Die Rolle des Controlling im neuen öffentlichen Rechnungswesen

1. Problemstellung und Gang der Arbeit

In den vergangenen Jahren sind Kommunen und deren Wirtschaftlichkeit in den Focus politischer Betrachtung gerückt. Eine Kommune muss effektiv, effizient und vor allem finanzierbar sein. Bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt wird als Planungs- und Kontrollinstrument das kamerale Rechnungswesen eingesetzt. Dieses reicht jedoch bei weitem nicht mehr aus, um modernen Informations-, Planungs-, Kontroll- und Steuerungsanforderungen zu genügen. Ein gängiges Schlagwort in der gegenwärtigen politökonomischen Diskussion ist Controlling im neuen öffentlichen Rechnungswesen 1 .

Diese Arbeit setzt sich kritisch mit der Thematik „Die Rolle des Controlling im neuen öffentlichen Rechnungswesen“ auseinander, indem in Kapitel zwei zunächst das Verwaltungscontrolling sowie dessen Instrumente vorgestellt werden. In Kapitel drei wird die Kameralistik und insbesondere deren Schwächen betrachtet, aus denen der Veränderungsbedarf, ebenso wie die Anforderungen an das neue öffentliche Rechnungswesen abgeleitet werden, welche ihrerseits zwingend zum System der Doppik führen. In Kapitel vier findet eine logische Überleitung aus der Doppik zu öffentlichem Controlling statt. In diesem Zusammenhang wird zum einen der Nutzen des Controlling in der öffentlichen Verwaltung analysiert, zum anderen ein möglicher Weg zu einem wirkungsvollen Verwaltungscontrolling dargestellt und ergänzend die Relevanz des Berichtswesen und der Kennzahlen hinterfragt.

Die Arbeit schließt mit einer Zusammenfassung und einem Ausblick.

1 Die Bezeichnung für das neue öffentliche Rechnungswesen variiert in deutschen Kommunen von Bundesland zu Bundesland. So machte bspw. Nordrhein-Westfalen mit dem NKF-Gesetz (Neues kommunales Finanzmanagement) den Anfang. In Hessen wird die Bezeichnung NKRS (Neues Kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem) verwendet. Vgl. hierzu z.B.: NKF-Netzwerk Nordrhein-Westfalen. In: http://ps02.mummert.de/nkf-netzwerk/ (letzter Zugriff: 19.04.2006).

Demzufolge wird im weiteren Verlauf der Arbeit auf die Bezeichnung „neues öffentliches Rechnungswesen“ zurückgegriffen und nicht auf die Bezeichnung „NKF“.

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2. Grundlagen zum Verwaltungscontrolling

2.1 Begrifflichkeit, Ziele und Aufgaben

Bezogen auf die Rahmenbedingungen von Politik und öffentlicher Verwaltung bezeichnet K. Promberger das Controlling als „eine Form der Führungsunterstützung, die durch die Bereitstellung von Informationen und Methoden den verschiedenen Ebenen des politisch- administrativen Führungssystems die Steuerung der Effektivität, der Effizienz und des Finanzmittelbedarfes ermöglicht“ 2 . Controlling sieht er als Unterstützungsfunktion. Allgemeines Ziel ist demnach „.. die ständige, nicht situative Unterstützung der jeweiligen Führung bei der Vorbereitung, Findung und Umsetzung von Entscheidungen“ 3 . Es stellt Daten über das Verwaltungshandeln und seine Rahmenbedingungen bereit. Analog zur Privatwirtschaft, schließt das Controlling auch in der öffentlichen Verwaltung „… die drei Teilschritte Planung, Steuerung und Kontrolle ein und ist als ein informatives Rückkopplungssystem zu verstehen, das rechtzeitige Interventionen bei Zielabweichungen erlauben soll“ 4 . Diese drei Schritte bilden zusammen den Controllingprozess - auch Controlling-Kreislauf genannt.

2.2 Strategisches und operatives Verwaltungscontrolling

Die in der Controlling-Literatur vorgenommene Unterscheidung zwischen dem „strategischen“ und dem „operativen“ Controlling lässt sich auch auf den öffentlichen Sektor übertragen. Schlagwortartig wird das strategische Controlling oft mit der Formulierung „die richtigen Dinge tun“ und das operative Controlling mit „die Dinge richtig tun“ charakterisiert. Unter dem strategischen Controlling für Politik und öffentliche Verwaltung versteht K. Promberger „die Unterstützung des politisch-administrativen Führungssystems einer Gebietskörperschaft bei der Steuerung … “ 5 des Politikerzeugungs- und - durchsetzungsprozesses. Es umfasst demnach alle entscheidungs- und verantwortungsgerechten Inhalte, die im Zusammenhang mit der Positionierung und der Entwicklung der betroffenen Verwaltungseinheit stehen. Dabei hat es zwei Hauptaufgaben: „Zum einen dient es der strategischen Planung als ‚Antriebsmotor, Moderator und

2 Promberger, Kurt: Controlling für Politik und öffentliche Verwaltung. Edition Juristische Literatur. Wien. Verlag

Österreich. Österreichische Staatsdruckerei, 1995. S.17.

3 http://www.olev.de/klr/klr.htm (letzter Zugriff: 26.03.06)

4 ebda.

5 Promberger, K.: a.a.O., S. 31.

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Registrator’, zum anderen ist es ‚Transmissionsriemen zur Umsetzung der strategischen Planung in operative Handlungen’.“ 6

Im Vergleich zum strategischen Controlling versteht K. Promberger unter dem operativen Controlling „die Unterstützung des politisch-administrativen Führungssystems bei der Steuerung der Organisationen der öffentlichen Verwaltung und ihrer Subeinheiten (Verantwortungsbereiche)“ 7 . Es umfasst demnach jene Inhalte, die mit der Organisation und Führung der Verwaltung in der Implementationsphase, zusammen hängen. Es unterstützt die Optimierung des Verwaltungshandelns und damit die Sicherung der Erreichung ihrer Ziele. Dabei beziehen sich die Aufgabenfelder „auf die informatorische Unterstützung von Entscheidungen des Managements in allen operativen Führungsphasen, die Etablierung und Wahrnehmung ökonomischer Steuerungs- und Überwachungssysteme sowie die vertikale und horizontale Koordination im Rahmen des Managementprozesses“ 8 .

2.3 Instrumente des Verwaltungscontrolling

Zu den wichtigsten Instrumenten der Verwaltungsführung zählen u.a. die strategische Planung und Zielsetzung, die Kosten- und Leistungsrechung (KLR), sowie die Indikatorenrechnung und das Berichtswesen.

Die strategische Planung und Zielsetzung verfolgt das Ziel, die eigene Organisation in der zukünftigen Entwicklung der Umwelt so zu positionieren, dass sie ihre Aufgaben erfolgreich erfüllen kann. Voraussetzung für eine umfassende strategische Planung sind vor allem die Standortbestimmung (Soll-Ist-Vergleiche) und die Umweltprognose. 9 Kosten- und Leistungsrechnung: Die in der öffentlichen Verwaltung bereits zum Teil eingeführte KLR ist die Grundlage für ein funktionierendes Controlling. Im Rahmen der KLR legt die dynamische Plankostenrechnung den Focus auf die konsequente Ausrichtung auf Führungsentscheide. 10 Zentrales Element ist dabei die Definition von Leistungen (Produkten) der Verwaltung, die echte Leistungen darstellen und als Kostenträger definiert sind. Die Aufgabe der KLR ist dabei, den Ressourceneinsatz auf die Leistungen (Output) der

6 Meyer-Pries, Dierk: Controlling als Managementinstrument für die öffentliche Verwaltung. Notwendigkeit, Anforderungen, Restriktionen. Sonderdruck Verwaltungsmanagement. 1997. Erschienen in: Goller, Jost et al. (Hrsg.): Budgetierung und Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Sonderdruck. Verwaltungsmanagement: Handbuch für öffentliche Verwaltungen und öffentliche Betriebe. Stuttgart u.a.. Raabe Verlags-GmbH, 1997. B 2.1 S.13.

7 Promberger, K.: a.a.O., S. 32.

8 Meyer-Pries, D.: a.a.O., B 2.1 S.18.

9 Vgl. Schedler, Kuno: Verwaltungscontrolling. Erschienen in: Blanke, Bernhard et. al. (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform. 3., völlig überarb. und erw. Aufl., Wiesbaden. VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2005. S. 415. 10 Vgl. ebda., S. 417.

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Verantwortungsbereiche zuzurechnen. Damit stellt sie Informationen für die Steuerung der Effizienz (Kostenwirtschaftlichkeit), für eine outputorientierte Budgetierung und für die Gebührenkalkulation, Kostenerstattungsbeträgen und privatrechtlichen Entgelten zur Verfügung. Als weiteres Element dient die quantitative Planung und Erhebung dieser Leistungen, inklusive der Arbeitsstunden und weiterer Ressourcen, die direkt in deren Erstellung einfließen. Im Anschluss daran erfolgt eine Nachkalkulation, die Mengenschwankungen in der Leistungserstellung erfasst und dadurch die Unterscheidung produktiver und nicht produktiver Arbeitszeit ermöglicht, was letztlich eine Wirtschaftlichkeitsbeurteilung der effektiven Leistungsbeurteilung zulässt. Sie liefert damit in erster Linie für das Verwaltungsmanagement immanente Führungsinformationen, und sie kann gleichzeitig weitere für die (politische) Festsetzung von Gebühren und Verrechnungspreisen relevante Kostenelemente mit Hilfe von Schlüsseln aufaddieren. Sie erfordert jedoch ein Umdenken der Führungskräfte, da eine so konsequente Mengen- und Kapazitätsplanung bis dato nicht üblich ist.

Die Indikatorenrechnung (auch als Kennzahlenrechnung bezeichnet) bildet den Teil der Verwaltungssteuerung ab, der auf die Leistung bezogenen ist. Sie verfolgt das Ziel, mehr Transparenz in die geplanten und tatsächlich erbrachten Leistungen der Verwaltung zu bringen (Leistungsindikatoren). Für die Bürger und auch für die Politik, besonders von großem Interesse sind die Wirkungen (Outcome), die durch die Leistungen der Verwaltung ausgelöst werden. Sie werden über Wirkungsindikatoren erfasst. 11 Das Berichtswesen umfasst die geordnete Gesamtheit aller Berichte sowie deren Beziehungen. Seine wichtigste Aufgabe besteht in der Übermittlung von Informationen für den Planungs- (Ziel-, Maßnahmen- und Ressourcenplanung) und Kontrollprozess um die Entscheidungsorgane des politisch-administrativen Führungssystems mit Informationen zu versorgen. 12

11 Vgl. Schedler, K.: a.a.O., S.418.

12 Vgl. Promberger, Kurt: Controlling für Politik und öffentliche Verwaltung. Edition Juristische Literatur. Wien. Verlag

Österreich. Österreichische Staatsdruckerei, 1995. S. 215.

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3. Neues Öffentliches Rechnungswesen als notwendige

Reform der Kameralistik

3.1 Kameralistik: Defizitäres Informations- und Steuerungssystem

für wirtschaftliche Verwaltungsführung

3.1.1 Begriff, Ziele und Zwecke der Kameralistik

Unter traditionellem öffentlichem Rechnungswesen wird die Gesamtheit aller regelmäßig und systematisch erstellten Teilrechnungen in der kommunalen Kernverwaltung verstanden. Ausgehend von der Ist-Situation zählen hierzu vor allem: die Planungsrechnung in Form des Haushaltsplans, die Haushaltsvollzugsrechnung, die Abschlussrechnung sowie die Kassenrechnung. Daneben gibt es eine partielle Vermögensrechnung und für die Gebührenhaushalte eine eigene Kostenrechnung. 13 Die Kameralistik ist aus der Zielsetzung entstanden, die kassenmäßigen Vorgänge zu erfassen (einfache Verbuchung von Ausgaben und Einnahmen) und die Geldbewegungen zu kontrollieren. 14 Die dominanten Zwecke des öffentlichen Rechnungswesens lassen sich demnach auf zwei wesentlich Punkte beschränken. Es versucht den Ausgleich von Ausgaben und Einnahmen herbeizuführen als auch auf den finanzwirtschaftlichen Vollzug des Haushalts zu achten. 15 Das traditionelle öffentliche Rechnungswesen, die Kameralistik, ist somit das „Rechnungssystem der öffentlichen Verwaltung und der ihr angeschlossenen Anstalten, Einrichtungen und Betriebe. (…) Es erfaßt in einem einzigen, in Spalten gegliederten Konto die empfangenen und abgegebenen Leistungen (laufendes Soll) und die Zahlungsabwicklung des Leistungsverkehrs (Ist bzw. Rest)“ 16 .

3.1.2 Struktur der Kameralistik als Geldeinnahme- und

Geldverbrauchsrechnung

Das traditionelle öffentliche Rechnungswesen beschränkt sich auf Planung, Bewirtschaftung und Buchung von Zahlungsmitteln. Konzeptionell und vom Rechnungsstil her ist es eine rein finanzwirtschaftliche Rechnung. Es besteht im Grunde genommen aus einer Geldeinnahmen- und Geldverbrauchsrechnung. Die Vermögensrechnung ist eine Geldvermögensrechnung.

13 Vgl. Budäus, Dietrich: Öffentliches Rechnungswesen im Wandel. Erschienen in: Goller, Jost et. al. (Hrsg.): Budgetierung und Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Sonderdruck. Verwaltungsmanagement: Handbuch für öffentliche Verwaltungen und öffentliche Betriebe. Stuttgart u.a.. Raabe Verlags-GmbH, 1997. F 1.5, S.3. 14 Vgl. Fuchs, Martin: Das betriebliche Rechnungswesen in der Kommunalverwaltung. Erschienen in: Eichhorn, Peter (Hrsg.): Doppik und Kameralistik: Festschr. Für Prof. Dr. Ludwig Mülhaupt zur Vollendung des 75. Lebensjahres. Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft; Bd. 100. 1. Aufl., Baden-Baden. Nomos Verlagsgesellschaft, 1987. S.63f..

15 Vgl. Budäus, D.: a.a.O., 1997. F 1.5, S.5.

16 Krems, B.: KLR-Glossar des Bundes im Online-Verwaltungslexikon. 2005. http://www.olev.de/klr/index.htm. (letzter Zugriff: 31.03.2006).

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