II

Inhaltsverzeichnis

Darstellungsverzeichnis   III

Abk  ürzungsverzeichnis  IV

1.  Thematische Einführung  1

2.  Grundlagen der EU-Agrarsubventionen  3

2.1.  Momentaufnahme  3

2.2.  Begriffliche Grundlagen  4

2.2.1.  Subventionen in Subventionsberichten der Bundesregierung  5

2.2.2.  Subventionsabgrenzung in Wirtschaftsforschungsinstituten  6

2.2.3.  Subventionen in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung  7

2.3.  Reformen  8

2.3.1.  Das System der Boxen  9

2.3.2.  Das Reformpaket Agenda 2000  13

2.3.3.  Der GAP-Gesundheitscheck  14

3.  Abgrenzung des EU-Agrarsektors  15

3.1.  Zahlen und Fakten  16

3.2.  Handels- und Agrarpolitik der EU  17

U   

3.3.  Veränderte agrarpolitische Instrumente  21

3.4.  Lobbyismus im Agrarsektor  23

4.  Betrachtung der Märkte und ihrer Entwicklungen  26

4.1.  Entwicklungen des Nahrungsmittelmarkts der EU  27

4.2.  Zunehmende Bedeutung nachwachsender Rohstoffe  33

4.3.  Auswirkungen auf Märkte in Entwicklungsländern  38

5.  Zukunft von EU-Agrarsubventionen  44

5.1.  Politik als Objektbereich  44

5.2.  Trendszenario für EU-Agrarsubventionen  49

5.3.  Strategische Möglichkeiten  51

5.4.  Patente und Zertifikate - Der Handel mit der Zukunft.  57

6.  Abschließende Betrachtung  60

Literaturverzeichnis   63

Anhang   72

III

Darstellungsverzeichnis

Darstellung 1: Lebensmittelpreise weltweit S. 28

Darstellung 2: Verzerrende Wirkung von Subventionen S. 32

Darstellung 3: Nettowohlfahrtsgewinn durch Subventionsabbau S. 46

Darstellung 4: Szenariomodell S. 50

Darstellungsverzeichnis Anhang:

Darstellung 5: Preissteigerungen bei Nahrungsmitteln S. 80

Darstellung 6: Anteil Landwirtschaft am Gesamthaushalt EU S. 81

Darstellung 7: EU-Agrarhaushalt S. 82

Darstellung 8: Wichtigste Agrarexporte der EU-25 in 2005 S. 83

Darstellung 9: Wichtigste Agrarimporte der EU-25 in 2005 S. 84

Darstellung 10: Preismonitor Statistisches Bundesamt S. 85

Darstellung 11: Anbau nachwachsender Rohstoffe in Deutschland S. 87

Darstellung 12: Beziehungsgeflecht auf politischer Ebene S. 88

Darstellung 13: EU-Agrarsubventionen: Szenariobeispiel S. 89

Darstellung 14: Komplexe Abgrenzungskriterien bei Subventionen S. 90

IV

Abkürzungsverzeichnis

AMS Aggregate Measurement of Support

AoA Agreement on Agriculture

ASÜ Agreement on Subsidies and Countervailing Measures

BIP Bruttoinlandsprodukt

BMELV Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

CO 2 Kohlenstoffdioxid

COPA Comitee des Organisations Professionelles Agricoles

COGECA Comitė Gėnėral de la Coopėration Agricole de la CE

DBV Deutscher Bauern Verband

DIW Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung

DLG Deutsche Landwirtschafts-Gesellschaft

EEG Erneuerbare Energien Gesetz

EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG)

ELER Europäischer Landwirtschaftsfonds zur Entwicklung des ländlichen Raums

EU Europäische Union

EuGH Europäischer Gerichtshof

EWGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

FAO Food and Agriculture Organisation

GAP Gemeinsame Agrarpolitik

GATT General Agreement on Tariffs and Trade

ha Hektar

V

HWWI Hamburgisches WeltWirtschafts Institut

IFPRI International Food and Policy Research Institut

LEADER Liaison Entre Actions de Développement de l´Economie Rurale

kcal Kilokalorie

Mio. Millionen

Mrd. Milliarden

MTR MidTermReview

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

t Tonne(n)

UN United Nations

VGR Volkswirtschaftliche GesamtRechnung

WTO World Trade Organization

1

1. Thematische Einführung

Weltweit sind etwa 44 Prozent der Bevölkerung in der Landwirtschaft tätig. Während dies in Entwicklungsländern rund 55 Prozent ausmacht, kommen in der Europäischen Union etwa 4,5 Prozent, hingegen in den USA lediglich 2 Prozent der Erwerbstätigen aus der Landwirtschaft. ¹ Das gegenwärtige Bild der Landwirtschaft mit seinen Sektoren und Rollen ist vielschichtig geprägt. Dem Gedanken an eine natürliche Landwirtschaft auf grünen Wiesen aus alten Zeiten, steht eine moderne Landwirtschaft mit technischem Fortschritt und einem hohen Maß an Produktion entgegen. Die ökologische Agrarwirtschaft, die den Bio-Boom einerseits aber andererseits auch Hunger in Teilen der Welt fördert, sowie Bevölkerungsexplosionen und Überproduktionen stellen Aspekte der europäischen Agrarwirtschaft dar. Der Schutz selbiger ist in vielen Ländern der Welt und weiten Teilen der Europäischen Union (EU) durch besondere Vorkehrungen und Maßnahmen, wie u.a. Subventionen, reguliert. Aber gerade diese gesonderte Stellung und Behandlung bietet innerhalb und auch zwischen einzelnen europäischen Ländern entsprechenden Zündstoff. 2

Nahrungsmittel, als Produkte der Landwirtschaft, sind für uns Menschen überlebenswichtig. Ihre Nachfrage, resultierend aus dem Grundbedürfnis, hat sich in den letzten Jahren prägnant verändert. Gleiches ist bei den Preisen der Nahrungsmittel festzustellen. ³ Im September 2007 lagen die Weltmarktpreise verschiedener landwirtschaftlicher Produkte deutlich über den vorangegangenen Jahresniveaus. Besonders betroffen waren vor allem die Preise von Getreide mit einem Anstieg von bis zu 100 Prozent, Ölsaaten mit einer Zunahme von etwa 50 Prozent und Milchprodukte mit einer Erhöhung von rund 120 Prozent. Internationale Organisationen wie die Food and Agriculture Organisation (FAO) oder die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) gehen in ihren Prognosen von weiteren Steigerungen aus. Vielschichtige Faktoren spielen bei den Preissteigerungen eine Rolle. Einerseits sind die steigende Nachfrage nach agrarischen Rohstoffen für die menschliche und tierische Ernährung, eine wachsende Nachfrage in Schwellenländern oder die zunehmende Nachfrage nach nachwachsenden Rohstoffen, insbesondere für energetische Zwecke, zu nennen. Andererseits wirken aber auch die veränderten klimatischen

¹ Vgl. Haas/ Schlesinger (2007), S. 95.

² Vgl. Böker (1964), S. 13.

³ Siehe hierzu auch die Darstellungen 5 und 10 im Anhang S. 80 und 85.

2

Bedingungen und spekulativ begründete Effekte entsprechend auf Angebot und Nachfrage und somit letztlich auch auf die Preise. 4

Die stetigen Veränderungen des Güterwarenkorbs sind ebenso wenig zu übersehen wie die staatlichen Aktivitäten. Mit ca. 50 Milliarden Euro bilden die Agrarsubventionen den größten Posten im EU-Haushalt. ⁵ Folglich gilt der Agrarsektor als „der“ Subventionsbereich innerhalb der EU, obgleich er nur etwa drei Prozent zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) beiträgt. ⁶ Der Agrarsektor wird neben dem Industriesektor als konstitutive Interessenssphäre der EU angesehen, sodass integrative Fortschritte in der Industrie nicht selten ohne subventionspolitische Zugeständnisse im Agrarbereich zustande kommen. ⁷ In den Subventionen, als wirtschaftspolitisches Instrument, begründen sich eine Vielzahl an politischen und wirtschaftlichen Konflikten innerhalb der Gemeinschaft. ⁸ Die EU-Agrarsubventionen, sowie anderweitig gewährte Subventionen wirken jeweils in mehrere Richtungen: Einkommenssituationen werden verbessert, Angebote beeinflusst, aber auch Abhängigkeiten gefördert. ⁹ Im Rahmen der EU-Agrarsubventionen gilt es, sich dabei aber nicht nur auf den heimischen Markt zu fokussieren, sondern auch die Auswirkungen und Folgeentwicklungen in den Entwicklungsländern zu beachten. Vor dem Hintergrund der stetigen Veränderungen, Preissteigerungen und der neuen Rolle nachwachsender Rohstoffe stellt sich die Frage nach der Zukunft der EU-Agrarsubventionen. Bleiben sie unverzichtbare Hilfen, sind sie sinnvolles Fördermittel oder doch vielmehr (notwendiges) Übel? ¹⁰ Die Notwendigkeit des Überdenkens der Agrarsubventionen, ihrer Instrumente und Maßnahmen sowie Verbindlichkeiten steht im Zuge der aktuellen Markt- und Preisentwicklungen außer Frage. Diese Diplomarbeit konzentriert sich im Folgenden auf die Zukunft der EU-Agrarsubventionen vor dem Hintergrund der Herausforderungen durch aktuelle Marktentwicklungen bei Nahrungsmitteln und nachwachsenden Rohstoffen. Kapitel zwei stellt die Grundlagen der EU-Agrarsubventionen dar und gibt einen Überblick über bisherige und aktuelle Reformen. Anschließend wird in Kapitel drei der EU-Agrarsektor, Bezug nehmend auf die gemeinsame Agrar- und Handelspolitik sowie Lobbyismus, ins Zentrum der Betrachtung gestellt. Bevor in Kapitel fünf anhand eines selbst entwickelten Szenario-Modells mögliche Strategien im

⁴ Vgl. Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (2008c), online. ⁵ Vgl. Bund (2008), online und siehe hierzu auch Darstellungen 6 und 7 im Anhang S. 81 und 82. ⁶ Vgl. Brasche (2003), S. 170. ⁷ Vgl. Färber (1995), S. 255-256. ⁸ Vgl. Kraft (1995), S. 1. ⁹ Vgl. Böker (1964), S. 136. ¹⁰ Vgl. Claßen (2001), S. 3.

3

Umgang mit Subventionen dargestellt und analysiert werden, schildert Kapitel vier neben den Entwicklungen des Nahrungsmittelmarkts der EU und der veränderten Bedeutung und Nachfrage nach nachwachsenden Rohstoffen erweiternd die Auswirkungen der aktuellen Entwicklungen auf Märkten der Entwicklungsländer. Das Fazit setzt sich abschließend noch einmal mit den wesentlichen Ergebnissen dieser Arbeit auseinander.

2. Grundlagen der EU-Agrarsubventionen

2.1. Momentaufnahme

Subventionen als wirtschaftspolitisches Instrument können bis in die Antike zurück verfolgt werden. Kontinuierliche zeitgemäße Anpassungen und periodenbezogenes Wachstum sind dabei gerade im Agrarbereich zu beobachten. ¹¹ In der noch jungen Geschichte der Europäischen Union ¹² prägen Subventionen nachhaltig das (Wirtschafts-) Geschehen. Es ist daher nicht verwunderlich, dass gerade in der jüngeren Vergangenheit das öffentliche Interesse an Subventionen, deren Höhen und Auswirkungen deutlich gestiegen ist. Medienberichte über „Butterberge und Milchseen“, ausgeschöpfte Lagerkapazitäten für Fleisch und andere haltbare Produkte, aber auch Krisen wie BSE, Maul- und Klauenseuche oder die Vogelgrippe lassen die Verbraucher noch aufmerksamer und kritischer werden. ¹³ Auch im Zuge der Entwicklung nachwachsender Rohstoffe und ihrer Potentiale kommt es zu einem veränderten Blickwinkel auf EU-Agrarsubventionen.

Aktuelle Zahlen der Subventionsentwicklungen von 2005 bis 2008 zeigen rückläufige Tendenzen. Im Bereich der Landwirtschaft gingen die Subventionszahlungen von 1,3 Mrd. Euro in 2005 auf 0,9 Mrd. Euro in 2008 zurück. Entsprechend verringerte sich der Anteil der Gesamtsubventionen von 5,7 Mrd. Euro (2005) auf 4,3 Mrd. Euro (2008). ¹⁴ Interventionen treffen hierbei vor allem die Agrarprodukte Getreide, Milch, Zucker, Rindfleisch und Geflügel sowie Eier, Rohtabak, Wein oder Flachs. ¹⁵ Die Subventionswerte insgesamt sind seit 2000 jährlich um etwa 0,7 Prozent gesunken.

¹¹ Vgl. Kraft (1995), S. 1.

¹² Siehe zur Genese der Europäischen Union auch Anhang 1, S. 72. ¹³ Vgl. Streit/ Wildenmann/ Jesinghaus (1989), S. 2. ¹⁴ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2008), S. 12-14. ¹⁵ Vgl. Boss/ Rosenschon (2008), S. 28.

4

EU-Kommissar Mandelson sagte Mitte Juli 2008 zu Beginn der Ministerkonferenz in Genf, dass die Mitglieder der EU-27 ihre Agrarzölle um 60 statt vorherig genannter 54 Prozent abbauen wollen. Jedoch nicht ohne Gegenleistungen durch Schwellenländer wie Brasilien, Indien oder China, die ihrerseits Zugeständnisse und Marktöffnungen leisten sollen. ¹⁶ Insgesamt müssen sich Europas Landwirte auf deutlich reduzierte staatliche Beihilfen einstellen. Bis 2012 sollen insgesamt 13 Prozent der Direktbeihilfen in Projekte der 2. Säule ¹⁷ umgeschichtet werden, um die Entwicklung des ländlichen Raumes voranzutreiben. Auf Großbetriebe, die mehr als 300.000 Euro Subventionen pro Jahr erhalten, können Kürzungen von bis zu 22 Prozent zukommen. Der deutsche Bauernverband lehnt Kürzungen im Bereich der Agrarsubventionen deutlich ab. ¹⁸ Berechnungen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zufolge, bezogen die Landwirte der OECD-Länder (in-)direkte Beihilfen in 2007 in Höhe von 258 Milliarden US-Dollar. Dies entspricht etwa 23 Prozent der Einkünfte der Landwirte. ¹⁹ Steigende Arbeitslosenzahlen, Schwächen im Steuersystem sowie Einkommensdifferenzen und steigender Wettbewerbsdruck in Folge der Globalisierungstendenzen wirken sich u.a. auf die Entwicklungen bei EU-Agrarsubventionen aus. ²⁰ Im Folgenden sollen die begrifflichen Grundlagen von Subventionen dargestellt werden, um darauf basierend ein Grundverständnis zu entwickeln.

2.2. Begriffliche Grundlagen

Der Begriff Subvention stammt ursprünglich vom lateinischen „subvenire“ ab. Das allgemeine „zu Hilfe kommen“ wird heute vielfältig definiert und unverbindlich interpretiert. ²¹ Wissenschaftliche und politische Abgrenzungen unterscheiden sich dabei sowohl konzeptionell, beispielsweise zwischen dem juristischen und ökonomischen Subventionsbegriff, als auch hinsichtlich des Subventionsvolumens. Im Rahmen der Analyse von Subventionen sollte stets bedacht werden, dass es sich hierbei nur um ein Instrument aus vielen Möglichkeiten staatlicher Interventionen handelt. ²² Eine klare einheitliche Definition ist sowohl für diese Arbeit als auch für die EU notwendig, um über zukünftiges Handeln fundiert entscheiden zu können. Claßen definiert Subventionen als finanzielle staatliche Vergünstigun-

¹⁶ Vgl.FAZ (2008h), online sowie ZDF (2008), online.

¹⁷ Siehe hierzu auch Kapitel 3.3. ¹⁸ Vgl. o.V. (2008c), online. ¹⁹ Vgl. Deselaers (2008), online. ²⁰ Vgl. Claßen (2001), S 1. ²¹ Vgl. zur Definitionsdebatte Andel, (1970). ²² Vgl. Färber (1995), S. 26.

5

gen, die gezielt in Marktprozesse eingreifen. Die Vergünstigung ergibt sich für den Autor aus dem Sachverhalt, dass keine gleichwertige Gegenleistung durch den Subventionsempfänger im Sinne des Äquivalenzprinzips ²³ erbracht werden muss. Die Gewährung der Subventionen ist allerdings oftmals an Auflagen gebunden, die es dem Staat ermöglichen in Prozesse lenkend einzugreifen. Die Lenkungswirkung variiert je nach Subventionsintensität. Ein weiteres wesentliches Charakteristikum der Subventionen ist die Selektivität, da nur ausgewählte Gruppen bzw. Sektoren, wie bspw. der EU-Agrarsektor, geldwerte oder vermögenswerte Vorteile durch Subventionierung genießen. Als Subventionsgeber treten dabei Bund, Länder und Gemeinden sowie die EU auf. 24

Als allgemeine Abgrenzungskriterien bei Subventionen lassen sich fünf unterschiedliche Ebenen benennen. Als Subventionsgeber auf der ersten Ebene kommen der Staat im weiteren Sinn- also Bund, Länder und Gemeinden, Sondervermögen oder Einrichtungen der EUin Frage. Die Subventionsempfänger können nach einzelnen Unternehmen, ganzen Wirtschaftsbereichen oder privaten Haushalten auf der zweiten Stufe differenziert werden. Bar-, Abgabe-, Beschaffungs- oder Infrastruktursubventionen charakterisieren die dritte Ebene und mit ihr die unterschiedlichen Arten von Leistungen. Die vierte Ebene der Subventionsziele kann nach Erhaltung oder Anpassung an Marktverhältnisse, Wachstumsförderung oder Verringerung der Einkommensdisparitäten abgegrenzt werden. Die Geltungsdauer stellt die letzte Ebene dar und unterscheidet zwischen einmaligen, befristeten und unbefristeten Subventionen. ²⁵ Die hier gegebene Auflistung erhebt dabei keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Die Vielschichtigkeit an definitorischem Verständnis bezogen auf die Subventionen soll durch die Kapitel 2.2.1.-2.2.3. unterstrichen werden.

2.2.1. Subventionen in Subventionsberichten der Bundesregierung

Dem 21. Subventionsbericht der Bundesregierung folgend, sollen Subventionen für Anbieter Anreize schaffen und Starthilfe leisten, um am Markt bestehen zu können. Trotz der positiven Aspekte ist es notwendig, den Einsatz und die Vergabe von (Agrar-) Subventionen zu rechtfertigen. Zwar werden durch sie einerseits Wettbewerbsverzerrungen ausgeglichen und unerwünschte Marktergebnisse korrigiert, andererseits aber auch in die Umsetzung am Markt und die Marktentwicklung eingegriffen. Die Beeinflussung der relativen Preise, ge-

²³ Vgl.Andel, N. (1998) sowie Claßen (2001) et al.

²⁴ Vgl. Claßen (2001), S. 8-11.

²⁵ Vgl. Kraft (1995), S. 5-6 sowie im Anhang Darstellung 14, S. 90.

6

samtwirtschaftliche Verzerrungen oder Fehlallokationen von Ressourcen zum einen und zum anderen die Verdrängung wettbewerbsfähiger Unternehmen durch subventionierte Unternehmen, eine Verfestigung der Subventionsmentalität sowie nachhaltiger Einfluss auf das Wirtschaftswachstum und Beschäftigung bieten Subventionsgegnern gute Argumente. Ausgangspunkt der Berichte ist der Bundeshaushalt, der zur Aufgabe hat die aus Bundesmitteln gewährten Finanzhilfen und Steuervergünstigungen eines Haushaltsjahres darzustellen. Ziele können festgelegt und politische Entscheidungen der Wirtschaft, des Haushalts und der Steuerpolitik fundiert werden. Den in regelmäßigen Abständen erstellten Subventionsberichten kommt folge dessen also eine Monitoringfunktion zu. Die Subventionsförderung bestimmter Wirtschaftszweige soll dabei nicht einen dauerhaften Charakter entwickeln und bedarf daher konsequenter Kontrolle. 26

2.2.2. Subventionsabgrenzung in Wirtschaftsforschungsinstituten

Das Institut für Weltwirtschaft Kiel basiert seine Definition auf einem umfassenderen Subventionsverständnis. Hier werden unter Subventionen alle Finanzhilfen des Staates oder Steuervergünstigungen subsumiert, die nach dem Verständnis des Institutes die Allokation der gesamtwirtschaftlichen Ressourcen verzerren. ²⁷ Subventionen sind folge dessen nur dann allokativ begründbar, wenn der Markt unvollkommen ist und eine reale Chance besteht, durch die Subventionen ein verbessertes wirtschaftliches Ergebnis zu erzielen. ²⁸ Gewährt werden die Subventionen sowohl durch Bund, Länder und Gemeinden, als auch durch andere staatliche Einrichtungen zu Gunsten ausgewählter Produktionszweige. Dabei entstehen erwartungsgemäß volkswirtschaftliche Kosten, die mittelfristig die steuerlichen Belastungen anheben. Eine auf der allgemeinen Definition beruhende Schwierigkeit besteht in der sektoralen Abgrenzung, die nur bedingt möglich ist. Neben den sektorspezifischen werden branchenübergreifende Vergünstigungen differenziert. Letztere werden zudem in regionalpolitische und sonstige Vergünstigungen unterschieden. ²⁹ Aufgrund von hohen Informations- und Verwaltungskosten können allerdings Mängel in der Erfassung von Subventionen entstehen. 30

²⁶ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2008), S. 8; 10; 115.

²⁷ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2008), S. 115 sowie Boss/ Rosenschon (2006), Deckblatt. ²⁸ Vgl. Boss/ Rosenschon (2008), S. 35. ²⁹ Vgl. Boss/ Rosenschon (2006), Deckblatt und S. 8. ³⁰ Vgl. Boss/ Rosenschon (2008), S. 10-11.

7

2.2.3. Subventionen in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung

Eine weitere Definition wird durch die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) deutlich. Die ermittelten Daten der VGR dienen als Basis der Erfolgskontrolle wirtschaftspolitischer Maßnahmen. ³¹ Daher umfasst sie ausschließlich Finanzhilfen des Staates an Unternehmen und bezieht Steuervergünstigungen grundsätzlich nicht in die Rechnung mit ein. Als formales Abgrenzungskriterium werden Subventionen im Sinne der VGR als laufende Einkommensübertragungen bzw. Zuschüsse, beispielsweise laufende Zinszuschüsse zur Verbilligung betrieblicher Investitionen, verstanden. Diese werden durch den Staat im Rahmen der Wirtschafts- und Sozialpolitik an bestimmte Unternehmen für laufende Produktionszwecke gewährt. ³² Sie bieten den deutlichen Vorteil der international einheitlichen Verwendbarkeit, der Vergleiche ermöglicht. ³³ Jedoch ist die Subventionsdefinition selber, als Ausnahmetatbestand der einzelne Wirtschaftssektoren begünstigt, im Verhältnis kaum aussagekräftig. Ebenfalls problematisch einzustufen ist der Terminus „laufende“ Zahlungen oder Transfers. ³⁴ Das Verständnis von Start und Ende des „Laufens“ von Zahlungen kann dabei weit auseinander driften und bedarf einer exakten Festlegung.

Wie eingangs dargestellt, machen die EU-Agrarsubventionen mit rund 50 Mrd. Euro den größten Posten im EU-Haushalt aus. Dabei kommt der sog. 1. Säule etwa 80 Prozent für die Marktorganisation und davon wiederum der Großteil in Form von Direktzahlungen den Landwirten zu Gute. Neben den Direktzahlungen umfasst die 1. Säule Preisstützungen, Lagerkosten, Produktionsquoten, Exportsubventionen sowie Energiepflanzenprämien und Außenschutz. Der 2. Säule bleiben nur rund 20 Prozent für die ländliche Entwicklung. Öko-landbau, Natur- und Tierschutz, handwerkliche- und Regionalverarbeitung sowie Investitionsförderungen werden hierunter subsumiert. ³⁵ Während es für die 1. Säule kaum verbindliche Standards einzuhalten gilt, werden von der EU in Bezug auf die 2. Säule konkrete Gegenleistungen durch die Empfänger von Subventionszahlungen verlangt. ³⁶ Unter anderem begründet in den ungleichen Verteilungen der Subventionen gibt und gab es schon immer Reformen. Die Harmonisierung zwischen den Mitgliedsstaaten der EU, die Optimierung der

³¹ Vgl. Brümmerhoff (2007), S. 217.

³² Vgl. Kraft (1995), S. 6.

³³ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2008), S. 115-116. ³⁴ Vgl. Brümmerhoff (2007), S. 236; 257. ³⁵ Vgl. Bund (2008), online.

³⁶ Vgl. Bund (2008a), online und zu aktuellen Veränderungen bezogen auf die Säulen der EU- Agrarpolitik Kapitel 3.4.

8

Ausgaben für agrarpolitische Maßnahmen und die Wahrung des Umwelt- und Verbraucherschutzes stellen dabei nur einige Reformaspekte dar.

2.3. Reformen

Vor dem Hintergrund sich wandelnder dynamischer Wirtschaften und Rahmenbedingungen können einmal getroffene Maßnahmen nicht unverändert dauerhaft bestehen bleiben. Reformen sind auch im Bezug auf Subventionen notwendig, um nicht an Effizienz und Effektivität zu verlieren und den gewünschten optimalen Nutzen an der richtigen Stelle, zur richtigen Zeit und in der richtigen Menge zu generieren. Als Eckpunkte der Reformpolitik lassen sich dabei vier Aspekte benennen. 37

Als erster Punkt seien eine stärkere Marktorientierung sowie Qualitätswettbewerb genannt. Durch die produktionsgekoppelten „klassischen Instrumente“ ³⁸ der GAP wird eine nicht marktgerechte Produktion begünstigt. Dies geht unter anderem zu Lasten von Umwelt, Mensch und Tier und wirkt sich letztlich auch auf die Nahrungsmittelqualität und -preise aus. Ein schrittweiser Abbau marktverzerrender Maßnahmen soll eine stärkere Marktorientierung des Erzeugers bewirken. Das Wahrnehmen von Marktsignalen soll vordergründig vor der Orientierung an staatlichen Stützungspreisen stehen. Eine erhöhte Konformität mit WTO ³⁹ -Vorgaben im agrarpolitischen Bereich sowie ein fairer Wettbewerb, auch in Bezug auf Entwicklungsländer, werden gefördert.

Der zweite Aspekt befasst sich mit der Rückführung der produktionsgebundenen Stützungsmaßnahmen. Die bestehenden EU-Marktordnungen umfassen nahezu alle landwirtschaftlichen Produkte und wirken sich mit ihren Instrumenten der Interventionen, Mengenregulierungen und Direktzahlungen unterschiedlich aus. Anpassungen sind notwendig, was im Bereich der Ackerkulturen bspw. heißt, dass Interventionen nur noch als Sicherheitsnetz fungieren sollen. Mittelfristig sind Getreideinterventionen und obligatorische Flächenstilllegungen ganz abzuschaffen. Für Rindfleisch wurden die Interventionen zum 01.07.2002 abgeschafft und die Prämien von der Erzeugung entkoppelt, um durch Grünlandprämien eine haushaltsneutralere Lösung zu finden. Im Fall der Milch soll ein gleitender Ausstieg aus der Milchquotenregelung sowie eine Entkopplung der zukünftigen Direktzahlungen an die Landwirte und Milchbauern ebenfalls durch eine Grünlandprämie ersetzt werden.

³⁷ Vgl. hierzu und im Folgenden o.V. (2002), S. 2-4.

³⁸ Vgl. o.V. (2002), online: Hierzu zählen die interne Preisstützung bei gleichzeitiger Gewährung von Exporterstattungen sowie staatliche Interventionen für nicht absetzbare Überschüsse.

9

Die schrittweise Entkopplung der Prämienzahlungen von der Produktion, wie sie oben bereits erwähnt wurde, stellt den dritten Bereich dar. Die fortschreitenden WTO-Verhandlungen und Anforderungen sowie die sich verändernden agrarpolitischen Ziele machen Entkopplungen unausweichlich.

Ergänzt werden die ersten drei Aspekte durch die verstärkte Förderung der ländlichen Entwicklung. Gebündelt in der 2. Säule der Agrarpolitik, wird als Ziel die langfristige ländliche Entwicklung gefördert, um eine nachhaltige Wirtschaft und sichere Lebensbereiche im ländlichen Raum zu generieren. Durch ein europaweit einheitliches Umschichten von Mitteln, in Form von degressiven Kürzungen der Direktzahlungen im Marktbereich der 1. Säule sowie Umschichtungen in die 2. Säule ⁴⁰ , sollen die einzelnen Mitgliedsstaaten größere Spielräume zur Mittelverwendung innerhalb des ländlichen Raumes erlangen. 41

Von Hayek stellte im allgemeinen Bezug zu Reformen fest: „Wir können wahrscheinlich in keinem Stadium sicher sein, dass wir schon die besten Arrangements oder Institutionen gefunden haben, die die Marktwirtschaft zu der vorteilhaftesten Funktion bringen werden, deren sie fähig ist.“ ⁴² Reformen sind folglich gerechtfertigt und notwendig, mit allen ihren positiven aber auch negativen Aspekten- je nach Betrachterposition. Sie dienen dazu die Transfereffizienz auszuweiten, die Einkommensverteilung im Agrarsektor gerechter zu gestalten sowie die internationale Wettbewerbsfähigkeit aufrecht zu erhalten und auszubauen. Geplante oder durchgeführte Reformen bieten dabei immer auch Anstoß zu Bedürfnis- oder Neiddebatten und sollten nur unter Berücksichtigung von marktwirtschaftlichen Prinzipien und ökonomischer Rationalität durchgeführt werden. 43

2.3.1. Das System der Boxen

Mit der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) im Jahr 1995 trat ein sog. Agrarabkommen in Kraft, dass die weitestgehende Liberalisierung des internationalen Handels zum Ziel hat. Dabei werden vor allem drei Arten staatlicher Eingriffe auf den Agrarmärkten mit handelsverzerrenden Wirkungen fixiert. Zum einen sind dies die Exportsubventionen, die Beschränkung des Marktzugangs insbesondere durch Zölle ⁴⁴ sowie interne Stützungs-

³⁹ Vgl.u.a. Wildmann (2007) zur Entstehungsgeschichte der World Trade Organisation. ⁴⁰ Man spricht hier auch von sog. obligatorischer Modulation. ⁴¹ Vgl. o.V. (2002), online S. 2-4.

⁴² Hayek (1991), S. 297 sowie Claßen (2001), S. 286. ⁴³ Vgl. Fröhlich (1989), S. 52.

⁴⁴ Beispielhaft sind hier Importzölle oder nicht-tarifäre Handelshemmnisse zu nennen.

10

maßnahmen. Durch das Agrarabkommen sollen marktverzerrende Formen interner Unterstützungen, insbesondere die staatlich garantierten Preise, die über den Weltmarktpreisen liegen, sowie produktionsabhängige Direktzahlungen an Landwirte, reduziert werden. Als Grundlage für die Berechnung der Abbaupflicht dienen die aggregierten Stützungsmaßnahmen (Aggregate Measurement of Support, AMS). In die AMS gehen jegliche Einkommen und materielle Stützungsmaßnahmen ein, die ein Landwirt über den Verkauf zu Weltmarktpreisen erhält und die nicht durch andere Regelungen ausgenommen sind. Die AMS dienen also als Indikator zur Messung der jährlichen Stützungsniveaus an landwirtschaftliche Produzenten im Bezug auf grundlegende Agrarprodukte und generelle produktionsunspezifische Unterstützungen. Primäres Ziel war es, innerhalb der Industrieländer bis zum Jahr 2000 die AMS um 20 Prozent zu reduzieren. Ausgenommen, und somit von der Reduktionspflicht befreit, sind nach der sog. „de minimis“-Regel produktionsspezifische Unterstützungsprogramme, deren Wert geringer als fünf Prozent des Marktwertes des unterstützten Produktes ist. ⁴⁵ Die Zahlungen der „de minimis“-Regelung sollen jedoch künftig signifikant gekürzt werden, um „Schlupflöcher“ handelsverzerrender Maßnahmen zu vermindern. 46

Die Klassifikation und Differenzierung interner Stützungsmaßnahmen des WTO-Landwirtschaftsübereinkommens geschieht nach dem „Boxen-System“. ⁴⁷ Grundsätzlich wird zwischen den Green, Blue und Amber Boxen unterschieden, die im Folgenden inhaltlich ausgeführt werden.

Die Green Box, in Anhang 2 des Agrarabkommens, umfasst Maßnahmen, bei denen die Annahme gemacht wird, dass sie nicht oder unwesentlich handelsverzerrend wirken. ⁴⁸ Grundlegende Vorraussetzung ist nach dem Landwirtschaftsübereinkommen die Entkopplung der Fördermaßnahmen von der Produktion, von der Produktionsmenge oder den Preisen eines bestimmten Produktes. In die Green Box fallen unter anderem staatliche Dienstleistungen wie Forschung, Infrastruktur oder Nahrungsmittelsicherheit. ⁴⁹ Wie die Blue Box-Maßnahmen sind auch die Green-Box- Ausgaben zu Anfang des 21. Jahrhunderts tendenziell gestiegen. Mit ca. fünf Mrd. Euro machen allgemeine Dienstleistungen, Agrarumwelt- ⁴⁵ Vgl.Reichert (2005), S. 4 sowie Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (2008b), online: De minimis-Beihilfen sind gekennzeichnet durch Zahlungen unterhalb einer Geringfügigkeitsgrenze, die vor allem von den USA und von Entwicklungsländern beansprucht werden.

⁴⁶ Vgl. Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (2008b), online. ⁴⁷ Vgl. Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (2008b), online. ⁴⁸ Siehe zur Aufschlüsselung Anhang 2, S. 73-76. ⁴⁹ Vgl. Ehlers/ Wolffgang/ Schröder (2007), S. 50.

11

programme und Investitionsbeihilfen zusammen etwa 80 Prozent aller Green Box-Ausgaben aus. Als wichtigste Rechtsgrundlage dient hierbei die Verordnung 1257/99 des Europäischen Rats. ⁵⁰ Diese regelt u.a. Infrastrukturdienste, Hilfen für benachteiligte Gebiete, Investitionsbeihilfen und Agrarumweltprogramme und umfasst somit über dreiviertel aller Green Box Programme der EU. Die Unterstützungen der Green Box werden insbesondere seit den Reformen der GAP in 2003 von der EU eingesetzt, finden jedoch in den AMS keine Berücksichtigung. Der gegenwärtige Verhandlungsstand über die Green Box-Maßnahmen ist, nach Aussagen des BMELV 51 der, dass diese Kriterien nicht zu Ungunsten der europäischen Agrarpolitik beschnitten werden dürfen. Dennoch sollen Überprüfungen sicherstellen, dass auch Entwicklungsländer und deren Maßnahmen zu Entwicklungszwecken bet werden. ⁵² rücksichtig

Die Blue Box, nach Art. 6.5 des Agrarabkommens, umfasst Direktzahlungen die im Rahmen produktionsbeschränkender Maßnahmen gewährt werden und die bisher nicht vollständig entkoppelt sind. Mit 28 Prozent stellt die Blue Box die zweitgrößte Position innerhalb des Boxensystems dar. Dabei müssen die dortigen Maßnahmen einigen Kriterien genügen. Die Zahlungen sind an feste Flächen und Erträge gebunden, sie erfolgen auf der Grundlage von maximal 85 Prozent des Produktionsniveaus in der Basisperiode, und die Landviehprämien basieren auf festen Bestandsgrößen. Die Kriterien schließen produktionsspezifische Zahlungen nicht aus. Art. 6.5 trifft keine ausdrücklichen Vorgaben zur Ausgestaltung produktionsbeschränkender Programme und ihrer Wirksamkeit. Auf dieser Basis ordnete die EU im Rahmen der ersten Reform der GAP die als Kompensation für die zurückgehenden Garantiepreise eingeführten Direktzahlungen in die Blue Box ein. Während die EU-Agrarunterstützungen bis 1999 noch rund 20 Mrd. Euro pro Jahr ausmachten, stieg mit der Agenda 2000 ⁵³ der Wert auf 24 Mrd. Euro pro Jahr an. Vor allem die Flächenprämien für Getreide machten etwa drei Viertel der Blue Box-Subventionen der EU aus. Der Verhand-lungsstand nach den Angaben des BMELV ist relativ weit fortgeschritten, sodass die EU

⁵⁰ Siehe hierzu u.a. www.umweltbundesamt.at/fileadmin/site/umweltthemen/landwirtschaft/Umwelt-indikatoren/KOM_2001_144.pdf.

⁵¹ Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz.

⁵² Vgl. Reichert (2005), S. 5; 12 sowie Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (2008b), online.

⁵³ Siehe zur Agenda 2000 auch Kapitel 2.3.2. dieser Arbeit.

12

besonders auf die Disziplinierung der antizyklischen Preisausgleichszahlungen der USA drängt. 54

Die Amber Box umfasst Stützungsmaßnahmen, die in die AMS eingehen und abgebaut werden müssen. Zu nennen sind hier die nicht entkoppelten Subventionen wie staatlich fixierte Preise oder Anbauprämien, die handelsverzerrende Wirkungen besitzen. ⁵⁵ Trotz des Abbaustrebens umfasst die Amber Box einen Großteil der Stützungen. Etwa 90 Prozent der internen Stützungsmaßnahmen sind staatliche Garantiepreise, die oberhalb des WTO-Referenzniveaus liegen. Nennenswert sind hier vor allem das Garantiepreissystem für Rindfleisch mit ca. 9,7 Mrd. Euro, Butter- und Magermilchpulver mit insgesamt rund 5,8 Mrd. Euro, Zucker mit etwa 5,7 Mrd. Euro und Olivenöl mit 2,7 Mrd. Euro die in die AMS eingehen. Interessant ist dabei der Aspekt, dass die EU die Amber Box-Unterstützungen nie voll ausgeschöpft hat. Bereits 1995 mit einem Wert von 50 Mrd. Euro, gab die EU weit weniger aus als sie mit 67 Mrd. Euro gekonnt und gedurft hätte. Seit dem Jahr 2000 stellen die 67 Mrd. Euro die Obergrenze dar. Da die WTO-Reduzierungen anhand der erlaubten Obergrenze ermittelt werden, kann die EU bei einer Verminderung der erlaubten AMS um mehr als 40 Prozent ihre Preisstützungen dennoch aufrecht erhalten. Der Verhandlungsstand nach BMELV-Angaben ist bei der Amber Box ebenfalls weit fortgeschritten. Kürzungen nach einer dreistufigen Formel, orientiert an den absoluten Subventionshöhen der Mitglieder der WTO, sind vereinbart. Die EU als größter Subventionierer soll in die höchste Stufe, Japan und USA als zweitgrößte Subventionierer in die zweite Stufe eingeordnet werden. Alle weiteren Länder sind in die dritte Stufe zu integrieren. Kleine Industrieländer mit hohen Subventionen im Vergleich zum Agrarsozialprodukt, wie die Schweiz, sollen zusätzliche Beiträge leisten. 56

Abschließend sei noch darauf verwiesen, dass gemäß dem WTO-Abkommen alle Mitgliedsländer zu Berichterstattungen über erteilte Subventionen, in Umfang und angefallener Kategorie, im Agrarsektor verpflichtet sind. Der Terminus ist dabei auf alle zwei Jahre festgesetzt. Aufgrund der hohen Komplexität des Abkommens liegen jedoch die meisten Mitgliedsländer in ihren Berichtserstattungen zurück, so etwa die EU die mit ihrer Notifizierung

⁵⁴ Vgl. Reichert (2005), S. 5; 12 sowie Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (2008b), online.

⁵⁵ Vgl. Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (2008b), online. ⁵⁶ Vgl. Reichert (2005), S. 11 sowie Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucher- schutz (2008b), online.

13

etwa zwei Jahre im Verzug ist und erst Ende 2004 die Zahlen für das Wirtschaftsjahr 2001/2002 vorlegte. 57

2.3.2. Das Reformpaket Agenda 2000

Der Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen auf den Binnen- und Weltmärkten ist für den europaweiten Landwirtschaftssektor wesentlich. Folge dessen bietet der Abbau von Handelshemmnissen neue landwirtschaftliche Chancen, die es zu nutzen gilt. Das unter dem Stichwort Agenda 2000 bekannt gewordene Reformpaket stellt den politischen Gesamtrahmen sowohl für die Agrar- und Regional- als auch für die Finanzpolitik der EU von 2000 bis 2006. ⁵⁸ Als Ziele der Agenda 2000 lassen sich Marktorientierung, Einkommenssicherung und nachhaltiges Wirtschaften festhalten. Dabei folgt die Agenda zeitgleich den Visionen der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, der Bereitstellung eines angemessenen Einkommens und die Gestaltung von Umwelt- und Qualitätszielen. Reformschritte im Rahmen der Agenda 2000 wurden vollzogen, indem Preisstützungen auf den Agrarmärkten vermindert und flächen- bzw. tierbezogene Ausgleichszahlungen eingeführt wurden. 59

Im Jahr 2002/03 sollte der sog. Mid Term Review (MTR) für Marktordnungen Auskünfte bezüglich Getreide, Ölsaaten, Rindfleisch, Milch und Agrarausgaben der EU-15 geben, um grundlegende Neuausrichtungen im Rahmen der Agenda 2000 und der veränderten Rahmenbedingungen zu generieren. Als externe Gründe für veränderte Rahmenbedingungen lassen sich die fortschreitenden WTO-Verhandlungen im Bezug auf Agrarabkommen, anstehende EU-Erweiterungsrunden ab 2004, die internationale Übereinkunft zum Erhalt der biologischen Vielfalt sowie die Anpassungen an die Vereinbarungen der Welternährungskonferenz von 1996 zur Sicherung der Ernährung der Weltbevölkerung nennen. Die internen Gründe gestalten sich vielfältig. Das aufgrund von BSE, Maul- und Klauenseuche, Vogelgrippen oder anderen Skandalen im Futtermittel- und Tierarzneimittelbereich erschütterte Vertrauen in die Sicherheit und Qualität von Nahrungsmitteln und landwirtschaftlichen Erzeugnissen muss grundlegend neu aufgebaut werden. Die beobachtbare Überproduktion innerhalb der EU sowie die fehlende Marktorientierung wirken sich auch auf das gestiegene Umweltbewusstsein aus, welches mit die Rahmenbedingungen beeinflusst. Letztlich ist aber

⁵⁷ Vgl. Reichert (2005), S. 11.

⁵⁸ Vgl. o.V. (2008j), online sowie Angres et al. (1999), S. 254: Eine Agenda wird definiert als finanz-, handels- und marktpolitisches Papier das sich mit zukünftigen Finanzen der EU im allgemeinen, Beitrittsfolgen im speziellen und mit WTO-Verhandlungen und deren Auswirkungen befasst. ⁵⁹ Vgl. Caesar/ Scharrer (2000), S. 36; 52; 168 und 171.

14

auch die Erkenntnis, das immer noch der überwiegende Anteil an Staatsausgaben unabhängig von ökologischen und anderen gesellschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft ist, mit ausschlaggebend für Veränderungen die Reformen erforderlich machen. 60

Das Zusammenspiel der Agenda 2000 und der WTO mit ihren verschiedenen Vorstellungen gilt es, vor allem aus Sicht der EU als größter Importeur und zweitgrößter Exporteur von Agrargütern der Welt, zu harmonisieren. Die Reduktion der Protektionen für einzelne Produkte stellt dabei einen wesentlichen Aspekt dar. Die Landwirtschaft und die Agrarpolitik müssen gesellschaftliche Akzeptanz finden, da andernfalls die zukünftigen sektoralen Unterstützungen ohne Gegenleistungen ausbleiben werden. Aufgabe der Agrarpolitik ist es hierbei, die entsprechenden Rahmenbedingungen zu schaffen, um die Landwirtschaft erfolgreich an den Verbraucherinteressen und der Umwelt zu orientieren. Mit der Agenda 2000 wurde insgesamt ein richtiger und wichtiger Schritt zur Erreichung der gesetzten Ziele begangen. Die Markt-, Verbraucher- und Umweltorientierung der GAP wird und wurde verbessert. ⁶¹ Es sollte jedoch nicht der letzte Schritt gewesen sein.

2.3.3. Der GAP-Gesundheitscheck

„Wer viel hat, bekommt auch viel“- die ungerechte Subventionsverteilung in der Landwirtschaft wurde im Rahmen des sog. Gesundheitschecks noch einmal deutlich aufgezeigt. Gedacht als Zwischenbilanz der Reform von 2003, bietet der Gesundheitscheck als noch verhältnismäßig junges Instrument, eine Plattform für Zustimmung und Kritik gleichermaßen. ⁶² Es handelt sich hierbei nicht um eine weitere Reform im engeren Sinne, sondern um eine Überprüfung der GAP und der europäischen Politik auf Zielerreichung und Optimalität in einem veränderten Umfeld. Die EU-Kommissarin Fischer-Boel 63 will den Gesundheitscheck noch im Jahr 2008 verabschieden, um eine tatsächliche Entkopplung der Direktzahlungen von der Produktion zu generieren, Flächenstilllegungsprämien abzuschaffen und Marktinterventionen rückzuführen. ⁶⁴ Die Zielsetzung der EU-Kommission und des „healthchecks“ ist allgemein formuliert die Modernisierung und Vereinfachung der GAP. Landwirte innerhalb der EU sollen wieder auf Marktsignale und steigende Nachfragen bei Nah-

⁶⁰ Vgl.o.V. (2002), online.

⁶¹ Vgl. Cäsar/ Scharrer (2000), S. 168. ⁶² Vgl. Brand (2007), online.

⁶³ Mariann Fischer-Boel ist seit 2004 EU-Kommissarin des Ressorts „Landwirtschaft und ländliche Entwicklung“. Näheres zu ihrer Person unter www.ec.europa.eu/commission_barroso/fischerboel/profile/index_en.htm. ⁶⁴ Vgl. von Harbon/ Schneider (2008), S. 2.