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Inhaltsverzeichnis

Kapitel   

Abk  ürzungsverzeichnis  5

1.  Einleitung  6

2.  Theorien der europäischen Implementations- und Policy-Forschung  10

2.1  Implementation als Teil des politischen Prozesses und die  

Rolle  der EU-Organe an der Implementation europäischer  

Ma  ßnahmen  10

2.2  Grundannahmen der Implementationsforschung  13

2.3  Europäisierung  15

2.4  Evolution des EU-Politikprozesses und New Governance’  16

2.5  Global- und Multilevel-Governance  18

2.6  Die Einbindung nichtstaatlicher Akteure: Kooperativer Staat  21

2.7  Fazit  22

3.  Die Wasserrahmenrichtlinie im System des europäischen Gewässer-  

schutzes   22

3.1  Entwicklungsgeschichte des Gewässerschutzes in der EG/EU  

und  die Erarbeitung der Wasserrahmenrichtlinie  22

3.2  Die EU-Wasserrahmenrichtlinie  24

3.2.1  Allgemeine Regelungen der WRRL, Zeitplan und  

Fristen   25

3.2.2  Definition und Regelungen für Oberflächengewässer  30

3.2.3  Definition und Regelungen für das Grundwasser  31

3.2.4  Erheblich veränderte und künstliche Wasserkörper  32

3.2.5  Ausnahmeregelungen der WRRL  33

3.2.6  Ökonomisch Regelungen der WRRL  34

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4.  Koordinierung der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie als  

unhierarchischer  Prozess innerhalb der LAWA  36

4.1  Das Umsetzungskonzept der LAWA  37

4.2  Die Arbeitshilfe der LAWA  39

4.3  Die LAWA-Musterverordnung  41

5.  Normative Umsetzung der WRRL in deutsches Recht  42

5.1  Gemeinsame Bestimmungen für die Gewässer  44

5.2  Zweiter Teil: Bestimmungen für oberirdische Gewässer  45

5.3  Bestimmungen für die Küstengewässer und das Grundwasser  45

5.4  Wasserwirtschaftliche Planung, Informationsbeschaffung und  

  -übermittlung, Kostendeckung  46

6.  Koordinierung in Flussgebietseinheiten - Überwindung von Admi-  

nistrationsgrenzen  ?  47

6.1  Mehrebenensystem der Koordination  47

6.2  Internationale Koordination der Umsetzung am Beispiel des  

Rheins   49

7.  Implementation der Wasserrahmenrichtlinie in Landesrecht  51

7.1  Gremienstruktur zur Umsetzung innerhalb der Bearbeitungs-  

gebiete   53

7.2  Thüringen  55

7.2.1  Fachliche Aufgabenzuweisung der beteiligten  

staatlichen  Akteure  55

7.2.2  Änderung des Thüringer Wassergesetzes  58

7.2.3  Parlaments- und Ausschussdebatte: Das Wasser-  

gesetz  als Alleingang der Regierung  62

7.2.4  Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie  64

7.2.5  Information und Anhörung der Öffentlichkeit in  

Th  üringen  66

7.3  Rheinland-Pfalz  67

7.3.1  Behördenstruktur und Zuständigkeiten  67

7.3.2  Novelle des Landeswassergesetzes Rheinland-Pfalz  68

4

7.3.3  Parlamentsdebatte zum Landeswassergesetz  

Rheinland  -Pfalz: Umgekehrte Vorzeichen, gleiches  

Ergebnis   72

7.3.4  Verordnung zur Bestandsaufnahme  75

7.3.5  Information und Anhörung der Öffentlichkeit  76

7.4  Zusammenfassung: Normative Umsetzung in Thüringen und  

Rheinland  -Pfalz  77

8.  Die Bestandsaufnahme als erster inhaltlicher Schritt der Umsetzung  78

8.1  Thüringen  78

8.1.1  Oberflächengewässer  79

8.1.2  Grundwasser  82

8.1.3  Sonstige Ergebnisse der Bestandsaufnahme  

Th  üringen  82

8.1.4  Fazit Thüringen  83

8.2  Rheinland-Pfalz  85

8.2.1  Oberflächengewässer  86

8.2.2  Grundwasser  88

8.2.3  Sonstige Ergebnisse der Bestandsaufnahme  

Rheinland  -Pfalz  89

8.2.4  Fazit Rheinland-Pfalz  89

8.3  Bestandsaufnahme nach Flussgebietseinheiten  90

9.  Fazit  92

Literaturverzeichnis   96

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Abkürzungsverzeichnis

AUF Ausschuss für Umwelt und Forsten BAG Bearbeitungsgebiet BUND Bund für Umwelt und Naturschutz CDU Christlich Demokratische Union CIS Common Implementation Strategy CORINE Coordinated Information on the European Environment EG Europäische Gemeinschaft EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof FFH-Gebiete Flora-Fauna-Habitat Gebiete FGG Flussgebietsgemeinschaft IKSE Internationale Kommission zum Schutz der Elbe IKSMS Internationale Kommission zum Schutz von Mosel und Saar IKSR Internationale Kommission zum Schutz des Rheins IVU Integrierte Vermeidung und Verhinderung der Umweltverschmutzung MUFV Ministerium für Umwelt, Forsten und Verbraucherschutz SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands THALIS Thüringer Altlasteninformationssystem TLUG Thüringer Landesanstalt für Umwelt und Ökologie TLVwA Thüringer Landesverwaltungsamt TMLNU Thüringer Ministerium für Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt UVP Umweltverträglichkeitsprüfung WRRL Wasserrahmenrichtlinie

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1. Einleitung

Die Europäische Wasserrahmenrichtlinie aus dem Jahr 2000 stellt den Gewässerschutz in der Europäischen Union auf eine neue, einheitliche Grundlage. Oberflächen-, Küsten-, Übergangsgewässer und Grundwasser sollen künftig ganzheitlich, d.h. innerhalb der Flussgebietseinheit zusammenhängend bewirtschaftet werden, notwendigerweise auch über Staatsgrenzen hinweg. Die WRRL ist aber nicht nur für den Umwelt- und Gewässerschutz bedeutsam, sie setzt auch in der europäischen Politikgestaltung Maßstäbe. Da das Wasserrecht und der Umweltschutz in Deutschland unter Länderhoheit fallen, sind für die erfolgreiche Umsetzung eine Vielzahl paralleler Prozesse innerhalb des europäischen

Mehrebenensystems notwendig. Nicht alle dieser Prozesse sind durch den Richtlinientext von vornherein definiert: Bei der Umsetzung genießen die Mitgliedstaaten, und damit auch die Bundesländer, hinsichtlich der Organisation der Umsetzung gewisse Freiheiten. Damit berücksichtigt ‚Brüssel’ die regionalen und lokalen Besonderheiten in den Mitgliedstaaten. Die EU selbst besitzt keine administrative Umsetzungsmaschinerie, sondern ist bei der Implementation allein auf die Mitgliedstaaten angewiesen. Die Bereitschaft, Vorgaben umzusetzen, hängt dabei sowohl von den Kosten für die Mitgliedstaaten, welche durch die Umsetzung entstehen, und auch welche durch eine Nichtumsetzung entstehen (Strafzahlungen), als auch von den Vorteilen, die der Mitgliedstaat aus der Umsetzung zieht, ab. Auch die innenpolitischen Präferenzen der Regierungsparteien und anderer Akteure beeinflussen die Umsetzung. 1

Durch die mediale Darstellung Deutschlands als umweltpolitischem Vorreiter herrscht oft die Auffassung, die Einhaltung von Grenzwerten in EU-Richtlinien sei problemlos möglich. Dass dem nicht so ist, wird durch die Wasserrahmenrichtlinie besonders deutlich, wie die Ergebnisse der Bestandsaufnahme zeigen.

Die Umsetzung von Umweltschutzrichtlinien geschieht in Deutschland einem dreistufigen Verfahren. Nach der Verkündung durch das Amtsblatt der

¹ vgl. Treib, Oliver, Implementing and complying with EU governance outputs, in: Living Reviews in European Governance, Vol. 1/2006,

am 04.03.08.

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Europäischen Gemeinschaften erlässt der Bund ein Rahmengesetz, welches durch die Landesgesetzgebung konkretisiert werden muss. Tanja Börzel schildert jedoch, dass in allen von ihr untersuchten Mitgliedstaaten der EU die Tendenz einer Zentralisierung der Umweltpolitik zu Lasten subnationaler Ebenen zu beobachten ist. Auch nationale Parlamente nehmen in diesem Sinne nur noch indirekt am Gesetzgebungsprozess in der Umweltpolitik teil, da die eigentlichen Entscheidungen in Brüssel und Straßbourg getroffen werden. ² Diese Politikfeldanalyse zur EU-Umweltpolitik befasst sich mit den konkreten Inhalten, Determinanten und Wirkungen politischen Handelns, und will dabei Ergebnisse politischen Handelns erklären. Untersuchungsgegenstand ist die Policy, in diesem Fall die Wasserrahmenrichtlinie, als materieller, inhaltlicher Teil der Politik. Im Sinne der analytischen Dreiteilung von Politik grenzt sie sich von der Polity als normativ-institutionellem und den Politics als prozessual-konflikthaftem Teil der Politik ab. Diese Dreiteilung der Politik dient der Analyse politischer Prozesse, und läuft in der Praxis immer wieder zusammen, die Bereiche lassen sich also schwer getrennt voneinander betrachten. ³ Methodisch gesehen ist bei einer solchen Analyse die Policy als abhängige Variable zu betrachten, welche durch die unabhängigen Variablen Polity und Politics erklärt werden kann. ⁴ Die Politikfeldanalyse ist dabei interaktionsorientiert, da sie die Entscheidungsprozesse analysiert, in deren Konsequenz Policy erzielt wird. Sie bleibt unter dem logischen Anspruch von Theorien, da sich die Ergebnisse dieser Analyse nicht verallgemeinern lassen, sondern auf wenige Fälle beschränkt bleibt. 5

Ziel dieser Arbeit ist ein Vergleich der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie in Thüringen und Rheinland-Pfalz. Vergleiche der Implementation von EU-Politik auf der gleichen staatlichen Ebene sind bisher selten, in der Literatur dominieren Einzelfallstudien. Die Fallauswahl der beiden Bundesländer ergibt sich aus den nachfolgenden zu prüfenden Hypothesen. Durch die Einbindung von Ergebnissen der bisherigen Umsetzung der Richtlinie soll geprüft werden, inwieweit das Ziel einer ganzheitlichen Bewirtschaftung der

² vgl. Börzel, Tanja A., Environmental Policy, in: Vink, Maarten / Graziano, Paolo (Hrsg.), Europeanization: New Research Agendas, Basingstoke, 2006, S. 5.

³ vgl. Schubert, Klaus / Bandelow, Niels C., Politikdimensionen und Fragestellungen der Politikfeldanalyse, in: dies. (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München / Wien 2003, S.

5.

⁴ vgl. ebd., S. 6.

⁵ vgl. ebd., S. 13.

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Flussgebietseinheiten in einem an Staats-, Länder- und Verwaltungsgrenzen orientierten Föderalismus gelungen ist.

Die Richtlinie 92/43/EWG vom 21.Mai 1992, die so genannte Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie), ist ein Musterbeispiel für mangelhafte und verspätete Implementation einer europäischen Richtlinie. Die Umsetzung in nationales Recht verzögerte sich, abhängig vom Bundesland, um mehrere Jahre, und die tatsächliche Implementation in Form der Meldung der FFH-Schutzgebiete ist bis heute nicht abgeschlossen. Die Problemkonstellation bei der Wasserrahmenrichtlinie ist ähnlich: Wiederum ist der Bund gegenüber der EU-Kommission für die Umsetzung verantwortlich, ist aber auf die Mitwirkung der Länder angewiesen, weil die Umweltpolitik in deren Kompetenz liegt. Um ein ähnliches Desaster zu vermeiden, enthält einerseits die WRRL Elemente wie die Umsetzung in mehreren Zwischenschritten und regelmäßige Berichtspflichten an die EU-Kommission, sodass ein ‚auf die lange Bank schieben’ der Umsetzung erschwert wird. Andererseits sind die Bundesländer selbst bestrebt, nach den angedrohten Strafzahlungen im Zuge der FFH-Versäumnisse die WRRL zügig umzusetzen. Dazu benötigen die Regierungen die Mithilfe und Einvernehmen mit allen an der Umsetzung beteiligten administrativen Ebenen, Behörden und Organisationen. Die erste Hypothese lautet daher:

Um eine kohärente und fristgemäße Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie zu erreichen, greifen die Regierungen auf unhierarchische Gremien und Netzwerke aus staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren zurück. Fritz Scharpf definiert drei Dimensionen, die Regierungshandeln im europäischen Politikprozess unterscheiden: der ökonomische Nutzen bzw. die Kosten eines Vorhabens, der institutionelle Nutzen (Vermeidung institutioneller Veränderungen) sowie parteipolitische Ideologien. ⁶ Ein Grund für unterschiedlichen Output stellt also die Interessenlage der Regierenden dar. Diese manifestiert sich durch die Parteienkonstellation der Regierung. Um diese Behauptung anhand der WRRL zu prüfen, ist es notwendig, einen Vergleich zweier Bundesländer zu ziehen, die über einen längeren Zeitraum von unterschiedlichen Regierungsparteien regiert wurden. In Thüringen regiert die CDU seit 1999 mit einer absoluten Mehrheit im Landtag.

⁶ vgl. Scharpf, Fritz W., Regieren in Europa: Effektiv und demokratisch? Frankfurt am Main 1999, S. 75.80.

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In Rheinland-Pfalz regiert seit 2006 die SPD ohne Koalitionspartner, in den vorangegangenen beiden Legislaturperioden regierte eine Koalition aus SPD und FDP. In dem Vier-Parteien-Landtag waren CDU und GRÜNE in der Opposition. Die GRÜNEN scheiterten bei der Landtagswahl 2006 an der 5%-Hürde.

Die Thüringer Landesregierung konnte also ihre europa- und umweltpolitischen Vorstellungen weitgehend kompromisslos durchsetzen, während die Landesregierung in Mainz einen Kompromiss zwischen SPD und FDP erarbeiten musste. Die zweite Hypothese lautet somit: Die Parteienkoalition der Landesregierung determiniert die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie.

Die Fallauswahl für Thüringen erfolgte wegen der guten Daten- und Quellenlage aus pragmatischen Gründen. Um die Hypothese zu prüfen, musste nun ein Bundesland als Vergleichsmaßstab dienen, welches über einen längeren Zeitraum von der SPD regiert wurde. Die weiteren Möglichkeiten Berlin und Mecklenburg-Vorpommern schieden aus, weil es nicht sinnvoll erscheint, bei der Umsetzung der WRRL ein Flächenland mit einem Stadtstaat zu vergleichen, und weil sich die Datenlage in Rheinland-Pfalz als deutlich besser erwies.

Die Hypothesen sollen an der noch laufenden Umsetzung der WRRL geprüft werden. Da das Ziel des guten Zustands erst bis 2015, nach Einbeziehung aller Fristverlängerungsmöglichkeiten erst bis 2027 erreicht werden soll, beschränkt sich diese Analyse auf die ersten, bis 2004 zu erreichenden Umsetzungsschritte, nämlich die normative Umsetzung in nationales Recht und die Durchführung der Bestandsaufnahme für alle Gewässer. Methodisch bedient sich die Arbeit der Dokumentanalyse. Es werden Gesetzes-und Verordnungstexte sowie Plenar- und Ausschussprotokolle zu analysieren sein.

Im nachfolgenden Kapitel sollen Theorien der europäischen Policy-Forschung erläutert werden, anhand derer das Regierungshandeln der beiden Hypothesen geprüft werden können. Kapitel 3 beschäftigt sich mit dem Inhalt der Wasserrahmenrichtlinie und mit deren konkreten Vorgaben zur Umsetzung. Anschließend soll erörtert werden, wie diese Vorgaben durch die Rahmengesetzgebung des Bundes den Handlungsraum für die Bundesländer

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absteckten. Kapitel 5 widmet sich der LAWA und ihrer Rolle im Implementationsprozess als Koordinierungsgremium im Mehrebenensystem. In den letzten analytischen Kapiteln soll geklärt werden, wie die WRRL normativ in den betrachteten Bundesländern umgesetzt wurde, welche

Organisationsstrukturen dabei angewendet wurden, und wie die Umsetzung vor Allem mit Hilfe von unhierarchischen Netzwerken international koordiniert wurde und wird.

2. Theorien der europäischen Implementations- und Policy-Forschung

In diesem Kapitel soll zunächst die Implementation im politischen Prozess verortet werden. Anschließend werden die grundlegenden Theorien der europäischen Policy-Analyse erörtert, welche Erklärungsansätze für das Handeln im europäischen Mehrebenensystem bieten.

2.1 Implementation als Teil des politischen Prozesses und die Rolle der EU-Organe an der Implementation europäischer Maßnahmen

Im Konzept des Policy Cycle steht die Implementation an vierter Stelle. Die Bedeutung der Implementation liegt darin, dass in dieser Phase politische Programme und deren Zielsetzungen verändert, verzögert, oder sogar verhindert werden können, da politisches und administratives Handeln durch Zielvorgaben und Gesetze nicht endgültig steuerbar ist und bei deren Beschluss immer eine Rest-Varianz bleibt. ⁷ Werner Jann und Kai Wegrich definieren als Elemente der Implementation die Programmkonkretisierung, finanzielle und personelle Ressourcenbereitstellung und die Einzelfallentscheidung bei gesetzlich nicht geregelten Sonder- und Härtefällen.

Aufgrund dieser Variablen ist selten klar, ob die Implementation einer Vorgabe zu dem erwarteten oder erwünschten Ergebnis führt. Oliver Treib argumentiert zu Recht, „implementation and compliance are two sides of the same coin.“ ⁸ Die Implementation ist somit nicht ausschließlich ein hierarchischer Top- ⁷ vgl.Jann, Werner / Wegrich, Kai, Phasenmodelle und Politikprozesse: Der Policy Cycle, in: Schubert, Klaus / Bandelow, Niels C. (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München / Wien 2003, S. 89f.

⁸ Treib, Implementing and complying with EU governance outputs.

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Down-Prozess, sondern ein gemeinsamer Lernprozess aller beteiligten Ebenen und Behörden. ⁹ In diesem Sinne ist auch die Europäisierung nicht nur als vertikaler Adaptionsprozess von Brüssel in die Mitgliedstaaten zu verstehen, sondern ebenfalls subtiler als horizontaler, unhierarchischer Lernprozess, die Interdependenzen zwischen Akteuren der europäischen, nationalen und subnationalen Ebene werden immer größer. 10

Wer sind nun die an der Implementation beteiligten Akteure? Politische Akteure können in Individuen und komplexe Akteure unterteilt werden. Während Individuen alle politisch aktiven Einzelpersonen vom Wähler bis zum Minister darstellen, können komplexe Akteure unterteilt werden in Handlungsaggregate, kollektive Akteure und korporative Akteure unterteilt werden. In Handlungsaggregaten sind verschiedene Individuen vertreten, die identische Interessen besitzen und deshalb einheitlich handeln. Kollektive Akteure haben ebenfalls identische Interessen, werden aber verschieden gesteuert, d.h. die Einzelelemente handeln individuell. Ein Beispiel wäre ein Verband. Korporative Akteure schließlich legen ihre Ressourcen zusammen, um eine überindividuelle Rechtsperson zu schaffen, wie z.B. Parteien oder Regierungen. ¹¹ Im Modell des Policy Cycle gibt es keine klare Aufgabentrennung zwischen den Akteuren. Probleme können von Parteien ebenso thematisiert werden, wie von einer Regierung, Verbänden oder Verwaltungsbehörden. An der Politikformulierung ist neben den eben Genannten natürlich noch das Parlament als legislativ entscheidender Akteur beteiligt, die Implementation wird hauptsächlich von Verwaltungsbehörden, der Regierung und den jeweiligen Interessengemeinschaften und ihren Verbänden geprägt. ¹² Als Effekt der Europäisierung und der europäischen Integration haben sowohl individuelle als auch komplexe Akteure über die

⁹ vgl. Jann / Wegrich, Phasenmodelle und Politikprozesse, S. 89f.

¹⁰ vgl. Radaelli, Claudio M / Pasquier, Romain, Conceptual Issues, in: Vink, Maarten / Graziano, Paolo (Hrsg.), Europeanization: New Research Agendas, Basingstoke, 2006, S. 6 und 15.

¹¹ vgl. Schneider, Volker, Akteurskonstellationen und Netzwerke in der Politikentwicklung, in: Schubert, Klaus / Bandelow, Niels C. (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München / Wien 2003, S. 109f.

¹² Mayntz, Renate, Die Implementation politischer Programme. Theoretische Überlegungen zu einem neuen Forschungsgebiet, in: dies. (Hrsg.), Implementation politischer Programme. Empirische Forschungsberichte, Königsstein/Ts., S. 236-249, hier S. 238.

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beschriebenen Interaktionsformen und -ebenen Zugang zu politischen Ressourcen über den Nationalstaat hinaus. ¹³ Die Verantwortung für die Implementation von EU-Recht trägt die Kommission als „Hüter der Verträge“. Ihre begrenzten personellen Kapazitäten wirken sich auf ihre Arbeitsweise innerhalb des Mehrebenensystems aus. Eine koordinierende Aufgabe zwischen den an der Implementation beteiligten Akteuren kann sie nur begrenzt wahrnehmen und ist dabei in erheblichem Maße auf die Informationen angewiesen, die ihnen die Mitgliedstaaten zuliefern. Ihr wird daher ein systematisches Implementationsdefizit unterstellt. ¹⁴ Die Kommission ist in Generaldirektionen organisiert, seit 1984 existiert auch eine Generaldirektion Umwelt. Da die einzelnen Kommissare nicht von nationalen Wahlen abhängig sind, bürgt die Kommission als supranationales Organ für die Kontinuität europäischer Politik. Ihr obliegt das alleinige Initiativrecht für europäische Maßnahmen. Ihr handeln ist nicht in erster Linie an den Endadressaten der Implementation gerichtet, sie verteilt eher die Kompetenzen zu politischer Steuerung an andere Akteure. ¹⁵ Die Kommission ist außerdem für die Initiierung von Vertragsverletzungsverfahren zuständig. Auf diese wird sie nicht von den Mitgliedstaaten, sondern von (benachteiligten) Bürgern und Interessengemeinschaften aufmerksam gemacht. Vermutet sie einen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht, versucht sie zunächst über informelle Kontakte mit den betreffenden nationalen Behörden, die Probleme zu beseitigen. Kommt sie zu der Auffassung, dass das EU-Recht nicht ordnungsgemäß implementiert wurde, folgt ein Mahnschreiben der Kommission an den betreffenden Mitgliedstaat. Der Staat hat so ein weiteres Mal die Gelegenheit, die Unklarheiten im Umsetzungsprozess zu beseitigen. Findet sich auch daraufhin keine einvernehmliche Lösung, erstellt die Kommission eine Stellungnahme mit einer ausführlichen Darlegung der Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht. Der „Sünder“ bekommt dabei eine Frist gesetzt, innerhalb derer er die Defizite zu beseitigen und der Kommission zu antworten hat. Tut er dies nicht, kann die Kommission schließlich den EuGH anrufen.

¹³ vgl. Radaelli / Pasquier, Conceptual Issues, S. 14.

¹⁴ vgl. Knill, Christoph, Europäische Umweltpolitik. Steuerungsprobleme und Regulierungsmuster im Mehrebenensystem, Opladen 2003, S. 162.

¹⁵ vgl. Tömmel, Ingeborg, Governance und Policy-Making im Mehrebenensystem der EU, in: dies. (Hrsg.), Die Europäische Union. Governance und Policy-Making, PVS-Sonderheft 20/2007, Wiesbaden 2007, S. 22.

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Davor kommt es jedoch häufig doch noch zu einer Einigung, weil sich der Mitgliedstaat die öffentliche Demütigung sparen will. ¹⁶ Die letzte Entscheidung über ein Vertragsverletzungsverfahren liegt dann beim EuGH. Das Europäische Parlament konnte seinen Status bei der Politikformulierung in den letzten Dekaden verbessern, dient aber nach wie vor eher als Meinungsbildungs- und Beratungsorgan, dessen Stellungnahmen zu Sachthemen von der Kommission zur Kenntnis genommen werden. Auf die Implementation hat das Parlament keinen Einfluss. Erwähnenswert im Zusammenhang mit der Umweltpolitik, gerade was die Meinungsbildung betrifft, ist jedoch, dass die Fraktion der „European Greens“ im Europäischen Parlament größer ist als in den meisten nationalen Parlamenten. 17

Der Europäische Gerichtshof kann durch von der Kommission initiierte Vertragsverletzungsverfahren Einfluss auf die Implementation nehmen und die Mitgliedstaaten so zu größerer Disziplin mahnen. Trotzdem werden mit Abstand die meisten Vertragsverletzungsverfahren im Bereich der EU-Umweltpolitik eröffnet. ¹⁸ Seit dem Maastrichter Vertrag von 1992 ist als Maßnahme auch das Verhängen von Geldbußen gegen vertragsverletzende Mitgliedstaaten möglich.

2.2 Grundannahmen der Implementationsforschung

Wird die Implementation einer europäischen Maßnahme untersucht, dann zumeist unter dem Fokus, inwieweit sie tatsächlich umgesetzt wurde, und wie groß gegebenenfalls das Implementationsdefizit ist. Wird dabei lediglich der Output betrachtet, ist die Implementation erfolgreich, wenn die EU-Maßnahme rechtlich umgesetzt ist. Die Wirkung der Maßnahme, ob sie also ihr Ziel erreicht, bleibt dabei unberücksichtigt. Die Mitberücksichtigung dieser Outcomes stellt eine wesentlich anspruchsvollere Untersuchung effektiver Implementation dar. Aus pragmatischen Gründen schlägt Christoph Knill aber vor, beim Vergleich der Implementationseffektivität zweier Policies auf das

¹⁶ vgl. Knill, Christoph, Europäische Umweltpolitik, S. 163.

¹⁷ vgl. Lenschow, Andrea, Environmental Policy. Contending Dynamics of Policy Change, in: Wallace, Helen / Wallace / William / Pollack, Mark A. (Hrsg.), Policy-Making in the European Union, Fifth Edition, Oxford 2005, S. 317.

¹⁸ vgl. Lenschow, Andrea, Environmental Policy, S. 319.

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Outcome zu verzichten. ¹⁹ Die im Rahmen dieser Analyse betrachtete Bestandsaufnahme zählt eher zum Output, weil sie an sich noch keine Veränderung von Tatsachen, also eine Verbesserung des Gewässerzustandes darstellt. Erst bei weiteren Umsetzungsschritten wie den Bewirtschaftungsplänen kann überprüft werden, ob sich die Wasserqualität tatsächlich verbessert hat. Aus institutionalistischer Perspektive legt Christoph Knill der Implemen-tationsforschung zwei Grundannahmen zugrunde: „1. Effektive Implementation ist grundsätzlich eine Frage effektiver institutionalistischer Anpassung und 2. das Ausmaß institutionellen Wandels wird begrenzt durch bestehende institutionelle Arrangements.“ ²⁰ Eine Maßnahme kann also nur dann erfolgreich umgesetzt werden, wenn die dafür notwendige Behördenstruktur und Gesetzeslage besteht oder geschaffen wird. Die Umsetzung wird behindert, wenn normative Voraussetzungen existieren, welche den Zielen der Maßnahme entgegenstehen. Europäische Umweltpolitik gibt zwar selten institutionelle Vorgaben für die Umsetzung ihrer Maßnahmen, aber die Umsetzung ist meist nicht ohne institutionelle Voraussetzungen möglich. Sind diese nicht vor-handen, ist eine Anpassung nötig, was aufgrund der systemimmanenten Trägheit bestehender Institutionen kaum problemlos vonstatten geht. ²¹ Die Konsequenz daraus ist, dass die Größe des institutionellen Anpassungsdrucks die Implementationseffektivität beeinflusst. Lässt sich eine EU-Vorgabe durch die vorhandenen Institutionen und Regulierungsmuster umsetzen, ist der Anpassungsdruck gering, was eine effektive Implementation erwarten lässt. Reichen die vorhandenen Institutionen und Regulierungsmuster nicht aus und übersteigen die europäischen Anforderungen das nationale Institutionengefüge, ist der Anpassungsdruck hoch, was auf eine ineffektive Implementation schließen lässt. Zwischen diesen beiden Extrempolen lassen sich verschiedene Zwischenszenarien konstruieren, wie zum Beispiel hohen Anpassungsdruck, der aber nicht in großem Gegensatz zu nationalen Rechts- und Verwaltungsgepflogenheiten steht und deshalb leicht überwunden werden kann. ²² Effektive Implementation ist also nur dann zu erwarten, wenn europäische Vorgaben mit

¹⁹ vgl. Knill, Europäische Umweltpolitik, S. 171f.

²⁰ ebd., S. 191.

²¹ vgl. ebd., S. 192.

²² vgl. ebd., S. 192f.

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dem nationalen Institutionengefüge vereinbar sind und keinen zu hohen Anpassungsdruck erzeugen.

2.3 Europäisierung

Europäisierung meint nicht nur die nationale Implementation von EU-Policy, sondern auch die Ausrichtung nationaler Politik auf EU-Kompatibilität in Form der Errichtung eines EU-Governance-Systems (überspitzt auch als Aushöhlung des Nationalstaates bezeichnet). ²³ Sie bezeichnet also die Effekte, welche die europäische Integration auf die nationale und subnationale Politik hat. Europäisierung ist als Adaptionsprozess zu verstehen, der sowohl hierarchisch von der europäischen auf die nationale und subnationale Ebene verläuft, als auch horizontal zwischen den Gebietskörperschaften und Behörden der nationalen und regionalen Ebene. Dieser Prozess findet nicht mehr nur auf institutionellem Weg statt, sondern mehr und mehr auch durch informelle Regeln und Routinen. ²⁴ Akteure verschiedener Ebenen sind durch die zunehmende Europäisierung zu größerer Kooperation gezwungen. Damit verbunden ist auch die Etablierung von Institutionen und Behörden auf europäischer Ebene, die in nationale Politiksysteme quasi „hineinregieren“ können. ²⁵ Dirk Lehmkuhl plädiert besonders für die Beachtung des evolutionären Charakters und des Faktors Zeit der Europäisierung, die durch die Variablen Politisches System, Zentralisierungsgrad, Anzahl der Veto-Player, institutionelle Kapazitäten, politische Präferenzen, etc. veränderlich und von unterschiedlichem Ausmaß ist. 26

Wenn Europäisierung innenpolitische Veränderungen erfordert, kann dies zwei verschiedene Ursachen haben. Entweder entstehen Unterschiede zwischen der EU-Policy einerseits und nationaler Gesetzeslage, Zielsetzung oder Institutionengefüge andererseits (policy misfit), oder zwischen EU-Policy und tiefergehenden nationalen Strategien, Regeln und Kollektivverständnissen (institu-

²³ vgl.Vink, Maarten / Graziano, Paolo, Challenges Of A New Research Agenda, in: dies. (Hrsg.), Europeanization: New Research Agendas, Basingstoke 2006, S. 2ff.

²⁴ vgl. ebd., S. 18.

²⁵ vgl. Bulmer, Simon, Theorizing Europeanization, in: Vink, Maarten / Graziano, Paolo (Hrsg.), Europeanization: New Research Agendas, Basingstoke 2006, S. 3.

²⁶ vgl. Lehmkuhl, Dirk, Some Promises and Pitfalls of Europeanization Research, in: Vink, Maarten / Graziano, Paolo (Hrsg.), Europeanization: New Research Agendas, Basingstoke 2006, S. 13.

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tional misfit). ²⁷ Erstere sind in der Regel schneller und widerstandsloser auszugleichen als Letztgenannte. Als einfachsten Weg, diese Unterschiede zu vermeiden, versuchen Mitgliedstaaten, schon bei der Erarbeitung von EU-Richtlinien oder Verordnungen, möglichst viel von ihren nationalen Regelungen nach Europa zu „exportieren“. Vink und Graziano warnen aber davor, alle innenpolitischen Veränderungen mit der Europäisierung zu erklären, und diese damit überzubewerten. Die Globalisierung kann zum Beispiel ähnliche Entwicklungen hervorrufen. 28

2.4 Evolution des EU-Politikprozesses und ‚New Governance’

Traditionelle, hierarchische Steuerungsmuster können im System der EU nur soweit angewendet werden, wie sie von den Mitgliedstaaten getragen und unterstützt werden. Daher sind neue Methoden der Politiksteuerung ein Mittel, welches sich die Kommission aufgrund fehlender Kompetenz-Kompetenz in vielen Politikbereichen zunutze gemacht hat.

Helen Wallace identifiziert fünf Arten des EU-Politikprozesses: In der ‚traditional Community method’ besitzt die Kommission die stärkste Rolle bei der Politikformulierung und der Ausführung. Der Ministerrat fungiert dabei eher als Beratungs- und Verhandlungsgremium, nationale Parlamente werden nicht in den Prozess eingebunden, und das Europäische Parlament hat nur sehr begrenzte Einflussmöglichkeiten. Bis in die 1980er Jahre war das die einzige Methode europäischer Gemeinschaftspolitik. ²⁹ Der ‚EU regulatory mode’ ist ein Ergebnis des Öffnungsprozesses der EU gegenüber nationalen und nichtstaatlichen Akteuren. Die Kommission dient hier als Initiator von Maßnahmen und schützt diese vor zu großen Einflussnahmen. Im Rat werden Entscheidungen getroffen über Mindeststandards, welche mit nationalen Präferenzen harmonisiert werden müssen. In den 1990er Jahren löste der ‚regulatory mode’ die ‚traditional

²⁷ vgl. Börzel, Environmental Policy, S. 10.

²⁸ vgl. Vink / Graziano, Challenges Of A New Research Agenda, S. 23.

²⁹ vgl. Wallace, Helen, An Institutional Anatomy and Five Policy Modes, in: Wallace, Helen / Wallace ,William / Pollack, Mark A. (Hrsg.), Policy-Making in the European Union, Fifth Edition, Oxford 2005, S. 79f.

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community method’ als führendes Politik-Paradigma der EU ab. ³⁰ Besonders in der EU-Umweltpolitik ist er bis heute das wichtigste Konzept. Der ‚EU distributional mode’ stellt die Verlagerung von politischen Ressourcen in verschiedene Ebenen, Regionen oder Institutionen dar. Die Kommission spielt dabei nur mehr die Rolle des Initiators von Programmen, die in Partnerschaft mit regionalen Regierungen und Interessengruppen umgesetzt werden. Diese Partnerschaft stärkt vor Allem die Rolle der regionalen Akteure durch ihre Profilierung im europäischen Politikprozess. Diese Öffnung der EU gegenüber anderen, insbesondere subnationalen Akteuren führte zur Entstehung des Begriffs ‚Multi-level governance’. ³¹ Bei der ‚policy coordination’ besitzt die EU-Kommission die Rolle des Stifters von Netzwerken aus Experten und Interessengruppen, um Maßnahmen umzusetzen. Die Neuerung an diesem Paradigma ist die Einbeziehung von unabhängigen Experten und ihrem fachspezifischen Wissen. Aus Ver-handlungen über Kompromisse werden so Beratungen über die beste Lösung. ³² Da weder das Europäische, noch die nationalen Parlamente in die Beratungen einbezogen werden, steht die ‚policy coordination’ in der Kritik bezüglich Intransparenz und Demokratieferne.

Einen gänzlich anderen Ansatz verfolgt schließlich der ‚intensive transgovernmentalism’. Die Kommission spielt dabei eine untergeordnete Rolle. Die federführende Institution ist der Rat, in dem Regierungsvertreter der Mitgliedstaaten direkt miteinander verhandeln. Auch das Europäische Parlament wird an solchen Entscheidungen nicht beteiligt. Die konkrete Umsetzung ist dann den Mitgliedstaaten überlassen. Der ‚intensive transgovernmentalism’ lässt sich, anders als die anderen Policy-Paradigmen, keiner Zeitspanne zuordnen. Stattdessen fand er immer gleichzeitig, aber institutionell getrennt, mit anderen Paradigmen statt. Auch in internationalen Organisationen wie der NATO wird Policy durch ‚intensive transgovernmentalism’ umgesetzt. ³³ Neue, weniger hierarchische Steuerungsmodi wie die Beschriebenen ersetzen traditionelle Steuerungsmuster nicht vollständig, sondern treten vielmehr in Kombination mit diesen auf. Sie kommen nicht ohne traditionelle Steuerung

³⁰ vgl. Wallace, Helen, An Institutional Anatomy, S. 81.

³¹ vgl. ebd., S. 82ff.

³² vgl. ebd., S. 85.

³³ vgl. ebd., S. 87f.

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aus, weil die Netzwerke nicht zu autoritativen Entscheidungen befugt sind. Die Intensität der ‚New Governance’ variiert zwischen den Politikfeldern. So sind traditionell-hierarchische Steuerungsmuster eher in Politikfeldern mit negativer Integration zu finden, also in Bereichen mit von der EU initiierter Integration. Informelle Kooperationswege sind hier selten, die Koordination erfolgt über den traditionellen Verordnungsweg. Neuere, unhierarchische Governance dagegen findet eher in Politikfeldern der positiven Integration Anwendung, also Bereichen, in denen der Integrationsimpuls von den Mitgliedstaaten selbst ausgeht. 34

Ein anderer Erklärungsansatz für die Anwendung neuer Steuerungsmethoden liegt in der Stärke des Konsenses zwischen den Mitgliedstaaten. Traditionelle Steuerungsmuster lassen auf einen starken Konsens schließen, weil große Kompetenzen bereits bei der EU liegen. Neuere Governance-Methoden lassen auf einen schwächeren Konsens schließen. Die primäre Handlungskompetenz liegt in diesen Politikbereichen bei den Mitgliedstaaten, die durch Druck von Kommission oder auch der Bevölkerung zum Handeln veranlasst werden, um eine einheitliche europäische Lösung zu finden. ³⁵ Handlungsdruck auf die Mitgliedstaaten durch die Bevölkerung ist ein Mittel, was von der Kommission durchaus bewusst initiiert wird, um eine Einigung in einer Sache zu erreichen, wenn hierarchische Steuerung nicht möglich ist. Erzeugt wird er beispielsweise durch die Einbeziehung von Experten und nichtstaatlichen Akteuren in die Debatte. 36

2.5 Global- und Multilevel-Governance

Die Umsetzung von EU-Richtlinien lässt sich ebenfalls mit dem Multilevel-Governance-Ansatz erklären. Als dessen Überbau geht die Global Governance-Theorie von der These aus, dass der Nationalstaat allein die Herausforderungen einer globaliserenden Welt aufgrund der Differenzierung von sozialen und wirtschaftlichen Problemen einerseits und der Internationalisierung dieser Probleme andererseits nicht mehr bewältigen kann. Daher bezeichnet Global

³⁴ vgl. Tömmel, Ingeborg, Governance europäischer Politiken - Konvergenzen, Divergenzen und Varianzen im EU-System, in: dies. (Hrsg.), Die Europäische Union. Governance und Policy-Making, Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 40/2007, S. 413f.

³⁵ vgl. ebd., S. 417.

³⁶ vgl. ebd., S. 421.

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Governance eine neue Regulationsart, die weniger hierarchisch ist und auf Netzwerke aus privaten und öffentlichen Akteuren auf verschiedenen Ebenen setzt. Diese bedienen sich sowohl formeller wie auch informeller Kommunikationswege. ³⁷ Global Governance bildet somit auch eine Erklärung für die Entstehung des regulatory und distributional mode als Politikprozesse. So werden gemeinsame Problemlösungsstrategien entwickelt, in denen Fachwissen, Implementations- und Kontrollkapazitäten auf alle am Netzwerk beteiligten Akteure verteilt sind. Nationalstaatliche Akteure haben innerhalb dieser selbstorganisierenden Netzwerke keine herausragende Stellung, besitzen aber eine Scharnierfunktion zwischen verschiedenen Ebenen und Institutionen. Die Souveränität der Nationalstaaten wird so auf Institutionen und Akteure verschiedener Ebenen aufgeteilt, um globale Probleme besser lösen zu können. ³⁸ Die Abhängigkeiten zwischen staatlichen und privaten Akteuren sind in diesen Netzwerken hoch, bedingt durch eine Vielzahl von Kontakten zwischen der europäischen und der nationalen bzw. subnationalen Regierungsebene in einer kaum überschaubaren Anzahl von Ausschüssen, Arbeitskreisen und anderen Gremien. Governance ist somit das Pendant zum Regieren im Nationalstaat. Fehlende Demokratische Legitimation von Governance soll durch eine stärkere Einbindung gesellschaftlicher Akteure ausgeglichen werden.

Der Begriff Multilevel-Governance bezieht sich auf die spezielle Situation der EU, wo Global Governance in einem Mehrebenengeflecht aus supranationaler, nationaler und subnationaler Ebene stattfindet. Die nationalen Regierungen haben kein Kontaktmonopol zur EU-Ebene mehr. Subnationale Ebenen vertreten ihre Interessen selbst in Brüssel und sorgen gleichzeitig für einen Regionalisierungsschub in der EU-Politik. ³⁹ Die so entstandene „Bottom-Up“-Politik ist erfolgversprechender als traditionelle „Top-Down“-Hierarchie, weil die betroffenen Akteure direkt an den Entscheidungen beteiligt werden, die sie später umsetzen sollen. ⁴⁰ Grundlage der Implementation ist die gemeinsame

³⁷ vgl. Pollack, Mark A., Theorizing EU Policy-Making, in: Wallace, Helen / Wallace / William / Pollack, Mark A. (Hrsg.), Policy-Making in the European Union, Fifth Edition, Oxford 2005, S. 36f.

³⁸ vgl. Messner, Dirk / Nuscheler, Franz, Global Governance. Herausforderungen an der Schwelle zum 21. Jahrhundert, in: Senghaas, Dieter (Hrsg.), Frieden machen. Frankfurt/Main 1997, S. 345ff.

³⁹ vgl. Wallace, Helen, An Institutional Anatomy, S. 84.

⁴⁰ vgl. Messner / Nuscheler, Global Governance, S. 349.

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Verantwortung aller Akteure. Diese „shared responsibility“ wurde bereits im ‚Fünften Umwelt-Aktionsprogramm 1993 für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung’, welches in Sinne größerer Flexibilität keine festen Grenzwerte und Ziele, aber allgemeinere Verfahrensregeln im Umweltschutz festschreibt, manifestiert. 41

In der Fachliteratur kursieren verschiedene Möglichkeiten der Systematisierung und Differenzierung von Governance, was darauf schließen lässt, dass der Begriff nicht abschließend und allgemeingültig definiert werden kann. Holger Bähr et al. unterteilen Governance in die Optionen Hierarchie, Verhandlung, Kooperation und Konkurrenz. Hierarchie kann im Rahmen der Governance nur stattfinden, wenn unter den Mitgliedstaaten ein breiter Konsens über das Ob und Wie einer Maßnahme existiert. Das ist die Voraussetzung, dass Vorgaben der supranationalen EU-Organe in den Mitgliedstaaten rechtsverbindlich umgesetzt werden. Ebenso wie Hierarchie ist auch Verhandlung ein vertikaler Prozess, aber in umgekehrter Richtung. Regelungen werden hier nicht von der EU, sondern von den Mitgliedstaaten und den intergouvernementalen Organen der EU formuliert. Die Optionen Kooperation und Konkurrenz funktionieren eher losgelöst von der EU. Sie beruhen auf Freiwilligkeit und nicht auf rechtlicher Verbindlichkeit. Kooperation bezeichnet dabei die Koordination zwischen den Mitgliedstaaten aus dem gemeinsamen Willen der Vereinheitlichung von Regeln. Kooperative Maßnahmen werden nicht in Form von Richtlinie oder Verordnungen, sondern beispielsweise als Entschließungen oder Stellungnahmen erlassen. Im Gegensatz dazu bezeichnet Konkurrenz den Wettbewerb untern den Mitgliedstaaten um Standortvorteile und die daraus resultierende wechselseitige Angleichung von Regelungen. ⁴² Ob ein Vorhaben als hierarchische Richtlinie oder als kooperatives Programm verabschiedet wird, bestimmen die Einigungschancen unter den Mitgliedstaaten im Rat. Ist ein breiter Konsens vorhanden, wird hierarchische Governance wahrscheinlicher. 43

⁴¹ vgl. Europäisches Parlament / Europäischer Rat, Fünftes Umwelt-Aktionsprogramm: Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung, in: Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 138 vom 17.05.1993, Ziff. 3.

⁴² vgl. Bähr, Holger, Treib, Oliver, Falkner, Gerda, Von Hierarchie zu Kooperation? Zur Entwicklung von Governance-Formen in zwei regulativen Politikfeldern der EU. in: Tömmel, Ingeborg (Hrsg.), Die Europäische Union. Governance und Policy-Making, Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 40/2007, S. 92f.

⁴³ vgl. Bähr u.a., Von Hierarchie zu Kooperation? S. 101.

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Bei der Implementation sind nicht alle Akteure gleichermaßen beteiligt: Während der Kommission eine Koordinierungs- und Überwachungsfunktion obliegt, sind die Nationalstaaten laut Artikel 10 des EG-Vertrages für die Durchführung europäischer Rechtsakte zuständig. Die Verwaltung gilt als Domäne der unteren staatlichen Ebenen, in Deutschland also Ländern und Kommunen. So wird das Defizit dieser Ebenen gegenüber dem Nationalstaat bei der Gesetzgebung durch gewisse Freiheiten bei der Umsetzung ausgeglichen. 44

2.6 Die Einbindung nichtstaatlicher Akteure: Kooperativer Staat

Für die Erarbeitung und Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie wurden und werden zwei Kommunikationswege genutzt: ein formeller und ein informeller. Regelmäßig gibt es auf europäischer Ebene in Form der Konferenz der Wasserdirektoren informelle Beratungen über eine gemeinschaftsweit einheitliche Strategie zur Implementation. Den Vorsitz führt hier die jeweilige Kommissionspräsidentschaft, und auch die EU-Beitrittskandidaten sind daran beteiligt. ⁴⁵ Dieser informelle Ansatz lässt sich bis auf die lokale Ebene verfolgen, wo staatliche und nichtstaatliche Akteure in Foren und Gremien über die Umsetzung beraten. Diese Interaktionsform, der kooperative Staat, reglementiert in vielen Aufgabenbereichen nicht mehr autoritär, sondern durch Verhandlungen und weitgehend einvernehmliche Zusammenarbeit mit gesellschaftlichen Akteuren, um eine größere Akzeptanz der Entscheidungen zu erreichen. ⁴⁶ Ein Forum für informelle Bund-Länder-Zusammenarbeit auf nationaler Ebene bietet die LAWA (Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser). Durch die Zusammenarbeit der nationalen und der subnationalen Ebene in den Ausschüssen der LAWA wird ein gemeinsames fachliches Verständnis sichergestellt. 47

⁴⁴ vgl. Müller-Brandeck-Bocquet, Gisela, Die institutionelle Dimension der Umweltpolitik. Eine vergleichende Untersuchung zu Frankreich, Deutschland und der Europäischen Union, Baden-Baden 1996, S. 154.

⁴⁵ vgl. Holzwarth, Fritz / Bosenius, Udo, Die Wasserrahmenrichtlinie im System des europäischen und deutschen Gewässerschutzes, in: von Keitz, Stephan / Schmalzholz, Michael (Hrsg.), Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie. Inhalte, Neuerungen und Anregungen für die nationale Umsetzung, Berlin 2002, S. 35.

⁴⁶ vgl. Jann / Wegrich, Phasenmodelle und Politikprozesse, S. 74

⁴⁷ vgl. Holzwarth / Bosenius, Die Wasserrahmenrichtlinie im System des europäischen und deutschen Gewässerschutzes, S. 47.