Executive Summary

Vor dem Hintergrund der Finanzkrise der öffentlichen Haushalte haben sich für die Privatisierung von öffentlichen Aufgaben auch in Deutschland Public Private Partnerships (PPP) etabliert. Der Begriff PPP wird als ein Sammelbegriff für eine Vielzahl unterschiedlicher Austauschbeziehungen und Koordinationsformen zwischen öffentlichem und privatem Partner verstanden. Die öffentlichen Haushalte erhoffen sich von PPP Effizienzgewinne zwischen 10-25 % gegenüber der herkömmlichen rein staatlichen Leistungserstellung. Die Wahl zwischen herkömmlicher Leistungserstellung und PPP wird inzwischen auch in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Dabei überwiegen politisch motivierte Argumente und es mangelt an empirischer Forschung und wissenschaftlichen Analysen. Auch die Bundeswehr, welche sich in einem tief greifenden Wandel befindet, führt mittlerweile große Teile ihrer Service-Dienstleistungen in PPP-Projekten durch. Die Bandbreite der Leistungen reicht dabei von der Renovierung von Kasernen, über das Bekleidungsmanagement hin zum gemeinsamen Betreiben einer komplexen IT-Gesellschaft, dem größten PPP-Projekt Europas. Die vorliegende Arbeit verfolgt das Ziel, die Ursachen für das Phänomen PPP zu veranschaulichen und den Begriff von anderen Privatisierungsformen abzugrenzen. Anhand der Transaktionskostentheorie wird eine Klassifizierung der verschiedenen Arten von PPP aufgezeigt. Mithilfe des Transaktionskostenansatzes werden auch die ebenso vielschichtigen Vor- und Nachteile sowie die Chancen und Risiken von PPP allgemein und speziell für die Bundeswehr erläutert. Dabei liegt der Fokus auf der mit Schwierigkeiten verbundenen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Aussagekräftige Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bilden die Grundlage für die Entscheidung, öffentliche Aufgaben in Form einer PPP zu vergeben. Wie PPP in der Praxis funktionieren, verdeutlicht die Darstellung von vier Beispielen aus dem Bereich der Bundeswehr. Dabei werden die Vor- und Nachteile für PPP exemplarisch dargestellt.

Diese Arbeit stellt das Konzept PPP zusammenfassend dar und soll sowohl Entscheidungsträgern in Verwaltung und Wirtschaft wie auch Leistungsempfängern einen Einblick in die Problematik von PPP speziell in der Bundeswehr geben.

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Executive Summary

In times of limited public budgets and national debts, public authorities in Germany make use of the concept of Public Private Partnership (PPP) for the privatization of public goods and services. The term PPP is sort of an “umbrella notion” covering a broad range of agreements between public institutions and the private sector. Public administrations are expecting efficiency gains of 10-25% trough PPP, compared to traditional project delivery arrangements. This choice between the different arrangements is often controversial, with debates routinely driven by politics more than careful analysis. Meanwhile the German Federal Armed Forces, which are currently in a far reaching modernization process, are also running large parts of their service and logistics functions as PPP projects. The wide range of these service functions reaches from the renovation of army barracks and army clothing to the management of a complex IT-organisation, Europe´s largest PPP-project. The aim of this thesis is the description of the circumstances that lead to the concept of PPP. It also aims to articulate the differences between PPP and other forms of privatization. By means of the transaction cost theory a categorization of the great variety of PPP is presented. The transaction cost theory is also made use of at the illustration and explanation of the multilayer benefits and disadvantages, chances and risks of PPP at large, and in the specific field of the Federal Armed Forces. The focus will be on the difficulties of value-for-money calculations. Significant money-for-value calculations are critical for public administrations decision when it comes to the award of PPP-contracts. Four relevant practice experiences in the Federal Armed Forces are examined in greater detail, in order to present success stories and problems.

This work gives a summary about the concept of PPP and aims at providing an insight for decision-makers in public administrations and private enterprises as well as the recipients of public services. It also gives an overview into the PPP-practice of the German Federal Armed Forces.

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Inhaltsverzeichnis

Executive  Summary.  1

Inhaltsverzeichnis   3

Abbildungsverzeichnis.   6

1  Einleitung.  7

1.1  Einführung in die Thematik  7

1.2  Kurze Darstellung der Bundeswehr  8

1.3  Ziel und Aufgabenstellung der Arbeit  9

1.4  Vorgehensweise und Gliederung der Arbeit  9

1.5  Literatur  9

2  Konzept von Public Private Partnership  10

2.1  Ursachen für die Entstehung PPP  10

2.2  Geschichtliche Entwicklung  14

2.3  Definition und Abgrenzung des Begriffs  15

2.4  Abgrenzung von PPP zu anderen Privatisierungsformen.  16

2.5  Besonderheiten von PPP  17

2.5.1  Outputorientierte Leistungsbeschreibung  17

2.5.2  Lebenszyklusansatz  18

2.5.3  Optimaler Risikotransfer  19

2.5.4  Zielkomplementarität  20

2.5.5  Leistungsabhängige Vergütungsmechanismen.  20

2.6  PPP-Kategorien.  21

2.6.1  Spezielle Merkmale von Vertrags-PPP.  21

2.6.2  Spezielle Merkmale von Organisations-PPP  22

2.7  Erklärung der PPP-Kategorien anhand der Transaktionskostentheorie  23

2.7.1  Grundlagen Transaktionskostentheorie.  23

2.7.2  Vertragliche PPP aus Sicht der Transaktionskostentheorie  27

2.7.3  Organisations-PPP aus Sicht der Transaktionskostentheorie  30

2.8  Der PPP-Beschaffungsprozess  32

2.8.1  Übersicht.  32

2.8.2  Bedarfsfeststellung  33

2.8.3  Vorbereitung und Konzeption  34

2.8.4  Ausschreibung und Vergabe  35

3

2.8.5  Implementierung und Vertragscontrolling  36

2.9  Stärken und Chancen von PPP  37

2.9.1  Vorbemerkungen  37

2.9.2  Lebenszyklusansatz  38

2.9.3  Beschleunigte Projektrealisierung  40

2.9.4  Skaleneffekt und Erfahrungskurve.  40

2.9.5  Optimale Risikoallokation  41

2.9.6  Wettbewerb.  41

2.9.7  Anreizsysteme  42

2.9.8  Know-how-Transfer  42

2.9.9  Finanzierung  43

2.10  Schwächen und Risiken von PPP  43

2.10.1  Monopolbildung durch Private  43

2.10.2  Komplexität  44

2.10.3  Transaktionskosten.  44

2.10.4  Finanzierungskosten und Steuern  45

2.10.5  Haushaltsgesichtspunkte.  45

2.10.6  Risikoallokation und Insolvenzgefahr  46

2.10.7  Einflussverlust und Abhängigkeit.  47

2.10.8  Manipulation/Korruption.  48

2.10.9  Zielkonflikt.  49

2.10.10  Beschaffungsprozess  50

2.10.11  Personal.  51

3  PPP in der Bundeswehr  52

3.1  Vorbemerkungen  52

3.2  Optimierungsanstrengungen in der Bundeswehr  52

3.3  Geschichtliche Entwicklung von PPP in der Bundeswehr  54

3.4  Vertrags-PPP in der Bundeswehr.  55

3.4.1  Fürst-Wrede-Kaserne  55

3.5  Organisations-PPP in der Bundeswehr  57

3.5.1  Pilotprojekt Technische Schule der Luftwaffe.  57

3.5.2  LHBw  58

3.5.3  IT-Projekt Herkules  60

3.5.4  Aufwand und Effekt von PPP.  65

4  Fazit.  67

Literatur  - und Quellenverzeichnis.  70

4

Abkürzungsverzeichnis...............................................................................................82

5

Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1: Staatsverschuldung in Deutschland  

Abbildung  2: Erklärungsgrößen der wachsenden Bedeutung von PPP  

Abbildung  3: Grundstruktur einer PPP als komplexer, am Lebenszyklus orientierter  

Wertsch  öpfungsprozess  

Abbildung  4: Organisations-PPP in einem Kontinuum zwischen Staat und Markt.  

Abbildung  6: Zusammenhang zwischen den Transaktionskosten, dem  

Spezifit  ätsgrad und der Integrationsform.  

Abbildung  7: Vertrags-PPP und Organisations-PPP als Folge unterschiedlicher  

Koordinationsformen   

Abbildung  8: Beschaffungsprozess Vertrags-PPP  

Abbildung  11: Beeinflussbarkeit der Kostenblöcke einer Immobilie über die  

Nutzungsdauer   

Abbildung  13: Gesellschaftstruktur LH Bundeswehr Bekleidunsgesellschaft  

Abbildung  14 : Der BWI Leistungsverbund  

Abbildung  15: Aufwand und Effekt ausgewählter PPP-Beispiele.  

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1 Einleitung

1.1 Einführung in die Thematik

Der Begriff Private Public Partnership (PPP) erfreut sich derzeit insbesondere bei Politikern und Interessenvertretern öffentlicher Institutionen großer Beliebtheit. ¹ In Deutschland wird spätestens seit Erlass des sogenannten ÖPP-Beschleunigungsgesetzes im Jahre 2005 auch von öffentlichen privaten Partnerschaften gesprochen (ÖPP).

Wegen der bisher verdrängten und völlig unterschätzten Finanzkrise und den daraus erwachsenden Haushaltsengpässen wird die herkömmliche Art der öffentlichen Aufgabenerfüllung in Frage gestellt. ² Die klassische Finanzierung öffentlicher Aufgaben wird immer weniger realisierbar. Vor diesem Hintergrund werden PPP als neue, innovative und vor allem wirtschaftlichere Instrumente zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gesehen. Effizienzsteigerungen und erwartete Kosteneinsparungen im zweistelligen Bereich ließen das Thema PPP auf der ganzen Welt populär werden. So stieg das Volumen von PPP-Projekten weltweit bereits bis zur Jahrtausendwende auf mehr als eine Billion Dollar. ³ Deutschland liegt im internationalen Vergleich zurück, hier beträgt der Anteil von PPP an den öffentlichen Investitionen heute erst ca. 2-4%, im Gegensatz dazu liegt dieser Wert in angelsächsischen Staaten bei bis zu 30%. Doch auch in Deutschland will die Regierung einen schnellen Anstieg des Anteils von PPP an den öffentlichen Investitionen fördern. ⁴ Nach einem Boom von PPP im Bau-sektor und im Verkehrsbereich macht der Privatisierungstrend auch vor dem sensiblen Bereich der inneren und äußeren Sicherheit, nicht halt. So gibt es zahlreiche PPP-Projekte in der Bundeswehr und seit 2006 auch das erste „ÖPP-Gefängnis“ ⁵ in Hessen. Während deutschlandweit und in der Bundeswehr PPP-Projekte entstehen, rührt sich auf-grund der ersten schlechten Erfahrungen mit PPP auch Widerstand. Während die einen PPP als das neue Zauberwort für die Finanzierung der öffentlichen Haushalte sehen, übersetzen andere den Begriff PPP mit „Problem, Problem, Problem“. ⁶ Eine realistische Bestandsaufnahme der Chancen und Risiken einer öffentlich-privaten Zusammenarbeit in Form einer PPP hat bisher nicht stattgefunden. Stattdessen dominieren nicht oder wenig begründete Hoffnungen und Befürchtungen. Das Spektrum der Einschätzungen reicht dabei vom „großen Ausverkauf“ bis hin zur „Entdeckung neuer Organisationsformen“. ⁷ PPP ist eine Art Glaubensfrage. 8

¹ Vgl. Mühlenkamp (2006), S. 29.

² Vgl. Budäus / Grüb (2007), S. 249.

³ Vgl. Marques (2007), S. 31.

⁴ Vgl. BMF (2007), S. 5.

⁵ Portugall (2007), S. 147.

⁶ Vgl. Graeme (2004), S. 40.

⁷ Vgl. Gerstlberger (2003), S. 69.

⁸ Vgl. Grotowski (2006), S. 3.

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1.2 Kurze Darstellung der Bundeswehr

Seit der Überwindung des Ost-West-Gegensatzes und der Wiedervereinigung Deutschlands am 03.10.1990 hat sich der Auftrag der Bundeswehr grundlegend geändert. Von einer reinen Verteidigungsarmee hat sich die Bundeswehr in eine Armee im weltweiten Einsatz verändert. Aufgrund dieser veränderten Ausgangslage befindet sich die Bundeswehr auch noch 16 Jahre nach dem politischen Umbruch in einem tief greifenden Strukturwandel. In der Bundeswehr leisten derzeit 244.865 Soldaten ihren Dienst, davon sind gegenwärtig rund 6.640 deutsche Soldaten an weltweit 12 verschiedenen Einsätzen tätig. Neben den Soldaten arbeiten allein in der Verwaltung noch ca. 130.000 zivile Bundeswehrangehörige, in Bereichen wie Beschaffung, Bekleidung, IT, und Verpflegung. Die Zahl der zivilen Bundeswehrangehörigen soll allerdings bis zum Jahre 2010 auf nur noch 75.000 reduziert werden. ⁹ Derzeit verfügt die Bundeswehr über ca. 2.500 Liegenschaften mit einer Grundstücksfläche von ca. 320.000 ha. Die Gebäudenutzfläche beträgt ca. 39 Mio. qm. ¹⁰ Das entspricht etwa einem Prozent der Fläche der Bundesrepublik Deutschland. 11

Im Jahr 2000 schaffte das Eckpfeilerpapier die Grundlage für die derzeitige Transformation der Bundeswehr. Darauf basierend wurden am 21.05.2003 die „Verteidigungspolitischen Richtlinien“ und am 09.08.2004 vom damaligen Bundesminister der Verteidigung Peter Struck die „Konzeption der Bundeswehr“ erlassen. Darin werden die veränderten Rahmenbedingungen des neu gewichteten Aufgabenspektrums aufgegriffen und spezifiziert. Die so genannte Transformation der Bundeswehr hin zur Struktur 2010 ergibt sich nicht nur aus der veränderten weltpolitischen Lage, sondern auch aus ihrer dramatisch verschlechterten Ressourcenlage. 12

Die Modernisierung mit begrenzten Ressourcen wird als ein Teilprozess der Transformation bezeichnet. Ziel ist, die Bundeswehr zu höchstmöglicher Wirksamkeit zu führen. ¹³ Effizientere Entwicklungs-, Beschaffungs- und Betriebsabläufe sollen die Modernisierungsziele stützen und zur nachhaltigen Senkung der Betriebskosten beitragen. Dazu wurde in der Konzeption der Bundeswehr festgelegt, dass sich die Bundeswehr auf ihre Kernfähigkeiten konzentrieren muss und von allen Aufgaben entbunden wird, die durch Kooperationen mit der Privatwirtschaft kostengünstiger wahrgenommen werden können. 14

⁹ Vgl. Stärke der Bundeswehr, (2008).

¹⁰ Vgl. Freiwerdende Liegenschaften und Konversion, (2006).

¹¹ Vgl. Vestner (2005), S. 1.

¹² Vgl. Portugall (2007), S. 141.

¹³ Vgl. BMVg (2004), S. 6.

¹⁴ Vgl. BMVg (2004), S. 20.

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1.3 Ziel und Aufgabenstellung der Arbeit

In dieser Masterarbeit soll aufgezeigt werden,

• was PPP ist, • welche Chancen und Risiken PPP hat, • wie PPP in der Bundeswehr gestaltet werden.

Dabei sollen die Gründe, die für oder gegen eine Kooperation zwischen Privatwirtschaft und Staat sprechen, dargelegt werden.

Die vorliegende Arbeit beabsichtigt nicht zu klären, inwieweit es neben PPP auch andere Konzepte gäbe, anhand derer die Schwierigkeiten zu lösen wären. Es soll auch keine nachträgliche oder ergänzende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vorhandener PPP-Projekte in der Bundeswehr entstehen. Ziel ist es vielmehr, allgemein die Sinnhaftigkeit von PPP als Alternative der Leistungserstellung des Staates, insbesondere der Leistungserstellung der Bundeswehr, zu bewerten. Somit ist diese Arbeit sowohl an die Entscheidungsträger gerichtet, die die Durchführung möglicher zukünftiger PPP-Projekte beschließen, als auch an die, welche gegenwärtig als Leistungsempfänger auftreten oder als Mitglieder in einer PPP tätig sind.

1.4 Vorgehensweise und Gliederung der Arbeit

In Kapitel 1 wird auf die übergeordneten Zielsetzungen eingegangen.

Das Kapitel 2 legt das Konzept von PPP dar und zeigt auf, wie es sich gegenüber anderen Formen der staatlichen Leistungserstellung abgrenzt. Weiterhin werden diese Unterschiede, nach einer theoretischen Erklärung anhand der Transaktionskostentheorie und einer Beschreibung des Beschaffungsprozesses, herausgearbeitet und dabei wird auf die Vor- und Nachteile von PPP eingegangen.

Das Kapitel 3 ist den PPP-Projekten in der Bundeswehr gewidmet. Dabei werden die bisher gemachten Erkenntnisse in Beispielen verdeutlicht.

Anhand der getroffenen Feststellungen werden in Kapitel 4 die Schlussfolgerungen gezogen und weiterführende Empfehlungen formuliert.

1.5 Literatur

Eine schnelle Internetrecherche nach PPP liefert tausende Treffer. Die meisten Quellen stammen von Firmen und Organisationen, die in irgendeiner Form Stakeholder im Bereich PPP sind, dazu gehören auch Veröffentlichungen von Bund, Ländern und Kommunen. Obwohl manche dieser Quellen außerordentlich hilfreich sind und auch Eingang in diese Arbeit finden, so eignen sie sich doch wenig für eine unabhängige Analyse der Stärken und Schwächen von PPP. Es gibt aber relativ wenig objektive Forschung, unabhängige Bewer-

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tungen und empirische Befunde über PPP. So basiert diese Arbeit auf wissenschaftlichen Arbeiten im Bereich der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre und des Public Management, Artikeln aus Zeitschriften der Verwaltungswissenschaften und auch Berichten von staatlichen Kontrollorganen, wie z.B. den Rechnungshöfen. Aufgrund der historischen Entwicklung von PPP sind Arbeiten aus dem angelsächsischen Raum von besonderem Erkenntnisinteresse.

2 Konzept von Public Private Partnership

2.1 Ursachen für die Entstehung PPP

Der wohl wichtigste Grund für die wachsende Bedeutung von PPP ist die strukturelle und nicht konjunkturelle ¹⁵ Finanznot aller öffentlicher Haushalte der Bundesrepublik Deutschland, und dies sowohl auf kommunaler als auch auf der Ebene des Bundes. Trotz guter Konjunktur und jüngster Steuermehreinnahmen werden immer noch Kredite zur Finanzierung der Bundes-, Landes- und Kommunalhaushalte aufgenommen. Der Bund plant im Jahr 2008 neue Kredite im Wert von fast 12 Milliarden Euro aufzunehmen, und auch die Länder werden insgesamt eine Neuverschuldung von mehr als 6 Milliarden Euro eingehen. Bund, Länder und Kommunen werden allein in diesem Jahr (2008) rund 68 Milliarden Euro an Zinszahlungen leisten müssen. 16

Aufgrund dieser angespannten Haushaltslage hat sich in Deutschland in den letzten Jahren ein gewaltiger Investitionsbedarf aufgestaut, der zu einem ganz wesentlichen Teil auf die lange vernachlässigte und aufgeschobene Sanierung bestehender Infrastruktur entfällt. ¹⁷ Das Deutsche Institut für Urbanistik hat im Jahre 2002 ermittelt, dass allein in den Kommunen in den Jahren 2000 bis 2009 jährlich rund 68 Mrd. Euro für Investitionen benötigt werden. Der geschätzte Bedarf bis 2009 liegt bei 686 Mrd. Euro, dem gegenüber standen 2002 lediglich geschätzte 200 Mrd. Euro an verfügbaren Mitteln. ¹⁸ Die hohe Verschuldung und der Investitionsdruck verlangen nach alternativen Methoden der staatlichen Aufgabenwahrnehmung. Eine diskutierte Variante ist PPP.

¹⁵ Vgl. Budäus / Grüb (2007), S. 249.

¹⁶ Vgl. Bund der Steuerzahler (2008).

¹⁷ Vgl. Bundesverband deutscher Banken (2004), S. 5.

¹⁸ Vgl. DIFU (2002), S. 4.

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Abbildung 1: Staatsverschuldung in Deutschland 19

Ein weiterer Grund für PPP ist die traditionelle Privatisierungsdiskussion in Deutschland. Jede geschichtliche Epoche hat ihre Tendenzen, ihre Zeitströmungen, ihre Moden. Die Privatisierungsdiskussion wird durch einen modernistischen, vom ökonomischen Neoliberalismus geprägten Zeitgeist beeinflusst. ²⁰ Seit den 80er Jahren, vor allem nach dem Ende des Kommunismus, gewann die Privatisierungsdiskussion an Dynamik. Der amerikanische Nationalökonom Milton Friedman hatte den ehemals kommunistischen Ländern einst nur dreierlei geraten: „Privatisieren! Privatisieren! Privatisieren!“ ²¹ . Forderungen nach einem schlanken Staat und der Privatisierung öffentlicher Unternehmen sind heute weitverbreitet. Privatisierungen werden als vorteilhaft angesehen, weil privates Wirtschaften dem öffentlichen angeblich immer überlegen ist. Dabei wird generell von der Ineffizienz der öffentlichen Verwaltung ausgegangen. 22

Im Rahmen der Privatisierung werden in Deutschland die klassischen öffentlichen Fürsorgeaufgaben des Staates dem Wettbewerb am privaten Markt ausgesetzt. Hierzu zählen etwa der Telekommunikationsbereich, die Energieversorgung, der öffentliche Personennahverkehr sowie eine Reihe weiterer Aufgabenfelder und zukünftig vielleicht auch die Bahn. 23

¹⁹ Statistisches Bundesamt Deutschland (2008).

²⁰ Vgl. Portugall (2007), S. 142.

²¹ Eppler Erhard (2006).

²² Nach Mühlenkamp (2006), S. 37, kann aufgrund empirischer Untersuchungen nicht von generell höheren Produktionskosten der öffentlichen Hand ausgegangen werden.

²³ Vgl. Budäus (2003), S. 3

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Parallel zur Privatisierung findet die Reform von Staat und Verwaltung statt. Staatliche Verwaltungsapparate sind unflexibel und nur schwer zu führen. ²⁴ Das „New Public Management“ und die Idee vom „schlanken Staat“ sollen betriebswirtschaftlichen Methoden und Steuerungsinstrumenten im Bereich der öffentlichen Verwaltung größere Bedeutung zukommen lassen und den Druck in Richtung mehr staatlicher Effizienz und Effektivität erhöhen. Die Reform führte zu einer Ökonomisierung, wird auch in Zukunft zu einer Ausrichtung der Verwaltung am Wettbewerb führen und hat damit auch die Art und Weise der staatlichen Leistungserfüllung verändert.

Das Konzept des produzierenden Staates hat sich in den letzten 30 Jahren zunehmend hin zum Gewährleistungsstaat verändert. Im Gewährleistungsstaat bleibt der Staat weiterhin verantwortlich für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben, er produziert die Leistungen aber nicht mehr vorrangig selbst, dies übernehmen private Leistungserbringer. Aufgabe des Staates ist es, lediglich noch die bestmögliche Dienstleistung für den Bürger zu gewährleisten, dabei ist es unbedeutend, ob die Leistung von privater oder staatlicher Seite erbracht wird: „what matters is what works“ ²⁵ . Anstelle des als ineffizient vermuteten Staates tritt der als effizient vermutete Regulierungsstaat. 26

Eine weitere zu beachtende Einflussgröße ist in den veränderten rechtlichen Rahmenbedingungen zu finden. Die stark wettbewerbsorientierte EU-Wettbewerbskonzeption und das EU-Vergaberecht fördern einen Ausschreibungswettbewerb. ²⁷ So werden für die Vergabe öffentlicher Aufträge ab einem bestimmten Vergabewert europaweite Ausschreibungen gefordert. Zudem hat die EU ein Grünbuch zu PPP ²⁸ erlassen, um sich mit offenen Fragen zum Vergaberecht bei PPP zu befassen. Auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes hat in mehreren Urteilen Regeln zum Thema Vergabe von öffentlichen Aufträgen aufgestellt. 29

Ebenso wurde auf nationaler Ebene im September 2005 vom Bundestag das sogenannte ÖPP-Beschleunigungsgesetz verabschiedet. Im Rahmen des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes wurden verschiedene andere Gesetze, unter anderem die Bun-deshaushaltsordnung, das Grunderwerbsteuergesetz, das Fernstraßenbauprivatisierungsgesetz und die Vergabeordnung, mit dem Ziel geändert, die Benachteiligungen von PPP-Projekten zu beseitigen und PPP-freundlichere Rahmenbedingen zu schaffen. ³⁰ Auch die

²⁴ Portugall (2006), S. 142.

²⁵ Flinders (2005), S. 218.

²⁶ Vgl. Budäus (2006) S. 14.

²⁷ Vgl. Eichhorn (2006), S. 110.

²⁸ Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2004).

²⁹ Vgl. Schintowski / Ortlieb (2006), S. 190.

³⁰ Vgl. BMVBS (2007), S. 10.

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derzeitige Bundesregierung hat sich im Koalitionsvertrag ausdrücklich zur Förderung von PPP bekannt. 31

Abbildung 2: Erklärungsgrößen der wachsenden Bedeutung von PPP 32

Ein weiterer Grund für PPP kann in der schneller werdenden Umweltveränderung und der dafür scheinbar zu langsamen Anpassung staatlicher Organe in technischer, rechtlicher und organisatorischer Hinsicht gesehen werden. Schlagzeilen wie „Deutschland auf Rang 19 des europäischen E-Government Contests 2006“ ³³ zeigen den Modernisierungsbedarf gerade der deutschen Verwaltung. Moderne Informations- und Kommunikationstechniken, Standardsoftware, z.B. Economic Ressource Planning-Software haben nicht selten auch Auswirkungen auf die organisatorische und ökonomische Komponente des öffentlichen Sektors, sodass dieser vor umfassenden Modernisierungsproblemen in sämtlichen Teilbereichen steht. Die notwendigen Innovationen insbesondere auf dem Gebiet der Informations- und Kommunikationstechnik sind kurzfristig nur in Kooperationen mit privaten Unternehmen möglich. 34

Eine weitere wesentliche Ursache ist das „wachsende, nach Anlagemöglichkeiten suchende Kapitalvolumen der internationalen Kapitalmärkte“ ³⁵ . So titelt die Neue Zürcher Zeitung am

³¹ Vgl. BMF (2007), S. 5.

³² Budäus (2003), S. 3.

³³ Bauer (2007), S. 6.

³⁴ Vgl. Budäus (2003), S. 3.

³⁵ Budäus / Grüb (2007), S. 249.

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12.05.2005 mit der Überschrift „Viel Kapital, immer weniger gute Anlagemöglichkeiten.“ ³⁶ Hinzu kommen Überkapazitäten der Privatwirtschaft, z.B. in der deutschen Baubranche. So hatte die Baubranche zu Beginn des Jahrtausends in Deutschland hohe Überkapazitäten beklagt, die letztendlich zu einer verstärkten Einflussnahme auf Politik und öffentliche Diskussionen führten. Budäus und Grüb sprechen in diesem Zusammenhang von „PPP-Marketing“ ³⁷ . So ist die PPP-Diskussion in Deutschland in den vergangenen Jahren zu großen Teilen im Bereich des Hochbaus geführt worden, was sich auch an der großen Anzahl von PPP-Projekten in diesem Bereich widerspiegelt. 38

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass aufgrund der Finanzkrise der öffentlichen Haushalte der Kapitalbedarf der öffentlichen Hand auf der einen Seite, die Suche nach Kapitalverwertungsmöglichkeiten der Privaten auf der anderen Seite als dominante Ursachen für PPP gesehen werden können. 39

Aus den oben genannten höchst unterschiedlichen Einflussgrößen geht „eine konzeptionell und inhaltlich unstrukturierte und ausgesprochen intransparente Gemengelage“ ⁴⁰ hervor, die je nach konkretem PPP-Projekt vollkommen unterschiedlich sein kann. Aufgrund dessen ist auch die Klassifizierung von PPP vielschichtig. Im folgenden Kapitel soll ungeachtet dessen versucht werden, PPP zu klassifizieren.

2.2 Geschichtliche Entwicklung

Bereits im Altertum wurde die Hilfe des privaten Sektors für den Bau der Städte und Straßen beansprucht. Im Mittelalter und besonders ab dem 17. Jahrhundert hat die öffentlich-private Partnerschaft einen erheblichen Aufschwung gekannt. Ihre volle Dimension hat die öffentlichprivate Partnerschaft im 19. Jahrhundert mit dem Aufkommen der großen Stromversorgungsnetze und der Eisenbahn bekommen. Anfang des vergangenen Jahrhunderts waren in Deutschland die Hälfte der Energieversorgungsgesellschaften und ein Drittel der Nahverkehrsbetriebe gemischtwirtschaftliche Unternehmen. 41

„Zu Beginn des 20. Jahrhunderts hat man einen Rückgang der öffentlich-privaten Partnerschaften gespürt, der insbesondere auf eine gewisse Ablehnung des Privatsektors durch die Gemeinden zurückzuführen war.“ ⁴² In den Vereinigten Staaten überlebten die PPP und entwickelten sich.

³⁶ Hedge-Funds als Private-Equity-Investoren (2005).

³⁷ Budäus / Grüb (2007), S. 249.

³⁸ Vgl. DIFU (2005), S. 23 f.

³⁹ Vgl. Budäus / Grüb (2007), S. 254.

⁴⁰ Budäus / Grüb (2007), S. 249.

⁴¹ Vgl. Perret-Gentil (2005), S. 13.

⁴² Perret-Gentil (2005), S. 13.

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In Pittsburgh nutze Jimmy Carter 1978 erstmals offiziell den Begriff „Public Private Partnership“ in einer Regierungserklärung für sein Konzept einer marktwirtschaftlich orientierten Stadtentwicklungspolitik. Dabei entsprechen diese sogenannten „Handschlag-

Partnerschaften“, die in der Frühphase der PPP-Geschichte vor ca. 65 bis 45 Jahren bei der Revitalisierung maroder Innenstädte in den USA eine wichtige Rolle spielten, nicht dem Begriff heutiger moderner PPP. 43

Mit der konservativen britischen Premierministerin Margaret Thatcher (1979-1990) begann in den 80er Jahren in Europa eine radikale Privatisierung mit der Forderung nach dem Verkauf aller öffentlichen Unternehmen einschließlich der natürlichen Monopole. ⁴⁴ Ab 1997 begann die neue Labour-Regierung unter Tony Blair (1997- 2007) staatliche Aufgaben als PPP, sogenannte Private Financial Initiative-Projekte (PFI), in Kooperation mit der Privatwirtschaft abzuwickeln. 45

„Ende der 1980er Jahre begann auch in der Bundesrepublik Deutschland während der Kanzlerschaft Helmut Kohls (1982-1998) eine Privatisierungsphase im öffentlichen Sektor (Bundesbahn, Bundespost), die bis heute anhält.“ 46

In der Regierungszeit der rot-grünen Koalition setzte sich dieser Trend fort. 2005 wurde das sogenannte ÖPP-Beschleunigungsgesetz erlassen. Auch in der Großen Koalition wird der ÖPP-Gedanke weitergetragen: Gegenwärtig wird an einem ÖPP-Vereinfachungsgesetz gearbeitet.

2.3 Definition und Abgrenzung des Begriffs

Einen einheitlichen Begriff für PPP gibt es bislang nicht. Es handelt sich in Deutschland bei dem Begriff ÖPP auch nach dem ÖPP-Beschleunigungsgesetz nicht um einen eindeutigen Rechtsbegriff. ⁴⁷ Auch das Grünbuch der Europäischen Kommission kann keine Legaldefinition anbieten. Es werden dort aber allgemeine Merkmale angeführt. Bei PPP handelt es sich um „Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Stellen und Privatunternehmen zwecks Finanzierung, Bau, Renovierung, Betrieb oder Unterhalt einer Infrastruktur oder die Bereitstellung einer Dienstleistung.“ ⁴⁸ An der Definition der EU-Kommission sieht man die

⁴³ Vgl. Gerstlberger / Schneider (2007), S.18 ff.

⁴⁴ Vgl. Portugall (2007), S. 146, i. v. m. Abromeit (1994), Entwicklungslinien im Verhältnis von Staat und Wirtschaft, in: Kastendiek / Rohe / Volle, Länderbericht Großbritannien. Geschichte - Politik - Wirtschaft -Gesellschaft. Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bd. 327.

⁴⁵ Großbritannien nimmt in Europa eine Vorreiterrolle ein. Über 20% aller öffentlichen Investitionen werden über PPP-Projekte realisiert. Nach der britischen PFI-Philosophie wird die Erledigung öffentlicher Aufgaben nur dann vom Staat selbst vorgenommen, wenn sich private Lösungen als ineffizient, unwirtschaftlich oder aus anderen Gründen nicht durchführbar herausgestellt haben (Hopf, Horst (2006), S. 219).

⁴⁶ Portugall (2007), S. 146, i. v. m. Mäding (2000), Stichwort Öffentliche Finanzen, in: Andersen / Woyke (2000) Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, S. 411-420.

⁴⁷ Vgl. Leinemann / Kirch (2006), S. 15.

⁴⁸ Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2004), S. 3.

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nicht nur in Deutschland vorhandene Einengung des Begriffes auf Infrastrukturvorhaben. ⁴⁹ Der Begriff Public Private Partnership ist nicht klar umrissen und wird von verschiedenen Autoren in unterschiedlicher Weise eingesetzt. Für die vorliegende Untersuchung ist eine zu offene Auslegung von PPP nicht geeignet. Für Budäus und Grüning bedeutet PPP im engeren Sinne:

• „Interaktion zwischen öffentlicher Hand und Akteuren aus dem privaten Sektor, • Fokus auf Verfolgung komplementärer Ziele, • Synergiepotenziale bei der Zusammenarbeit, • Prozessorientierung,

• Identität und Verantwortung der Partner bleiben intakt und • die Zusammenarbeit ist (gesellschafts-)vertraglich formalisiert.“ 50

2.4 Abgrenzung von PPP zu anderen Privatisierungsformen

Zunächst ist die Kooperationsform PPP in das Gefüge der verschiedenen Privatisierungs-formen einzuordnen. Es wird allgemein zwischen drei Arten der Privatisierung öffentlicher Aufgaben und Einrichtungen unterschieden: der formellen, der materiellen und der funktionellen Privatisierung.

Im Rahmen einer formellen Privatisierung oder Organisationsprivatisierung wird die öffentliche Organisation mit öffentlich-rechtlicher Rechtsform in ein Unternehmen mit privatrechtlicher Rechtsform umgewandelt. Die so entstehenden Inhouse-Gesellschaften bleiben zu 100 % in staatlichem Eigentum. Eine Privatisierung findet hier eigentlich nicht statt, da sich an den Eigentumsverhältnissen nichts ändert. 51

Eine materielle Privatisierung ist ein Verkauf eines staatlichen Unternehmens oder eine Abgabe einer Aufgabe an private Investoren. Die Aufgabenabgabe nennt man auch Outsourcing bzw. Contracting Out. Beim Contracting Out hat ein privater Auftragnehmer keine anderen Ziele und Interessen als die Einnahmen aus dem Vertrag mit der Verwaltung. ⁵² Im Unterschied zu PPP fehlt bei dieser Form der Kooperation das gemeinsame und zu Teilen komplementäre Ziel. Beim Outsourcing werden Teilaufgaben innerhalb der öffentlichen Verwaltung durch Private wahrgenommen. Weder eine Partnerschaft noch eine gesetzliche Grundlage ist dazu notwendig. Es fehlt dabei der kontinuierliche Abstimmungsbedarf wäh-

⁴⁹ Vgl.Budäus (2006), S. 13.

⁵⁰ Budäus / Grüning (1997), S. 54.

⁵¹ Vgl. Portugall (2007), S. 144.

⁵² Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 53.

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