Gliederung und Fragestellung

  Erfüllen die Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks das grundgesetzlich  

  vorgeschriebene Gebot der Staatsfreiheit? (Untersuchung am Beispiel des neuen Radio  

  Bremen-Gesetzes)  

1.  Einleitung  

2.  Das Gebot der Staatsfreiheit  

2.1  Theoretische Überlegungen und Entstehung  

2.2  Gesetzliche Regelungen  

2.3  Rechtsprechung durch das Bundesverfassungsgericht  

3.  Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks  

3.1  Interne Aufsicht  

3.2  Externe Aufsicht  

3.3  Die aktuelle Zusammensetzung der Rundfunkräte, des Deutschlandradio-  

  Hörfunkrats und des ZDF-Fernsehrates  

4.  Transparenz und Professionalisierung: Die ARD-Gremiendebatte(n)  

4.1  Die Forderung nach mehr Transparenz  

4.2  Die Forderung nach Professionalisierung der Gremien  

5.  Analyse der Problemstellung am Beispiel des neuen Radio Bremen-Gesetzes  

5.1  Radio Bremen und die Ausgangssituation  

5.2  Der Weg des Gesetzes  

5.3  Die wesentlichen Änderungen des neuen Radio Bremen-Gesetzes  

5.4  Die Besetzung des neuen Rundfunkrats  

6.  Fazit und Ausblick  

1

Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  4

2.  Das Gebot der Staatsfreiheit  

2.1  Theoretische Überlegungen und Entstehung  6

2.2  Gesetzliche Regelungen  

2.2.1  Bundesebene  12

2.2.2  Länderebene  13

2.2.3  EU-Recht  15

2.3  Rechtsprechung durch das Bundesverfassungsgericht  17

3.  Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks  

3.1  Interne Aufsicht  

3.1.1  Rundfunkrat  21

3.1.2  Verwaltungsrat  28

3.1.3  Intendant  29

3.2  Externe Aufsicht  

3.2.1  Rechtsaufsicht durch die Staatskanzleien der  

  Landesregierungen  30

3.2.2  Kommission zur Ermittelung des Finanzbedarfs (KEF)  31

3.2.3  Landesrechnungshöfe  32

3.3  Die aktuelle Besetzung der Rundfunkräte, des Deutschlandradio-  

  Hörfunkrats und des ZDF-Fernsehrats  33

4.  Transparenz und Professionalisierung: Die ARD-Gremiendebatte(n)  

4.1  Die Forderung nach mehr Transparenz  35

4.2  Die Forderung nach Professionalisierung der Gremien  38

2

5.  Analyse der Problemstellung am Beispiel des neuen Radio Bremen-Gesetzes  

5.1  Radio Bremen und die Ausgangssituation  40

5.2  Der Weg des Gesetzes  41

5.3  Die wesentlichen Änderungen des neuen Radio Bremen-Gesetzes  

5.3.1  Grundsätzliches  44

5.3.2  Die interne Kontrolle  

5.3.2.1  Aufgaben und Arbeitsweise des Rundfunkrats  46

5.3.2.2  Zusammensetzung des Rundfunkrats  49

5.3.2.3  Transparenz und Professionalisierung  

  des Rundfunkrates  53

5.3.2.4  Verwaltungsrat und Intendant  55

5.3.3  Die externe Kontrolle  56

5.4  Die Besetzung des neuen Rundfunkrates  57

6.  Fazit und Ausblick  58

  Literaturverzeichnis  61

Anhang S.70   

3

1. Einleitung

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist ein wesentlicher Bestandteil des politischen und gesellschaftlichen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Seine Einrichtung nach Ende des zweiten Weltkrieges stand tief unter den Eindrücken des totalitären NS-Regimes. Die oberste Devise lautete deshalb Staatfreiheit. Denn „erst die Unabhängigkeit des Mediensystems vom staatlichen Bereich verschafft jene Glaubwürdigkeit, die für legitimatorische Vorgänge im politischen Bereich notwendig erscheint.“ ¹ Der Rundfunk in Deutschland sollte fortan als Medium der Gesellschaft dienen und nicht dem Staat. Dies stellte den Gesetzgeber vor große organisatorische Herausforderungen.

Das Rundfunkssystem hat sich seitdem stark gewandelt, vor allem durch das Hinzukommen eines privaten Rundfunks. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist heute mehr denn je einem hohen Legitimationsdruck ausgesetzt und Gegenstand von regionalen, nationalen und kontinentalen Debatten. Die Diskussion um seine Staatsferne und den Einfluss von Parteien auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist dabei aber nicht neu: ² „Die Frage nach Freiheit oder Abhängigkeit des Rundfunks vom Staat durchzieht wie ein roter Faden die gesamte Rundfunkgeschichte.“ ³ Eine wesentliche Rolle in der Frage nach Staatsfreiheit und Unabhängigkeit des Rundfunks spielen die Aufsichtsgremien. In diesen sitzen Vertreter der Gesellschaft und der Politik und beaufsichtigen den Rundfunk nach gesetzlich festgeschriebenen Kriterien. Die Rolle der Politik in den Rundfunkgremien erscheint dabei als besonders interessanter Untersuchungsgegenstand, denn „durch die institutionelle und personelle Verschränkung beeinflussen sich Politik und Medien gegenseitig. Am sichtbarsten ist diese Verschränkung in den Rundfunkgremien […].“ ⁴ Das Bild der Rundfunkgremien ist in der Öffentlichkeit dabei nicht das Beste. Norbert Schneider, Leiter der Landesmedienanstalt NRW erkennt sogar einen schleichenden Prozess der politischen Einflussnahme: „Die faktischen Besitzer des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wurden nach und nach die politischen Parteien. Sie nahmen sich, was die Gesellschaft liegen ließ und füllten insofern nur ein Machtvakuum aus. Doch sie nutzten diesen Einfluss immer entschlossener zur Stützung ihrer eigenen politischen Macht. Längst geht nichts mehr ohne sie oder gegen sie. Die ‚gesellschaftlich relevanten’ Gruppen, die eigentlich

¹ Eckhardt 1998, 11

² beispielsweise in Burkhart/Geiger/Mai 1978

³ Bausch 1980, 851

⁴ Mai 2008

4

vorgesehenen Kontrolleure, sind überwiegend in parteipolitisch geprägten Freundeskreisen aufgegangen. Zwischen der Scylla der Staatsnähe und der Charybdis der wirtschaftlichen Abhängigkeit segelt der öffentlich-rechtliche Rundfunk mehr oder weniger auf dem Kurs der jeweiligen Mehrheitspartei“ ⁵ In meiner Untersuchung will ich herausfinden, ob eine solch negative Ansicht berechtigt ist oder ob das Aufsichtssystem besser ist als gedacht. Meine Fragestellung lautet deshalb: Erfüllen die Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks das grundgesetzlich vorgeschriebene Gebot der Staatsfreiheit? Meine Hypothese ist, dass die Gremien das Gebot der Staatsfreiheit grundsätzlich erfüllen, dabei jedoch nicht ausreichend gegen politische und staatliche Einflüsse gesichert sind. Ein konkretes Untersuchungsobjekt dafür findet sich in Bremen. Hier wurde im vergangenen Jahr eine Gesetzesnovelle eingebracht, in der vor allem die Aufsichtsgremien von Radio Bremen verändert werden. Den Weg des Gesetzes begleitete eine intensive Debatte in der Bürgerschaft und dem zuständigen Medienausschuss, vor allem über die Anzahl, Definition und Aufgaben der Rundfunkratsmitglieder. Es handelt sich bei der Novelle um das neueste Landesrundfunkgesetz in Deutschland, in das aktuelle Debatten und Vorschriften bereits eingeflossen sind. In meiner Arbeit will ich deswegen dieses neue Gesetz als Untersuchungsgegenstand nutzen und an den theoretischen Kriterien messen. Im ersten Teil der Arbeit will ich zunächst versuchen, das Gebot der Staatfreiheit auf verschiedenen Ebenen zu erarbeiten um der Komplexität des Themas gerecht zu werden. Dazu werde ich die theoretischen Grundlagen in der Literatur und die praktische Umsetzung in den verschiedenen Gesetzen herausarbeiten und anschließend den Aufbau und den Status Quo der Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellen. Dabei verwende ich für die Aufsichtsorgane eine Aufteilung in interne und externe Kontrollebenen, gemäß dem Trennungsmodell der Rundfunkaufsicht von Holznagel und Vollmeier. ⁶ In einem Zwischenkapitel fasse ich dann die Ergebnisse der so genannten „ARD-Gremiendebatte“ im Fachmagazin „epd medien“ zusammen. In dieser äußern sich Experten mit unterschiedlichen Hintergründen und Ansichten zu Fragen der Gremiengestaltung, was der Untersuchung interessante und vor allem

⁵ Schneider 1996, 74

⁶ vergl. Holznagel/Vollmeier 2003, 281

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hochaktuelle Tendenzen und Denkweisen bieten kann. Zudem fand die Debatte parallel zur Entstehung des Gesetzes statt und hat dieses beeinflussen können. ⁷ Im letzten Teil will ich dann die Änderungen des neuen Radio Bremen-Gesetzes, vor allem im Hinblick auf den Rundfunkrat als wichtigstem Gremium, darstellen und an den zuvor erarbeiteten Kriterien prüfen. Interessanterweise sind die Rundfunkgesetze von Radio Bremen schon länger Gegenstand wissenschaftlicher Auseinandersetzung. ⁸ So ist meine Untersuchung auch vom heutigen Verfassungsrichter Wolfgang Hoffman-Riem inspiriert, der das Radio Bremen-Gesetz von 1978 bereits auf seine Staatsfreiheit untersuchte. ⁹ Da es sich bei meiner Arbeit allerdings um eine politikwissenschaftliche handelt, verzichte ich auf eine direkte Gesetzesanalyse und untersuche das Gesetz auch durch intensive Erarbeitung der Rahmenbedingungen. Neben dem sonst nicht ausreichenden Rahmen ist eine Beschränkung auf die bloßen Änderungen des neuen Radio Bremen-Gesetzes auch deshalb notwendig, weil eine zu juristische Ausrichtung der Arbeit vermieden werden soll.

Als zusätzliche Quelle habe ich Interviews mit dem Pressesprecher des Deutschlandradios sowie mit dem medienpolitischen Sprecher der SPD-Fraktion in der Bremer Bürgerschaft, Frank Schildt, geführt. Eine Interviewanfrage an den medienpolitischen Sprecher der CDU-Fraktion blieb leider unbeantwortet.

2. Das Gebot der Staatsfreiheit

2.1 Theoretische Überlegungen und Entstehung

„Rundfunkfreiheit ist Teil der umfassenden Medienfreiheit, die Freiheit der Medien ist Teil der allen Bürgerinnen und Bürgern zugänglichen Kommunikationsfreiheit und diese ist ein unabdingbarer Bestandteil einer freien Gesellschaft“ ¹⁰ , so definiert der Verfassungsrichter Hoffman-Riem das wesentliche Element der medialen Ordnung in Deutschland. Den Grundstein für die Umsetzung dieser Freiheit legten die alliierten Besatzungsmächte nach dem Ende des zweiten Weltkrieges, als sie den Rundfunk in Deutschland neu aufbauten mit dem grundlegenden Ziel, einen Missbrauch des Rundfunks, wie es ihn im Nationalsozialismus gegeben hatte, zu verhindern. Die

⁷ vergl. Anhang 2

⁸ beispielsweise bei Bethge o.J. und Hoffmann-Riem 1979

⁹ vergl. Hoffman-Riem 1979

¹⁰ Hoffman-Riem 2003

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Alliierten setzten deshalb auf drei Prinzipien: Die Unabhängigkeit des Rundfunks durch Ausschluss jeglichen Staatseinflusses, die Dezentralisierung des Rundfunks (was vor allem eine US-amerikanische Forderung war, Briten und Franzosen besaßen selbst zentrale Rundfunkorganisation) und die Unabhängigkeit des Rundfunks vom beherrschenden Einfluss einer gesellschaftlichen Kraft (auch Partei) zwecks Zugangssicherung für alle Bürger gleichermaßen. 11

Die Grundprinzipien des Rundfunks sind deshalb heute die organisatorische und programmliche Binnenpluralität sowie die Staatsferne. Dies gilt für den öffentlichrechtlichen Rundfunk ebenso wie für den privaten Rundfunk, wenn auch mit unterschiedlicher Intensität. ¹² Das duale Rundfunksystem Deutschlands geht dabei von der Annahme aus, dass der private Rundfunk alleine nicht in der Lage ist, die Anforderungen der Rundfunkfreiheit zu erfüllen. Dies liegt in erster Linie an den begrenzten Verbreitungswegen, an einer mangelnden Garantie für unabhängige, vielfältige und ausgewogene Berichterstattung aufgrund von wirtschaftlichen Interessen und dem damals unterentwickelten Angebot. Da ein staatlich veranstalteter Rundfunk aus historischer Erfahrung per se abgelehnt wurde, entstand der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Form von Anstalten des öffentlichen Rechtes, also einer Rechtsform die nicht auf einzelnen Mitgliedern beruht, sondern nach außen geöffnet ist und einer wechselnden Anzahl von Benutzern dienen kann. ¹³ Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist ein Akteur in einem Dreieck aus Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft. Seine gewollte Nähe zu letzterer soll dabei durch die Rundfunkräte verwirklicht werden. 14

Die zentralen Begriffe in der theoretischen und legitimatorischen Auseinandersetzung mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk lauten also Rundfunkfreiheit und Staatsferne. Während die Staatsferne dabei nur den Staat und seinen Einfluss auf programmliche Inhalte betrifft, bezieht sich die Rundfunkfreiheit als Grundrecht auf jeden einzelnen Bürger: „Rundfunkfreiheit ist ein Instrumentalrecht zur Verwirklichung von Informationsfreiheit und zur Herstellung eines offenen Meinungsmarktes.“ ¹⁵ Dennoch sind beide Begriffe eng miteinander verknüpft, da sich die Staatsfreiheit im

¹¹ vergl. Schreier 2001, 34; detailliert zur Geschichte des Rundfunks in Deutschland bis Ende der siebziger Jahre: Bausch 1980

¹² vergl. Verheugen 1995, 11

¹³ vergl. Schreier 2001, 35f

¹⁴ vergl. Schulz 2004, 46ff

¹⁵ Starck 1973, 41

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Wesentlichen auf das Programm bezieht und die Rundfunkfreiheit vor allem auch eine Programmfreiheit für jedes Individuum darstellt. 16

Der Begriff der Rundfunkfreiheit lässt sich auf zwei Wegen ableiten. Zum einen ist eine direkte Herleitung aus dem Demokratieprinzip der Verfassung möglich. Die Mitwirkung des Staates an der öffentlichen Meinungsbildung ist prinzipiell demokratiewidrig, da ein Staat selbst erst das Ergebnis der öffentlichen Meinungsbildung sein kann (bzw. im demokratischen Ideal sein sollte). Die Souveränität des Volkes bedeutet, dass der Staatswille erst nach dem Volkswillen kommen kann. Bei einer regierungsdominierten Meinungs- und Willensbildung wäre die Chancengleichheit der Meinungsartikulation nicht mehr gegeben. In der Realität ist der Staat in Ausnahmebereichen allerdings (und verständlicherweise) an der öffentlichen Meinungsbildung beteiligt, da er zur Transparenz seiner Tätigkeit und zur Information über diese verpflichtet ist. ¹⁷ Die Rundfunkfreiheit garantiert also die freie, individuelle und öffentliche Meinungsbildung im Interesse der Demokratie und ist damit als objektives Prinzip der Rechtsordnung für die Demokratie schlichtweg konstituierend. 18

Eine zweite, noch grundlegendere Herleitung ergibt sich direkt aus dem Grundgesetz. ¹⁹ In Artikel 5 artikuliert der Gesetzgeber die Meinungsfreiheit. Der Rundfunk ist als Hauptinformationsquelle dabei ein wesentlicher Faktor der Meinungsbildung und hat durch die Auswahl von Themen und Formaten einen großen Einfluss. Deshalb muss er unbedingt frei von staatlichem Einfluss sein.

Die beiden Herleitungen verlangen konkret nach zwei Grundsätzen: Zum einen darf der Staat Rundfunk nicht selbst veranstalten, zum anderen darf er auch keinen bestimmenden Einfluss auf die Programme besitzen. ²⁰ Staatsaufsicht über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist also zunächst nicht möglich. Das Gesetz des Hessischen Rundfunks (HR) schließt dies auch bis heute aus, der ehemalige Süddeutsche Rundfunk (SDR) und auch der Nordwestdeutsche Rundfunk (NWDR)

¹⁶ vergl. 2000, 101

¹⁷ vergl. Schreier 2001, 155ff

¹⁸ vergl. Dörr 1997, 108f

¹⁹ vergl. Schreier 2001, 158ff

²⁰ vergl. Gotzmann 2003, 109f

8

schlossen dies ebenfalls aus. Erst durch das Südwestfunk-Gesetz und die Trennung des NWDR wurde zumindest eine staatliche Rechtsaufsicht gesetzlich etabliert. 21

Das Prinzip der Staatsferne (oder radikaler formuliert: Staatsfreiheit) baut vor allem auf der Organisationsform der Selbstverwaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf. Durch diese soll auch der mögliche Einfluss einer einzelnen gesellschaftlichen Kraft verhindert werden. Staatsfreiheit bedeutet genauer, dass der Staat durch seine Funktionsträger keinen Einfluss auf den Inhalt des Programms nehmen darf. ²² Dazu dient in erster Linie ein internes Überwachungsgremium, das sich aus Vertretern gesellschaftlicher Gruppen zusammensetzt, die damit das gesamte Volk vertreten. Dabei muss die Ballung von bestimmten Interessenrichtungen vermieden werden. ²³ Rechtshistorisch betrachtet ist die Selbstverwaltung ein Instrument zur Wahrung der Unabhängigkeit von Staat und Regierung, dogmatisch gesehen ist sie die Umsetzung des Grundsatzes der Staatsfreiheit: ²⁴ Das Selbstverwaltungsrecht ist damit die „organisatorische Umsetzung des verfassungsrechtlichen Postulats der Staatsfreiheit des Rundfunks“. ²⁵ Die Selbstverwaltung als Grundprinzip zur Gewährleistung des Schutzes vor politisch-staatlichem Missbrauch hat generell drei Prinzipien: Sie ist politisch (nämlich ehrenamtlich tätig), sie ist organisiert (die Betroffenen verwalten sich selbst) und sie besitzt Kompetenz (um sich vom staatlichen Aufgabenbereich unabhängig zu machen). ²⁶ Im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks treffen allerdings nur die beiden letzteren Punkte auf alle Gremien zu. 27

Die Reichweite der Selbstverwaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist nicht in allen Rundfunkgesetzen einheitlich. Verfassungsrechtliche Vorgaben besagen aber, dass alle inhalts- und formrelevanten Entscheidungen zum Programm in der Zuständigkeit der Rundfunkanstalt selbst liegen müssen. ²⁸ Eckhardt sieht neben dem Selbstverwaltungsrecht drei weitere Strukturelemente zur Sicherung dieser Programmautonomie: Die autonome Festlegung und Ausfüllung des

Programmangebotes, die Kontrolle durch pluralistisch besetzte Gremien (der Vorwurf, hier zwar staatsfern, aber trotzdem parteinah besetzt zu sein wird in 3.1 näher

²¹ vergl. ebd., 98f

²² vergl. Starck 1973, 15

²³ vergl. Schreier 2001, 37

²⁴ vergl. ebd., 383

²⁵ ebd., 259

²⁶ vergl. ebd., 51ff

²⁷ vergl. ebd., 384

²⁸ vergl. ebd.

9

behandelt) und die verpflichtende Anwendung der Grundsätze von Haushaltswirtschaft. 29

Die Grenzen der Selbstverwaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks liegen eindeutig im Finanzbereich: Die Rundfunkgebühren werden durch die Ministerpräsidenten der Länder und durch die Größe des Einzugsgebiets festgelegt ³⁰ , was bereits mehrfach kritisch diskutiert wurde und auch das Bundesverfassungsgericht immer wieder beschäftigte, zuletzt im Jahr 2007 (näheres dazu in 2.3.). Eine Mischfinanzierung durch Gebühren-, Werbe- und Sponsorengelder ist zwar per Verfassungsgerichtsurteil zulässig, ebenso ein interner Finanzausgleich. ³¹ Die Frage nach der Sicherung der Staatsfreiheit durch die Finanzierung per Rundfunkgebühr ist allerdings ein eigener und ungemein komplexer Teil des Rundfunksystems, der hier in seiner Detailliertheit außen vor gelassen werden muss. Zusätzlich schränkt eine in der Landesgesetzgebung nicht einheitliche und deutlich genug definierte Bestands- und Entwicklungsgarantie die Programmautonomie ein. Dabei geht es vor allem um die Definition, was für die postulierte Grundversorgung notwendig ist. 32

Im Rahmen des Neoliberalismus, mit seiner Tendenz zum Abbau des öffentlichen Sektors, haben zahlreiche Staaten ihren Rundfunkbereich dereguliert und dabei auch die Gebührenfinanzierung in Frage gestellt. In Deutschland war dies nicht der Fall, was vor allem mit einer Ernüchterung über die mangelnde Vielfaltsfähigkeit des privaten Rundfunks zu erklären ist. Trotzdem ist das Grundproblem des öffentlich-rechtlichen Rundfunks heute die Balance zwischen Ökonomisierung und Individualisierung. ³³ Die Tendenz in Literatur und Presse verlangt immer stärker eine Neugestaltung der Medienordnung, vor allem in Anbetracht der sich schnell verändernden Medienlandschaft. Das Beispiel der Internetaktivitäten der öffentlich-rechtlichen Anstalten ist da nur einer der vielen Punkte, man denke zugleich an den grundsätzlichen Jugendschutz im Internet und die mit Blick auf private beziehungsweise kommerzielle Jugendmedienschutz. ³⁴ Anbieter überforderte Kommission für Am

Vielversprechendsten scheinen so genannte Media-Governance-Ansätze zu sein ³⁵ , in

²⁹ vergl. Eckhardt 1998, 13f

³⁰ vergl. Bausch 1980, 863

³¹ vergl. Eckhardt 1998, 23ff oder ausführlich in Hasse 2005 und Kops (Hrsg.) 2008

³² vergl. Eckhardt 1998, 35ff

³³ vergl. Donges 2003, 10f

³⁴ detailliert dazu: Kommission für Jugendmedienschutz 2007

³⁵ näheres dazu in Künzler/Puppis 2007

10

denen Regulierung und Aufsicht auf staatlichen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Kräften beruhen. In der modernen Politikwissenschaft gilt die Aufsichtsstruktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bereits als früher Vorläufer eines governance-orientierten Institutionsaufbaus. Dieser sieht eine zivilgesellschaftlich organisierte und geprägte Anstaltsleitung mit hoher Transparenz vor. Die Transparenz der öffentlichrechtlichen Anstalten ist in der Realität allerdings eher fragwürdig ³⁶ (mehr dazu unter Punkt 4). Der Begriff der Governance schließt in der Regel aber auch die Wirtschaftsebene mit ein, die hier eindeutig und bewusst nicht repräsentiert wird. Um als Governance begriffen zu werden, fehlen dem Aufsichtsmodell des öffentlichrechtlichen Rundfunks teilweise mehrere Punkte, an denen allerdings vielerorts gearbeitet wird. Dies sind neben einer notwendigen Konvergenz auf Bund- und Länderebene begleitende Elemente der Räte wie beispielsweise Sekretariate, die uneingeschränkte Öffentlichkeit der Sitzungsprotokolle und -unterlagen und damit der Sitzungen), die Transparenz der Regulierungsbehörden (was hier praktisch die Gremien betrifft) und die Ermöglichung von Bürgerbeteiligung. 37

Ein weiterer moderner und häufig verwendeter Begriff ist der des „public services“, zu übersetzen mit „Dienst für die Öffentlichkeit“. ³⁸ Dieser bietet nach britischem (BBC-) Vorbild eine Differenzierung zwischen öffentlichem und privatem Rundfunk. Aus dem public service-Begriff ergibt sich für den öffentlichen Rundfunk ein Leistungsauftrag mit drei Dimensionen: der normativen Gestaltbarkeit (der Rundfunk reflektiert als Teil der Gesellschaft die Gesellschaft selbst), der Integrationsaufgabe (die Gesamtheit der Gesellschaft soll abgebildet werden) und der professionellen Autonomie (Unabhängigkeit von Staat und Wirtschaft). ³⁹ Problematisch ist allerdings die unreflektierte Gleichsetzung des public service mit dem deutschen Begriff des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, da dieses Modell in seiner Form schlichtweg einzigartig ist. 40

³⁶ vergl. Kleinsteuber 2007, 56

³⁷ vergl. ebd., 62ff, detailliert hierzu Haas/Wallner 2007

³⁸ ausführlich dazu: Donges, Held, Jarren et al 2003

³⁹ vergl. Rossen-Stadtfeld 2003, 69ff

⁴⁰ vergl. Puppis 2007, 194

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2.2 Gesetzliche Regelungen

2.2.1 Bundesebene

Das Grundgesetz regelt den Rundfunk in Deutschland vor allem in Artikel 5, Absatz 1. Hier nennt es sieben Grundrechtsbestimmungen, die als die Kommunikationsfreiheiten gelten. Dabei muss zwischen Grundrechten zur Massenkommunikation und Individualgrundrechten unterschieden werden. Im zweiten Satz wird das Grundrecht der Rundfunkfreiheit als „Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk“ genannt. ⁴¹ Dies bedeutet im Kern die Programmfreiheit im Sinne von „freier Auswahl, Gestaltung und Ausstrahlung“ des Programms, also den notwendigen Schutz vor staatlichen Eingriffen. Daraus leitet das Bundesverfassungsgericht in seiner ständigen Rechtsprechung auch den „Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks“ ab. ⁴² Zusätzlich bestimmt Artikel 19, Absatz 3, dass Grundrechte generell auch für inländische juristische Personen gelten. Hieraus könnte man den Schluss ziehen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk als juristische Person in Form einer Anstalt öffentlichen Rechts ebenfalls ein Grundrecht auf Rundfunkfreiheit besitzt. In der Praxis ist er jedoch der staatlichen Sphäre zuzuordnen und deshalb den Grundrechten verpflichtet und nicht ihrer berechtigt. Allerdings gilt der öffentlich-rechtliche Rundfunk als „Lebensbereich“ der Bürger (wie Universitäten und Kirchen auch) und ist deshalb trotzdem für die Rundfunkfreiheit grundrechtsfähig. ⁴³ Die konkretere gesetzliche Regelung des Rundfunks in Deutschland erfolgt durch den Rundfunkstaatsvertrag. Er gilt sowohl für den öffentlich-rechtlichen, als auch für den privaten Rundfunk. Der Staatsvertrag beinhaltet neben dem Basisrundfunkstaatsvertrag auch die Staatsverträge für ARD, ZDF und Deutschlandradio, den Rundfunkgebührenstaatsvertrag und den Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag. Er wird von den Ministerpräsidenten gemeinsam erarbeitet. Eine detailliertere Regelung des öffentlich-rechtlichen Sektors erfolgt jedoch über die individuelle Landesgesetzgebung. Auf Bundesebene sind vor allem der Jugendschutz, das Recht auf Kurzberichterstattung, die Rundfunkwerbung, das Sponsoring, die Rundfunkgebühren und die Gestaltung der ARD geregelt. ⁴⁴ Der Rundfunkstaatsvertrag enthält keine expliziten Programmvorgaben, sondern verpflichtet die Rundfunkanbieter zur freien,

⁴¹ vergl. Brenner 2002, 34

⁴² vergl. Gotzmann 2003, 106ff

⁴³ vergl. ebd., 106f

⁴⁴ vergl. ARD (Hrsg.) 2002, 157

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individuellen und öffentlichen Meinungsbildung und zur Meinungsvielfalt. Zudem müssen die Anbieter die Würde des Menschen unabdingbar beachten und schützen. ⁴⁵ Seit 2003 beinhaltet der Rundfunkstaatsvertrag nach Vorbild der BBC und Initiative von Bertelsmann ⁴⁶ auch die so genannten Selbstverpflichtungserklärungen von ARD, ZDF und Deutschlandradio. 47

Einer aktuellen Debatte unterliegt der Jugendmedienschutzstaatsvertrag, weil dieser zwar für das gesamte System gilt, in seiner Kontrollfunktion jedoch nur die privaten Rundfunkanbieter betrifft. Hier wird die interne Kontrolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als nicht zweckmäßig kritisiert. ⁴⁸ In der fortgeschrittenen Entwicklung und in kontroverser Diskussion befindet sich der aktuelle (12.)

Rundfunkänderungsstaatsvertrag. ⁴⁹ Er wurde im ersten Entwurf am 12. Juni 2008 vorgelegt und soll im Mai 2009 ratifiziert werden. In seinen Änderungen geht es vor allem um die Anpassung des Rundfunkrechts an EU- Vorgaben aus dem Beihilfeverfahren zu den Rundfunkgebühren von ARD und ZDF (mehr hierzu unter 2.2.3). Der zentrale Punkt ist dabei die Einführung eines so genannten Drei-Stufen-Tests für neue, insbesondere digitale Angebote und den Internetauftritt der öffentlichrechtlichen Sender. Mit diesem sollen die Rundfunkräte kontrollieren, ob die dortigen Aktivitäten zum Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gehören, ob sie den publizistischen Wettbewerb fördern und ob die Kosten angemessen sind. ⁵⁰ Der Drei-Stufen-Test wird fälschlicherweise oft als Kopie des public value-Konzeptes der BBC angesehen, er hat jedoch eine andere Grundlage und ist nicht, wie das britische Modell, rein quantitativ angelegt. 51

2.2.2 Länderebene

Rundfunkpolitik in Deutschland ist in erster Linie Ländersache. Dabei liegt die direkte Zuständigkeit normalerweise in den Händen der Staatskanzleien der Landesregierungen. ⁵² Die Parlamente der Bundesländer sind zuständig für die Erfüllung

⁴⁵ vergl. Donges, Held, Jarren et al 2003, 73

⁴⁶ vergl. Stock 2004, 75ff

⁴⁷ Eine Umsetzung der Selbstverpflichtungserklärung findet sich beispielsweise in ARD Generalsekretariat (Hrsg.) 2008

⁴⁸ vergl. Kommission für Jugendmedienschutz 2007, 8

⁴⁹ vergl. Herkel 2008 und journalist (o.A.) 2008

⁵⁰ vergl. Süddeutsche Zeitung (o.A.) 2008 und Siepmann 2008

⁵¹ vergl. Meyer 2008 und ausführlich zum Drei-Stufen-Test Dörr 2008

⁵² vergl. Puppis 2007

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des grundgesetzlichen Verfassungsauftrages ⁵³ und regulieren den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und seine Institutionen durch Rundfunkgesetze. Ist eine Rundfunkanstalt für mehrere Bundesländer zuständig (Mehrländeranstalt), ist ihre Rechtsgrundlage ein Staatsvertrag (dies ist beim NDR, RBB und SWR sowie bundesweit beim ZDF und dem Deutschlandradio der Fall). 54

Die Rundfunkgesetze regeln die grundlegenden Strukturfragen der einzelnen Anstalten. ⁵⁵ Dabei ist die Aufsichtsstruktur der Rundfunkanstalten im Prinzip in allen Rundfunkgesetzen einheitlich: sie besteht aus den drei Organen Rundfunkrat, Verwaltungsrat und Intendant. ⁵⁶ Eine (rechtliche) Staatsaufsicht ist ebenfalls in fast allen Fällen vorgesehen. Ausdrücklich nicht erlaubt ist sie lediglich im Gesetz des Hessischen Rundfunks, was in der juristischen Literatur aber auch massiv in Frage gestellt wird. 57

Die programmbezogene Regulierung ist notwendigerweise auf allgemeine Vorschriften beschränkt und ebenfalls von Land zu Land unterschiedlich. So gibt es einen Programmauftrag, Programmgrundsätze und die Programmgestaltung. Der Programmauftrag schreibt in der Regel vor, dass die Programme der „Information, Bildung und Beratung als auch der Unterhaltung“ ⁵⁸ dienen müssen und auch individuelle Landeskulturen berücksichtigen sollen. Die Programmgrundsätze binden das Programm beispielsweise an Verfassung, Menschenwürde, Integrationsförderung, Friedenssicherung und Gleichberechtigung. Bei der Programmgestaltung geht es vornehmlich um journalistische Grundsätze, hier werden zum Beispiel die Wahrheitsverpflichtung, die Ausgewogenheit der Berichterstattung, die journalistische Fairness, die abzubildende Meinungsvielfalt, ein gute Recherchequalität und die Objektivität vorgeschrieben. 59

Zusätzlich gibt es (teilweise nur informelle) Vereinbarungen zwischen den Parteien über die ausgeglichene (bzw. proportionale) Besetzung von Führungspositionen im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, eine solche Regelung ist beispielsweise der beim NDR

⁵³ vergl. Pressestellen der ARD (Hrsg.) 2008

⁵⁴ vergl. Frye 2001, 24

⁵⁵ vergl. ARD (Hrsg.) 2002, 156

⁵⁶ vergl. Schreier 2001, 63

⁵⁷ vergl. Gotzmann 2003, 104f

⁵⁸ Donges, Held, Jarren et al 2003, 73

⁵⁹ vergl. ebd., 74f

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