Gliederung

1.  Einleitung  

2.  Ordnungs- und Sicherheitspartnerschaften,  

insbesondere  die Ordnungspartnerschaft in Siegburg  

3.  Projekte und Maßnahmen in Schulen  

4.  Drogenszene an öffentlichen Plätzen  

5.  Broken-Windows-Theorie  

6.  Rechtmäßigkeitsprüfung „Platzverweisung“ am Beispiel  

der  Stadt Siegburg  

6.1  Ermächtigungsgrundlage  

6.2  Formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung  

6.2.1  Zuständigkeit, insbesondere die Zuständigkeitsabgrenzung  

zwischen  Polizei - Ordnungsbehörde  

6.2.2  Verfahren  

6.2.3  Form  

6.3  Materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen  

6.3.1  Tatbestandsvoraussetzung  

6.3.1.1  Vorliegen einer konkreten Gefahr  

6.3.1.2  Verletzung der öffentlichen Sicherheit, insbesondere die  

Rechtm  äßigkeitsprüfung der ordnungsbehördlichen Verordnung  

der  Stadt Siegburg  

6.3.1.3  Verletzung der öffentlichen Ordnung  

6.3.2  Störer  

6.3.3  Ermessen  

6.3.4  Verhältnismäßigkeit  

6.3.5  Eingriff in Grundrechte  

7.  Rechtsfolge  

8.  Schlussbemerkung  

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1. Einleitung:

Im öffentlichen Raum finden sich verstärkt Randgruppen aus Alkoholikern, Obdachlosen und Bettlern zusammen, die das subjektive Sicherheitsgefühl der Menschen in den Städten und Gemeinden negativ beeinträchtigen. Die Verwahrlosung öffentlicher Räume sowie die Zunahme von unerwünschten sozialen Verhaltensweisen durch Randgruppen haben tendenziell zugenommen. Da die Bürger insbesondere das tägliche Erlebnis von Vandalismus und Verwahrlosung abschreckt, spielt das gesamte Erscheinungsbild der Kommune im Bezug auf das Sicherheitsgefühl eine bedeutende Rolle.

Die Aufrechthaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist von entscheidender Bedeutung, um Problemen wie Vandalismus, exzessivem Alkoholismus an öffentlichen Plätzen und dem zunehmenden aggressiven Verhalten entgegenzutreten. Zur Beeinträchtigung des Sicherheitsgefühls der Bürger kann die

Umfeldverschlechterung in einer Kommune auch die Standortentscheidungen von Unternehmen negativ beeinflussen. Oft ist bereits der Einzelhandel betroffen, da Randgruppen sich beispielsweise vor Geschäften platzieren und dort Passanten belästigen. Nicht selten stützen sie sich dabei auf das Recht, sich auf öffentlichen Plätzen aufhalten zu dürfen. Die im Jahre 1997 durchgeführte Umfrage vom Hauptverband des Deutschen Einzelhandels (HDE) zum Thema „Gefährdung des Einzelhandels durch Kriminalität und Umfeldverschlechterung“ verdeutlicht die Problematik. Aus der Umfrage resultiert, dass insbesondere die

Einzelhandelsunternehmen in der Innenstadt durch Standortverschlechterung und Niveauverlust belastet sind. Verunreinigte Straßen und Plätze, aggressive Verhaltensformen von einzelnen Gruppen verunsichern zusehens die

Innenstadtbesucher. Durch die Verunreinigung von Straßen und Plätze sehen 68 % der

Unternehmen ihren Citystandort abgewertet. 1

¹ Vgl. Broschüre des IM NRW (mit HDE), Mehr Sicherheit in Städten und Gemeinden, S. 54 ff.

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Die konkreten Erfahrungen von Betroffenen und die umfangreich durchgeführten Bürgerbefragungen haben insgesamt gezeigt, dass diese Problematik in den meisten Kommunen weit verbreitet ist. Farbschmierereien, aggressives Betteln, Vandalismus und exzessiver öffentlicher Alkoholgenuss haben nachweislich zugenommen. Überwiegend finden diese im Innenstadtbereich, an Bahnhöfen oder anderen öffentlichen Plätzen statt. Auch werden häufig dunkle Straßen und schlecht beleuchtete Passagen als so genannte Angsträume beschrieben, die die Bürger verunsichern. Dazu durchgeführte Bürgerbefragungen haben verdeutlicht, dass sich die Bevölkerung mehr Präsenz und Ansprechbarkeit von den zuständigen Ordnungs- und Polizeibehörden wünscht.

Daher wurde 1997 die Initiative "Ordnungspartnerschaften in Nordrhein-Westfalen -Mehr Sicherheit in Städten und Gemeinden" mit dem Ziel ins Leben gerufen, alle Beteiligten zur Verbesserung der objektiven Sicherheitslage zu vereinen. 2. Ordnungs- und Sicherheitspartnerschaften, insbesondere die Ordnungspartnerschaft in Siegburg

Als wichtiges Instrument zur Verbesserung des Sicherheitsgefühls in der Bevölkerung werden seit 1998 Ordnungspartnerschaften in NRW unter anderem zwischen den Polizeibehörden, Ordnungsbehörden, Jugendämtern, Schulen, Universitäten und dem öffentlichen Personennahverkehr gebildet. Diese sollen dazu beitragen, dass möglichst alle Verantwortlichen ihre Kräfte durch bessere Zusammenarbeit und Koordination bündeln und für mehr Sicherheit in den Städten und Gemeinden sorgen. So entstanden im Januar 1998 die ersten Partnerschaften in den Großstädten Bielefeld, Dortmund, Hagen, Düsseldorf, Krefeld und Köln. Erste Rückmeldungen aus der Bevölkerung und von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zuständiger Behörden zeigten, dass die Ordnungspartnerschaften dazu beigetragen haben, die öffentliche Sicherheit und Ordnung wirksam zu verbessern.

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Am 11. März 1998 folgten weitere Kooperationsgespräche mit Vertretern der Justiz, der Polizei- und Kommunalbehörden, mit dem Ziel, die Zusammenarbeit insbesondere im Bereich der Kinder und Jugendkriminalität zu optimieren. Anfang April 1998 erklärten sich mehrere Kommunen aus dem ländlichen Raum dazu bereit, weitere Ordnungspartnerschaften zu bilden. Mitte April 1998 folgten Gespräche mit dem Hauptverband des Deutschen Einzelhandels und dem nordrhein-westfälischen Einzelhandelsverband, um aktiv in die Ordnungspartnerschaften eingebunden zu werden. Ende April folgten weitere Gespräche mit Vertretern des privaten Sicherheitsgewerbes.

Am 19. Oktober 1998 startete das bundesweit einmalige Pilotprojekt „ZeRP“ (Zentrale für regionales Sicherheitsmanagement und Prävention im Öffentlichen Personennahverkehr). Hinter dem Projekt verbirgt sich eine Datenbank, in der sicherheitsbedrohliche Ereignisse an Haltestellen und Bahnhöfen abgespeichert werden, um schnelle Abhilfe zu schaffen.

Auf einem Fachkongress tauschten am 17. November 1999 nordrhein-westfälische, belgische und niederländische Behörden ihre Erfahrungen und Erkenntnisse aus, die im Zusammenhang mit ähnlichen Projekten gewonnen wurden. Am 03.12.2003 wurde erstmals der Landespreis „Innere Sicherheit“, Ordnungspartnerschaften in NRW - Mehr Sicherheit in Städten und Gemeindenverliehen.

Ende 2006 wurden bereits zum vierten Mal ausgewählte Ordnungspartnerschaften mit dem Landespreis für ihr erfolgreiches Engagement ausgezeichnet. Hilden, Köln, Münster, Gütersloh und Unna erhielten den Landespreis für Innere Sicherheit 2006 als besondere Auszeichnung für ihre vorbildlichen Ordnungspartnerschaften.

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Die Stadt Köln verfolgt beispielsweise mit dem Projekt „Velo 2010" das Ziel, Unfälle

mit Radfahrern um mindestens 30 Prozent bis 2010 zu reduzieren. ² Seit Gründung dieser ordnungspartnerschaftlichen Kooperation zwischen der Kölner Polizei, dem Kölner ADFC und der Stadt Köln ist erstmalig die Zahl der verunglückten Radfahrer rückläufig. Die Stadt Köln hatte bereits in der Vergangenheit bei mehreren

Ordnungspartnerschaften mitgewirkt (z.B. „Kölner Anti-Spray-Aktion“). 3

Zur Ordnungspartnerschaft in Siegburg:

Die Kreisstadt Siegburg (Rhein-Sieg-Kreis) befindet sich rechtsrheinisch, 26 km von Köln und 10 km von Bonn entfernt und hat knapp 40.000 Einwohner. Der ICE-Bahnhof Siegburg/Bonn liegt in Siegburg an der Strecke Köln-Rhein/Main und an der Siegstrecke. Seit Inbetriebnahme steigt die Frequentierung am Bahnhof tendenziell. Im Frühjahr 2005 hat die Polizeiinspektion 1 der Kreispolizeibehörde Rhein-Sieg das Projekt „sichere Kreisstadt“ entwickelt und gemeinsam mit der Stadtverwaltung Siegburg Maßnahmen aufgestellt, die das Sicherheitsgefühl der Bürgerinnen und Bürger der Stadt Siegburg verbessern und die Zahl der Straftaten senken sollen. Zudem soll der Drogenkonsum in der Öffentlichkeit konsequent unterbunden werden. Die Entstehung der Ordnungspartnerschaft resultiert aus dem Ergebnis einer Bürgerbefragung und der regionalen Kriminalstatistik aus dem Jahre 2003.

Anfang 2006 startete die Kreisstadt Siegburg das Projekt „Sauberkeit und Ordnung“. Eigens dafür hat die Stadtverwaltung zusätzliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für den Außendienst des Ordnungsamtes eingestellt. Ein „Drei-Säulen-Konzept“ wurde für die Umsetzung des Projektes entwickelt: 1. Information, Aufklärung und Motivation 2. Sanktionen und Strafen 3. Konsequente Beseitigung von Verschmutzung.

² Vgl. http://www.velo2010.de, „Expertenkreis - Sicheres Radfahren in Köln“.

³ Vgl. http://www.kasa-koeln.de, „Kölner-Anti-Sprayer-Aktion“.

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Für die Umsetzung des Konzepts werden regelmäßige Kontrollen durch Mitarbeiter des Ordnungsamtes in der Fußgängerzone durchgeführt. Beschädigungen und Verunreinigungen sollen schnellstmöglich beseitigt werden. Die Stadt Siegburg hat zudem eine ordnungsbehördliche „Verordnung über die Sauberkeit sowie die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf und an den Straßen und in den Anlagen“ erlassen.

Mit einer für das Projekt entworfenen Plakatserie appelliert die Stadt an Bürger und Besucher, ihren Beitrag für eine saubere Stadt zu leisten und keinen Abfall auf die Straßen und Wege zu werfen. Die Plakate erhalten aufgrund ihrer provokanten Aufmachung auch überregional Aufmerksamkeit. Das Plakat „Dumm spuckt gut“ beispielsweise behandelt die Problematik der zahlreich auf dem Boden festgetretenen Kaugummis.

Mitarbeiter einer von der Stadt beauftragten Fachfirma beseitigen fast täglich mit Hochdruck-Dampfstrahlgeräten die festgeklebten Kaugummiflecken.

3. Projekte und Maßnahmen in Schulen

Ungefähr ein Drittel der Tatverdächtigen sind jünger als 21 Jahre. ⁴ Ein großer Anteil unterliegt noch der Schulpflicht. Die von diesem Personenkreis ausgehende Kriminalität (z.B. Gewaltdelikte, Vandalismus) trifft überwiegend Gleichaltrige (z.B. Mitschüler). Ebenso leben Täter und Opfer in gemeinsamen Umfeldern und sind daher überwiegend Zielgruppe kriminalpräventiver Maßnahmen. Kriminalprävention liegt zwar im Kompetenzbereich der Polizei, sie ist jedoch eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, bei denen auch die anderen staatlichen und nichtstaatlichen Stellen dazu beitragen müssen, Straftaten zu verhindern. Daher wird häufig in Schulen ein „Netzwerk gegen Gewalt an Schulen im schulischen Umfeld“ durch Bildung von Arbeitsgemeinschaften unter Beteiligung der Polizei und Jugendämtern gegründet.

⁴ Vgl. http://www.polizei-beratung.de/vorbeugung/drogen/kinderschutz_vor_drogen/fakten, „Eine Karriere mit

Abstiegsmöglichkeiten“.

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Das Ministerium für Kultur, Jugend und Sport in Baden -Württemberg hat bereits eine Initiative „Netzwerk gegen Gewalt an Schulen“ gegründet und erfolgreich umgesetzt. Oftmals werden Schulen in Ordnungspartnerschaften eingegliedert. In manchen Schulen (z.B. Alexander-von-Humboldt-Realschule in Siegburg) werden geeignete Schülerinnen und Schüler zu „Streit-Schlichtern“ ausgebildet, die Konfliktpartnern dabei helfen sollen, selbst alternative Konfliktlösungen zu entwickeln. Polizei, Jugendamt und Lehrkräfte kooperieren häufiger zusammen und schaffen damit eine höhere gegenseitige Akzeptanz sowie die Vermittlung des Selbstverständnisses polizeilicher Arbeit.

4. Drogenszene an öffentlichen Plätzen

In vielen Städten hat die Zahl der Drogenabhängigen zugenommen, die an öffentlichen Treffpunkten Rauschgift konsumieren. Diese Treffpunkte liegen häufig im Nahbereich von Knotenpunkten des öffentlichen Personennahverkehrs oder in stark frequentierten Innenstadtbereichen. In diesen Bereich lässt sich oftmals ein signifikanter Anstieg der Eigentumsdelikte feststellen.

Daher verstärkt die Polizei mit operativen Maßnahmen (Gefährdenansprache, Öffentlichkeitsarbeit, Kontrolle verdächtiger Personen, etc.) ihre Präsenz - oftmals in Zusammenarbeit mit der Kommune in Form einer Ordnungspartnerschaft, um auch unter Einbeziehung der freien Wohlfahrtsverbände die offene Rauschgiftkriminalität aufzulösen. Teilweise können sogar Betroffene, die dem polizeilichen Ermittlungsdruck ausgesetzt sind, dazu bewegt werden, Hilfsangebote (z.B. Drogenberatung) anzunehmen.

Sehr häufig werden Platzverweise an szenekundige Drogenkonsumenten ausgesprochen. In Düsseldorf beispielsweise - dort besteht die Ordnungspartnerschaft aus Polizei, privaten Sicherheitsdiensten, der Industrie- und Handelskammer und kommunalem Ordnungs- und Servicedienst - wurden gezielt Razzien durchgeführt und die Personalien der Drogenkonsumenten erfasst, damit die Ordnungsbehörde beispielsweise Aufenthaltsverbote von drei bis sechs Monaten aussprechen konnte. Bei

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einem Verstoß gegen das Aufenthaltsverbot wurde - sobald beim Adressaten kein Zwangsgeld vollstreckt werden konnte - Ersatzzwangshaft gem. § 61 VwVG beantragt. Bei einem nichtdeutschen Tatverdächtigen wurde eine räumliche Beschränkung der Aufenthaltsgenehmigung vorgenommen.

Mit dem Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes und des Ordnungsbehördengesetzes vom 08. Juli 2003 wurde für die Polizei eine spezielle Ermächtigung zur Erteilung von befristeten Aufenthaltsverboten (qualifizierter Platzverweis) geschaffen und im Absatz 2 des § 34 Polizeigesetz (PolG) verankert. Dadurch entstanden ausdrückliche und spezielle Regelungen, die ausweislich des § 24 Nr. 13 OBG die Ordnungsbehörden

nicht mehr zu derartigen Maßnahmen ermächtigen. ⁵ Daher beriefen sich die Ordnungsbehörden nach den durch die Gesetzesänderung entstandene Einschränkungen auf die Generalklausel im Ordnungsbehördengesetz (§ 14 OBG). Aufgrund der ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage für die Erteilung von Aufenthaltsverboten im PolG sah das Oberverwaltungsgericht NRW jedoch keine Möglichkeit mehr, die Erteilung von Aufenthaltsverboten durch die Ordnungsbehörde

auf die ordnungsrechtliche Generalklausel zu stützen. ⁶ Somit ist für die Erteilung eines befristeten Aufenthaltsverbotes vorerst nur noch die Polizei zuständig.

5. Broken-Windows-Theorie

Die Broken-Windows-Theorie ist ein in den USA entwickeltes Konzept, das beschreibt, wie ein vergleichsweise harmloses Phänomen, z. B. ein zerbrochenes Fenster in ein leer stehendes Haus, später zu völliger Verwahrlosung führen kann. Aus einer eingeworfenen Fensterscheibe könnte beispielsweise gefolgert werden, dass Regelverstöße nicht unbedingt geahndet werden. Ein weiteres Beispiel verdeutlicht die These: Müll breitet sich immer dort aus, wo vorangehend Müll (z.B. illegal entsorgter Sperrmüll) abgelagert wurde. Sind bereits Normen verletzt, ist die Gefahr der

⁵ Vgl. Haurand, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht NRW, 4. Auflage, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2004, S. 99.

⁶ Vgl. IM NRW, Gefahrenabwehr in Nordrhein-Westfalen - Jahresbericht 2005, S. 92 u. 93.

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Nachahmung sehr groß. Daher werden vielerorts die Bereiche im Innenstadt- und Geschäftsbereich mit besonderer Sorgfalt gereinigt.

Hieraus wurde auch die „Nulltoleranzstrategie“ entwickelt. Nach diesem Grundsatz müssen die Polizei- und Ordnungsbehörden bereits bei leichten Ordnungswidrigkeiten eingreifen, um den Straftätern zu zeigen, dass die Stadt jegliches rechtswidriges Handeln entschlossen verfolge. Hierzu fällt auch das aggressive Betteln, der Konsum von illegalen Drogen, aber auch das Überqueren einer roten Ampel. Zudem müsse ein Täter wenn möglich unmittelbar die für die Öffentlichkeit sichtbaren Auswirkungen sofort beseitigen (z.B: Graffiti an Hauswand). Diese Strategie wird in New York seit 1994 in die Praxis umgesetzt.

Bedeutsam für das Sicherheitsgefühl der Bürger ist neben der öffentlichen Sicherheit auch die Sauberkeit und öffentliche Ordnung. Die Kommunen in Deutschland stützen sich zwar nicht ausdrücklich auf die Broken-Windows-Theorie, sie versuchen jedoch verstärkt, die Verwahrlosung öffentlicher Räume zu verhindern um damit das subjektive Sicherheitsgefühl der Menschen positiv zu beeinflussen. Eine vollständige Übertragung der Broken-Windows-Theorie mit ihrer Nulltoleranzstrategie ist in Deutschland nicht zulässig, da das rigorose Einschreiten bei geringfügigen Ordnungswidrigkeiten mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip nicht vereinbar ist. Zudem erfordert bereits eine Standardmaßnahme - zum Beispiel die Erteilung eines Platzverweises - eine umfangreiche Abwägung der betroffenen Rechtsgüter (z.B. Persönlichkeitsrechte). 6. Rechtmäßigkeitsprüfung „Platzverweisung“ am Beispiel der Stadt Siegburg Das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung wird überwiegend im Bereich der Fußgängerzone von Siegburg durch bestimmte gesellschaftliche Randgruppen beeinträchtigt. Diese stören häufig Passanten durch die Folgen ihres übermäßigen Alkoholkonsums und mit dem damit verbundenen Erscheinungsbild. Daher ist es in manchen Fällen erforderlich, dass Mitarbeiter des Ordnungsamtes Platzverweise gegen sozial gefährdete Personen (soziale Randgruppen) verhängen, um die Aufrechthaltung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung sicherzustellen.

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Soziale Randgruppen sind gesellschaftliche Gruppierungen, die aus verschiedenen Gründen nicht oder teilweise nicht in die Gemeinschaft integriert sind oder am Rande

der Gesellschaft leben. 7

Zu untersuchen ist, ob und in welchem Umfang gegen oben genannte Personengruppen durch die Ordnungsbehörde ein Platzverweis erteilt werden könnte.

6.1 Ermächtigungsgrundlage

Voraussetzung für einen rechtmäßigen Platzverweis wäre zunächst, dass sich die Mitarbeiter des Ordnungsamtes als zuständige Ordnungsbehörde auf eine gültige Ermächtigungsgrundlage stützen und somit unter Berücksichtigung der einschlägigen Normen handeln können.

Die für einen Platzverweis erforderliche Rechtsgrundlage folgt subsidiär aus

§ 34 Abs. 1 Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (PolG NRW) in Verbindung

mit § 24 Nr. 13 Ordnungsbehördengesetz (OBG). 8

§ 14 Abs. 1 OBG findet hier als ordnungsrechtliche Generalklausel aufgrund von „lex specialis“ keine Anwendung.

6.2 Formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung

Voraussetzung für einen rechtmäßigen Platzverweis ist zunächst, dass die Ordnungsbehörde formell rechtmäßig handelt.

6.2.1 Zuständigkeit, insbesondere die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Polizei und Ordnungsbehörde

Grundlage für das formell rechtmäßige Handeln der Behörde ist ihre Zuständigkeit. Fraglich ist, ob die Polizei- oder die Ordnungsbehörde für die Erteilung einer Platzverweisung zuständig ist.

⁷ Definition nach www.biologie.de/biowiki/Randgruppe.

⁸ Subsidiarität der ordnungsrechtlichen Klausel zu Standardermächtigungen- lex specialis; vgl. auch Hofmann/Gerke in

Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Auflage, RN: 222.

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In NRW werden die Aufgaben der Gefahrenabwehr von den Ordnungsbehörden (§ 1 OBG) sowie von den Polizeibehörden (§ 1 PolG) wahrgenommen. Die Entwicklung ist auf den 2. Weltkrieg zurückzuführen, als die damaligen Besatzungsmächte im Zuge der „Entpolizeilichung“ ein Trennungssystem einführten, die nunmehr die Polizei als selbstständige, von anderen Verwaltungsbehörden unabhängige Einrichtung zum Schutz von Leben und Eigentum, zur Aufrechthaltung von Gesetzen und Ordnung, zur Verhütung von Straftaten betrachtete und die verbleibenden Kompetenzen, die bis dahin im Bereich der Polizei festgelegt waren, in den unteren Instanzen der Selbstverwaltungskörperschaften (Kreise und Städte)

übertrugen. 9

Die Aufgaben und Befugnisse zwischen Polizei- und Ordnungsbehörde werden in NRW seitdem in unterschiedlichen Gesetzen geregelt:

Im Bereich der Ordnungsbehörde gelten für die Gefahrenabwehr die Vorschriften des Ordnungsbehördengesetz NRW (OBG NRW), für die Polizei die Vorschriften des Polizeigesetzes NRW (PolG NRW).

Beiden steht aufgrund der polizei- bzw. ordnungsrechtlichen Generalklauseln grundsätzlich das gleiche Maßnahmeninstrumentarium offen. Die Konkurrenzsituation, die dadurch zwischen beiden Behörden besteht, wird über die sog. Eilkompetenz der

Polizei gelöst. 10

Eilzuständigkeit:

Sind gem. § 1 Abs. 1 Satz 3 neben der Polizei auch andere Behörden für die Gefahrenabwehr zuständig, hat die Polizei in eigener Zuständigkeit tätig zu werden, soweit ein Handeln der anderen Behörden nicht oder nicht rechtzeitig möglich ist. Daher ist die Polizei im Bereich der Gefahrenabwehr grundsätzlich nachrangig zuständig (Grundsatz der Subsidiarität). Aufgrund der Eilzuständigkeit der Polizei sind jedoch Gefahrenabwehrmaßnahmen, die nicht rechtzeitig von der Ordnungsbehörde

⁹ Vgl. Haurand, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht NRW, 4. Auflage, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2004, S. 14.

10

Vgl. Rüfner/Muckel, Besonderes Verwaltungsrecht, Polizei- und Ordnungsrecht, Kommunalrecht, 2. Auflage, Luchterhand,

Köln 2000, S. 12 ff.

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getroffen werden können, von der Polizei durchzuführen - analog auch bei Fällen, in denen nur die Polizei aufgrund ihrer besonderen personellen und sachlichen Möglichkeiten eingreifen können. Die Eilzuständigkeit der Polizei ist daher von besonderer Bedeutung, da sie oftmals auch nach Dienstschluss oder bei

Unerreichbarkeit der Ordnungsbehörden tätig werden muss. 11

Für die Maßnahmen der Strafverfolgung durch die Polizei findet der Grundsatz der Subsidiarität keine Anwendung. Präventionsmaßnahmen liegen in den Kompetenzbereich der Polizei, da auch sie nur die Zuständigkeit in der Strafverfolgung besitzt. Einige Vorschriften des PolG gelten im Übrigen auch für die Ordnungsbehörden (z.B. Platzverweisung), gem. § 24 OBG. Im Bereich der „Allgemeinen Bestimmungen“ des OBG finden diese ebenfalls Anwendung für die Polizei, gem. § 67 PolG. Gemäß § 4 OBG ist die Ordnungsbehörde örtlich zuständig, in deren Bezirk die zu schützenden Interessen verletzt oder gefährdet werden.

6.2.2 Verfahren

Da es sich bei dem Platzverweis um eine ordnungsbehördliche Verfügung handelt, die hier durch Verwaltungsakt tätig wird, muss nach § 28 Abs. 1 VwVfG eine Anhörung erfolgen. Es ist davon auszugehen, dass der Betroffene/die Betroffenen die Möglichkeit zur Stellungnahme haben, so dass die Verfügung formell rechtmäßig ergehen würde. Von der Anhörung kann im Übrigen abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, gem. § 28 Abs. 2 VwVfG. Die Maßnahme muss zudem inhaltlich hinreichend bestimmt sein, gem. § 37 VwVfG. Auch ist die Maßnahme hinreichend zu begründen, gem. § 39 VwVfG.

6.2.3 Form

Bei der Platzverweisung handelt es sich um eine Ordnungsverfügung, die als Verwaltungsakt sowohl mündlich als auch schriftlich ergehen kann. Ihr Vollzug erfolgt

¹¹ Vgl. Haurand, Allgemeines Polizei- u. Ordnungsrecht NRW, 4. Auflage, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2004, S. 20.

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nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG NRW), insbesondere durch unmittelbaren Zwang.

Folglich ist die Erteilung einer Platzverweisung durch die Ordnungsbehörde formell rechtmäßig.

6.3 Materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen

Weiterhin ist zu untersuchen, ob die Handlung materiell rechtmäßig ist. Das trifft zu, wenn der Platzverweis auf eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gestützt wird.

6.3.1 Tatbestandsvoraussetzung

Als Ermächtigungsgrundlage zur Erteilung einer Platzverweisung könnte § 34 Abs. 1 PolG aus § 24 Nr. 13 OBG in Betracht kommen. Diese Vorschrift gestattet den Platzverweis als Rechtsfolge zur Abwehr einer Gefahr. Durch den Platzverweis muss der Adressat der Maßnahme vorübergehend einen bestimmten Ort verlassen und/oder darf einen bestimmten Ort nicht betreten. Handelt neben der Polizei auch die Ordnungsbehörde, entspricht der Gefahrenbegriff dem aus § 14 Abs. 1 OBG. Demzufolge können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende

• Gefahr für

• die öffentliche Sicherheit

• oder Ordnung abzuwehren.

6.3.1.1 Vorliegen einer konkreten Gefahr

Zum Zeitpunkt der Platzverweisung müsste demnach eine konkrete Gefahr für das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung bestehen. Nach allgemein anerkannter Einschätzung ist eine Gefahr eine Sachlage, die bei ungehindertem Ablauf des zu erwartenden Geschehens mit hinreichender

13

Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für ein ordnungsrechtliches Schutzgut führen

würde. 12

Schaden in diesem Sinne ist die „objektive“ Minderung des vorhandenen Bestandes an

geschützten Individual- und Gemeinschaftsgütern. 13

Die Abgrenzung, wann noch eine unerhebliche Beeinträchtigung vorliegt und wann etwa durch Anzahl und Dauer der Belästigung die Schwelle zum Schaden überschritten wird, ist im Einzelfall zu prüfen. Ordnungsrechtlich relevant ist nach h.M. nur das Verhalten, welches unmittelbar selbst die konkrete Gefahr herbeiruft. Läge ein solches Verhalten vor, wäre demnach die konkrete Gefahr zu bejahen.

Der bloße Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit ist nicht verboten und rechtfertigt ohne ordnungswidrigen Kausalzusammenhang keine Platzverweisung. Eine abstrakte Abgrenzung von bloßer Störung ist außerdem nicht immer möglich, da Belästigungen unterschiedlich ausgelegt und wahrgenommen werden können. 6.3.1.2 Verletzung der öffentlichen Sicherheit, insbesondere die Rechtmäßigkeitsprüfung der ordnungsbehördlichen Verordnung

Zudem müsste das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit verletzt sein. Die öffentliche Sicherheit umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates und sonstiger Träger der Hoheitsgewalt sowie der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen. Geschützt sind somit auch Individualrechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, das allgemeine

Persönlichkeitsrecht und das Vermögen. 14

Zur Rechtsordnung gehören u.a. auch Ordnungswidrigkeitstatbestände.

¹² Definition nach Haurand, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht in NRW, 4. Auflage, Kommunal- und Schulverlag,

Wiesbaden 2004, S. 53 ff.

¹³ Vgl. Wolff/Bachof, Ordnungsrecht, Leistungsrecht u. Verwaltungsverfahrensrecht - Band 3, 5. Auflage, C.H.Beck, § 125, RN 19.

¹⁴ Vgl. Gornig/Jahn, Fälle zum Polizei- und Ordnungsrecht, 3 Auflage, C.H.Beck, München 2006, S. 19.

14

Nach § 118 Ordnungswidrigkeitengesetz (OWiG) handelt ordnungswidrig, wer eine grob ungehörige Handlung vornimmt, die geeignet ist, die Allgemeinheit zu belästigen oder zu gefährden und die öffentliche Ordnung beeinträchtigt. Sozial gefährdete Personen (Stadtstreicher, etc.) sammeln sich häufig an bestimmten Stellen der Innenstadt. Sie behindern oftmals den Fußgängerzonenbereich und beleidigen vorbeigehende Passanten und verursachen somit eine Dauergefahr. Bei alkoholbedingten Euphorieanfallen kann es in Verbindung mit einer oft anzutreffenden Reduzierung der Hemmschwelle zu häufiger Lärmbelästigung kommen. Somit verletzt dieser Personenkreis die subjektiven Rechte der vorbeigehenden Passanten. Zusätzlich kann es zu Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch die Verunreinigung von

Straßen kommen, wenn beispielsweise Betrunkene ihre Glasflaschen zerbrechen. ¹⁵ Hieraus entstehen rechtswidrige und vorwerfbare Handlungen, die den Tatbestand eines Gesetzes verwirklichen, dass die Ahnung mit einer Geldbuße nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz zulässt.

Die Stadt Siegburg hat nach Maßgabe des §§ 25 ff OBG eine „ordnungsbehördliche Verordnung über die Sauberkeit sowie die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf und an den Straßen und in den Anlagen im Gebiet der Stadt Siegburg -Straßenordnung - vom 15.12.2005“ erlassen.

Zu prüfen ist, ob die Verordnung der Stadt Siegburg formell und materiell rechtmäßig ist. Formelle Rechtmäßigkeit

Die Ordnungsbehörden können zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung aufgrund ihrer Verbandskompetenz Rechtsverordnungen erlassen. Hierbei ist der Rat als Vertreter der Gemeinde zuständiges Organ, und besitzt somit die

¹⁵ Verstoß gegen § 27 Abs. 1 i.V.m. § 61 Abs 1 Nr. 2 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG).

15

Organkompetenz gem. § 27 Abs. 4 Satz 1 OBG in Verbindung mit § 41 Abs. 1 Satz 2

Gemeindeordnung (GO). 16

Es ist zu unterstellen, dass die Formvorschriften gem. § 30 OBG eingehalten und die Satzung zudem ordnungsgemäß verkündet worden ist. Sie ist bereits mit Wirkung vom 15.12.2005 in Kraft getreten. Von der formellen Rechtmäßigkeit der Satzung ist daher auszugehen. Materielle Rechtmäßigkeit

Ordnungsbehördliche Verordnungen sind die auf Grund einer Ermächtigung in den §§ 26 und 27 OBG erlassenen Gebote oder Verbote, die für eine unbestimmte Anzahl von Fällen an eine unbestimmten Anzahl von Personen gerichtet sind. Sie bezwecken gem. § 27 OBG die Abwehr einer abstrakten Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung.

Im Geltungsbereich des § 1 der Verordnung über die Sauberkeit sowie die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf und an den Straßen und in den Anlagen im Gebiet der Stadt Siegburg ist „jedes Verhalten untersagt, das geeignet ist, andere zu belästigen, oder mehr als nach den Umständen vermeidbar zu behindern oder zu gefährden insbesondere durch wiederkehrende Ansammlung von Personen, von denen Störungen ausgehen“.

Insgesamt dienen die Verbote dem Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Sie sind im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung rechtmäßig.

Aufgrund des Gesetzesvorrangs nach Art. 20 Abs. 3 GG ist zu prüfen, ob die Satzung mit dem höherrangigen Gesetz kollidiert. Dies wäre der Fall, wenn bereits eine bundesrechtliche Regelung im Ordnungswidrigkeitengesetz existieren würde. Ein Regelungsgehalt besteht konkret mit den Vorschriften der §§ 117 und 118 OBG. In den Absätzen 2 der Vorschriften wird jedoch geregelt, dass speziellere Vorschriften, also auch ordnungsbehördliche Vorschriften, vorangestellt werden können.

¹⁶ Vgl. Pieper, NRW Polizei und Ordnungsrecht 3. Auflage, Alpmann Schmidt, Münster 2006, S. 228.

16

Zwischenergebnis: Die Verordnung der Stadt Siegburg ist somit formell und materiell rechtmäßig.

Mit der rechtmäßig ordnungsbehördlichen Verordnung - zusätzlich gestärkt durch die Verwirklichung einer Ordnungswidrigkeit nach den §§ 117 OWiG (unzulässiger Lärm), 118 OWiG (Belästigung der Allgemeinheit) - kann der Platzverweis auf das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit gestützt werden. Bei Erfüllung der

Tatbestandsvoraussetzungen aus den o.g. Vorschriften läge unzweifelhaft eine Verletzung des Schutzgutes der öffentlichen Sicherheit vor.

6.3.1.3 Verletzung der öffentlichen Ordnung

Die Ordnungsbehörden können auch bei Gefahr für die öffentliche Ordnung tätig werden. Hierbei handelt es sich nicht um eine Rechtsnorm - deren Einhaltung wäre bereits unter dem Aspekt der öffentlichen Sicherheit gewährleistet -, sondern um solche „deren Sitte und Moral, in denen die Wertvorstellung einer Gemeinschaft Niederschlag

gefunden haben“. 17

Es muss sich also um Wertvorstellungen handeln, die sich bei der Mehrheit der Bevölkerung durchgesetzt haben, bzw. muss es sich um eine ungeschriebene Verhaltensregel handeln, deren Befolgung nach der herrschenden Anschauung als

unerlässliche Voraussetzung eines gedeihlichen Zusammenlebens angesehen wird. 18

Sobald ein Verhalten als lästig angesehen, aber doch toleriert wird, fehlt es an der Voraussetzung der „ungeschriebenen Verhaltensregel“. Somit läge die Voraussetzung

einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht vor. 19

¹⁷ Vgl. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 4. Auflage, C.F. Müller Verlag, Mannheim 2005, RN 63.

¹⁸ Zitiert nach Schwemer, Karteikarten-Sammlung, KK POR 36, Schutz der öffentlichen Ordnung

(http://www.juracom.de/download/demo3.pdf).

¹⁹ BayVGH, NVwZ 1991, 620.

17

Die in Siegburg getroffene Regelung von Ordnungswidrigkeiten durch Rechtsverordnung, konkretisiert einige Verhaltensregeln und führt diese in den Bereich der öffentlichen Sicherheit (objektive Rechtsordnung) zu. Auf den Tatbestand der öffentlichen Ordnung sollte im Übrigen nur zurückgegriffen werden, wenn die Möglichkeiten der öffentlichen Sicherheit erschöpft sind.

6.3.2 Störer

Verhaltensverantwortlich werden Personen, wenn sie selbst durch ihr Verhalten die Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung verursachen. Subsumiert auf die Platzverweisung sind beispielsweise Personen, die im Fußgängerzonenbereich vorbeigehende Passanten belästigen, Verhaltensstörer nach § 17 OBG.

6.3.3 Ermessen

Gemäß § 14 OBG können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.

Im Ordnungsrecht gilt daher das Opportunitätsprinzip, aufgrund dessen die Ordnungsbehörde darüber entscheidet, ob sie tätig wird (Entschließungsermessen) und welche Maßnahmen ggf. zu ergreifen sind (Auswahlermessen). Eine Pflicht zum Einschreiten (sog. Ermessensreduzierung auf Null) kann nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen angewandt werden. Als maßgebliche Gesichtspunkte kommen insbesondere die Intensität der Gefährdung, die Bedeutung des

Schutzgutes sowie der zur Gefahrenabwehr erforderliche Aufwand in Betracht. 20

²⁰ Vgl. Rhein, Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden - Ordnungsbehördengesetz (OBG NRW) - Verlag

Boorberg, Nehren 2005, S. 153.

18

6.3.4 Verhältnismäßigkeit

Die Befugnis zum Platzverweis wird durch §§ 16 und 15 OBG weitgehend eingeschränkt.

Unter mehreren geeigneten Maßnahmen muss der Platzverweis das erforderliche und angemessene Mittel sein, die Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen. Ein Platzverweis mit der Forderung, nach Hause zu gehen, verletzt beispielsweise diesen Grundsatz.

Der von den Ordnungsbehörden zu beachtende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist eine der wichtigsten Ausprägungen des im Grundgesetz verankerten Rechtstaatsprinzips, gem. VV zu § 15.1 OBG.

Die Platzverweisung ist geeignet, wenn die Gefahr dadurch beseitigt wird. Erforderlich ist die Maßnahme, wenn diese den Einzelnen und die Allgemeinheit am wenigsten belastet. Von mehreren gleich wirksamen Möglichkeiten ist das mildeste Mittel zu wählen. Als vorrangig wäre ggf. erst einmal die Auforderung an den Personenkreis zu betrachten, sich beispielsweise angemessen zu verhalten und keine vorbeigehenden Passanten mehr zu belästigen.

Zudem darf die Maßnahme nicht zu einem Nachteil führen, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht. Eine im Einzelfall durchführbare Abwägung ist daher unentbehrlich.

Bei dem Platzverweis handelt es sich um eine vorübergehende Maßnahme. Die zeitliche Beschränkung auf "vorübergehende" Maßnahmen schafft jedoch den Unterschied des Platzverweises nach § 34 Abs. 1 PolG zum Aufenthaltsverbot nach § 24 Abs. 2 PolG. Umstritten ist, wie der Begriff "vorübergehend" auszulegen ist. Als

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Grenze wird in der Literatur oft eine zeitliche Beschränkung von maximal 24 Stunden

angenommen. 21

Zweifelhaft ist, ob der Platzverweis zur Bekämpfung einer Dauergefahr (z.B. intensives und lautes Trinkgelage im Fußgängerzonenbereich) überhaupt geeignet ist, da die Betroffenen nach Ablauf der Wirkung des Platzverweises wieder an den Ort zurückkehren können.

Die Maßnahme sorgt sicherlich vorübergehend dafür, dass die Gefahr am konkreten Ort beseitigt wird. Geschieht die Platzverweisung während der Geschäftszeit an stark frequentierten Bereichen, wird dadurch zumindest in dieser Zeit das rechtswidrige Verhalten von Störern erschwert.

6.3.5 Eingriff in Grundrechte

Umstritten ist, ob es sich bei dem Platzverweis um einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), oder in die der Fortbewegungsfreiheit (Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG i.V.m. Art. 104 GG) handelt.

Liegt ein Eingriff in dem Schutzbereich der zuvor genannten Freiheitsrechte vor, wäre die Maßnahme durch den Schrankentrias (Einschränkung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 I GG durch die Rechte anderer, das Sittengesetz und die verfassungsmäßige Ordnung) bzw. den einfachen Gesetzesvorbehalt gerechtfertigt. In der Literatur wird teilweise vertreten, dass der Platzverweis keine

Grundrechtsverletzung zur Folge hat. ²² Das Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 11 GG) wird durch die Platzverweisung nicht berührt. 23

²¹ Vgl. Rhein, Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden - Ordnungsbehördengesetz (OBG NRW) - Verlag

Boorberg, Nehren 2005 sowie Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 4. Auflage, C.F. Müller Verlag, Mannheim 2005, RN 132.

²² Vgl. in Pieper, NRW Polizei und Ordnungsrecht 3. Auflage, Alpmann Schmidt, Münster 2006, S. 110.

²³ Vgl. Thomas Schmitz, Straßen- und polizeirechtliches Vorgehen gegen Randgruppen (Bettler, Land- und Stadtstreicher)

-Dissertation-, Herbert Utz Verlag, Bonn 2003.

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7. Rechtsfolge

Der betreffende Adressat der Maßnahme kann gem. § 34 PolG i.V.m. § 24 Nr. 13 OBG vorübergehend von einem Ort verwiesen werden und/oder darf einen bestimmten Ort nicht betreten. Die Maßnahme beinhaltet das Recht, den Adressaten aufzufordern, von

ihr mitgeführte Sachen (auch Tiere) mitzunehmen. ²⁴ Die Behörde kann im Einzelfall zusätzlich anordnen, wie weit und in welche Richtung die betreffenden Personen sich zu

entfernen haben. 25

8. Schlusswort

Ordnungspartnerschaften verfolgen das Ziel, durch die Beseitigung von Gefahren im Straßenverkehr, von Brennpunkten der Straßenkriminalität und von Angsträumen - die insbesondere durch das öffentlich sichtbare Bild von Vandalismus und Schmierereien sowie durch das Verhalten von sozialen Randgruppen begründet sind - das Sicherheitsgefühls der Bevölkerung zu verbessern.

Die beteiligten Ordnungspartner wirken dabei systematisch zusammen, um gemeinsam geeignete Konzepte (Prävention, Öffentlichkeitsarbeit, etc) umzusetzen. Die Bedeutung des Platzverweises in der ordnungsbehördlichen Praxis hat in den letzten Jahren erheblich zugenommen und kommt insbesondere auch gegenüber der Drogenszene, Alkoholkonsum und Betteln im öffentlichen Raum immer häufiger zur Anwendung.

²⁴ Vgl. Altschaffel, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht für Nordrhein-Westfalen, Grundlagen für Ausbildung und Praxis,

2. Auflage, Verlag Deutsche Polizeiliteratur GmbH, Hilden 2000, S. 189 ff.

²⁵ Vgl. Haurand, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht in NRW, 4. Auflage, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2004.

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Quellenverzeichnis Hofmann/Gerke Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Auflage.

Rüfner/Muckel

Haurand

Wolff/Bachof

Pieper

Schenke

Schwemer

Rhein

Altschaffel

Thomas Schmitz

IM NRW Mehr Sicherheit in Städten und Gemeinden -

Ordnungspartnerschaften in Nordrhein-Westfalen (Broschüre).

IM NRW Landespreis 2005 für Innere Sicherheit (Leitfaden).

IM NRW Gefahrenabwehr in Nordrhein-Westfalen - Jahresbericht 2005.

polizei-beratung.de „Eine Karriere mit Abstiegsmöglichkeiten“.

biologie.de Definition aus http://www.biologie.de/biowiki/Randgruppe.

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