Evaluation aktiver Arbeitsmarktpolitik. Deutsche und internationale Ergebnisse

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Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   I

  Abkürzungsverzeichnis  II

  Abbildungsverzeichnis  II

  Einleitung  1

1.  Grundlagen  2

1.1  Arbeitsmarktpolitik  2

1.2  Konzeption empirischer Erhebungen  2

2.  Instrumente und Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik  4

2.1  Angebotsseitige Instrumente  5

2.1.1  Beratung und Vermittlung  5

2.1.2  Trainings- und Qualifizierungsmaßnahmen  8

2.2  Nachfrageseitige Instrumente  10

2.2.1  Lohnsubventionen  10

2.2.2  Förderung von Selbständigkeit  12

2.2.3  Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen  14

3.  Zusammenfassende Betrachtung  18

Anhang  III  III

  Literaturverzeichnis  X

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Abkürzungsverzeichnis

AAMP aktive Arbeitsmarktpolitik ABM Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung AMP Arbeitsmarktpolitik BA Bundesanstalt für Arbeit BGR Bildungsgesamtrechnung BMA ehemaliges Bundesministerium für Arbeit und Sozialforschung BRD Bundesrepublik Deutschland CAST Chancen und Anreize zur Aufnahme sozialversicherungspflichtiger Tätigkeiten EU Europäische Union IAB Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung Job-AQTIV Job-Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren und Vermitteln LS Lohnsubventionen OBRA Omnibus Budget Reconciliation Act OECD Organisation For Economic Co-Operation And Development PAMP passive Arbeitsmarktpolitik SAM Strukturanpassungsmaßnahmen SGB

SVR Entwicklung VMA Vermeend-Moor Act WSI Monatszeitschrift des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institutes des Deutschen Gewerkschaftsbundes Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Arbeitsvermittlungssysteme............................................................................ III Abbildung 2: Verbleib von Absolventen sechs Monate nach Maßnahmeende (in Prozent). .. III Abbildung 3: Saisonbereinigte Veränderung von Arbeitslosigkeit und Erwerbslosigkeit. ..... IV Abbildung 4: Der Arbeitsmarkt in Deutschland (Jahresdurchschnitte)................................... V Abbildung 5: Offene und verdeckte Arbeitslosigkeit in Deutschland.................................... VI Abbildung 6: Maßnahmen zur Eingliederung in reguläre Beschäftigung. ............................VII Abbildung 7: Berufsausbildungsstellenmarkt in Deutschland. .............................................. IX

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Einleitung

In der heutigen Zeit wird das Zukunftsvertrauen durch die weltweit fragile wirtschaftliche und politische Lage der Investoren und privaten Haushalte in Deutschland übermäßig strapaziert. Das ungünstige weltwirtschaftliche Umfeld ist eine Herausforderung an die Privaten und den Staat, die Lösung der anstehenden Aufgaben konsequent anzugehen.

Angesichts der hohen Dauerarbeitslosigkeit ¹ wird nach Alternativen zum traditionellen beschäftigungspolitischen Instrumentarium gesucht. Hierbei wird der aktiven Arbeitsmarktpolitik (AAMP) eine besondere Leistungsfähigkeit unterstellt. Die optimistische Einschätzung stößt jedoch auch auf erhebliche Kritiken, die von weitgehender Wirkungslosigkeit wegen kompensierender Effekte bis zur Beschäftigungsschädigung wegen immanenter Förderung von Arbeitsmarktinflexibilitäten reichen. Diese Auseinandersetzung hat zur Folge, dass heute die Arbeitsmarktpolitik (AMP) in einer Reihe von Ländern und auch auf übernationaler Ebene der Europäischen Union (EU) als Politikbereich immer mehr im Zentrum der Aufmerksamkeit steht. Weitere Veränderungen der AMP in vielen Ländern, insbesondere in der EU, in den letzten 10 bis 15 Jahren sind, zumindest anhand der Entwicklung der Ausgaben für aktive und passive AMP erkennbar ² .

Im Rahmen der Seminararbeit „Evaluierung der Arbeitsmarktpolitik - Deutsche und Internationale Ergebnisse“ wird im ersten Kapitel ein Einblick in die Systematik der deutschen AMP vermittelt. In Hinsicht auf den weiteren Verlauf der Arbeit wird dabei auf die Zielsetzung der AAMP eingegangen. Ebenfalls Bestandteil des Kapitels ist die Begründung der Notwendigkeit einer umfangreichen Evaluation und dem daraus resultierenden Vergleich von internationalen Ergebnissen. Die Systematik der Evaluation und deren Problematik ist darin beinhaltet. In Kapitel zwei werden konkrete Instrumente der AAMP, unterschieden nach angebotsseitigen und nachfrageseitigen Maßnahmen, betrachtet. Dies erfolgt insbesondere durch das Heranziehen von Studienergebnissen vergleichbarer Maßnahmen. Die Beurteilung dieser Maßnahmen basiert überwiegend auf den ausgelösten Effekten sowie den mikro- und makroökonomischen Folgen. Abschließend findet eine zusammenfassende Betrachtung der Erkenntnisse statt.

¹ Siehe Abb. 3.

² Vgl. Greve (2000), S. 323.

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1. Grundlagen

1.1 Arbeitsmarktpolitik

Die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik lassen sich in die Begrifflichkeiten der aktiven und passiven AMP differenzieren. Dabei ist es die Zielsetzung der passiven Arbeitsmarktpolitik (PAMP) durch die Gewährung von Lohnersatzleistungen (Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe, Altersruhegeldzahlungen) die finanziellen Belastungen von Arbeitslosigkeit zu begrenzen. Die AAMP hingegen ist bestrebt, durch staatliche Zuwendungen, die inhaltlich über eine reine Alimentierung der Arbeitslosigkeit durch Transferzahlungen hinausgehen, gezielt die Beschäftigungsmöglichkeiten von Arbeitslosen durch mindestens eine nicht monetäre „aktive“ Komponente zu verbessern.

Steht die arbeitsmarktpolitische Motivation ³ im Vordergrund, so können Maßnahmen entweder auf eine Verknappung des Arbeitsangebots oder auf die Förderung der Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt abzielen ⁴ . Da die Leistungsfähigkeit von Arbeitsmärkten zentraler Bestandteil dieser Arbeit ist, beschränkt sich Kapitel zwei konsequenterweise auf die Beurteilung arbeitsmarktpolitisch motivierender Maßnahmen.

Ziel der AAMP ist vor allem die Bekämpfung sog. Mismatch-Probleme, d.h. von Schwierigkeiten beim Ausgleich von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage aufgrund regionaler oder qualifikationsbezogener Diskrepanzen, und von zielgruppenspezifischen Problemen ⁵ . AAMP und PAMP sind in mehrfacher Weise verbunden, meist im Zusammenhang mit der Beratung und der Überwachung der Arbeitssuchaktivitäten von Arbeitslosen. AAMP versucht durch Maßnahmen, die an die Bedürfnisse der jeweiligen Zielgruppe angepasst sind, die Arbeitsmarktchancen der Stellensuchenden zu verbessern ⁶ .

1.2 Konzeption empirischer Erhebungen

Das Ziel der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und der Aufbau von Beschäftigung durch Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit des deutschen Wirtschaftssystems setzt eine abgestimmte Politik von Staat, Gewerkschaften und Arbeitgebern durch ein möglichst großes Maß

³ Die Motive für bestimmte Politikmaßnahmen können entweder in sozial- oder arbeitsmarktpolitische Gesichtspunkte unterschieden werden.

⁴ Schmid et al. (2001a), S. 193.

⁵ Vgl. Schmid et al. (2001a), S. 194.

⁶ Vgl. Schmid et al. (2001a), S. 195.

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an Übereinstimmung über die Stärken und Schwächen Deutschlands als Standort für Beschäftigung voraus. Diese lassen sich vor allem im Vergleich mit anderen Ländern identifizieren, wenn sich deren wirtschaftlicher Entwicklungsstand, deren soziale Werte und deren beschäftigungspolitische Ziele den deutschen ähneln. Internationale Vergleiche können auch dazu dienen, politische Maßnahmen, die in anderen Ländern Beschäftigungserfolge aufweisen, in der deutschen Diskussion zu versachlichen und darüber hinaus als gemeinsame Datenbasis für Entscheidungen dienen ⁷ .

Jede Evaluation unterliegt entsprechend ihrem methodischen Vorgehen Beschränkungen. So sind häufig die vorhandenen international vergleichbaren Daten nicht ausreichend belastbar, um widerspruchsfreie Handlungsvorschläge aus ihnen ableiten zu können. Statischtische Angaben zu Sachverhalten sind oft nicht zeitnah. Zahlen, die Zustände auf nationaler Ebene abbilden, verdecken häufig, und insbesondere in der BRD seit der Wiedervereinigung, regionale oder geschlechtsspezifische Unterschiede. Darüber hinaus ist zu beachten, dass international vergleichende Datenquellen oftmals nicht aktuell genug sind, um mittlerweile vorgenommene Revisionen in den nationalen Statistiken zu berücksichtigen ⁸ . Des weiteren können Reformstrategien kaum als „Blaupausen“ von einem Land auf ein anderes übertragen werden. Dies gilt auch, wenn die Betrachtung auf eine vergleichsweise homogene Gruppe von großen Industriegesellschaften beschränkt wird. Der Grund hierfür liegt in den historisch gewachsenen Wirtschafts-, Sozial- und Rechtssysteme der Nationalstaaten sowie in deren unterschiedlicher Größe. Dabei gibt es für bestimmte institutionelle Strukturen in einem Land, die in einem anderen fehlen, dort häufig so genannte „funktionelle Äquivalente“ ⁹ .

Aus den oben genannten Gründen ist grundsätzlich keine empirische Strategie in der Lage, die theoretisch „wahre“ Antwort zu geben. Statt dessen ist jede Schätzung des Programmeffekts lediglich eine Annäherung an den tatsächlichen Evaluationsparameter in der Gesamtbevölkerung auf Basis einer Stichprobe von Teilnehmern und Nicht-Teilnehmern. Die Güte der Resultate einer Evaluationsstudie hängt somit im entscheidenden Maße von der gewählten Strategie ab ¹⁰ .

Die experimentelle Analyse stellt in den Naturwissenschaften und dem sozialwissenschaftlichen Kontext den dominanten Ansatz dar. Kernstück jedes Experiments ist die zufallsgesteuerte Auswahl von Untersuchungseinheiten in eine Teilstichprobe von Teilnehmern an der

⁷ Vgl. Schmid et al. (2001a), S. 2.

⁸ Vgl. Schmid et al. (2001a), S. 3

⁹ Vgl. Schmid et al. (2001a), S. 3 f..

¹⁰ Vgl. Schmidt et al. (2001b), S. 32.

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Maßnahme, die sog. treatment group, und eine Teilstichprobe solcher Arbeitnehmer, die gerne an der Maßnahme teilgenommen hätten, denen jedoch der Zugang per Zufallsauswahl verwehrt bleibt. Diese Kontrollgruppe unterscheidet sich von der treatment group lediglich in der Komponente „Teilnahme ja/nein“ an der Maßnahme, aber in keiner anderen Komponente. Aufgrund der Randomisierung ergibt sich eine Balance aller relevante Größen. Die Berechnung der geschätzten Effekte kann in diesem Fall über die Durchschnittsbildung erfolgen ¹¹ .

2. Instrumente und Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik

Gemäss der Standardisierung der OECD lassen sich Programme der AAMP unter verschiedenen Ausgabekategorien subsumieren ¹² :

(1) Öffentliche Arbeitsvermittlung und -verwaltung: Hierunter fallen die traditionellen Dienstleistungen der Arbeitsämter.

(2) Aus- und Fortbildungsmaßnahmen für Erwerbspersonen: Diese Programme unterscheiden sich in zwei Bereiche. Zum einen in die Zielgruppe von Arbeitslosen und von Arbeitslosigkeit Bedrohten, die in Form von finanziellen Zuschüssen des Staates bei Fort- und Weiterbildungsinstitutionen unterstützt werden. Zum anderen in die Zielgruppe derer, die sich in einem Beschäftigungsverhältnis befinden und zumeist durch Zuschüsse der öffentlichen Hand für innerbetriebliche Weiterbildungszwecke gefördert werden.

(3) Subventionierte Beschäftigung: Dieser Ausgabenbereich AAMP lässt sich in drei Subka-tegorien aufspalten: In die selektiven Lohnkostenzuschüsse ¹³ , die öffentlichen Arbeitsbeschaffungsmassnahmen (ABM) sowie die staatlichen Beihilfen für arbeitslose Existenzgründer. Die Beurteilung des Nutzens von AMP hängt in hohem Maße davon ab, in welchem Ausmaß mit substantiellen Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekten zu rechnen ist. Als Mitnahmeeffekt bezeichnet man den Sachverhalt, dass die Ergebnisse eines Arbeitsmarktprogramms nicht vollständig auf selbiges zurückzuführen sind. Weiter gilt es, mögliche Substitutionseffekte zu berücksichtigen. Diese treten auf, wenn das Arbeitsmarktprogramm zur Benachteiligung anderer Personengruppen erfolgt. In diesem Fall verdrängen geförderte Personen Nichtgeförderte, wodurch die Gesamtbeschäftigung unverändert bleibt. Verdrängungseffekte treten auf, wenn Unternehmungen, die vom Staat keine Subventionen erhalten, unter Umständen regulär Beschäftigte freisetzen, um ihre Konkurrenzfähigkeit mit den subventio- ¹¹ Vgl.Schmidt et al. (2001), S. 32 f..

¹² Vgl. OECD (1993), S.71 f..

¹³ In der Regel werden diese privaten Unternehmen gewährt, damit sie bestimmte Erwerbspersonen entweder rekrutieren oder, sofern deren Arbeitsplätze gefährdet sind, weiterbeschäftigen.