INHALTSVERZEICHNIS

1.0  EINLEITUNG  1

1.1  PROBLEMSTELLUNG  1

1.2  FRAGESTELLUNG  2

1.3  VORGEHENSWEISE  2

1.4  EUROPÄISCHE UMWELTPOLITIK  2

2.0  GOVERNANCE UND NEUE MODI DER STEUERUNG  4

2.1  DEFINITION VON GOVERNANCE  4

2.2  NEUE MODI DER STEUERUNG IM EUROPÄISCHEN MEHREBENENSYSTEM  4

3.0  FREIWILLIGE VEREINBARUNGEN  6

3.1  FREIWILLIGE VEREINBARUNGEN ALS NEUES STEUERUNGSINSTRUMENT  6

3.2  VOR- UND NACHTEILE FREIWILLIGER VEREINBARUNGEN  7

3.2.1  VORTEILE  7

3.2.2.  NACHTEILE  9

4.0  FALLBEISPIEL REDUKTION DER CO 2 -EMISSION BEI NEUWAGEN  10

4.1  HISTORISCHER ABRISS DER ACEA-VEREINBARUNG  10

4.1.1  MOTIVATION UND ENTSTEHUNG  10

4.1.2  INHALT  14

4.2  DAS SCHEITERN DER ACEA-VEREINBARUNG  14

4.2.1  GRÜNDE FÜR DAS SCHEITERN  14

4.2.2  KONSEQUENZEN DES SCHEITERNS  15

4.3  WIE FV ERFOLGREICH SEIN KÖNNEN UND WARUM DIE ACEA-VEREINBARUNG SCHEITERN  

   16

MUSSTE   

4.3.1  RAHMENBEDINGUNGEN FÜR ERFOLGREICHE FREIWILLIGE VEREINBARUNGEN  16

4.3.2  WARUM DIE ACEA-VEREINBARUNG SCHEITERN MUSSTE  17

5.0  FAZIT  18

5.1  ABSCHLIEßENDEN BEANTWORTUNG DER FRAGESTELLUNG  18

5.2  EIN PLÄDOYER FÜR FREIWILLIGE VEREINBARUNGEN IN DER EUROPÄISCHEN  

UMWELTPOLITIK   19

I  LITERATUR  21

II  ANHANG  23

II.I  ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS  23

II.II  ABBILDUNGSVERZEICHNIS  23

II.III  DIE ACEA-VEREINBARUNG  24

1.0 Einleitung

„Während frühere Umweltschutzmaßnahmen darauf beruhten, bestimmte Verhaltens- oder Verfahrensweisen zu verbieten, verfolgt das neue Konzept das Prinzip der Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten. Dieses Prinzip spiegelt die Erkenntnis wider, die sich in der Wirtschaft und Industrie immer mehr durchsetzt, wonach die Industrie nicht nur einen wesentlichen Anteil am (Umwelt-)Problem hat, sondern auch ein Teil der Lösung dieses Problems sein muß. Mit dem neuen Konzept werden insbesondere der Dialog mit der Industrie verstärkt sowie - unter bestimmten Voraussetzungen - freiwillige Vereinbarungen und andere Formen der Selbstkontrolle unterstützt werden.“ (EU-Kommission 1996: 4).

1.1 Problemstellung

Dieses Zitat aus einer Mitteilung der EU-Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen aus dem Jahr 1996 macht deutlich, dass bereits seit einem guten Jahrzehnt auch auf politischer Ebene das Bewusstsein gewachsen ist, dass die Lösung von Umweltproblemen nicht alleinige Aufgabe des Staates ist und - will man Erfolge erzielen - auch nicht bleiben darf. In Zeiten einer immer komplexer werdenden Welt, der Entwicklung neuer Technologien und dem ständigen Zuwachs an Erkenntnissen vor allem im Bereich des nachhaltigen Umgangs mit der Umwelt untersucht diese Arbeit eines der „neuen“ Steuerungsinstrumente im Bereich des Policymakings. So genannte Freiwillige Vereinbarungen (FV) haben vor allem im Bereich der Umweltpolitik schon seit längerem in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, spätestens mit der o.g. Mitteilung auch in der Europäischen Union, einen festen Platz. Als Lösungsansatz für schon früh diagnostizierte Steuerungsprobleme von Staaten und suprastaatlichen Institutionen, häufig mit dem nicht genauer definierten Schlagwort „Staatsversagen“ beschrieben, hat die FV in den letzten Jahren an Popularität zugenommen. Mit der Motivation, weg von der sticks-and-carrot-Regulierung durch top-down-Prozesse zu kommen, hat es in der EU in den letzten Jahren eine Vielzahl verschiedenster FV gegeben, weswegen eine wirkliche „Zählung“ ist so gut wie unmöglich ist (Rottmann 2005: 39). Die Entscheidung der EU-Kommission Anfang 2007 im Falle der CO 2 -Emissionen für Neuwagen von einer FV mit dem Verband Europäischer Automobilhersteller (Association de Constructeurs d’Automobiles Européens (ACEA)) hin zu einer rechtlichen Rahmensetzung (EU-Kommission 2007) zu kommen, wirft jedoch Fragen in Bezug auf Vor-und Nachteile von FV auf. Des Weiteren ist die Frage nach den Gründen für das Scheitern der FV mit ACEA zu beantworten. Vor dieser Problemstellung wird für die hier vorgelegte Arbeit folgende Fragestellung formuliert.

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1.2 Fragestellung

Wie ist die FV in die aktuelle Governance-Debatte innerhalb der Politikwissenschaft einzu-ordnen und welche Chancen und Risiken entstehen durch das Steuerungsinstrument der FV? Warum wurde eine FV als Steuerungsinstrument für die CO 2 -Reduzierung bei Kraftfahrzeugen gewählt und warum scheiterte eben diese?

1.3 Vorgehensweise

Zur Beantwortung dieser Fragestellung wird im zweiten Kapitel dieser Arbeit eine kurze Erläuterung der aktuellen Debatte um den Begriff „Governance“ sowie die Debatte um so genannte Neue Modi der Steuerung bzw. neue Steuerungsinstrumente durchgeführt. Das dritte Kapitel beschäftigt sich dann detailliert mit dem Instrument der FV. Zunächst wird eine Definition erarbeitet, bevor die Vor- und Nachteile von FV erläutert werden. Dies geschieht bereits mit Blick auf die im vierten Kapitel als Fallbeispiel untersuchte ACEA-Vereinbarung. Hierfür wird in einem kurzen historischen Abriss die Entstehung und der Inhalt der ACEA-Vereinbarung dargestellt. Im zweiten Teil des vierten Kapitels werden dann die Gründe für dass Scheitern und die daraus seitens der EU-Kommission gezogenen Konsequenzen aufgezeigt. Der dritte Teil des vierten Kapitels beschäftigt sich dann mit der Frage nach notwendigen Rahmenbedingen für erfolgreiche FV und stellt eine Verbindung zwischen diesen Rahmenbedingungen und dem Scheitern der ACEA-Vereinbarung auf. Das Fazit greift die Fragestellung abschließend auf und enthält ebenfalls ein Plädoyer für das die Nutzung von FV im Bereich der europäischen Umweltpolitik.

1.4 Europäische Umweltpolitik

Das in dieser Arbeit untersuchte Fallbeispiel der CO 2 -Emission von Neuwagen fällt in den Bereich der EU-Umweltpolitik. Die Entwicklung von Umweltpolitik als Handlungsfeld der EU ist jedoch keine Selbstverständlichkeit und auch die rechtlichen Rahmenbedingungen haben sich über einen langen Zeitraum hinweg entwickelt. Diese beiden Punkte sollen im Folgenden kurz erläutert werden.

„Denn die EU wurde im Rahmen der römischen Verträge von 1957 als Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) gegründet. [...] [Es ging] den Gründungsvätern der EU also primär um die wirtschaftliche Integration. Entsprechend enthielten die Vertragsgrundlagen auch keinerlei umweltpolitische Handlungskompetenzen und Zuständigkeiten für die europäische Union“ (Knill 2003: 17).

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Auf der Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs in Paris im Oktober 1972 wurde dann eine Erklärung zu Umwelt- und Verbraucherschutzpolitik verabschiedet und mit der „task-force-Gruppe“, die ein Aktionsprogramm für den Umweltschutz erarbeiten sollte, war der Vorgänger der Generaldirektion (GD) Umwelt gegründet (Knill 2003: 18).

Die Motivation einer gemeinsamen europäischen Umweltpolitik basiert auf drei Säulen: der ökonomischen, der ökologischen und der sozialpolitischen Motivation. Die ökonomische Motivation bestand in dem Abbau und der Vermeidung von Handelhemmnissen durch unterschiedliche Umweltstandards, die ökologische wurde durch das Auftreten grenzüberschreitender Umweltverschmutzung hervorgerufen und die sozialpolitische Motivation bestand in dem Bestreben, die Lebensbedingungen aller Bürgerinnen und Bürger in der EU anzugleichen und zu verbessern (Knill 2003: 19 - 21).

In Bezug auf die rechtliche Grundlage europäischer Umweltpolitik lässt sich neben dem direkten Verweis auf den Umweltschutz im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) in Teil 1, Artikel 6 (Umweltschutz) auch mit Verweis auf Artikel 2 EVG (Aufgaben der Gemeinschaft) und Artikel 94 EGV (Harmonisierung von Rechts- und Verwal-tungsvorschriften) sowie mit Artikel 308 EGV argumentieren (Knill 2003: 21 - 23).

„Art. 308 ermöglicht es der Gemeinschaft, in den Fällen, in denen eine Tätigkeit der EU zur Verwirklichung ihrer Ziele erforderlich scheint „geeignete Vorschriften“ zu erlassen, auch wenn der Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht explizit beinhaltet (Knill 2003: 23).

Mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) 1987 wurde dann eine rechtliche Gleichstellung der ökonomischen und ökologischen Ziele der Gemeinschaft festgelegt (Knill 2003: 24).

2.0 Governance und neue Modi der Steuerung

2.1 Definition von Governance

Governance als Begriff der Politikwissenschaft tauchte zuerst im Kontext der Internationalen Beziehungen auf. Eine allgemeine Definition von Governance gibt es nicht, jedoch hilft eine Abgrenzung zum Begriff government. Dieses meint die Regierung bzw. das Regierungssystem eines Staates. Governance geht über diesen Begriff hinaus und zeigt auf, dass es nicht nur um die Tätigkeit des Regierens bzw. Steuerns geht, sondern auch und vor allem um dessen Art und Weise (Rottmann 2005: 12-13; Schultze 2004: 305).

Benz (2004) nennt vier Punkte, die er als Begriffskern des Governance-Begriffs definiert. Erstens zielt Governance darauf ab, durch Steuerung und Koordinierung Inderdependenzen zwischen (meist kollektiven) Akteuren zu managen. Zweitens beruhen Steuerung und Koordinierung auf institutionalisierten Regelsystemen. Solche können Markt, Hierarchie, Mehrheitsregel und Verhandlungsregel sein. Drittens sind auch Interaktionsmuster sowie Modi kollektiven Handelns Bestandteil von Governance und viertens überschreitet Governance in der Regel Organisationsgrenzen (Benz 2004: 25).

Governance im Bereich der Policyforschung definiert Mayntz als (Mayntz 2004)

„[...] das Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure (Mayntz 2004: 66).

Mit diesen Definitionen als Grundlage soll im folgenden Abschnitt eine Definition von neuen Modi der Steuerung im europäischen Mehrebenensystem erarbeitet werden.

2.2 Neue Modi der Steuerung im europäischen Mehrebenensystem

Die EU wird vielfach als Mehrebenensystem bezeichnet. Der Begriff der Mehrebenesystems wird unterschiedlich verwendet. Es wird als „verschachtelte Tektonik von Region, Nationalstaat und supranationaler Struktur“ gesehen (Jachtenfuchs/Kohler-Koch bei Hartmann 2001: 47) oder als Fusionsthese verstanden, d.h. in der Vorstellung der Verschmelzung der europäi-

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schen mit den nationalen Politikfunktionen und dem daraus miteinander verknüpften nationalstaatlichen und europäischen Interessen (Wessels bei Hartmann 2001: 48). In eben jenem Mehrebenensystem, in dem Region, Nationalstaat und supranationale Ebene miteinander verbunden sind, ist politische Steuerung eben nicht mehr „nur“ government, sondern auch Governance. „Alte“ Formen von Governance sind vom Nationalstaat bzw. von der supranationalen Ebene ausgehende top-down-Prozesse, die klassischerweise in der Form der Regulierung mittels Gesetzen und Vorschriften auftauchen. Eben jenes Steuerungsinstrument kam ab den 1970er Jahren in Kritik, weil Mängel in der Implementation deutlich wurden. Begriffe wie „Unregierbarkeit“ und „Staatsversagen“ traten auf. In Zeiten von Deregulierung und Privatisierung wird Steuerung für den Staat auch immer komplexer, immer schwieriger. Als Lösung entwickelte sich die Kooperation mit privaten Akteuren bei der Problembewältigung (Rottmann 2005: 17).

Zur Charakterisierung der neuen Modi der Steuerung im europäischen Mehrebenensystem lässt sich folgende Definition von neuen Formen der Governance verwenden:

„Erstens handelt es sich um nicht-hierarchisch durchgesetzte Entscheidungen und/oder zweitens binden sie systematisch private Akteure bei der Politikformulierung und/oderimplementation ein (Rottmann 2005: 15).

Als neue Modi der Steuerung im europäischen Mehrebenensystem gehören z.B. die Offene Methode der Koordinierung (OMK) und Freiwillige Vereinbarungen.

Unter der OMK kann die

„[...] collection of mechanisms previously developed unter the broad ’soft law’ tradition in the EU, such as collective recommondations, review and monitoring, and benchmarking, wich also bear similarities with the Organization for Economic Co-Operation and Development (O-ECD) practices“ (Borrás and Jacobsson 2004: 188)

verstanden werden.

Die Freiwilligen Vereinbarungen sollen im nächsten Kapitel genauer untersucht werden.