSZ Maritimes Sicherheitszentrum  

  OFD Oberfinanzdirektion  

  PFA Polizeiführungsakademie  

  PVB Polizeivollzugsbeamte(r)  

  THW Bundesanstalt Technisches Hilfswerk  

  WSP Wasserschutzpolizei  

  WSD Wasser- und Schifffahrtsdirektion  

  WSV Wasser- und Schifffahrtsverwaltung  

  III  

I. Einleitung

Die Schaffung von Sicherheit nach innen und außen ist der Kern jeder Staatstätigkeit und begründet in der Entstehung des modernen Nationalstaates überhaupt erst seine Legitima- tion. Die Innere Sicherheit ist als beständiges Thema auf der politischen Agenda, ihre Behörden und Institutionen, insbesondere die Polizei, sind nicht nur ein alltäglicher Ak- teur, sondern auch das umfangreichste Feld des öffentlichen Dienstes. 1 Was aber genau ist Innere Sicherheit und welcher Teil des Staatsapparates hat sich mit ihr zu beschäfti- gen? Das Bundesinnenministerium definiert sie folgendermaßen: „Die Innere Sicherheit umfasst ein breites Themenspektrum: Sie reicht von der Kriminalitäts-, Terrorismus- und Extremismusbekämpfung über Verfassungsschutz, Geheim- und Sabotageschutz sowie Bevölkerungsschutz im Krisenfall bis zu Bundespolizei, Waffenrecht oder Sicherheit in der Informationstechnik.“ 2 Gleichzeitig verschwimmen die Grenzen von äußerer und innerer Sicherheit und machen zunehmend einem Verständnis von erweiteter und ver- netzter Sicherheit Platz. 3 Im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland sind die Aufgaben der Inneren Sicherheit auf Bund und Länder verteilt, wobei der Schwerpunkt - zumindest theoretisch

- bei den Bundesländern liegt. Dies gilt nicht nur für die Polizei, sondern auch für die Gefahrenabwehr im Bereich des Zivil- und Katastrophenschutzes, wobei erster als Teil der Zivilverteidigung beim Bund und zweiter bei den Ländern liegt. 4 Die Europäisierung und Internationalisierung der Sicherheitsarchitektur, insbesondere im von der EU propagierten Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, sind weitere Charakteristika, welche ebenfalls für Deutschland die Entwicklung und Herausforderun- gen prägen.

Der Schwerpunkt dieser Arbeit soll sich auf die Darstellung der Strukturen und Aufgaben der Sicherheitsbehörden, namentlich Polizei und Nachrichtendiensten, beschränken, da- bei aber auch auf Kooperationsformen und exemplarisch auf vergangene und geplante Reformen eingehen.

1 Vgl. Groß/Frevel/Dams: Die Polizei(en) in Deutschland. In: Groß/Frevel/Dams: Handbuch der Poli- zeien Deutschlands. Wiesbaden 2008. S. 11 (künftig zitiert als Groß/Frevel/Dams 2008) 2 http://www.bmi.bund.de/cln_012/nn_122688/Internet/Navigation/DE/Themen/Innere_Sicherheit _allgemein […] 3 Das Weißbuch 2006 des BMVg erwähnt explizit mehrfach den erweiterten Sicherheitsbegriff und räumt der zivil-militärischen Zusammenarbeit große Bedeutung ein.

4 Eine Beschäftigung mit diesem Thema unter dem Aspekt der Inneren Sicherheit würde jedoch den Rahmen dieser Arbeit sprengen und muss daher unbehandelt bleiben. Ebenfalls dem institutionellen Sicherheitssystem zuzurechnen sind die Staatsanwaltschaften, die hier aber auch nicht behandelt werden sollen.

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II. Geschichtlicher Hintergrund

Durch die deutsche Geschichte zieht sich ein roter Faden, der für nahezu alle Aspekte unseres Staatswesens charakteristisch war und ist: der Föderalismus. Mit der späten nati- onalstaatlichen Einheit durch die Gründung des Kaiserreiches 1871 besaßen die Glied- staaten eine starke Länderhoheit, die sich für die Polizei – in Ermangelung zentraler Insti- tutionen – überwiegend negativ auswirkte. „Gegenüber den anderen europäischen Natio- nalstaaten lag das Deutsche Reich im Hinblick auf seine Polizei in der Entwicklung weit zurück.“ 5 Nach der Zäsur des Ersten Weltkrieges verfügte das Deutsche Reich über keine funktionsfähige Polizei mehr. Eine kasernierte Verbandspolizei fehlte völlig und die kommunalen Polizeien waren den bürgerkriegsähnlichen Unruhen nicht gewachsen, wes- halb zu deren Bekämpfung die Reichswehr und Feikorps eingesetzt werden mussten. Erst der preußische Innenminister Carl Severing schuf mit der Sicherheitspolizei (SiPo), die später in die Schutzpolizei umgewandelt wurde 6 , den Vorläufer zur heutigen Bereit- schaftspolizei. Der Reichstag erhielt durch die Weimarer Verfassung von 1919 zwar das Recht, das deutsche Polizeiwesen zu gestalten und zu koordinieren, jedoch machte er von diesem Recht fast keinen Gebrauch, da zu großer Widerstand seitens der Länder gefürch- tet wurde. 7 Mit der Machtergreifung der Nationalsozialisten 1933 wurde das Deutsche Reich in einen Zentralstaat umgewandelt und die Polizei erstmals auf Reichsebene zusammengefasst. Die enge Verzahnung der Polizei mit der SS, die Schaffung der Geheimen Staatspolizei und die Aufgabenbündelung im Reichssicherheitshauptamt waren aus organisatorischer Sicht – neben den Verbrechen, in welche die Polizei involviert war – die Hauptbelastung für die Reorganisation der Polizei und sowohl für die Westalliierten als auch die demo- kratischen Parteien ein Grund, jedweden Zentralisierungstendenzen ausgeprägt ablehnend gegenüberzustehen.

In den ersten Nachkriegsjahren erfolgten die entscheidenden Weichenstellungen, welche die Polizei in Deutschland bis heute prägen. 8 Zum deutschen Föderalismus kam hinzu, dass in den USA und dem Vereinigten Königreich die Polizei überwiegend auf lokaler und regionaler Ebene angesiedelt ist, so dass sie in ihren Besatzungszonen Organisati-

5 Ritter, Markus: Die Problematik einer zentralen Polizei im Spiegel der deutschen Geschichte. Lübeck 1998. S. 2 (künftig zitiert als: Ritter 1998) 6 Die Interalliierte Militärkontrollkommission sah in der SiPo einen Verstoß gegen den Versailler Ver- trag, da sie zur Unterstützung der Reichwehr geeignet gewesen wäre und damit die Truppenober- grenze unterlaufen hätte.

7 Vgl. Ritter 1998. S. 3 8 Vgl. Ritter, Markus: Polizeipraktische Notwendigkeit und rechtliche Zulässigkeit des Aufbaus einer Bundespolizei im föderativen Deutschland. Münster 1999. S. 97 (künftig zitiert als: Ritter 1999)

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onsmodelle einführten, welche diesem Prinzip Rechnung trugen. 9 Ein weiteres Motiv der Alliierten war die „Entpolizeilichung“ der öffentlichen Ordnung durch eine Eingrenzung des Polizeibegriffs, was zur Abschaffung der Verwaltungspolizei und der bis heute gülti- gen Trennung zwischen Polizei- und Ordnungsbehörden führte. 10 Der alliierte „Polizei- brief“ von 1949 legte die Trennung von Polizei und Geheimdiensten fest und regte gleichzeitig die Einrichtung von Zentralstellen an, weshalb er als „Geburtsurkunde von BKA, BGS und BfV“ 11 gilt.

Bis zum Ende der 1960er Jahre waren die Struktur und das Selbstverständnis der Polizei stark militärisch geprägt, was sich erst nach den Schwierigkeiten beim Umgang mit den Studentenunruhen 1968/69 änderte. 12 Weitere Eckpunkte in der deutschen Polizeige- schichte sind das Geiseldrama bei den Olympischen Spielen 1972 in München, welches zur Aufstellung der GSG 9 beim BGS und der Sondereinsatzkommandos der Länder ver- anlasste. Der Terror der RAF im „Deutschen Herbst“ 1977 führte zu einer starken Auf- wertung des Bundeskriminalamts, was sich sowohl in den Staatsschutzkompetenzen als auch im Personalbestand deutlich machte. 13 Für die Verfassungsschutzbehörden bringen die 1970er und 80er Jahre eine zunehmende Verlagerung von der Spionageabwehr hin zum Staatsschutz. 14 Die Wiedervereinigung führte zu Beginn der 1990er Jahre in den fünf neuen Bundesländern zum Aufbau von Landespolizeien, wobei westdeutsche Länder sog. Patenschaften übernehmen, die teilweise noch heute in den Organisationsstrukturen der jeweiligen Länder zu erkennen sind.

Seit Mitte der 1990er Jahre sind die Sicherheitsbehörden geprägt von der schnell voran- schreitenden europäischen Integration, Behörden wie Europol und die Grenzschutzagen- tur Frontex wurden von Deutschland massiv vorangetrieben. Auch polizeiliche Aus- landsmissionen gewinnen politisch an Bedeutung und vereinnahmen zunehmend Res- sourcen.

Seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in den USA steht die Organisation der Sicherheitsbehörden vor neuen und vielfältigen Diskussionen hinsichtlich der Vernet- zung, Kompetenzverteilung und Internationalisierung.

9 Bis zur Mitte der 1970er Jahre wurden die kommunalen Polizeien jedoch nach und nach verstaatlicht. 10 Vgl. Richter, Jeffrey: „Entpolizeilichung“ der öffentlichen Ordnung. In: Fürmetz/Reinke/Weinhauer: Nachkriegspolizei. Hamburg 2001. S. 35 ff.

11 Ritter 1999. S. 100 12 Vgl. Lange, Hans-Jürgen: Innere Sicherheit im Politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Opladen 1999. S. 86 (künftig zitiert als: Lange 1999) 13 Vgl. Groß/Frevel/Dams 2008. S. 18 14 Vgl. Lange 1999. S. 89

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III. Die deutschen Sicherheitsbehörden

1. Die Landespolizeien

Art. 70 I GG weist grundsätzlich den Bundesländern das Recht der Gesetzgebung zu. „Polizei ist Ländersache“ ist eine gängige Formulierung und verdeutlicht, dass die Kom- petenz für Fragen der Inneren Sicherheit in erster Linie bei eben diesen liegen. Wie im vorangegangenen Kapitel dargestellt, hat dies eine lange Tradition in der deutschen Ge- schichte und ist keineswegs ein Produkt der Bundesrepublik.

Grundsätzlich untersteht die Polizei in allen 16 Bundesländern den Innenministern bzw. – senatoren. Regionale Behörden in Form von Polizeipräsidien oder Polizeidirektionen sind mit den Sparten Schutz- und Kriminalpolizei in ihren jeweiligen Polizeibezirken allge- meinpolizeilich zuständig. Des Weiteren existierten einheitlich Landeskriminalämter, die eine wichtige Schnittstellenfunktion zu den Bundesbehörden bilden, Bereitschaftspolizei- en als bundesweit einsetzbare geschlossene Verbände, Wasserschutzpolizeien, Sonder- dienste in Form von u. a. Hubschrauber-, Reiter- und Diensthundestaffeln, sowie diverse zentrale logistische und administrative Einrichtungen mit den unterschiedlichsten Namen. Durch die starke Kooperation unter den Landespolizeien, insb. durch die Innenminister- konferenz, auf die in einem späteren Kapitel noch näher eingegangen wird, sind sie durch eine relative Einheitlichkeit gekennzeichnet, die sich bis vor einigen Jahren auch noch plakativ an der bundesweit einheitlichen Uniformierung erkennen ließ. Das Polizeirecht ist in den Ländern nahezu identisch. Die öffentliche Sicherheit ist überall als Auftrag für die Polizei verankert, jedoch taucht in machen Polizeigesetzen auch die öffentliche Ord- nung, als Summe der ungeschriebenen Normen, auf. Dennoch bestehen neben spezifi- schen Besonderheiten Unterschiede in den Organisationsmodellen und ihren Binnen- strukturen. Als erstes zu erwähnen ist hier die Frage, ob die Polizei als Einheits- oder Sonderverwaltung organisiert ist. Im ersten Fall ist sie in die allgemeine Verwaltung, z. B. über die Bezirksregierungen eingebunden, im zweiten Fall bildet die Polizei i. d. R. unterhalb eines Landespolizeipräsidiums 15 einen eigenen Unterbau. Dieses einst charak- teristische Unterscheidungsmerkmal hat inzwischen an Bedeutung verloren, da eine deut- liche Entwicklung zur Sonderverwaltung zu erkennen ist und die Einheitsverwaltung nur noch in Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg zu finden ist, wobei auch in die-

15 In (Flächen-)Ländern ohne eine solche Behörde ist kein Landespolizeipräsident, sondern ein Inspek-

teur der Polizei beim Innenministerium der oberste Polizeibeamte.

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sen beiden Ländern ein Trend zur Herauslösung der Polizei aus der allgemeinen Verwal- tung zu erkennen ist. 16 Der Trennungsgrad zwischen Polizei- und Ordnungsbehörden ist ein weiteres Unter- scheidungskriterium in den Organisationsformen. In Ländern wie beispielsweise Nord- rhein-Westfalen sind diese klar von einander abgetrennt, weshalb hier auch von einem Trennungssystem gesprochen wird. Ein Misch- oder Einheitssystem findet sich z. B. in Baden-Württemberg, dort werden alle Behörden der Gefahrenabwehr als Polizeibehörden bezeichnet. 17 Einige Länder haben mit einem Freiwilligen Polizeidienst (Hessen, Baden-Württemberg) bzw. einer Sicherheitswacht (Bayern, Sachsen) eine Komponente geschaffen, in der Bür- ger ehrenamtlich präventive Sicherheitsaufgaben wahrnehmen, welche in enger Zusam- menarbeit mit und unter Aufsicht der Polizei durchgeführt werden. Die wesentliche Tä- tigkeit beschränkt sich dabei auf beobachten und melden, Exekutivbefugnisse sind nur eingeschränkt vorhanden und umfassen maximal Identitätsfeststellungen und Platzver- weise. 18 Insgesamt sieben Bundesländer haben seit Mitte der 1990er Jahre die zweigeteilte Lauf- bahn eingeführt. Dies bedeutet, dass der mittlere Dienst abgeschafft wurde und alle ange- henden Beamten ihre Laufbahn als Polizeikommissar (A 9) im gehobenen Dienst begin- nen, was ein Fachhochschulstudium einschließt und die entsprechende schulische Quali- fikation voraussetzt. Auf die zweigeteilte Laufbahn wird noch ausführlicher in Kapitel IV.2 eingegangen.

2. Die Polizeien des Bundes

a) Das Bundeskriminalamt Das Bundeskriminalamt (BKA) ist eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des BMI, welches als kriminalpolizeiliche Zentralstelle neben Art. 87 I GG auf der verfas- sungsrechtlichen Grundlage des Art. 73 GG beruht: „Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über […] 10. die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder a) in der Kriminalpolizei, […] sowie die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes und die internationale Verbrechensbekämpfung.“ 16 Vgl. Groß/Frevel/Dams 2008. S. 21 ff.

17 Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel: Polizei- und Ordnungsrecht. München 2007. S. 46-47 (künftig zitiert als: Pieroth/Schlink/Kniesel 2007) 18 Es bestehen deutliche Unterschiede zwischen den Ländern: So hat der Frw. Polizeidienst in Hessen eine eigene Uniform, während in Bayern lediglich eine Armbinde getragen wird. Die pers. Ausstat- tung reicht von CS-Gas in Bayern bis zu Handfeuerwaffen in Baden-Württemberg. Der Freiwillige Polizeidienst ist nicht zu verwechseln mit der Freiwilligen Polizeireserve.

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