Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Bedeutung und Grundprinzipien der Finanzverfassung im föderalen Staat  4

3.  Entwicklung der bundesdeutschen Finanzverfassung.  7

3.1  Entwicklung bis 1995.  7

3.2  Darstellung des aktuellen (1995-2004) Finanzausgleichssystems  11

3.2.1  Kompetenzverteilung bei der Steuergesetzgebung  11

3.2.2  Verflechtung auf der Ausgabenseite  11

3.2.3  Verteilung der Steuererträge zwischen Bund und Ländern  12

4.  Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999  15

4.1  Klagegründe der „Geberländer“ vs. Argumentation der “Nehmerländer“  15

4.2  Elemente des Urteils.  16

4.3  Bewertung / Reaktionsmöglichkeiten des Gesetzgebers.  17

5.  Die Reform von 2001 (gültig ab 2005)  18

5.  1 Entstehungsgeschichte  18

5.  2 Das Maßstäbegesetz  19

6.  Bewertung/Zusammenfassende Thesen  20

Literaturverzeichnis.   23

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1. Einleitung

In der Vergangenheit wurden wiederholt Veränderungen der föderativen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland erörtert. Diskutiert wurden u.a. eine Neugliederung des Bundesgebietes, Veränderungen in der Kompetenzverteilung von Bund und Ländern und insbesondere immer wieder eine Änderung der Finanzverfassung. Dabei stellt sich die Frage nach der Reformfähigkeit des föderativen Systems der Bundesrepublik Deutschland (Kilper und Lhotta, 1992, S. 236). Eine eindeutige Antwort auf diese Frage gibt es nach allgemeiner Auffassung nicht (Laufer und Münch, 1998, S. 323). Die Verschärfung der Verteilungskonflikte in der Folge der Wiedervereinigung und der Rezession der neunziger Jahre, der Konflikt zwischen den föderalen Finanzbeziehungen Deutschlands und den finanzpolitischen Anforderungen der EU und die Forderungen nach einem eher kompetetiven als Alternative zum kooperativen Föderalismus haben insbesondere zu Kontroversen um substantielle Änderungen der bundesstaatlichen Finanzverfassung geführt (Hüttig und Nägele, 2002, S.5). Immer wieder wird dabei deutlich, wie schwierig es ist, Aufgaben und Finanzen im Bundesstaat so zu regeln, dass gleichzeitig eine ausgewogene Gewaltenteilung erzielt und den Leistungserfordernissen eines modernen Staates genügt wird (Laufer und Münch, 1998, S. 347).

Von besonderem Interesse ist es daher, nach der Reformfähigkeit der Finanzverfassung als „Kernstück einer bundesstaatlichen Ordnung“ (Kilper und Lhotta, 1992, S. 101) zu fragen, inwieweit also der Föderalismus auf dem Gebiet des Finanzausgleichs reforierbar ist. Die maßgebliche Literatur zum bundesdeutschen Föderalismus ist sich einig darin, dass in dem auf Konsensbildung durch Aushandeln gerichteten kooperativen Föderalismus immer dann besondere Entscheidungsprobleme bestehen, wenn es um eine Umverteilung geht. Vor allem die Bewältigung der Verteilungsprobleme im Zusammenhang mit der deutschen Einheit musste daher als besonders schwieriges Problem angesehen werden (Altemeier, 1999, S. 24). Mit den Reformen von 1993 und 2001 hat es zwei Änderungen der Finanzverfassung gegeben, erstere zur Regelung der Integration der neuen Länder in den bundesstaatlichen Finanzausgleich, die zweite aufgrund eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999. Die erste Finanzausgleichsreform nach der deutschen Einheit hat Jens Altemeier (1999) in einer politikwissenschaftlichen Analyse untersucht.

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Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 wurde der Gesetzgeber erneut gezwungen, eine Reform des Finanzausgleichssystems vorzunehmen, die zum sogenannten Maßstäbegesetz und einer Änderung des Finanzausgleichsgesetzes führte. In dieser Hausarbeit soll untersucht werden, welche Möglichkeiten der Gesetzgeber bei dieser letzten Reform der Finanzverfassung hatte und welche er letztendlich nutzen konnte. Die Arbeit ist zu diesem Zweck wie folgt aufgebaut.

Zunächst wird die Bedeutung der Finanzverfassung in Bundesstaaten dargelegt und einige Grundprinzipien zusammengestellt, um anschliessend die Entwicklung der Finanzverfassung seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland mit ihren Strukturprinzipien mit besonderem Blick auf die aktuell (noch bis 2004) gültige zu beschreiben. Anhand der Reform von 1993 im Nachgang der deutschen Einheit werden die wesentlichen Ergebnisse von Altemeier (1999) referiert.

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 wird hinsichtlich der Klagegründe der sogenannten „Geberländer“, der wesentlichen Elemente des Urteils selbst und der potenziellen Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers untersucht, um dann die konkrete Reform in Gestalt eines Maßnahmengesetzes und der Änderung des Finanzausgleichsgesetzes im Rahmen des Solidarpaktes II daraufhin zu untersuchen, welche tatsächlichen Ergebnisse unter den Bedingungen des bundesdeutschen Föderalismus erzielt werden konnten.

2. Bedeutung und Grundprinzipien der Finanzverfassung im föderalen Staat

Die Finanzverfassung gilt als Kernstück einer bundesstaatlichen Ordnung (Kilper und Lhotta, 1992, S. 101). Ziel der Finanzverfassung ist es, Bund und Gliedstaaten in die Lage zu versetzen, im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen die ihnen verfassungsrechtlich zukommenden Aufgaben wahrzunehmen (Margedant, 2001, S. 7). Sie spielt damit eine zentrale Rolle bei der Kompetenzverteilung zwischen den verschiedenen Ebenen eines Bundesstaates. Die finanzielle Eigenständigkeit der Gliedstaaten gilt als ein konstituierendes Merkmal des Bundesstaates (Laufer und Münch, 1998, S. 16), wobei jeder Typ von Föderalismus einen bestimmten Typ der Finanzverfassung entwickelt (Laufer und Münch, 1998, S. 223).

Durch die Verteilung der Finanzen müssen folgende Aufgaben bewältigt werden (Kilper und Lhotta, 1992, S. 65f.):

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- Ermöglichung einer sinnvollen Aufgabenerfüllung der verschiedenen Ebenen der Regierungsgewalt

- Wahrung des föderalistischen Gleichgewichts

- Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts

- Funktionieren der Wirtschaft

- Soziale Gerechtigkeit

Um diese Aufgaben zu erfüllen muß die Finanzverfassung eines föderativen Systems folgende Bereiche regeln (Laufer und Münch 1998, S. 199; Margedant, 2001, S. 6; Informationen zur politischen Bildung, 2002, S. 38):

- welche Ebene muss die Finanzierung welcher Staatsaufgaben übernehmen?

- Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen, d.h. wer erläßt welche Steuergesetze?

- Verteilung der Gesamteinnahmen des Staates auf die verschiedenen bundesstaatlichen Ebenen

- Regelung des Finanzausgleichs, d.h. der Transfers zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten bzw. der Gliedstaaten untereinander

- Zuständigkeit für die Verwaltung und Verteilung der Steuern Die Finanzverfassung regelt also die finanziellen Beziehungen der verschiedenen Staatsebenen im Bundesstaat. Von der Finanzausstattung und den Zuständigkeiten in Finanzfragen hängen die realen Gestaltungsmöglichkeiten von Bund und Gliedstaaten ab. Die Zuteilung der Steuerquellen und der Besteuerungsrechte beeinflussen die Aufgabenerfüllung und haben Einfluss auf die materielle Steuerpolitik Daher muss die Finanzverfassung insbesondere die Steuergesetzgebungskompetenz und die Verteilung der Steuereinnahmen (Ertragshoheit) regeln.

Zur Regelung der Steuergesetzgebungskompetenzen gibt es dabei die drei Möglichkeiten der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnis einer Ebene, der konkurrierenden Gesetzgebung und paralleler Kompetenzen.

Bei der Ausgestaltung der Ertragshoheit gibt es grundsätzlich zwei Möglichkeiten, das Trennsystem und das Verbundsystem (Margedant, 2001, S. 15). Beim Trennsystem können beide staatlichen Ebenen aus der gleichen Einnahmeart schöpfen, z.B. wird eine

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Einkommensteuer in den USA und in der Schweiz sowohl durch den Bund als auch durch die Gliedstaaten erhoben. Eine andere Ausgestaltung eines Trennsystem kann nach dem Sachgebietstrennungsmodell erfolgen, wonach jede staatliche Ebene nur bestimmte Steuerarten erhebt und über die Erträge zur alleinigen Ausschöpfung verfügt (Laufer und Münch, 1998, S. 209). Das Trennprinzip kann sowohl auf die Regelungshoheit als auch auf die Ertragshoheit angewandt werden.

Beim Verbundsystem werden die insgesamt verfügbaren Einnahmen unter den staatlichen Ebenen aufgeteilt. Hier sind verschiedene Transferrichtungen denkbar (Renzsch, 2000, S. 73):

- von den Gliedstaaten zum Bund 1

- vertikal vom Bund zu den Gliedstaaten

- horizontal zwischen den Gliedstaaten 2

Der Zweck des vertikalen Finanztransfers zwischen dem Bund und den Gliedstaaten kann dabei einerseits ein reiner Finanzausgleich sein, andererseits kann damit der Zweck verfolgt werden, die Gliedstaaten zu bestimmten Politiken zu veranlassen (Renzsch, 2000, S. 74). Hier können gebundene und ungebundene vertikale Finanzbeziehungen unterschieden werden (Renzsch, 2000, S. 77). Ungebundene Transfers dienen zur ergänzenden Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der Empfängerländer, während mit gebundenen Transfers bestimmte Zwecke verfolgt werden ³ .

Ein Grundsatz für den Finanztransfer ist das Konnexitätsprinzip, wonach keine staatliche Ebene einer anderen die Finanzierung ihrer Aufgaben auferlegen darf. Daneben gibt es auch das Solidaritätsprinzip, das den Zentralstaat verpflichtet, die Stellung der Gliedstaaten finanziell zu verbessern und die Länder zu Hilfestellungen untereinander anhält (Margedant, 2001, Seiten 4 und 6).

¹ Diese Transferrichtung gab es im Kaiserreich in Form von Matrikularbeiträgen, was das Reich zum „Kostgänger der Länder“ machte. Sie gibt es auch in der Europäischen Union.

² nur in Deutschland (Renzsch, 2000, S. 73)

³ In der Bundesrepublik Deutschland sind dies Gemeinschaftsaufgaben, Geldleistungsgesetze und Investitionshilfen

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