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1. THEORIEN EUROPÄISCHER INTEGRATION............................................. 1

2. ENTSCHEIDUNGSKOMPETENZEN DES EUROPÄISCHEN GE-

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RICHTSHOFS ....................................................................................................... 3. EUROPÄISCHE INTEGRATION VOR DEM HINTERGRUND NEO-

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FUNKTIONALISTISCHER THEORIEN ............................................................ 3.1 Entwicklung des Neofunktionalismus.................................................. 5

3.2 Erklärungsansatz von Burley/Mattli.................................................... 7

4. EUROPÄISCHE INTEGRATION VOR DEM HINTERGRUND NEOIN-

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STITUTIONALISTISCHER THEORIEN ............................................................ 4.1 Varianten des Neoinstitutionalismus ................................................... 14

4.2 Erklärungsansatz von Pierson........................................................... ... 16

5. EUROPÄISCHE INTEGRATION IM MEHRSTUFIGEN THEORIEAUF-

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BAU VON MÜNCH ............................................................................................. 5.1 Entwicklungsdynamik: Kräfte der Veränderung, „spillover“-

Effekte......................................................................................................... 5.2 Funktionale Ausdifferenzierung als soziale Konstruktion.................... 23 5.3 Entwicklungsdynamik gegen Entwicklungspfade: Kräfte der Behar-

rung, Trägheit und Pfadabhängigkeit.......................................................... 5.4 Latenter Entwicklungskonflikt............................................... 26

6. DER HISTORISCHE INSITUTIONALISMUS ALS WEITERENTWICK-

LUNG DES NEOFUNKTIONALISMUS ?........................................................... 7. MÜNCHS MEHRSTUFIGER THEORIEAUFBAU ALS BRÜCKE ZWI-

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SCHEN INSITUTIONALISMUS UND NEOFUNKTIONALISMUS ?..............

8. SCHLUSSBEMERKUNGEN............................................................................ 34

Literaturverzeichnis

1 THEORIEN EUROPÄISCHER INTEGRATION 1

1. Theorien europäischer Integration

In dieser Arbeit soll die Wirkung der Rechtssprechung auf den Prozess der europäischen Integration untersucht werden. Eine besondere Rolle kommt dabei dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) als wichtigsten Akteur im Integrationsprozess zu. Das Recht hat bisher eine entscheidende Rolle bei der europäischen Integration gespielt, da es als Gestaltungsmittel zur Umsetzung der Vertragsziele die politischen Akteure an ihre vertraglichen Verpflichtungen bindet. Wenn die Mitgliedsstaaten die Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaften und jetzt der Europäischen Union nicht einhalten, ist die Integration zum Scheitern verurteilt. Der EuGH wird in diesem Zusammenhang daher oft als „Motor der Integration“ bezeichnet, da ihm u.a. die rechtliche Kontrolle bei der Umsetzung von Rechtsakten zukommt. Es wird hier also die These vertreten, dass der Fortschritt der europäischen Integration nicht nur den Änderungsverträgen zu den Gründungsverträgen und der Gesetzgebung auf europäischer Ebene zu verdanken ist, sondern zu einem beträchtlichen Anteil auch der Rechtssprechung des EuGHs.

Zu erwähnen ist, dass die in dieser Hausarbeit vorgestellten Theorien keineswegs auf den Erkenntnisgegenstand europäische Integration beschränkt sind, sondern auch Erklärungskraft für andere regionale Integrationsprozesse bzw. politische Systeme beanspruchen. Wenn von europäischer Integration und den entsprechenden Theorien gesprochen wird, ist jedoch in den meisten Fällen ein ganz bestimmter Ausschnitt von Europa gemeint, der primär durch politisch-institutionelle Kriterien definiert ist. Es geht vor allem um jenen hoch integrierten Teil Europas, der durch ein Set von Institutionen zusammengebunden ist, das heute in den übergeordneten Rahmen der Europäischen Union eingebettet ist (vgl. Bieling/Lerch, 2005, S. 13).

Auch der Begriff „Integration“ ist alles andere als eindeutig. Dies liegt insbesondere daran, dass Integration zunächst einen Prozess beschreibt, in dem bislang getrennte politische, ökonomische und/oder gesellschaftliche Einheiten enger zusammengeführt werden und ein größeres Ganzes bilden (Bieling/Lerch, 2005, S. 14). In der Prozessanalyse fällt es jedoch schwer, zwischen Kooperation und Integration trennscharf zu unterscheiden, es ist daher nicht immer abzusehen, ob letztlich dabei eine neue, übergeordnete Handlungsebene oder politische Einheit entsteht.

Im Gegensatz dazu, kann mit Integration auch ein Zustand gemeint sein, der aus dem Prozess des Zusammenwachsens resultiert und den Zusammenhalt der Teileinheiten gewähr- leistet. Dann richtet sich die Analyse vor allem darauf, dass etwas Neues entstanden ist, wie

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z.B. ein gemeinsamer Wirtschaftsraum oder eine europäische Gesellschaft, das danach untersucht werden kann, wie es funktioniert (vgl. ebd.).

In dieser Arbeit wird versucht, beide analytische Blickwinkel zu berücksichtigen. Es wird die Argumentation der integrationstheoretischen Debatten dargestellt, warum und unter welchen Bedingungen die Kooperation und Integration voranschreitet und wie darüber hinaus die neu entstandene Handlungsebene funktionieren kann oder sollte. Die Vielfalt der Theorien zeugt nicht nur vom Pluralismus wissenschaftstheoretischer Positionen, die im Wissenschaftssystem Platz haben, sondern spiegelt auch die spiegelt auch die Multidimensionalität des Gegenstandes wider. Viele Theorien beanspruchen gar nicht, die europäische Integration und Politik insgesamt zu erfassen. Sie konzentrieren sich nur auf ausgewählte Prozesse oder Politikfelder oder erheben einen zeitlich oder räumlich begrenzten Erklärungsanspruch. Theorien stehen folglich nicht immer in Konkurrenz zueinander. Oft verhalten sie sich komplementär, d.h. sie ergänzen sich wechselseitig, um die verschiedenen Teilaspekte des multidimensionalen Phänomens der europäischen Integration zu verstehen (Bieling/Lerch, 2005, S. 21).

Im Rahmen dieser Arbeit wird zunächst überblicksartig auf die Entwicklung des Neofunktionalismus und auf den Altmeister der klassischen Integrationstheorie Ernst B. Haas eingegangen und dessen Weiterentwicklung durch Burley/Mattli vorgestellt. Im Anschluss daran werden als Gegenposition bzw. als Weiterentwicklung zum Neofunktionalismus die Annahmen des Neoinstitutionalismus skizziert und hauptsächlich in seiner historischen Ausprägung nach Paul Pierson näher beleuchtet. Als Synthese aus beiden The-orierichtungen wird abschließend die mehrstufige Theorie von Richard Münch dargestellt und untersucht, inwieweit sie eine Brückenfunktion zwischen Neofunktionalismus und Neoinstitutionalismus einnimmt.

Zwei Fragestellungen werden beim Vergleich der Theorien immer im Vordergrund stehen: wie beschreibt die jeweilige Theorie das Zusammenspiel zwischen EuGH und nationalen Akteuren und wie ist vor allem die Zurückhaltung der Mitgliedsstaaten gegenüber der expansiven Rechtssprechung des EuGH zu erklären, die ja in gewisser Hinsicht die Kompetenzen und Souveränitäten der Nationalstaaten beschneidet. Zuvor jedoch wird kurz auf die Entscheidungskompetenzen eingegangen, über die der EuGH im europäischen Institutionengefüge verfügt.

2 ENTSCHEIDUNGSKOMPETENZEN DES EUROPÄISCHEN GERICHTSHOFS 3

2. Entscheidungskompetenzen des Europäischen Gerichtshofs

Art. 164 EGV unterteilt die Aufgaben des Gerichtshofs in drei grundlegende Bereiche: die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts, also des Handelns der Gemeinschafts-organe und der Mitgliedstaaten, die Auslegung des Gemeinschaftsrechts, sowie dessen Fortbildung. Die EG-Verträge besitzen einen hohen Abstraktionsgrad und lassen damit Raum für eine Auslegung durch den EuGH. Bei der Auslegung des Gemeinschaftsrechts, der abstrakten, nicht fallbezogenen Ermittlung des Norminhalts, bedient sich der EuGH der teleologischen Methode. Diese Interpretations-Methode berücksichtigt vor allem die Ziele, die in den Verträgen selbst formuliert werden (vgl., Windolf, 2000, S. 42). Am häufigsten angewandt wird vom EuGH jedoch die teleologische Auslegungsmethode in der Sonder-form des Grundsatzes des ‚effet utile‘. Zweck und Ziele des Vertrages sowie das Prinzip der Sicherung der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaft bilden hier den Ausgangspunkt der Überlegungen. Die wesentliche Rolle spielen dafür die praktische Wirksamkeit, die nützlichen Wirkungen und die größtmögliche Effektivität der Vorschriften. Man kann sagen, dass die heutigen Kompetenzen des EuGH in den Gründungsverträgen nicht festgehalten sind, sondern nachwirkend durch Interpretation entwickelt wurden. Die Rolle als Schiedsgericht oder Schlichtungsorgan hat der Gerichtshof hinter sich gelassen. Das Prinzip der ausschließlichen Kompetenzen für alle EU-Organe ist vom EuGH durch

extensive Auslegung der ergänzenden Rechtssetzungsbefugnis so gut wie negiert worden. ¹ In politikwissenschaftlicher wie juristischer Literatur ist man sich einig, dass es sich bei dem Gerichtshof in Luxemburg um den „(...) most powerful and influental supranational court in world history“ (Stone Sweet, 2000, S. 6) handelt.

Die Rechtssprechung des EuGH ist allerdings nicht immer auf Zustimmung gestoßen. Der EuGH habe häufig keine Rechtsauslegung, sondern faktische Rechtssetzung betrieben und damit seine Kompetenzen überschritten (vgl. Windolf, 2000, S. 39). Laut Windolf wurde durch die Rechtssprechung des EuGH eine „Konsitutionalisierung“ der Verträge bewirkt. „Konstitutionalisierung“ bezeichnet einen Prozess, durch den die Gemeinschaftsverträge zu einer Art Verfassung für die EU geworden sind und der EuGH somit zu einem Verfassungsgericht wird (vgl. ebd., S. 42 ff.). Weiterhin bezeichnet der Begriff aber auch bestimmte Prinzipien der Rechtsauslegung, die vom EuGH entwickelt wurden: unmittelbare Anwendbarkeit des europäischen Rechts (direct effect), Vorrang des Gemeinschaftsrechts (supremacy) und Sperrwirkung (pre-emption/exclusivity).

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Vgl. Art. 5 EGV und Art. 308 EGV.

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Mit der Entscheidung zum Fall Van Gend & Loos entwickelte der EuGH 1963 die Doktrin von der „unmittelbaren Anwendbarkeit“ des EG-Rechts. Danach verpflichten Regeln des Gemeinschaftsrechts, soweit sie hinlänglich klar und präzise gefasst sind, nicht nur die Gemeinschaften und die Mitgliedsstaaten, sondern gelten „direkt“ für die Bürger. Mit der Ausnahme von Richtlinien erzeugt das europäische Recht gerichtlich durchsetzbare Rechte und Pflichten sowohl in vertikaler Hinsicht, also im Verhältnis zwischen Staat und Bürger, als auch in horizontaler Hinsicht, also in den Beziehungen der Bürger untereinander. Nationale Gerichte sind verpflichtet dieses Recht durchzusetzen und den gleichen Schutz zu gewährleisten, als ob es sich um nationales Recht handele (vgl. Haltern, 2004, S.180). Dies führt u.a. auch dazu, dass sich die Mitgliedsstaaten vor ihren nationalen Gerichten von den Individuen verklagen lassen müssen und nunmehr die Bürger selbst über die Integrität der Gemeinschaftsrechtsordnung wachen (vgl. ebd.). Man muss jedoch berücksichtigen, dass der Zugang zum EuGH selektiv ist. In den meisten Fällen kann der EuGH nur über eine Vorabentscheidung erreicht werden und dies setzt bereits einen Prozess vor einem nationalen Gericht in erster oder zweiter Instanz voraus. Die Grenzen der Autonomie des Gerichtshofs werden sichtbar, wenn man bedenkt, dass der EuGH nur tätig werden kann, wenn er angerufen wird; er kann nicht aus eigener Initiative handeln (vgl. Windolf, 2000, S. 50 f.). Voll entfalten konnte sich die Doktrin der unmittelbaren Anwendbarkeit nur im Zusammenwirken nur im Zusammenwirken mit der Doktrin des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts. Normen des EG-Rechts genießen Vorrang gegenüber denen des nationalen Rechts unabhängig von ihrer Position in der Normenhierarchie oder vom Zeitpunkt ihrer Inkraftsetzung. Aus dem Zusammenwirken beider Doktrinen ergibt sich weiterhin, dass dem Gemeinschaftsrecht eine „Sperrwirkung“ gegenüber der nationalen Gesetzgebung zukommen muss; kein Mitgliedstaat darf mehr eigenmächtig handeln.

Diese Ausweitung der Kompetenzen des EuGH bedeutet folglich gleichzeitig eine Einschränkung der nationalstaatlichen Rechtssprechung. Die Frage ist also, wie es zu erklären ist, dass die Nationalstaaten diesen Kompetenzverlust bereitwillig hinnehmen. Mit Hilfe verschiedener Integrationstheorien wird diese Entwicklungsdynamik im Folgenden unter- sucht.

3 EUROPÄISCHE INTEGRATION VOR DEM HINTERGRUND ^{NEOFUNKTIONALISTISCHER} THEORIEN 5

3. Europäische Integration vor dem Hintergrund Neofunktionalistischer Theorien Wer sich mit Integrationstheorien befasst, betritt, wie bereits erwähnt, ein unübersichtliches Gelände. Es existiert eine Vielzahl verschiedener Ansätze zur Untersuchung der Europäischen Integration. Im Großen und Ganzen hat das wissenschaftliche Interesse an Integration dieselben Schwankungen durchlaufen, wie die Integration selbst. In den späten 50er und frühen 60er Jahren, als die supranationale Integration ein neues Phänomen darstellte, war das Thema hoch aktuell. Damals standen sich in erster Linie Föderalisten und Funktionalisten gegenüber, die sich hinsichtlich des Weges zur Integration und über deren Endzu-stand uneinig waren. Die Föderalisten befürworteten eine verfassungsgebende Versammlung, welche nach amerikanischem Muster zur Gründung eines neuen Bundesstaates führen würde. Die Funktionalisten waren für ein langsameres und pragmatischeres Vorgehen, hatten jedoch keine konkreten Vorstellungen bezüglich des Endzustandes. Sie setzten sich für die Gründung beschränkter supranationaler Institutionen zur Lösung konkreter wirtschaftlicher Probleme ein und argumentierten, dass dieser Prozess unweigerlich und in Stufen zur europäischen Einigung führen würde. Als die Integration in den 70er Jahren ihren Schwung verlor, gerieten beide Theorien etwas in Vergessenheit. Die Einheitliche Europäische Akte (EEA, 1986) sowie die Verträge von Maastricht (1992), Amsterdam (1997) und Nizza (2000) haben aus der Wirtschaftsgemeinschaft eine politische Union gemacht, die mit staatsähnlichen Befugnissen für viele Politikbereiche ausgestattet ist. Seit dieser Zeit ist das wissenschaftliche Interesse an der Integration wiedererwacht, und insbesondere der Funkti-

onalismus feiert eine Neubelebung. 2

Der Neo-Funktionalismus übernahm vom Funktionalismus nicht nur die prozedurale Analyseperspektive, sondern auch das „spillover“-Konzept, d.h. die Annahme des „Überschwappens“ erfolgreicher Integrationsprozesse aus einem Politikfeld auf angrenzende Bereiche. Diese Expansion der „funktionalen Effizienz“ sollte sich vor allem über das Handeln von Interessengruppen, Fachleuten und supranationalen Institutionen realisieren. Im Unterschied zum Funktionalismus verstand sich der Neo-Funktionalismus jedoch nicht als eine normativ-präskriptive, sondern als eine empirisch-analytische Theoriekonzeption (Bieling/Lerch, 2005, S. 26).

3.1 Entwicklung des Neofunktionalismus

Als bekanntester Funktionalist in Bezug auf Europäische Integration ist Ernst B. Haas. Sein 1958 publiziertes Buch The Uniting of Europe, sowie die 1964 erschiene Arbeit Beyond the

² Ein kurzer Überblick der Phasen der Integration ist enthalten bei Bieling/Lerch, 2005, S.9f.)

3 EUROPÄISCHE INTEGRATION VOR DEM HINTERGRUND ^{NEOFUNKTIONALISTISCHER} THEORIEN 6

Nation-State, gelten als Standardwerke einer Theorie, die heute als Neofunktionalismus bezeichnet wird. Sie unterscheidet sich in wesentlichen Punkten von einer 1943 erschienen Abhandlung David Mitranys, welche in der Folge das Etikett "Altfunktionalismus" bekam. Haas definiert, Integration als „a process whereby political actors in several distinct national settings are persuaded to shift their loyalties, expectations and political activities towards a new centre, whose institutions possess or demand jurisdiction over pre-existing national states“ (Haas, 1968, S. 16).

Dabei wird erkennbar, dass Integration für ihn nicht auf die Schaffung eines neuen politischen Zentrums reduziert werden kann. Der Fokus liegt auf Integration als Kooperation politischer Akteure, der Schaffung neuer gemeinsamer Institutionen mit entsprechenden übergeordneten politischen Kompetenzen sowie schließlich einem Transfer von Loyalität. Dieser Transfer beschränkte sich für den Neofunktionalismus allerdings zunächst auf Eliten, die aus instrumentellem Selbstinteresse supranationale Politikgestaltung einfordern und im Zeitverlauf von der Vorteilhaftigkeit der Integration überzeugt werden. Haas identifiziert oberhalb und unterhalb der nationalstaatlichen Ebene Akteure, die den Integrationsprozess befördern. Unterhalb der nationalstaatlichen Ebene sind es Interessengruppen, Bürgerinitiativen und politische Parteien, oberhalb sind es die supranationalen Institutionen, allen voran die Europäische Kommission.

Auf der Grundlage der Mechanik von „spillover“-Prozessen glaubte Haas jedoch prognostizieren zu können, dass es im Zeitverlauf auch breite Bevölkerungsschichten sein werden, die angesichts wachsender grenzüberschreitender Austauschprozesse von supranationalen Regelungen günstigere Ergebnisse erwarten als von einem Nebeneinander nationaler Regelungen. Als Resultat dieses Prozesses erwartete er die Etablierung einer „politischen Gemeinschaft“ mit einer autonomen institutionellen Struktur, die sukzessive an die Stelle des Nationalstaates tritt (vgl. Haas 1968, S.16). Für den Neofunktionalismus sind für die Antreibung des Integrationsprozesses nicht so sehr idealistische, gemeinwohlorientierte Motive von Bedeutung. Vielmehr sind es pure utilitaristische und interessengeleitete Motive, die als treibende Kraft hinter der Integration stehen: „The „good Europeans“ are not the main creators of the regional community that is growing up; the process of community formation is dominated by nationally constituted groups with specific interests and aims, willing and able to adjust their aspirations by turning to supranational means, when this course appears profitable.“ (ebd., S. 34).

Die Integrationstheorie von Haas erhielt anfänglich viel Beachtung, doch mit dem Abflauen der Integrationsdynamik wandte sich die Politikwissenschaft anderen Fragen zu. Erst nach