Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   

1.  Einleitung  3

2.  Die historische Entwicklung der Parteienfinanzierung mit  

besonderer  Beachtung der Spendenproblematik.  4

2.1  Die Zeit der Gesetzlosigkeit: 1949 - 1967  6

2.2  Das erste Parteiengesetz im Jahre 1967.  10

2.3  Die ersten Spendenaffären und Bewältigungsversuche  12

2.4  Die Entstehung des Parteiengesetzes in der heutigen Form.  15

2.5  Zwischenfazit: Ein zweckmäßiges Finanzierungsmodell  19

3.  Bestehende Probleme im Parteiengesetz im Bereich der  

Spendengesetzgebung.   20

3.1  Der Spendenskandal der CD.U  22

3.2  Weitere notwendige Korrekturen  25

3.3  Spendenverbote für juristische Personen?  26

3.4  Transparenz und Öffentlichkeit als Korrektiv.  29

4.  Fazit.  32

Bibliographie   34

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1. Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer Rechtsstaat auf der Basis eines Mehrparteien-Systems. Am Prozess der politischen Willensbildung sind die Bürger auf zweierlei Art beteiligt: Sie stärken einerseits die sie vertretenden Parteien durch Abgabe ihrer Stimme bei der Wahl, sie lassen aber andererseits der jeweils favorisierten Partei in Form von Geld und Sachleistungen sowie Freiwilligenarbeit auch eine andere Art der Unterstützung zukommen. Soll nun nach dem demokratischen Grundsatz „ein Bürgereine Stimme“ jedes Mitglied der Gesellschaft einen ähnlichen Anteil am Prozess der politischen Willensbildung innehaben, so muss sowohl das Wahlrecht wie auch das Parteiengesetz zur Finanzierung der Parteien mit besonderer Sensibilität entworfen sein. Nur wenige Gesetze haben im Laufe der Geschichte der BRD einen derart regelmäßigen Wandlungsprozess erlebt wie das Parteiengesetz. Während die Frage nach dem Wahlrecht mittlerweile konsensual zu den Akten gelegt werden konnte, sorgt der Modus der Parteienfinanzierung stetig für Kontroversen, nicht nur in Zeiten sich häufender Finanz-skandale der Parteien. Obwohl Deutschland im internationalen Vergleich eine Vorreiterrolle bei der Kontrolle der Finanzierung von Parteien einnimmt, bricht die Kritik gerade an der gesetzlichen Regelung von Spenden an Parteien nicht ab. Vor diesem Hin-tergrund geht die vorliegende Arbeit der Frage nach, warum bezüglich des Parteiengesetzes auch nach einer Reformgeschichte von über 60 Jahren noch immer Änderungsbedarf herrscht. Darauf aufbauend soll in Hinblick auf die Regelungen des äußerst delikaten Bereiches der Parteispenden analysiert werden, welche konkreten Änderungen nötig wären, um zu zufrieden stellenden Regelungen zu gelangen. Dazu wird in einem ersten Schritt die Historie des Parteiengesetzes skizzenhaft dargestellt, um die grundlegenden Spannungsfelder der deutschen Parteienfinanzierung herauszuarbeiten und den Prozess der ständigen Auseinandersetzungen von Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht (BVerfG) zu analysieren. Anschließend wird eine Bewertung der bisherigen Gesetzeslage als Ergebnis dieses Reformprozesses vorgenommen. Es kann festgehalten werden, dass die Regelungen des Parteiengesetzes nach einer wechselhaften Geschichte heutzutage strukturell angemessen und in ihrer inhärenten Logik sinnvoll austariert erscheinen. Am Beispiel des CDU-Spendenskandals der späten 90er Jahre wird in einem zweiten Teil der Arbeit allerdings festgestellt, dass die Detailregelungen zur Spendenfinanzierung der Parteien Lücken aufweisen, die teilweise auch in der Historie der Gesetzgebung begründet liegen. Im Einzelnen wird auf die besonders

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fragwürdigen Regelungen zur Transparenz und Rechenschaftslegung der Partei bezüglich der (industriellen) Großspenden eingegangen. Es stellt sich heraus, dass sowohl ein generelles Verbot, als auch eine Stärkung der gesetzlichen Transparenzvorschriften geeignet wären, die vorliegenden Probleme zu beheben. Im Ergebnis muss ein allgemeines Verbot von Spenden juristischer Personen unter Bezugnahme auf den Grundsatz der Chancengleichheit und der Staatsfreiheit allerdings abgelehnt werden. Daher sollten die vorhandenen gesetzlichen Vorschriften verschärft werden. Im letzten Schritt der Arbeit werden die hierfür entscheidenden Merkmale der bestehenden Gesetzeslage identifiziert und vorsichtige Vorschläge zur Verbesserung unterbreitet.

2. Die historische Entwicklung der Parteienfinanzierung mit besonderer Beachtung der Spendenproblematik

Eine genauere Betrachtung der historischen Entwicklung der deutschen Parteienfinanzierung ist aus drei Gründen lehrreich: Zum einen kommen die inhärenten Spannungsverhältnisse von Bundesverfassungsgericht und dem Bundestag als Gesetzgeber in quasi eigener Sache sowie von parteipolitischen Machtkämpfen um Finanzierungsformen deutlich zum Vorschein. Zum anderen kann belegt werden, dass eine Entwicklung in annähernd dialektischer Natur zu einem grundsätzlich tragfähigen System geführt hat, welches den internationalen Vergleich nicht scheuen muss. Widmet man der Problematik der Parteispenden allerdings zusätzlich einen genaueren Blick, so wird deutlich, dass sich besonders dieser sensible Bereich historisch als die Kernfrage der Parteienfinanzierung entpuppt und auch heutzutage einer gesellschaftlich akzeptablen Regelung immer noch entbehrt.

Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland trifft zwar bezüglich der politischen Willensbildung des Volkes über ein Mehrparteien-System eine eindeutige Aussage (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG), zur Finanzierung der Parteien dieses Systems aber eröffnet sich ein intepretativer Spielraum für den Gesetzgeber und das Bundesverfassungsgericht. Die juristische Diskussion um eine aus dem Grundgesetz abgeleitete staatliche Pflicht zur Finanzierung der Parteien hält ebenso lange an, wie die politische Diskussion um

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die mögliche Ausgestaltung einer solchen Finanzierung ¹ . Die dabei bedeutsamsten Grundsätze in der deutschen Parteienfinanzierung sind die der Chancengleichheit erstens der verschiedenen Parteien im politischen Wettbewerb und zweitens der einzelnen Bürger, sowie der grundsätzlichen Staatsfreiheit der Parteien als gesellschaftliche Akteure - im Vergleich zu den Fraktionen im Parlament als staatlichen Institutionen. Durch diese Grundsätze wurde seit der Gründung der BRD das Verhältnis von Parteien und Staat und mithin die Finanzierung der Parteien geprägt.

Da Parteienrecht Wettbewerbsrecht ist, muss der Staat sicherstellen, dass gesetzliche Regulierungen bezüglich der Parteien in keiner Weise bevorzugend oder benachteiligend gegenüber spezifischen Parteien wirken. Alle Parteien müssen zumindest potenziell die gleichen Chancen zur Verwirklichung ihrer politischen Programmatik besitzen, gleichzeitig bedeutet dies aber keinesfalls eine Nivellierung der unterschiedlichen Potenziale zu deren Umsetzung (Muthers 2004: 61). Neben der Frage des Wahlrechts ist besonders die Parteienfinanzierung ein Spannungsfeld im Lichte dieses Grundsatzes (Jülich 1967) ² . Hinzu kommt, dass durch die Finanzierung der Parteien auch dem demokratischen Grundsatz „ein Bürger - eine Stimme“ gerecht werden muss. Die Regelungen dürfen daher die absolute Gleichheit aller Bürger in ihrem Einfluss auf den Prozess der politischen Willensbildung nicht unterlaufen.

Ebenso wie der obige Grundsatz sorgt auch das Verbot der Einbindung von Parteien in die organisierte Staatlichkeit für verfassungsrechtliche Schwierigkeiten bei der Finanzierung von Parteien. Da in der demokratischen Grundordnung Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen hin vollzogen wird und diese erst durch den Prozess der Willensbildung hervorgebracht werden, dürfen sie am Prozess selbst nicht teilhaben. Daher verbietet sich eine staatliche Einbindung von Parteien als Übermittler und Repräsentanten des Volkswillens (Muthers 2004: 64) ³ . Auch der Bereich der Staatsfreiheit unterlag in seiner Interpretation und damit der Auswirkung auf die Finanzierung der Parteien einem stetigen Wandel in der Rechtsprechung durch das BVerfG. Bezeichnend für dieses Spannungsverhältnis von Chancengleichheit, Staatsfreiheit und Parteienfinanzierung ist die Tatsache, dass im Jahre 2002 der Bundestag als eigentliches Legislativorgan erstmals ohne vorherige Aufforderung durch das Bundesverfassungsge-

¹ Währendeinige Autoren argumentieren, dass GG kenne keine Finanzierungspflicht (vgl. etwa von Arnim 1991), erkennen andere wiederum eine aus dem GG abgeleitete Pflicht zur finanziellen Sicherung des Parteiensystems (vgl. hierzu Stricker 1998).

² Als rechtlicher Grundsatz durch das BVerfG hergeleitet aus Art. 38 GG, Art. 3 GG, Art. 21 GG und der freiheitlich-demokratischen Grundordnung (vgl. Jülich 1967).

³ Der rechtliche Grundsatz der Staatsfreiheit wird durch das BVerfG aus Art. 21 GG abgeleitet.

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richt in Bezug auf die Parteienfinanzierung gesetzgeberisch tätig wurde (vgl. Pehle 2002). Der Verlauf der Rechtsprechung zur Finanzierung der Parteien in der BRD soll im Folgenden skizzenhaft dargestellt werden, um mit den verschiedenen Finanzierungsarten und deren argumentativer Begründung vertraut zu machen sowie das die Parteienfinanzierung grundsätzlich kennzeichnende Spannungsverhältnis zwischen Bundestag und Bundesverfassungsgericht aufzuzeigen. Ein besonderes Augenmerk wird dabei der Finanzierung der Parteien durch Spenden gewidmet, um im zweiten Teil der Arbeit eine Bewertung der heutigen Regelungen vor diesem Hintergrund vornehmen zu können.

2.1 Die Zeit der Gesetzlosigkeit: 1949 - 1967

Während der Verhandlungen zum Grundgesetz hat sich der Parlamentarische Rat grundsätzlich dafür ausgesprochen, Aktivitäten der Parteien zur Sicherung ihrer finanziellen Grundlage zuzulassen. Es wurde allerdings im Zuge der Beratungen über Art. 21 GG deutlich, dass von staatlicher Seite lediglich eine Rechenschaftspflicht der Parteien, nicht jedoch eine Finanzierungspflicht dieser durch den Staat etabliert werden sollte (Boyken 1998: 41). Schon mit der Einführung einer Rechenschaftspflicht über die finanziellen Ströme der Parteien im Art. 21 GG tritt zu Tage, dass Parteienfinanzierung auch immer Machtkampf unter den politischen Kräften bedeutet. Dass mit Wagner und Zinn zwei Mitglieder der SPD im Parlamentarischen Rat den Antrag über öffentliche Rechenschaft der Parteien stellten, verwundert insofern nicht. Eine Veröffentlichung der Finanzen der bürgerlichen Parteien sollte auf bestimmte Wähler- und Finacier-Gruppen abschreckend wirken (ebd.). Während sich die SPD als Mitgliederpartei ⁴ weitestgehend über Beiträge finanzieren konnte, wurde die Spendensammlung bei CDU/CSU und FDP in den Gründerjahren zur überlebenswichtigen Aufgabe. „Die bürgerlichen Parteien, jung, noch ohne Parteiappart, verfügten kaum über eigene Einnahmen wie die SPD. Angewiesen auf Spenden, da kaum Mitgliedsbeiträge eingingen, forcierten und rationalisierten sie diese Einnahmeart schon in den ersten Monaten nach ihrer Gründung.“ (Adams 2005: 61) Gerade finanzkräftige Unternehmen unterstützen die neoliberale Wirtschaftspolitik Erhards. Da die zukünftige Wirtschaftsverfassung der BRD in Anbetracht einer sozialistischen SPD vor der Verkündung des Godesberger Programms im Jahre 1959 noch auf dem Spiel stand, spendeten Unternehmen über Fördergesellschaften an

⁴ Im Jahre 1948 verfügte die SPD bereits über 896275 Mitglieder (Adams 2005).

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die bürgerlichen Parteien, wogegen die SPD heftig protestierte (Sell 1992: 95). Nebenher wurden durch die verschiedenen Landesregierungen im Jahre 1949 Kredite zur Bewältigung der Währungsreform und der Durchführung der Bundestagswahl an Parteien ausgegeben, die 5 Pfennig je erreichter Stimme bei den vorhergehenden Landtagswahlen entsprachen, größtenteils aber nicht zurückgezahlt wurden (vgl. Adams 2005). Die heutzutage etablierte Trias aus Mitgliedsbeiträgen, Spenden und staatlicher Finanzierung findet man dem Prinzip nach schon in der Zeit vor dem Parteiengesetz in der BRD vor. Der eigentliche Grundsatz der Selbstfinanzierung wurde also ab 1949 nicht mehr durchgehalten.

Die Finanzierung der Parteien verlief vor 1967 - dem Jahr der Einführung des Parteiengesetzes - in besonders opportunistischen Bahnen. So wurde durch die Politik Adenauers die Finanzbasis der bürgerlichen Parteien mit dem Beschluss einer ersten steuerlichen Begünstigung von Parteispenden breitenwirksam gestärkt. Nach dem Wahlsieg der bürgerlichen Parteien in der zweiten Bundestagswahl sah die Wirtschaft Erhards soziale Marktwirtschaft als im Grundsatz nicht mehr gefährdet an und stellte besonders Großspenden in merklichem Umfang ein (Römmele 2000). Auf Grund der entstehenden finanziellen Engpässen der bürgerlichen Parteien mussten neue Anreizstrukturen besonders für Unternehmen geschaffen werden. So privilegierten seit 1954 das Einkommens-und das Körperschaftssteuergesetz Spenden von natürlichen und juristischen Personen an politische Parteien - in einer Höhe von 10% des Einkommens bzw. 5% der Körperschaftssteuer und 0,2% der Summe der Umsätze und der Löhne und Gehälter von Unternehmen - als von der Steuer absetzbar (Lovens 2000: 285). Von erstaunlichem Weitblick ist der Kommentar des SPD-Abgeordneten Ehlers im Bundestag zur Ablehnung der Novelle zur steuerlichen Begünstigung. Die Parteien dürften sich nicht „in eine unmittelbare Abhängigkeit von dem Gegenstand begeben, den sie zu kontrollieren haben“, es müsse weiterhin dafür gesorgt sein, „dass jeder, der für seine politische Überzeugung Opfer bringt, das aus eigner Tasche tut“ (Landfried 1994: 33). Diese Aussage gewinnt weitere Brisanz durch die Tatsache, dass der zwar grundgesetzlich geforderten Transparenz der Finanzströme der Parteien aber nicht durch eine tatsächliche Rechenschaftslegung nachgekommen wurde. Großspender konnten sich in den meisten Fällen unerkannt wissen. In ähnlicher Weise konnte durch die etablierten „Fördergesellschaften“, wie etwa die „Staatsbürgerliche Vereinigung“, die Anonymität der Spender gewahrt werden, da in potentiellen Rechenschaftsberichten nur die

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