Gliederung

1  Einleitung  2

2  Konzept des Föderalismus  3

3  Russland und die „Föderationssubjekte“  5

3.1  Territoriale Gliederung.  5

3.2  Vom Föderationsvertrag zur Verfassung  6

4  Föderalismus unter El’cin  8

4.1  Die Rolle des Präsidenten  8

4.2  Kompetenzverteilung auf zwei Ebenen  8

4.2.1  Kompetenzverteilung nach der Verfassung  9

4.2.2  Die Kompetenzabgrenzungsverträge  10

4.3  Mitwirkung und Interessenvermittlung im Föderationsrat  11

4.3.1  Aufgaben und Kompetenzen.  11

4.3.2  Zusammensetzung des Föderationsrats.  12

4.4  Zwischenfazit  13

5  Föderalismus unter Putin.  14

5.1  Eine neue Ebene - Föderalkreise mit Präsidentenvertretern.  15

5.2  Mitsprache der Regionen auf föderaler Ebene.  16

5.2.1  Zähmung des Föderationsrats  16

5.2.2  Der Staatsrat - eine neue Institution  16

5.3  Eingriffsmöglichkeiten des Präsidenten auf regionaler Ebene  17

5.4  Zwischenfazit  18

6  Ergebnis.  19

Literaturverzeichnis.   21

Abk  ürzungen  24

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1 Einleitung

Im Hinblick auf die geographische Ausdehnung ist Russland ¹ das größte Land der Erde. Dennoch reduziert sich der internationale Blick häufig auf die Hauptstadt Moskau und die dortige Politik. Nach fünfjährigem Aufenthalt in den russischen Regionen, in Nowosibirsk und Jekaterinburg (Gebiet Swerdlowsk) ² , schaue ich aus einer anderen Perspektive auf das Land. Die Bedeutung der Regionen und ihr Verhältnis zum Zentrum stehen im Mittelpunkt meines Interesses. Welchen Status haben die Regionen im politischen System Russlands? Welche Rolle spielen sie? Die föderale Organisation Russlands wird von mir vor diesem Hintergrund näher beleuchtet.

Ansatzpunkt dieser Arbeit ist Wolfgang Merkels Studienkurs „Systemtransformation“ (1998), welcher sich mit dem Systemwechsel von autokratischen zu demokratischen politischen Systemen beschäftigt. In Bezug auf Russland betrachtet Merkel die Beziehungen zwischen Präsident und Parlament und die Parteienlandschaft (1998: 335 ff). Seine im Rahmen der Transitionsforschung auf demokratische Entwicklungen gerichtete Perspektive ist Moskauzentriert. Die Rolle der Regionen und die vertikale Machtteilung werden von ihm nicht thematisiert.

In meiner Untersuchung steht nun nicht die demokratische Entwicklung sondern das Verhältnis von Zentrum und Regionen im Mittelpunkt. Die Ausgestaltung der föderalen Struktur Russlands vor dem Hintergrund der Systemtransformation nach Auflösung der Sowjetunion wird detailliert betrachtet. Dabei wird das föderale System Russlands in den Amtszeiten der beiden bisherigen Präsidenten - El’cin und Putin ³ - nebeneinander gestellt, Unterschiede werden herausgearbeitet und abschließend miteinander verglichen. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt auf der institutionellen Ausgestaltung der föderalen Beziehungen. Die Ebene des fiskalischen Föderalismus wird, trotz ihrer Relevanz für Eigenständigkeit, Durchsetzungskraft und Symmetrie der Regionen, hier ausgeklammert.

Nach einer theoretischen Auseinandersetzung mit dem Konzept des Föderalismus (Kapitel 2), werden zunächst der territoriale Aufbau Russlands und die Neukonstruktion des Staates in der

¹ Gem. Art. 1 der Verfassung der Russischen Föderation von 1993 sind die Landesbezeichnungen „Russische Föderation“ und „Russland“ („Rossijskaja Federacija“ und „Rossija“) gleichbedeutend.

² Als Mitarbeiterin des deutschen Auswärtigen Amtes war die Verfasserin von 2002 bis 2007 an den Generalkonsulaten Nowosibirsk und Jekaterinburg als Sachbearbeiterin in den Bereichen Kultur und Rechts- und Konsularwesen tätig.

³ Russische Eigennamen von Personen sowie Fachbegriffe aus der russischen Sprache werden gemäß wissenschaftlicher Transliteration wiedergegeben („El’cin“ statt „Jelzin“).

Namen von Städten und Regionen werden nicht transliteriert, sondern gemäß des in Deutschland üblichen Sprachgebrauchs verwendet („Moskau“ statt „Mockva“, „Baschkortostan“ statt „Baškortostan“).

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Auflösungsphase der Sowjetunion betrachtet (Kapitel 3). Anschließend werden die ursprüngliche Institutionalisierung der föderalen Beziehungen unter Präsident El'cin unter besonderer Berücksichtigung der Verfassung von 1993 (Kapitel 4) und Änderungen in den föderalen Beziehungen unter Präsident Putin (Kapitel 5) untersucht. Abschließend wird das föderale System Russlands während beider Perioden verglichen und in theoretische Grundkonzepte eingeordnet (Kapitel 6).

2 Konzept des Föderalismus

Um den russischen Föderalismus untersuchen und verstehen zu können, soll hier zunächst geklärt werden, was Föderalismus bedeutet.

Ronald L. Watts sieht ‚Föderalismus’ als einen normativen Begriff, welcher sich auf ein Mehrebenensystem von Regierung bezieht, und welcher Elemente von Machtteilung und regionaler Selbstbestimmung kombiniert („shared-rule and regional self-rule“) ⁴ . Das Konzept des Föderalismus geht davon aus, dass die Kombination von Einheit und Vielfalt (‚unity and diversity’) und die Bewahrung und Förderung distinkter Identitäten innerhalb einer größeren politischen Union einen eigenen Wert haben (Watts 1999: 6 ff). Daneben zählen aber zu den angestrebten Idealen föderaler Systeme nach Heinemann-Grüder (2000: 7) auch „gleichwertige Lebensverhältnisse und die Wahrung von Rechtseinheit im Gesamtstaat“. Im Hinblick auf das Streben nach Gleichheit ist eine gewisse Einheit und Symmetrie der Gliedstaaten erforderlich (vgl. Heinemann-Grüder 2000: 19). Dennoch ist festzustellen, dass in föderalen Systemen die Gliedstaaten immer einen gewissen Grad von Asymmetrie aufweisen. Sie unterscheiden sich in Hinsicht auf ihr Territorium, die Bevölkerung, wirtschaftliche Stärke, natürliche Ressourcen etc. In diesem Zusammenhang wird von „politischer Asymmetrie“ gesprochen. Diese wird von der „konstitutionellen Asymmetrie“ unterschieden, bei welcher den Gliedstaaten auch von der föderalen Verfassung ein unterschiedlicher Status bzw. unterschiedlicher Grad von Autonomie zuerkannt wird (Watts 1999: 63 ff). Die Frage der Symmetrie / Asymmetrie ist im Hinblick auf das Wechselspiel von ‚unity and diversity’ relevant. Föderalismus kann nach Watts (1999: 6 ff) in unterschiedlichen föderalen politischen Systemen ausgeformt sein. Diese zeichnen sich aus durch die Aufteilung von Regierungsherrschaft auf mindestens zwei Ebenen. Die Gliedstaaten bewahren einen gewissen Grad an Autonomie, also die Befugnis bestimmte Angelegenheiten in Selbstverwaltung zu regeln (vgl. Schmidt 2004: 66); sie verfügen über eigene Rechte, Kompetenzen und Legitimität (Nohlen/Schultze 2002: 233). Dies unterscheidet föderale Systeme vom Einheitsstaat, der über nur eine Staatsgewalt verfügt und in dem nachgeordnete Institutionen keine staatliche Eigenständigkeit besitzen. Zwar ist auch in Einheitsstaaten

⁴ Zum Konzept von ‚self rule and shared rule’ siehe auch Elazar, 1987, S. 5 f, S. 12

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Dezentralismus möglich, die nachgeordneten Ebenen werden jedoch dort nur im Auftrag und unter Aufsicht des Zentralstaats tätig (vgl. Nohlen/Schultze 2002: 167). Eine Spezialform eines föderalen politischen Systems ist nach Watts die Föderation ⁵ , in welcher weder die föderale Ebene noch die Gliedstaaten in einem Subordinationsverhältnis zueinanderstehen. Jede Ebene verfügt über eigene, aus der Verfassung abgeleitete Residualkompetenzen, übt gegenüber den Bürgern unmittelbar legislative, exekutive und steuerliche Herrschaft aus und ist von selbigen unmittelbar legitimiert (Watts 1999: 7 f.). Die Föderation grenzt Watts von der Konföderation ab, in welcher souveräne Gliedstaaten eine gemeinsame Regierung bilden, welche sich aus Delegierten der Gliedstaaten zusammensetzt. Die Gliedstaaten der Konföderation bewahren ihre Souveränität, die Eigenschaft als Völkerrechtssubjekt und ein Sezessionsrecht (vgl. Jašlavskij in: Gadžiev u.a. 2000: 255 ff). Souveränität definiert Schultze als den sich nach innen und außen konstituierenden Herrschaftsanspruch. Durch sie wird der Staat zu einem unabhängigen, gegenüber anderen Staaten gleichen und freien Subjekt und zu einem Akteur im internationalen System (Nohlen/Schultze 2002: 899). In der Konföderation bleibt die zentrale Regierung von den Gliedstaaten abhängig, sie verfügt nur über indirekte Legitimation (Watts 1999: 6 ff).

In Folge der Auflösung der Sowjetunion und der Konstruktion des neuen russischen Staates gab es zwischen der Moskauer Regierung und vor allem den autonomen Republiken der RSFSR unterschiedliche Vorstellungen, ob das neue Russland sich als Föderation oder aber als Konföderation konstituieren sollte. Schließlich bezeichnete sich Russland in der Verfassung von 1993 als „Federacija“, also als Föderation. Daher hier ein kurzer Blick auf die Merkmale von Föderationen: Nach Watts (1999: 7) liegt Föderationen eine übergeordnete schriftliche Verfassung zu Grunde. Zwei Ebenen von Regierung sind vorhanden, auf welche Aufgaben von Legislative und Exekutive sowie Finanzressourcen formell verteilt sind. Die Möglichkeit zur Durchsetzung regionaler Interessen sowie Prozesse zur Zusammenarbeit der Ebenen sind institutionell vorgesehen. Eine Schiedsinstanz für die Schlichtung von Konflikten zwischen den Ebenen ist eingerichtet.

In dieser Arbeit wird der institutionelle Charakter des politischen Systems Russlands als Föderation betrachtet. Dabei wird zunächst von der These ausgegangen, dass im Rahmen des Transformationsprozesses eine Föderation mit den grundlegenden Merkmalen im oben

⁵ Schultze setzt im Lexikon der Politikwissenschaft (Nohlen/Schultze, 2002) die ‚Föderation’ mit dem ‚Bundesstaat’‚ die ‚Konföderation’ mit dem ‚Staatenbund’ gleich. (Schultze, 2002). Diese Arbeit wird - auch im Hinblick auf die ähnliche russische Definition von „federacija“ bei Gadžiev u.a. (2002) - von dieser Begriffsdefinition ausgehen. Allerdings ist Schultzes Definition nicht unstrittig. So definiert Sturm vielmehr den ‚Staatenbund’ als ‚Föderation’ (Sturm, 2005, S. 14) und Schmidt bietet im Wörterbuch zur Politik zwei Bedeutungen für Föderation an, zum einen ‚Staatenbund’, zum anderen den ‚Bundesstaat’ (Schmidt, 2004, S. 232).

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genannten Sinne gebildet wurde. Im Hinblick auf die Reformen während der Amtszeit von Präsident Putin wird dann vermutet, dass sich das politische System Russlands in Richtung auf einen Einheitsstaat mit dezentraler Aufgabenerfüllung entwickelt hat. Schließlich muss noch erwähnt werden, dass bei der Untersuchung föderaler Systeme eine Betrachtung allein der institutionellen Struktur nicht ausreichend ist (Watts 1999: 14; Elazar 1987: 67 ff). Auch politische Prozesse im realen föderalen System müssen berücksichtigt werden. In dieser Arbeit wird dennoch zunächst die Struktur des Föderalismus in Russland untersucht. Dies geschieht in der Annahme, dass diese für den politischen Prozess relevant ist und sich auf das Akteurshandeln im System auswirkt. Aspekte zu den föderalen Prozessen in der politischen Praxis, besonders im informellen Bereich, können auf Grund begrenzten Materials nur ansatzweise aufgegriffen werden.

3 Russland und die „Föderationssubjekte“

Russland ist der flächenmäßig größte Staat der Erde. Seine Bevölkerung von ca. 145,2 Mio. Menschen setzt sich aus unterschiedlichen Ethnien zusammen. Der Großteil - 79 % der Bevölkerung - gibt seine Ethnizität ⁶ als russisch an, danach folgen Tartaren (3,8 %), Ukrainer (2 %) und ca. 120 weitere Nationalitäten. 7

3.1 Territoriale Gliederung

Die territoriale Unterteilung des heutigen Russland folgt weitestgehend der Gliederung der RSFSR. Russland setzte sich bei Verabschiedung der Verfassung von 1993 aus 89 Gliedstaaten - gem. Art. 5 Nr. 1 bezeichnet als „Subjekte der Russischen Föderation“ ⁸ , im deutschen Sprachgebrauch auch „Föderationssubjekte“ genannt, - zusammen. Im Einzelnen sind dies 21 Republiken, 49 Oblasti, 6 Kraja, ein autonomes Gebiet, 10 autonome Kreise und 2 Städte mit föderalem Status (Moskau und St. Petersburg). ⁹ Bis Anfang 2008 hat sich die Anzahl der Föderationssubjekte auf 84 verringert, nachdem sich einige Regionen - nach Referenden in den betroffenen Regionen und anschließendem Beschluss auf föderaler Ebenezusammenschlossen. 10

⁶ Bei der Volkszählung im Jahr 2002 konnten die Befragten ihre Ethnizität (im russischen Sprachgebrauch ‚Nationalität’) erstmals frei angeben. Die Daten entsprechen damit nicht mehr zwingend der in den Personenstandsurkunden und früheren Identitätspapieren eingetragenen Ethnizität.

⁷ Daten gem. Volkszählung 2002, in: Russlandanalysen

http://www.russlandanalysen.de/content/index.php?option=content&task=view&id=67&Itemid= (01.03.2008)

⁸ „sub’ekty Rossijskoj Federazii“

⁹ Zusammenfassend werden die verschiedenen Arten der Föderationssubjekte in dieser Arbeit auch als „Regionen“ und „Gliedstaaten“ bezeichnet.

¹⁰ Zuletzt trat am 01.01.2008 der Zusammenschluss der Oblast Irkutsk mit dem Autonomen Kreis Ust-Ordijnsk in Kraft. Da sich vor allem Autonome Kreise mit der Region, welcher sie zugeordnet waren, zusammengeschlossen haben, hat sich die Anzahl Autonomer Kreise auf fünf reduziert. Eine Übersicht über die Regionen mit Stand März 2007 findet sich in Russian Analytical Digest No. 16 vom 06.03.2007, S. 9 ff.

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Formell sind die Föderationssubjekte gemäß Art. 5 Abs. 4 der Verfassung von 1993 heute vor den föderalen Organen gleichgestellt. Sie haben aber eine unterschiedliche Tradition. Republiken, autonome Gebiete und Kreise berufen sich auf eine ethnisch-territoriale Grundlage. Ihre ‚Titularethnie’ verfügt allerdings nur in den seltensten Fällen über eine Bevölkerungsmehrheit. Oblasti, Kraja und föderale Städte sind im Gegensatz dazu rein administrativ-territoriale Einheiten ohne ethnische Legitimation. In der Sowjetunion war der Verwaltungsaufbau hierarchisch differenziert. Republiken verfügten über besondere Einflussmöglichkeiten, gefolgt von Oblasti und Kraja. Autonome Bezirke und Kreise waren in ihrer Möglichkeit zur Selbstverwaltung und bezüglich einer Mitbestimmung auf föderaler Ebene noch weiter eingeschränkt und zudem einem Kraj unterstellt (vgl. Gadžiev et. al. 2000). Die Hierarchie der Subjekte in der Sowjetunion wirkt auf das Selbstverständnis der Regionen bis heute nach. Ethnische Differenzen zwischen den Föderationssubjekten spielen in der Praxis - trotz Mobilisierung ethnischer Kräfte in der Transformationsphase - eine relativ geringe Rolle. Unterschiede in geographischer Ausdehnung, Bevölkerungsstärke und -dichte, wirtschaftlichen und natürlichen Ressourcen etc. sind hingegen in besonders großem Maß gegeben. Die politische Asymmetrie der Subjekte ist insgesamt sehr stark ausgeprägt.

3.2 Vom Föderationsvertrag zur Verfassung

Im Rahmen des Auflösungsprozesses der Sowjetunion und der Souveränitätserklärung Russlands konstituierte sich der russische Staat neu. Insbesondere die autonomen Republiken innerhalb der RSFSR versuchten zunächst die Gunst der Stunde zu nutzen und ein möglichst hohes Maß an Autonomie und Souveränität zu erlangen. Alle autonomen Republiken, sowie vier von fünf autonomen Gebieten ¹¹ der RSFSR erklärten sich 1990 / 1991 für souverän bzw. als „Staaten“ (vgl. Luchterhand 1996: 244). Zwar definierte sich ein Großteil von ihnen, wie Heinemann-Grüder feststellt, weiter innerhalb Russlands und zielte nicht auf staatliche Unabhängigkeit ab (2000: 131). Sie stellten sich das neue Russland aber, wie Kahn anmerkt, als „a polity that took its orders from its constituent members“ vor (2001: 378), also in Form einer Konföderation, nicht einer Föderation. Die Republiken instrumentalisierten in dieser Phase ethnische Elemente und nationale Interessen ihrer Titularethnien zur Hervorhebung der Statusunterschiede gegenüber den territorial-administrativen Gebietseinheiten (Oblast und Kraj) und waren bestrebt, ihren Status weiter anzuheben und zu verfestigen. Zur Durchsetzung ihrer Ziele war ihr Interesse vorrangig auf den Abschluss eines Föderationsvertrags gerichtet,

¹¹ Diese vier autonomen Bezirke (Gorno-Altaj, Chakassien, Adygea, Karatschai-Tscherkessien) erlangen 1991 die Anhebung ihres Status zur Republik, bei gleichzeitiger Möglichkeit zur Herauslösung aus dem Kraj, welchem sie zuvor untergeordnet waren. Es verbleibt damit nur noch das autonome Gebiet der Juden.

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noch vor Ausarbeitung einer neuen föderalen Verfassung. ¹² Diese Bestrebungen führten schließlich 1992 dazu, dass nicht ein einheitlicher Föderationsvertrag zwischen allen Gebietseinheiten und dem Zentrum geschlossen wurde, sondern vielmehr ein „patchwork“ (Kahn 2001: 378) aus drei Verträgen - jeweils getrennt mit Republiken, mit Oblasti und Kraja ¹³ , und schließlich mit autonomen Gebieten und Kreisen. Die Republiken erlangten in ihrem Vertrag mit dem Zentrum - im Unterschied zu den anderen Gebietseinheiten - die Anerkennung ihrer Souveränität. (Kahn 2001: 378 f) Alle drei Verträge verteilten die Kompetenzen zwischen Zentrum und Gebietseinheiten und sahen dabei Residualkompetenzen für die Gliedstaaten vor. Die Verträge wurden 1992 in die noch geltende Verfassung der RSFSR inkorporiert (Luchterhand 1996: 245 f).

Parallel zum Abschluss der Föderationsverträge wurde an einer neuen Verfassung gearbeitet. Bezüglich deren Ausgestaltung gab es zunächst diverse Vorstellungen und Entwürfe. ¹⁴ Nach dem ‚Oktoberputsch’ 1993 erlangte Präsident El'cin jedoch eine dominante Position, die er dazu nutzte, seinen Verfassungsentwurf durchzusetzen und mit einem (knappen) Plebiszit am 12. Dezember 1993 von der Bevölkerung legitimieren zu lassen. Diese Verfassung widerspricht den Föderationsverträgen in weiten Zügen; das Verhältnis zwischen Föderationsverträgen und Verfassung ist nicht eindeutig geklärt (vgl. Heinemann-Grüder 2001: 192 ff; Busygina 1995: 258). Formell sind die Föderationsverträge gem. Art. 1 Abs. 4 der Schluss- und Übergangsbestimmungen der Verfassung weiterhin in Kraft, sofern sie der Verfassung nicht widersprechen (vgl. Uebe 2006: 247 ff).

Die Ausgestaltung des Föderalismus unter Boris El'cin nach Inkrafttreten der Verfassung von 1993 soll im nächsten Kapitel näher untersucht werden.

¹² Zu dieser Zeit ist die aus dem Jahr 1978 stammende Verfassung der RSFR in Kraft.

¹³ Inklusive der beiden Städte von föderaler Bedeutung - Moskau und St. Petersburg

¹⁴ Hierzu ausführlich Heinemann-Grüder (2000), S. 155 ff

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4 Föderalismus unter El’cin

Föderationen zeichnen sich durch das Spannungsverhältnis zwischen Zentrum und Regionen aus. Der Zentralstaat besitzt die gesamtstaatliche Souveränität und verfügt über Institutionen auf zentraler Ebene. So sind denn auch nach der Verfassung von 1993 die Souveränität der Russischen Föderation für das gesamte Staatsgebiet, die Wirksamkeit der föderalen Verfassung und der föderalen Gesetz sowie die staatliche Einheit in Art. 4 der Verfassung verankert. Föderale Institutionen wie Präsident, Regierung, Parlament, föderales Gerichtswesen inklusive Verfassungsgericht, föderale Behörden sind vorhanden. Sie sind den Föderationssubjekten nicht nachgeordnet und hängen nicht von deren Weisungen ab. Schon diese institutionelle Struktur weist darauf hin, dass der föderale Charakter Russlands nicht konföderativ ist (Heinemann-Grüder 2000a: 177 ff).

4.1 Die Rolle des Präsidenten

Unter den föderalen Institutionen ist in Russland besonders das Amt des Präsidenten von zentraler Bedeutung. Der Präsident hat eine doppelte Funktion - er ist zum einen Vertreter der föderalen Ebene, zum anderen vertritt er den Gesamtstaat. Im Hinblick auf das Verhältnis zwischen Zentrum und Gliedsstaaten besonders bedeutsam sind Kompetenzen des Präsidenten in Bezug auf die Regionen. Die substaatlichen Exekutiven sind gegenüber dem Präsidenten weisungsgebunden, und der Präsident verfügt über ein Vetorecht in Bezug auf regionale Rechtsakte. Er ist der „Garant der Verfassung“ (Art. 80 Nr. 2 RV). Heinemann-Grüder (2000a) betrachtet diese Kompetenzen einerseits als „wirksame Mittel zur Bewahrung von Rechtseinheit und staatlicher Integrität“. Der Präsident stehe mit diesen gesamtstaatlichen Vollmachten jedoch „gleichsam außerhalb der föderalen Machtteilung“. Regionale Exekutiven würden durch das Weisungs- und Aufsichtsrecht des Präsidenten aber auch „zu Erfüllungsgehilfen der föderalen (präsidentiellen) Exekutive degradiert“ (Heinemann-Grüder 2000a: 181 ff).

4.2 Kompetenzverteilung auf zwei Ebenen

Regierungsherrschaft ist in föderalen Systemen anders als im Einheitsstaat auf mindestens zwei Ebenen verteilt. Die Verteilung erfolgt regelmäßig mittels Zuweisung von Kompetenzen an die föderale und die gliedstaatliche Ebene - in Russland auf den Zentralstaat und die 89 Föderationssubjekte.

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4.2.1 Kompetenzverteilung nach der Verfassung

Im Unterschied zu den Föderationsverträgen postuliert die Verfassung zunächst die Gleichheit der Föderationssubjekte gegenüber föderalen Organen (Art. 5 Abs. 4 RV). Dieser Gleichheitsgrundsatz wird allerdings schon in der Verfassung selbst wieder durchbrochen. Republiken werden als „gosudarstvo“, also als Staat, definiert (Art. 5 Abs. 2 RV), und erhalten das Recht eigene Verfassungen zu verabschieden, was auch die selbstbestimmte Möglichkeit der Wahl des Republikpräsidenten impliziert. Sonstige Föderationssubjekte hingegen können nur ein Statut („ustav“) erlassen; die Leiter ihrer Exekutive sind zunächst vom föderalen Präsidenten ernannt. Auch erhalten nur die Republiken das Recht, eigene Staatssprachen neben dem Russischen einzuführen (Art. 68 Abs. 2 RV). Faktisch werden so die Republiken anders behandelt als sonstige Föderationssubjekte. Asymmetrie der Gliedstaaten ist damit nicht nur politisch gegeben, sondern auch konstitutionell verankert. Bezüglich der Kompetenzverteilung unterscheidet die Verfassung die verschiedenen Föderationssubjekte allerdings nicht. Art. 71 bis 73 der Verfassung unterteilen föderale, gemeinschaftliche und den Subjekten obliegende Kompetenzen. Auffällig ist, dass sowohl föderale als auch gemeinschaftliche Kompetenzen explizit benannt und aufgelistet werden, während bezüglich der Kompetenzen der Föderationssubjekte Art. 73 lediglich auf den Grundsatz verweist, dass die Föderationssubjekte über die gesamte Fülle der Staatsmacht verfügen, sofern keine föderalen oder gemeinschaftlichen Zuständigkeiten berührt seien. Die konstitutionelle Kompetenzverteilung ist allerdings nicht eindeutig. Zwischen föderalen und gemeinsamen Kompetenzen gibt es Überschneidungen, die Residualkompetenzen der Regionen bleiben mangels Konkretisierung unklar. Die Ausführung von föderalen sowie auch gemeinschaftlicher Aufgaben erfolgt zudem gem. Art. 77 RV im Rahmen eines einheitlichen Verwaltungssystems. Bei Kompetenzstreitigkeiten liegt das Kollisionsrecht gem. Art. 71 ) RV bei der föderalen Ebene. Der Präsident verfügt im Rahmen seines Aufsichtsrechts und in seiner Funktion als ‚Garant der Verfassung’ über die Möglichkeit der Einberufung einer Schiedskommission und der Verweisung der Streitigkeit an die Gerichte (Art. 85 RV). Art. 125 RV weist weiter dem Verfassungsgericht die Zuständigkeit für Organstreitigkeiten und kollisionsrechtliche Angelegenheiten zwischen föderaler und regionaler Ebene zu. Im Hinblick auf Entscheidungskompetenzen der föderalen Ebene und des Präsidenten bei Streitigkeiten sieht Heinemann-Grüder die „föderale Machtteilung entscheidend durch den präsidentiellen Zugriff auf die substaatlichen Verwaltungen unterminiert“ (2000: 188).

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4.2.2 Die Kompetenzabgrenzungsverträge

Die Kompetenzverteilung zwischen Zentrum und Föderationssubjekten ergibt sich in Russland jedoch nicht ausschließlich aus der Verfassung. Der Abschluss von Vereinbarungen zwischen Föderationssubjekten und Zentrum über die Übertragung von Kompetenzen ist ausdrücklich vorgesehen (Art. 78 RV). Von dieser Möglichkeit wurde in der Amtszeit von Präsident El’cin ausgiebig Gebrauch gemacht. Zwischen 1994 und 1998 schloss das föderale Zentrum mit insgesamt 46 der 89 Föderationssubjekte Vereinbarungen dieser Art, die sogenannten ‚Kompetenzabgrenzungs- verträge’. Vorreiter bei der Aushandlung eines solchen Vertrages war die Republik Tartarstan, welche Anfang der 90er Jahre besonders intensiv ihre nationale Besonderheit betonte und auf Souveränität pochte. So unterzeichnete Tartarstan nicht den Föderationsvertrag, unterstützte nicht das Plebiszit über die föderale Verfassung und stellte keinen Kandidaten für die Wahl zum Föderationsrat auf. Schneider geht davon aus, dass dieser erste Kompetenzabgrenzungvertrag vom Zentrum geschlossen wurde, um die Unabhängigkeitsbestrebungen Tartarstans zu bremsen (Schneider 1997: 13). Die Kompetenzabgrenzungsverträge werden für zeitlich begrenzte Dauer ¹⁵ geschlossen. In ihnen soll die Kompetenzverteilung zwischen Zentrum und Föderationssubjekt geklärt werden. Ausführlich beschäftigt sich Schneider mit dem Gegenstand der Verträge (1997: 11 ff). Sie wiederholen teilweise Verfassungsregelungen, gehen aber auch weiter und spezifizieren ausschließliche Kompetenzen des Subjekts; sie erweitern den Bereich der Gemeinschaftsaufgaben und damit der Mitspracherechte des Gliedstaats. So erhielt Tartarstan mit dem Vertrag von 1994 das Recht auf Nutzung seiner Bodenschätze und Naturressourcen, die Möglichkeit zur Aufnahme von Außenbeziehungen mit anderen Staaten und das Recht zur Gründung einer Nationalbank. Allerdings sind Kompetenzen und Privilegien, die Gliedstaaten durch den Abschluss von Kompetenzabgrenzungsverträgen erlangen, nicht einheitlich. Zum Standard der Zugeständnisse an die Regionen gehört nach Schneider das Haushaltsrecht, das Recht auf eigene Steuererhebung, sowie das Recht zur Unterhaltung internationaler und außenwirtschaftlicher Beziehungen. Neben Tartarstan gelang es jedoch nur wenigen Republiken und keinem administrativ-territorialen Subjekt ein Nutzungsrecht an Bodenschätzen und natürlichen Ressourcen zu erhalten. Auch das Recht zur Einrichtung einer National- bzw. Gebietsbank wurde lediglich fünf Republiken sowie der Oblast Swerdlowsk ¹⁶ zugestanden (Schneider 1997: 13 ff).

¹⁵ Die Verträge wurden in der Regel für einen Zeitraum von fünf Jahren geschlossen. Der 1998 mit der Stadt Moskau abgeschlossene Vertrag hatte eine Gültigkeitsdauer von zehn Jahren (Schneider 2004, S. 67).

¹⁶ Letzterer vor dem Hintergrund des gescheiterten Versuch des damaligen Gebietschefs und heutigen Gouverneurs Eduard Rossel eine Ural-Republik zu gründen, möglichst als Zusammenschluss der Gebiete Tjumen, Tscheljabinsk, Kurgan, Perm und Swerdlowsk. Rossel hatte Anfang der 90er Jahre bereits eine eigene Währung

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Durch die mit den Verträgen differenzierte Kompetenzverteilung wurde die Asymmetrie der Föderationssubjekte verstärkt. Allerdings ist feststellbar, dass neuere Verträge im Wortlaut in weiten Teilen deckungsgleich sind und die unterschiedliche Behandlung der Föderationssubjekte sukzessive aufgegeben wurde und weniger Zugeständnisse gegenüber den Subjekten gemacht wurden. Zur Vereinheitlichung der Verträge stellte El’cin 1996 einen Katalog von Mindestanforderungen auf; 1999 wurde schließlich ein Gesetz erlassen, welches verlangt, die Verträge in Übereinstimmung mit der Verfassung zu bringen (Schneider 2004: 72 f).

Die Kompetenzabgrenzungsverträge verschärfen insgesamt die Abweichungen im Rechtsbereich zwischen den verschiedenen Regionen. Sie legalisieren Asymmetrien und Privilegien einzelner Subjekte. Schon zuvor hatten die Republiken in ihren Verfassungen eigene Staatsangehörigkeiten postuliert und Anspruch auf die natürlichen Ressourcen ihrer Territorien erhoben, im Widerspruch zum föderalen Recht. Tausende von den regionalen Legislativen erlassene Gesetze sind nicht mit der föderalen Verfassung bzw. Gesetzgebung vereinbar. Föderale Vorgaben werden regelmäßig ignoriert. Der russische Rechtsraum ist stark fragmentiert (vgl. Fruchtmann 2007: 68). Ein einheitlicher Rechtsraum und die Schaffung einheitlicher Lebensverhältnisse in der Föderation sind auf diese Art nicht herstellbar und auch nicht Ziel des politischen Wirkens.

4.3 Mitwirkung und Interessenvermittlung im Föderationsrat

Neben der Verteilung von Kompetenzen auf zwei Ebenen sind in einer Föderation der Bereich der Mitsprache und Interessenvermittlung zwischen Gliedstaaten und Zentrum sowie dessen institutionelle Verankerung von besonderer Bedeutung. Institutionalisiert wird der Einfluss der Regionen durch die Verfassung im Föderationsrat (vgl. Fruchtmann 2007: 60), der neben dem Abgeordnetenhaus (Duma) zweiten Kammer des russischen Parlaments. Aufgaben und Zusammensetzung des Föderationsrats werden im Folgenden näher betrachtet.

4.3.1 Aufgaben und Kompetenzen

Aufgaben und Kompetenzen des Föderationsrats ergeben sich aus Art. 102 bis 106 der Verfassung von 1993. Petrov (2001: 54) teilt diese in drei Bereiche ein. Zum einen besitzt der Föderationsrat Kompetenzen im Bereich der nationalen Sicherheit und territorialen Integrität. Grenzänderungen, die Erklärung des Kriegs- oder Ausnahmezustands durch den Präsidenten

für die „Ural-Republik“ drucken lassen. Der Sowjet des Gebiets Swerdlowsk beschloss am 9.11.93 die Verfassung der Ural-Republik - was die Auflösung des Sowjets und die Absetzung Rossels durch Präsident El'cin zur Folge hatte. Die separatistischen Kräfte im wirtschaftlich bedeutenden und geographisch mitten in Russland gelegenen Swerdlowsk waren anscheinend besonders ausgeprägt, was relativ große Zugeständnisse Moskaus an die Region zur Eindämmung dieser Tendenzen erklärt.

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und der Einsatz russischen Militärs im Ausland müssen von ihm verabschiedet werden. Des Weiteren obliegen dem Föderationsrat die Ernennung der obersten Richter, des Generalstaatsanwalts und der Hälfte der Mitglieder des Rechnungshofes - und auch die Ausrufung der Präsidentschaftswahlen sowie die Entlassung des Präsidenten aus seinem Amt (Art. 102 RV). Schließlich sieht Petrov als entscheidenden Kompetenzblock die Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren. Gemäß Art.105 der Verfassung legt das Abgeordnetenhaus angenommene Gesetze dem Föderationsrat vor. Dieser verabschiedet die Gesetze oder weist sie zurück bzw. legt sie einem Vermittlungsausschuss zur Überarbeitung und Rückgabe an die Duma vor. Bei Rückweisung eines Gesetzes durch den Föderationsrat kann das Gesetz allerdings mit Zweidrittel-Mehrheit der Duma dennoch angenommen werden. Für die Behandlung eines Gesetzes ist dem Föderationsrat eine Frist von 14 Tagen gesetzt. Wird ein Gesetz innerhalb dieser Frist nicht behandelt, gilt es als angenommen und kann dem Präsidenten zur Ausfertigung vorgelegt werden. Diese Frist konfligiert auffällig mit einem ursprünglich dreiwöchigen Sitzungsturnus des Föderationsrats.

4.3.2 Zusammensetzung des Föderationsrats

Der Föderationsrat setzt sich gemäß der Verfassung aus jeweils zwei Vertretern pro Föderationssubjekt zusammen, von denen einer die Exekutive und der zweite die Legislative des Gliedstaates vertritt (Art. 95 Nr. 2 RV). Somit sind die Föderationssubjekte unabhängig von ethnischen Grundlagen, dem Status als Republik oder wirtschaftlicher Stärke im Föderationsrat gleich gestellt. Der Föderationsrat unterscheidet sich damit deutlich von Vereinbarungen zwischen Zentrum und Republiken im Föderationsvertrag von 1992, nach welchem die Republiken einen Großteil der Repräsentanten stellen sollten (Wiest 2003: 94). In der Gleichbehandlung der Subjekte im Föderationsrat sieht Wiest neben dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 5 der Verfassung das wichtigste symmetrische Element des russischen Föderalismus und „einen wichtigen Beitrag zu Stabilität des politischen Systems“ (Wiest 2003: 97).

Die Rekrutierung der Mitglieder des Föderationsrats ergibt sich gemäß Art. 96 Nr. 2 RV aus einem föderalen Gesetz. Während einer Übergangsperiode nach El’cins Oktoberputsch von 1993 wurden auf Grundlage eines Wahlgesetzes vom 11. Oktober 1993 - erlassen vor Verabschiedung der Verfassung und während der „Alleinherrschaft“ Präsident El’cinszunächst in Direktwahl Abgeordnete in den Föderationsrat gewählt. ¹⁷ Die konstitutionell vorgesehene Zusammensetzung des Föderationsrats aus Vertretern der regionalen Exekutive

¹⁷ In Tschetschenien, Tartarstan und Tscheljabinsk wurden 1993 zunächst keine Abgeordneten für den Föderationsrat gewählt.

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und Legislative war im Hinblick auf die Direktwahl der Delegierten nicht gegeben (Wiest 2003: 115-119). Kurz vor Auslaufen der auf zwei Jahre begrenzten Amtszeit des ersten Föderationsrats wurde nach heftiger Diskussion im Dezember 2005 das vorgesehene Gesetz über die Formierung des Föderationsrats gegen das Veto des amtierenden Föderationsrats von der Duma in einer Wiederholungsabstimmung mit Zweidrittel-Mehrheit verabschiedet und vom Präsidenten ausgefertigt. Dieses Gesetz bestimmte eine ex-officio Zusammensetzung der Föderationsratsmitglieder aus Leitern der regionalen Exekutiven (Präsidenten, „Gouverneure“ ¹⁸ ) und den Vorsitzenden der regionalen Legislativen. Die Duma verband die Verabschiedung dieses Gesetzes mit der Forderung nach Einführung von Gouverneurswahlen bis Dezember 1996. Bis dahin waren die Administrations-Chefs der territorial-administrativen Gebietseinheiten, anders als die Präsidenten der Republiken, zum Großteil vom Präsidenten der Föderation ernannt worden. Nur in wenigen Fällen hatte der Präsident Gouverneurswahlen zugelassen. Die demokratische Legitimation der zweiten Kammer sollte nun durch die Gouverneurswahlen sichergestellt werden (Wiest 2003: 120-127). Ab 1997, nach den ersten Gouverneurswahlen, saßen gewählte Gouverneure als Vertreter der Exekutive im Föderationsrat (Petrov 2001: 53).

Wiest (2003: 125) konstatiert im Hinblick auf den neuen Formierungsmodus des Föderationsrats ein Ansteigen seiner Einflussmöglichkeiten durch Rückgriffsmöglichkeiten der neuen Delegierten als Leiter der regionalen Exekutiven auf ihre regionalen Ressourcen. Problematisch sieht andererseits Nicholson (1999: 44) ihre Eingebundenheit in regionale Angelegenheiten und sich dadurch ergebende Kapazitätsgrenzen bei der Mitwirkung auf föderaler Ebene. Der Föderationsrat sei kaum in der Lage gewesen seine legislativen Obliegenheiten zu erfüllen, sein Veto konnte im Übrigen durch Zweidrittel-Mehrheit der Duma überstimmt werden. Trotz dieser Schwierigkeiten entwickelte sich der Föderationsrat nach Auffassung von Awakjan (2004: 135) zu einem wichtigen Verfassungsorgan, welches sich von der Beeinflussung des Präsidenten emanzipierte und Veto- und Blockade-Möglichkeiten nutzte.

4.4 Zwischenfazit

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass sich Russland mit der Verfassung von 1993 zumindest formell als Föderation konstituiert hat. Sowohl die zentral- wie auch die gliedstaatliche Ebene sind vorhanden und mit eigenen Kompetenzen ausgestattet. Allerdings ist die Möglichkeit zu föderaler Dominanz durch die kollisionsrechtliche Kompetenz der

¹⁸ Die Bezeichnung „Gouverneur“ ist für den Leiter der Exekutive territorial-administrativer Gebietseinheiten gebräuchlich, obgleich sie nicht deren offiziell Amtsbezeichnung darstellt (vgl. Gadžiev et. al. 2000)

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föderalen Ebene und die einheitliche Verwaltungsstruktur bei der Aufgabenerfüllung impliziert. Die föderale Mitwirkung der Gliedstaaten ist im Föderationsrat institutionalisiert. Speziell ist die Rolle des russischen Präsidenten, der neben seiner Funktion als Organ der föderalen Ebene auch über gesamtstaatliche Aufgaben und Kompetenzen verfügt, welche zu einer Subordination der Föderationssubjekte unter den Präsidenten führen. Auswirkungen dieser formellen Subordination hängen signifikant von Stärke und Durchsetzungskraft des Präsidenten ab.

Die politische Praxis unter der Präsidentschaft El’cins wurde jedoch weniger durch den konstitutionellen Rahmen sondern, so Fruchtmann, insbesondere durch den Tausch von Souveränitätsrechten gegen politische Loyalität gekennzeichnet. Dies zeigte sich besonders deutlich im Rahmen der Aushandlung von Kompetenzen und Privilegien bei Abschluss von Kompetenzabgrenzungsverträgen. Trotz späterer föderaler Versuche der Vereinheitlichung versuchten die Subjekte unter Ignorierung föderaler Vorgaben möglichst große Eigenständigkeit zu bewahren. Fragmentierungstendenzen bedrohten den Bestand der Russischen Föderation als solcher. Das Zentrum wirkte zunehmend geschwächt, eine Situation, welche durch die Finanzkrise von 1998 noch verstärkt wurde (Fruchtmann 2007: 65 ff).

5 Föderalismus unter Putin

Vladimir Putin beschreibt am 08.02.2008 in einer Rede vor dem Staatsrat zur Entwicklungsstrategie Russlands bis zum Jahr 2020 die Situation Russlands bei seiner Amtsübernahme im Jahr 1998 mit drastischen Worten:

„Russland selbst stellte sich als zerstückeltes Territorium dar. In einem Großteil der Subjekte der Föderation waren Gesetze in Kraft, welche der Verfassung Russlands widersprachen. Einige Beispiele schrien zum Himmel. So definierten einzelne Territorien ihren Status als „souveräne Staaten, assoziiert mit der Russischen Föderation“. Einige Subjekte der Russischen Föderation fabrizierten territoriale Ansprüche gegen andere Subjekte. Ich möchte Sie darauf aufmerksam machen, werte Kollegen, von solchen Territorialstreitigkeiten hatten wir über zweitausend Stück. Wenn wir uns irgendwann in der Zukunft erlauben sollten, uns in diese Teilungen verwickeln zu lassen, wäre dies eine unendliche Geschichte und würde das Land zerstören. Stellen Sie sich nur vor: man könnte die

Staatsangehörigkeit einer russischen Region besitzen, ohne russischer Staatsangehöriger zu sein!“ 19 Nach Putins Auffassung bestand dringender Handlungsbedarf, die Fragmentierung Russlands aufzuhalten. Konsequent leitete er die föderale Struktur Russlands betreffende umfassende Reformen ein. Und dies, ohne dabei die Verfassung zu ändern. Formell bleiben die konstitutionell vorgegebene Kompetenzverteilung und die Mitwirkungsmöglichkeiten der Regionen auf föderaler Ebene im Föderationsrat unangetastet. Putin verschob zunächst den Schwerpunkt föderaler Politik. Er betont die Einheit der Russischen Föderation und die

^{19 Übersetzung Claudia Hüppmeier; Die russische Version ist zu finden unter} http://www.kremlin.ru/sdocs/appears.shtml?stype=63374 .

^{Eine deutsche Übersetzung der vollständigen Rede, allerdings mit etlichen Fehlern, befindet sich unter} http://russland.ru/reden/morenews.php?iditem=23

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Geltung von föderaler Verfassung und Gesetzen für den Gesamtstaat, also ‚unity’ statt ‚diversity’. Oder, um bei Putins Wortwahl zu bleiben, Kernziele seiner Reformen sind die Schaffung einer „Vertikale der Macht“, ein „effektiver Staat“ und die „Diktatur des Gesetzes“ (vgl. Mommsen 2004b).

5.1 Eine neue Ebene - Föderalkreise mit Präsidentenvertretern

Zur Durchsetzung föderaler Interessen auf regionaler Ebene schuf Putin zunächst eine neue Ebene. Er bildete per Präsidialdekret sieben sogenannte „Föderalkreise“, welche jeweils zehn bis fünfzehn Föderationssubjekte umfassen. In jeden dieser Föderalkreise entsandte Putin einen „Bevollmächtigten des Präsidenten“ (Präsidentenvertreter) ²⁰ . Präsidentenvertreter hatte es auch unter El’cin schon gegeben; die Verfassung sieht die Ernennung solcher Bevollmächtigten ausdrücklich vor, ohne aber deren Funktion näher zu definieren (Art. 83 k RV). Neu ist folglich nicht das Amt selbst, sondern dessen Ausgestaltung. Unter El’cin waren Präsidentenvertreter einzelnen Föderationssubjekten zugeteilt. Sie verfügten nicht über eigene Mittel und Verwaltungen. Damit befanden sie sich in Abhängigkeit von und unter Einfluss der Föderationssubjekte, für welche sie zuständig waren. Die Durchsetzung präsidialer bzw. föderaler Interessen war ihnen damit kaum möglich (vgl. Schneider 2001: 14; Ross 2002: 137 f).

Die neuen Präsidentenvertreter in den Föderationskreisen haben im Unterschied dazu einen eigenen Verwaltungsunterbau und einen eigenen Haushalt. Sie sind mit weitgehenden Vollmachten ausgestattet und haben direkten Zugang zum Präsidenten. Auch die personelle Auswahl der Präsidentenvertreter aus Kreisen der Innenbehörden (Militär, Geheimdienste) und die Anlegung der Föderalkreise in Übereinstimmung mit den Militärdistrikten verleiht ihnen (zumindest potentiell) Durchsetzungskraft. Zu den Aufgaben der Präsidentenvertreter gehört es, für die Übereinstimmung von föderalem und regionalem Recht und die Ausführung föderaler Gesetze durch die Subjekte Sorge zu tragen; im Hinblick auf zuvor zahlreiche und teilweise erhebliche Diskrepanzen in der Gesetzgebung eine relevante und konfliktive Aufgabe. Des Weiteren gehört die Koordination und Personalauswahl der föderalen Behörden in den Regionen, der Schutz der nationalen Sicherheitsinteressen der Subjekte, sowie die Koordination und Entwicklung interregionaler Wirtschaftsprogramme in Kooperation mit den Subjekten zu den Aufgaben der Präsidentenvertreter (Ross 2003: 34 ff). Die Präsidentenvertreter üben eine Kontrollfunktion gegenüber den Subjekten ihres Distrikts sowie

²⁰ Die „Bevollmächtigten des Präsidenten“ werden in einigen Veröffentlichungen auch als „Generalgouverneure“ oder in der russischen abgekürzten Form als „polpredy“ bezeichnet.

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gegenüber den dort zur Ausübung föderaler und gemeinschaftlicher Aufgaben im Rahmen der einheitlichen Verwaltungsstruktur agierenden Bundesbehörden aus.

5.2 Mitsprache der Regionen auf föderaler Ebene

5.2.1 Zähmung des Föderationsrats

Eine weitere Reform Putins betrifft den Föderationsrat, welcher sich unter der Präsidentschaft El’cins zur Vetokraft und zum Sprachrohr der Regionen entwickelt hatte. Putin nutzte sein Gesetzesinitiativrecht und brachte einen Gesetzentwurf ein, welcher die Zusammensetzung des Föderationsrats radikal änderte. Mit Unterstützung der Duma und gegen das aufschiebende Veto des Föderationsrats wird das Gesetz im Mai 2000 in Kraft gesetzt. Nach diesem setzt sich der Föderationsrat nicht mehr durch die Leiter der regionalen Exekutiven und Legislativen zusammen, sondern aus Vertretern, welche von diesen Organen bestimmt werden. Putin begründet seinen Vorschlag damit, dass die regionalen Administrationschefs und Parlaments-vorsitzenden sich vorrangig auf ihre Aufgaben in der Region konzentrieren sollen und dass der Föderationsrat zur Ausübung seiner Aufgaben einer ständigen Anwesenheit seiner Mitglieder in Moskau bedürfe. Die neuen Delegierten unterscheiden sich grundlegend von den bisherigen. Sie sind zwar ständig in Moskau, aber sie sind auch abhängig von dem Organ, welches sie entsendet, und diesem gegenüber weisungsgebunden. Ihr Mandat kann jederzeit beendet werden (Awakjan 2004: 135 ff). Sie können also nicht wie die regionalen Administrationschefs Rückgriff auf regionale Ressourcen nehmen und damit ihren Einfluss stärken. Vielmehr sind sie der Region gegenüber Rechenschaft pflichtig.

Bei der Auswahl der neuen Delegierten fällt auch auf, dass sie nicht unbedingt einen Bezug zu der Region haben, welche sie vertreten. Und es gebe sogar ein Mitwirken des Präsidenten und der Präsidialverwaltung bei der Auswahl der Kandidaten für den Föderationsrat (Awakjan 2004: 141; Wiest 2003: 342). Wiest bezweifelt in diesem Zusammenhang die Fähigkeit der neuen Föderationsratsmitglieder zur Vertretung der regionalen Interessen auf föderaler Ebene. Auch sei kein aktives Engagement bei föderalen Fragen erkennbar. Der Föderationsrat habe seine Rolle als Bühne regionaler Interessenvertretung verloren. Er „reiht sich geschmeidig in die „Machtvertikale“ Putins ein“ und sei zu einem loyalen Organ des Präsidenten geworden (Wiest 2003: 336 ff).

5.2.2 Der Staatsrat - eine neue Institution

Den Entzug der direkten Mitsprachemöglichkeit auf föderaler Ebene durch die Änderung der Zusammensetzung des Föderationsrats milderte Putin für die Leiter der Exekutiven durch die Schaffung eines neuen Organs, dem Staatsrat, ab. Dieser wurde auf Grundlage eines

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Präsidialdekrets vom 01.09.2000 ins Leben gerufen. Er soll den Republikpräsidenten und Gouverneuren den Zugang zum Präsidenten sichern und als Beratungsgremium dienen (Wiest 2003: 338 f; Ross 2002: 144 f). Putin konsultiert den Staatsrat tatsächlich regelmäßig. Er nutzt ihn als Ort für programmatische Reden, wie zuletzt für seine Rede vom 08.02.2008 zur „Entwicklungsstrategie Russlands bis zum Jahr 2020“ ²¹ . Oberflächlich betrachtet, findet im Staatsrat die Verlautbarung und Berücksichtigung der Interessen der regionalen Exekutiven statt. Dennoch kann dieser im Hinblick auf seine fehlende verfassungsmäßige Verankerung und vollständige institutionellen Abhängigkeit vom Präsidenten, sowie fehlende eigene Kompetenzen die Mitwirkungsmöglichkeit im Föderationsrat nicht ersetzen.

5.3 Eingriffsmöglichkeiten des Präsidenten auf regionaler Ebene

Ein weiterer Schritt föderaler Reformen ist die Eröffnung von Möglichkeiten zur Auflösung regionaler Parlamente und die Entlassung von Leitern der regionalen Exekutive durch den föderalen Präsidenten. Voraussetzung hierfür ist der mehrfache Verstoß regionaler Gesetzgebung gegen die föderale Verfassung bzw. föderale Gesetze. Die Eingriffsmöglichkeit des Präsidenten steht also in direktem Zusammenhang mit dem Ziel der Vereinheitlichung des Rechtsraums und dessen Kontrolle durch die Präsidentenvertreter in den Föderalkreisen. Sie stellt im Hinblick auf häufige Abweichung regionaler Verfassungen und Gesetze vom föderalen Recht ein erhebliches Drohpotential dar. Die Konditionalität von Funktionserfüllung durch regionale Exekutiven und Legislativen und ihrem Verbleiben im Amt wird nach Fruchtmann durch die neuen Eingriffsmöglichkeiten des Präsidenten sichergestellt (2003: 181 f).

Nach der traumatischen Geiselnahme von Beslan ²² ergriff Putin im Herbst 2004 die Gelegenheit zum weiteren Ausbau der zentralen Machtstrukturen mit dem proklamierten Ziel der „Festigung russischer Staatlichkeit“ (vgl. Golosov 2005: 2). Eine seiner Reformen betraf direkt die regionalen Exekutiven. Die in den 90er Jahren eingeführte Direktwahl der Leiter der regionalen Exekutiven wurde mit einem vom Präsidenten initiierten und von Duma und Föderationsrat verabschiedeten Gesetz vom Dezember 2004 abgeschafft. Die Leiter der Exekutiven werden nunmehr vom Präsidenten vorgeschlagen und von den regionalen Parlamenten bestätigt. Sofern regionale Parlamente auch in dritter Runde den vom Präsidenten

²¹ Vgl. Fußnote 17

²² Am 01.09.2004, dem Auftakt des neuen Schuljahres, werden in der 30.000 Einwohnerstadt Beslan, Inguschetien, nahe der tschetschenischen Grenze, 1.181 Schüler, Eltern und Lehrer, von 30 schwerbewaffneten Terroristen als Geiseln genommen. Die Befreiungsaktion dauert lange und verläuft chaotisch. 338 Geiseln, darunter 151 Kinder, sterben. Der Übergriff tschetschenischen Terrorismus auf die Zivilbevölkerung in diesem Umfang und der Eingriff in das tägliche Leben (1. Schultag) mit der großen Zahl an Opfern sowie die Unfähigkeit der Sicherheitsbehörden, die Geiselnahme schnell und effektiv zu beenden, hinterlassen in Russland ein nachhaltiges Trauma und den Ruf nach einem effektiven Staat. (vgl. Erler 2005, S. 81 ff)

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vorgeschlagenen Kandidaten nicht akzeptieren, löst der Präsident das Regionalparlament auf (Golosov 2005: 2-4). Die Abschaffung der Gouverneurswahlen entzieht den Leitern der regionalen Exekutiven ihre regionale Legitimation. Sie befinden sich nunmehr durch ‚Gnade’ des Präsidenten im Amt. Anstatt von der Wählerschaft in der Region legitimiert zu sein, unterstehen sie nun dem Kreml. Petrow fasst die neue Rolle der Leiter der regionalen Exekutiven treffend zusammen: „Jetzt handelt es sich nur noch um hochgestellte Beamte, deren persönliche Interessen darin bestehen, die aus dem Zentrum kommenden Anweisungen schnell und exakt auszuführen, wie schlecht sie auch für die jeweilige Region sind“ (Petrow 2007: 81).

Wahlen auf regionaler Ebene finden auch nach dieser Reform noch bezüglich der Regionalparlamente statt. Problematisch erscheint daher weniger die allgemeine Abschaffung der Gouverneurswahlen, sondern die Kandidatenauswahl und der auf eine Person festgelegte Vorschlag durch den föderalen Präsidenten. Die gewählten Regionalparlamente haben keine Auswahlmöglichkeit bezüglich des Leiters ihrer Exekutive. Bei wiederholter Ablehnung des föderalen Favoriten müssen sie mit ihrer Auflösung und Neuwahlen rechnen. Ihnen fehlt damit, ebenso wie der Bevölkerung selbst, die Möglichkeit zur freien Entscheidung, wer die exekutiven Tätigkeiten in der Region ausüben soll. Betrachtet man zudem die traditionelle Exekutivlastigkeit russischer Politik (vgl. Fruchtmann 2007: 66), erscheint die Möglichkeit der Bevölkerung der Regionen zur Mitbestimmung regionaler Politikgestaltung erheblich vermindert.

5.4 Zwischenfazit

Während der Präsidentschaft Putins wurde durchgehend die föderale Ebene gestärkt. Im Mittelpunkt von Putins Politik steht die Einheit des Gesamtstaates. Regionale Vielfalt - also die ‚diversity’-Dimension - wird von der föderalen Ebene nicht zur Kenntnis genommen (vgl. Tschirikowa 2007: 109). Die Subjekte der Föderation wurden dabei degradiert; sie sind nicht mehr gleichberechtigte Partner des Zentrums, sondern stehen auf einer untergeordneten Ebene. Putins „Vertikale der Macht“ geht von einem hierarchischen Aufbau der Regierungsebenen, der Kontrolle der Gliedstaaten durch föderale Strukturen wie die Präsidentenvertreter und der Subordination der Regionen aus.

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6 Ergebnis

Nach Auflösung der Sowjetunion konstituierte sich Russland nach anfänglichen konföderalen Bestrebungen der Republiken als Föderation. Präsident El’cin setzte eine Verfassung durch, welche die relevanten Merkmale einer Föderation beinhaltet: Zwei Ebenen der Regierung, welche über jeweils eigene legislative und exekutive Kompetenzen und eigene Legitimation verfügen, institutionalisierte Mitarbeit der Gliedstaaten auf föderaler Ebene innerhalb des Föderationsrats und schließlich das Verfassungsgericht und die Möglichkeit für die Einrichtung von Schiedskommissionen im Streitfall wurden vorgesehen. Die politische Praxis der Kompetenzabgrenzungsverträge mit der Verteilung ungleicher Privilegien an die Föderationssubjekte im Tausch gegen deren Loyalität zum Präsidenten führte allerdings zu auffälligen Asymmetrien zwischen den Subjekten. Von einem Streben nach Einheitlichkeit des Rechtsraums und der Lebensverhältnisse konnte, nicht nur durch die ungleichen Voraussetzungen der Subjekte, sondern auch im Hinblick auf deren unterschiedliche Behandlung durch die föderale Ebene, nicht die Rede sein. Einige Gliedstaaten nutzten die Durchsetzungsschwäche des Zentrums und dessen bereitwilliges ‚bargaining’, um eigene Vorstellungen unter Ignorierung föderaler Vorgaben, zum Beispiel im Bereich der Gesetzgebung, durchzusetzen. In der formal existierenden Föderation drohten die ‚Sonderwünsche’ und Souveränitätsbestrebungen der Gliedstaaten die Einheit und den Zusammenhalt des Gesamtstaates zu gefährden.

Unter der Präsidentschaft von Putin bewegte sich das Pendel in die Gegenrichtung. Die föderale Ebene wurde massiv gestärkt und erlangte schnell ihre Durchsetzungskraft zurück. Die Schaffung eines einheitlichen Rechtsraums rückte in den Mittelpunkt des Interesses. Einer Fragmentierung des russischen Staates wurde entgegengewirkt. Die Gleichbehandlung der verschiedenen Subjekte durch das Zentrum entschärfte die unter El’cin entstandenen Asymmetrien. Die Reformen stellten aber auch die Föderationssubjekte unter föderale Aufsicht. Exekutiven und Legislativen der Regionen wurden zunächst durch das Auflösungsrecht in Abhängigkeit vom föderalen Präsidenten gebracht; schließlich wurde den Exekutiven ihre Legitimation durch die Bevölkerung der Region entzogen. Das Mitspracheorgan der Regionen auf föderaler Ebene, der Föderationsrat, wurde massiv geschwächt. Die als Ausgleich geschaffene Institution des Staatsrats stellt durch die Abhängigkeit vom Präsidenten keinen hinreichenden Ersatz dar. Putin hat, trotz Beibehaltung der unter El’cin verabschiedeten Verfassung und steter Berufung auf diese, die föderalen Merkmale der Staatsorganisation in Russland konsequent abgebaut. Im Hinblick auf die Subordination der Gliedstaaten unter das Zentrum und ihr Handeln im Auftrag und unter

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Aufsicht föderaler Organe, kann man aktuell nur noch von dezentraler Ausübung zentralstaatlicher Aufgaben sprechen, nicht aber mehr von einem föderalen System mit gleichberechtigten Ebenen der Regierungstätigkeit. Russland hat sich von einer Föderation zu einem Einheitsstaat mit dezentraler Aufgabenverteilung entwickelt.

Im Rahmen dieser Untersuchung hat sich aber auch gezeigt, dass die Institutionen in Russland bislang nicht hinreichend gefestigt sind. So kam es innerhalb weniger Jahre beim Föderationsrat zu mehrfachen Änderungen von Rekrutierungsmodi, Aufgabenerfüllung und Einflussmöglichkeiten. Die Ausgestaltung des politischen Systems Russlands und seiner Institutionen ist nicht abgeschlossen und nicht hinreichend konsolidiert. Es bleibt abzuwarten, wie sich die institutionelle Entwicklung fortsetzt. Gerade die im März 2008 erfolgte Präsidentschaftswahl und die Ankündigung Putins, nach Übergabe des Präsidentenamtes an seinen Nachfolger Medvedev für das Amt des Ministerpräsidenten zur Verfügung zu stehen, lassen vermuten, dass eine Neuorientierung der Aufgabenverteilung auf föderaler Ebene, besonders zwischen Präsident und Ministerpräsident, denkbar ist. Auf ein Wiedererstaken der Einflussmöglichkeiten der Regionen und ihre Rückkehr zu einem gleichrangigen Status mit dem Zentrum deutet gegenwärtig allerdings nichts hin.

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Art. - Artikel

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RSFSR - Russische Sozialistische Föderale Sowjetrepublik RV - Verfassung der Russischen Föderation von 1993

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