Themenstellung

„Partizipation in raumbezogenen Planungs- und Entwicklungsprozessen“

Partizipation im Sinne gleichberechtigter Teilhabe/Teilnahme an einem Vorhaben, Mitbestimmung, Beteiligung und Anrecht auf Ertrag ist ein demokratiepolitisches Grundprinzip. In seinen Ausprägungen hat es unterschiedlichste Gestalten. Es reicht von plebiszitären Methoden (z.B. Volksbefragung) bis hin zu konkretem, planerischen Mitgestalten auf lokaler Ebene. In der Arbeit wird Partizipation als Grundprinzip vorgestellt, notwendige Bedingungen zur Implementierung diskutiert und Arten von Partizipation unterschieden. Beispielhaft werden Methoden vorgestellt, die in raumbezogenen Planungs- und Entwicklungsprozessen zum Einsatz kommen.

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Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Theorie der Partizipation  

2.1.  Begriffsbestimmung  4

2.2.  Wozu Partizipation?  5

2.3.  Partizipationsformen  6

2.4.  Rahmenbedingungen eines Partizipationsprozesses  7

2.5.  Nutzen der Partizipation  8

2.6.  Grenzen der Bürgerbeteiligung  10

3.  Beteiligung der bolivianischen Zivilgesellschaft an der Armutsbekämpfung  

3.1  Partizipation der „Armen“  11

3.2  Weshalb Bolivien?  12

3.3  Lebenssituation in einem Barrio am Beispiel El Alto  14

3.4  Partizipative Maßnahmen zur Armutsreduzierung  15

3.5  Die beteiligten Akteure  16

3.6  Zwischenergebnisse  20

3.7  Resümee des partizipatorischen Armutsbekämpfungsprogramms  25

4.  BürgerInnenbeteiligung in Wien Alsergrund  

4.1  Organisation, Struktur und Akteure des LA-21 Prozesses  28

4.2  Welche BürgerInnen beteiligen sich in Alsergrund?  30

4.2.1  Wo bleiben die benachteiligten Menschen?  31

4.2.2  Weshalb beteiligen sich Menschen am LA-21 Prozess?  33

4.3  Die Partizipation beeinflussende Faktoren in Alsergund  

4.3.1  Finanzierung  34

4.3.2  Organisation und Struktur  35

4.3.3  Politik und Verwaltung  36

4.3.4  BürgerInnen  36

4.4  Resümee des LA-21 Prozesses Wien Alsergrund  37

5.  Schlussbetrachtung  39

6.  Literaturverzeichnis  41

7.  Anhang  43

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1. Einleitung

Partizipationsansätze sind in immer mehr Lebensbereichen der Gesellschaft anzutreffen: in der Forschung, in der Entwicklungszusammenarbeit, in der Kultur, in Schulen, in der Sozialarbeit, der Medizin, bei der Etablierung von Naturschutzgebieten (protected areas), im Tourismus, in der Raumplanung, in der Verwaltung, sogar in einigen wirtschaftlichen Betrieben. Die Motivationen der BürgerInnenbeteiligung sind vielfältig und die Erwartungen an den „Alleslöser“ Partizipation sind oft überfrachtet. Im Laufe der Jahre wurden unzählige Partizipationsprozesse mehr oder weniger erfolgreich implementiert und evaluiert. Sowohl in wohlhabenden Ländern als auch in so genannten Entwicklungsländern (emerging countries). Auch wenn die Inhalte auf den ersten Blick unterschiedlich zu sein scheinen, sind die Modelle von Partizipation und die Prozessabläufe gleich. Partizipation wird als Teil des Demokratisierungsprozesses betrachtet, und Demokratisierung wird mit steigendem Wohlstand in Verbindung gebracht. Doch das Partizipationsmodell in Bolivien, einem hoch verschuldeten Land, in dem 63% der Bevölkerung unter der Armutsgrenze leben, stellt diese kausale Verbindung in Frage.

Im zweiten Teil der Arbeit werden die Bedingungen für die Implementierung von partizipativen Elementen und deren Folgen in der bolivianischen Gesellschaft vorgestellt. Aber auch die Entwicklungsmöglichkeiten dieses groß angelegten Beteiligungsprozesses werden reflektiert. Während die theoretische Auseinandersetzung mit Bürgerbeteiligung im ersten Teil als Grundlage zum Verständnis des bolivianischen Modells dient. Auf folgende Fragen habe ich Antworten gesucht: Was soll und kann mit Partizipation erreicht werden? Welche Voraussetzungen brauchen erfolgreich umgesetzte Partizipationsprozesse? Aber auch die Frage nach den Vor- und Nachteilen, den erfüllten sowie unerfüllten Erwartungen von Beteiligungsformen wird gestellt werden.

Auch wenn Bürgerbeteiligungsprozesse für manche Beteiligte nicht den gewünschten Effekt erzielten, wird es in demokratischen Zivilgesellschaften keine Alternative dazu geben. Im Gegenteil, angesichts des in vielen Ländern dynamischen Demokratisierungsprozesses, dürfen wir berechtigterweise auf die partizipative Erschließung bislang unberührter Gesellschaftsbereiche hoffen.

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2. Theorie der Partizipation

2.1. Begriffsbestimmung

Partizipation ist ein sehr weit gestreuter, vielschichtiger, derzeit häufig verwendeter Begriff. Er beschreibt die aktive Einbeziehung von Gruppen der Zivilgesellschaft an allen Entscheidungen, die ihr Leben beeinflussen. Gemeint ist die Teilnahme von BürgerInnen an Prozessen der Planung, Entwicklung, Willensbildung, Konfliktlösung, Problemlösung und zunehmend auch an der partizipativen Entscheidungsfindung (shared decision-making). Partizipieren bedeutet Teil-Nehmen, aber auch Teil-Haben. Das verweist auf eine Erweiterung des Begriffsverständnisses, der konkreten Teil-habe an materiellen Gütern und Werten (Boden, natürliche Ressourcen, BIP, Einkommen). So werden in Partizipationsprozessen zunehmend auch Fragen an die Verteilungsgerechtigkeit gestellt, deren Beantwortung hohes Konfliktpotential birgt.

Im Rahmen der EZA heißt Partizipation die gleichberechtigte Teilhabe aller betroffenen Gesellschaftsgruppen am Entwicklungsprozess. Vor allem benachteiligte und bisher ausgeschlossene BürgerInnen sollen ihre Interessen und Bedürfnisse mitteilen und durchsetzen können (Krüger 1998). Wer partizipiert, hat zwar die Möglichkeit der Mitsprache, was zwar immer ein Mehr an Macht bedeutet, letztlich muss aber allen Beteiligten bewusst sein, dass alle Partizipationsprozesse durch Machtasymmetrien gekennzeichnet sind. Ein fast synonymer Begriff für Partizipation ist „BürgerInnenbeteiligung“. Sellnow tritt jedoch für eine klare Begriffstrennung ein, weil BürgerInnen irrtümlich annehmen könnten, dass bei einem Partizipationsvorgang formulierte Rechte bestehen, wie das bei einer formalen BürgerInnenbeteiligung ja auch der Fall sein kann. Er führt den neutralen noch unbesetzten Begriff der „Bürgermitwirkung“ ein (Sellnow 2003, S. 27). In der schriftlichen Arbeit verwende ich dennoch den geläufigeren Begriff der Bürgerbeteiligung. Im Sprachgebrauch wird eigentlich nur eine informale Mitwirkung von BürgerInnen an einem öffentlichen Vorhaben als Partizipation bezeichnet (Nicolini 2003, S.31).

Häufig entwickeln sich Partizipationsverfahren aufgrund von Konflikten: Verteilungskonflikten von Zeit, Fläche, Raum, Ressourcen, Lebensqualität,

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Verteilung von Lasten und Nutzen. Partizipation meint die Verteilung durch Aushandeln, durch zwischenmenschlichen Dialog (Nicolini 2003, S.19). Wenn hier von BürgerInnen gesprochen wird, dann ist nicht gemeint, dass alle interessierten BürgerInnen daran teilnehmen können, sondern RepräsentantInnen von Interessensgruppen, deren Auswahl noch später beschrieben wird. Partizipation bedeutet jedenfalls direkte Demokratie und erweitert das Modell der repräsentativen Demokratie.

2.2. Wozu Partizipation?

Sellnow und Maderthaner (2003, S.15-19) ermittelten folgende Gründe: • BürgerInnen verfügen in der Regel über genaues Problembewusstsein, detaillierte Kenntnisse über lokale Gegebenheiten und eventuell auch Lösungsideen in Fragen, die ihr unmittelbares Lebensumfeld betreffen. Sie haben individuelle Vorstellungen über eine wünschenswerte Zukunft, über Werte und Ziele, „Was-soll-sein“, so genanntes Deontisches Wissen. Experten, die nicht dort wohnen und anderen gesellschaftlichen Schichten angehören, haben keinen Zugang zu diesem speziellen Wissen und wissen nicht was BürgerInnen wollen.

• „top-down“ Vorgehensweisen lösen Probleme meist wenig dauerhaft und rufen Widerstand in der Bevölkerung hervor. • Entscheidungen von Volksvertretern werden oft nicht als Gemeinwohl empfunden.

• Die bisherigen Formen der Entscheidungsfindung reichen oft nicht aus, um die vielfältigen Interessen und Anliegen angemessen zu vertreten. • Partizipation begegnet den Gefahren der Verselbständigung von „Berufspolitikertum“, und ohne Kontakt zu Menschen, die sie vertreten sollen.

• Bestimmte Gesellschaftsgruppen sind in der gewählten Regierung nicht vertreten und verfügen über keine institutionalisierten und meist auch keine persönlichen Kontakte zu gewählten VertreterInnen. Während einflussreiche gut organisierte Gruppen ihre Interessen auch gegen den Willen der Mehrheit durchsetzen können.

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2.3. Partizipationsformen

Partizipationsmodelle lassen sich auch in formale und informale unterscheiden: Formale sind rechtlich geregelt, eine Beteiligung von definierten Personen oder Gruppen ist daher verpflichtend vorgesehen. Das können Eigentümer, Investoren, oder Interessengruppen z.B.: NGOs sein. Formale Beteiligungsformen sind: Öffentliche Gemeindesitzungen, Informationspflicht gegenüber den BürgerInnen bei relevanten Planungen, Befragungen, Anhörung von BürgerInnen in öffentlichen Sitzungen, regelmäßige Bürgerversammlungen. Formale Bürgerbeteiligungen sind in der Kommunalpolitik bei folgenden raumbezogenen Fragen vorgesehen: Bebauungsplan, Flächennutzungs- und Flächenwidmungsplanung, Stadtsanierung, UVPs, Abfallwirtschaft und öffentlichen Verkehr.

„Informale Beteiligungsverfahren sind frei gestaltbar. Ihr Einsatz ist zufällig und freiwillig und dient den vorhandenen repräsentativen Strukturen bei ihrer Entscheidungsfindung“ (Kollmann 2003, S.21). Dazu zählen: Anträge, Begehren, Entscheide, Anregungen und Beschwerden von BürgerInnen, BürgerInnenversammlungen, Runder Tisch, Zukunftswerkstatt, Bürger-Konsensuskonferenz, Open-space Conference, Mediation, Kooperativer Workshop.

Eine weitere Differenzierung von Partizipationsmodellen kann nach dem Grad der Beteiligung vorgenommen werden oder eine Einteilung nach jeweils gesteigertem Engagement (Nicolini 2003, S.20 und Maderthaner 2003, S. 30). Von der Befragung und Information, der Möglichkeit zur qualitativen Stellungnahme bis hin zur Mitwirkung (Kollmann 2003, S.88).

Partizipationsansätze gewinnen seit etwa dreißig Jahren auch in der Entwicklungstheorie und Entwicklungspraxis an Bedeutung. Im entwicklungspolitischen Zusammenhang versteht man unter Partizipation das Einbeziehen der Armen und Unterdrückten in Entscheidungs- und Durchführungsprozesse. Maßgeblich ist hier die Unterscheidung von Paulo Freire in passive und aktive Partizipation, die mit der eben erwähnten Einteilung der steigenden Beteiligungsgrade fast identisch ist. Freire spricht von passiver Partizipation, wenn Betroffene bei der Umsetzung eines bereits fertig konzipierten Entwicklungsprojektes mitmachen sollen. Diese Vorgehensweise

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wird auch als „top-down„ bezeichnet. Während bei der aktiven Partizipation, die Betroffenen den Entwicklungsprozess selbst initiieren, sich ihre eigenen Ziele setzen und diese eigenständig oder mit externer Begleitung dann verwirklichen, ein „bottom-up“ Prozess. Der aktive Beteiligungsprozess ist besonders in der Entwicklungsarbeit von herausragender Qualität, weil er nicht nur eine Methode, sondern zugleich Ziel ist. Die Verschiebung der Machtstrukturen und Einebnung von Ungleichheiten sind Teil des weltweit zunehmenden Demokratisierungs- und Dezentralisierungsprozesses. Die marginalisierten Bevölkerungsgruppen sollen über mehr Entscheidungskompetenzen verfügen, so die Hoffnung der Entwicklungsorganisationen. Vergleiche Tabelle1 im Anhang.

2.4. Rahmenbedingungen eines Partizipationsprozesses

Wie schon erwähnt, muss eine Auswahl der partizipierenden BürgerInnen zu stattfinden, höchstens 70 Personen. Denn eine rückgekoppelte Kommunikation, mit nicht kontinuierlich am Prozess teilhabenden BürgerInnen wäre sonst nicht möglich. Das bedeutet, dass Menschen nicht nach dem Zufallsprinzip zu TeilnehmerInnen werden, sondern vom Veranstalter ausgewählt werden. Im bolivianischen Armutsbekämpfungsmodell werden sie jedoch von der Bevölkerung gewählt. Bei der Auswahl sind Transparenz, Nachvollziehbarkeit und klare Kriterien unabdingbar. Meist ist es ausreichend, dass die unterschiedlichen Interessensgruppen durch StellvertreterInnen repräsentiert werden.

Klar sollte auch sein, ob eine Informationsveranstaltung mit der Möglichkeit der bürgerschaftlichen Stellungnahme stattfindet, oder eine ergebnisoffene Diskussion zu einem Thema, oder ein Konsens zu einem Interessenskonflikt angestrebt wird, jedenfalls eine Entscheidung herbeigeführt werden muss. Die Ziele müssen eindeutig definiert sein. Wie mit dem Ergebnis umgegangen wird, sollte auch allen klar mitgeteilt werden. Beides wird in der Regel vom Auftraggeber, der einlädt formuliert. Kontraproduktiv wäre, wenn BürgerInnen nicht erfahren, wie mit ihren Vorschlägen umgegangen wird, und die Informationsbeschaffung mühsam ist.

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Ein kontinuierlicher Informationsfluss zu Nicht-Beteiligten und Möglichkeiten der Rückmeldung müssen gewährleistet sein. “participation needs to be informed“.

Grundsätzlich ist es sinnvoll möglichst viele organisatorische Fragen, Rahmenbedingungen, Rollen, Spielregeln aber auch Ziele mit den Partizipierenden gemeinsam festzulegen oder jedenfalls abzuklären, dadurch wird höhere Verbindlichkeit und Akzeptanz erreicht. Die Ziele müssen jedenfalls von allen Beteiligten akzeptiert werden. In jeder Phase des Prozesses muss die Moderation neutral und auf die Gleichberechtigung der verschiedenen Interessen bedacht sein. Die Person oder Organisation die den Partizipationsprozess begleitet, muss als objektiv und fair angesehen werden.

Konkrete Vorteile für Sich-Beteiligende müssen greifbar sein. Die Ergebnisse müssen umgesetzt werden, auch wenn die Umsetzung je nach Ziel des Verfahrens (Empfehlung, Entscheidungsprozess, etc.) graduell sehr unterschiedlich sein kann.

Erfolgreich ist ein Partizipationsverfahren nicht wenn sich jemand erfolgreich durchgesetzt hat, sondern wenn die oben genannten Kriterien erfüllt wurden (Sellnow 2003).

2.5. Nutzen der Partizipation

Der finanzielle und personelle Aufwand für Partizipationsverfahren hängt vom Inhalt, der Dauer des Verfahrens und der Anzahl der Beteiligten ab. Die Verfahrenskosten liegen zwischen 1-5% der Projektgesamtkosten, bei Großvorhaben nur im Promillebereich. Der Nutzen beschränkt sich aber nicht nur auf die ökonomische Effizienz. Durch Partizipation entsteht Mehrwert. Das sind Auswirkungen, die über das konkrete Partizipationsergebnis hinausgehen. Ich habe sie unter den Überschriften Effizienz, Empowerment und Demokratie zusammengefasst:

Effizienz für Verwaltung und Politik

Fehlinvestitionen können vermieden werden. Lösungen halten längerfristiger, weil sie bedürfnisgerecht und sozialverträglich sind.

Zeitersparnis durch Vermeidung von Fehlplanungen.

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Kosteneinsparungen, durch adäquate Lösungen nehmen Einsprüche und Gerichtsverfahren ab.

Partizipationsverfahren tragen zur Deeskalation von Konflikten bei (Mediation).

Durch tragfähige Ergebnisse und erfolgreiche Partizipationsverfahren kommt es zu Prestigegewinn für PolitikerInnen.

PolitikerInnen erfahren Bedürfnisse und Ängste der BürgerInnen. Sie sind Informationsquelle und dienen als Korrektiv.

Es etabliert sich eine demokratische Verfahrenskultur für künftige Vorhaben.

Demokratie

Stärkung des demokratischen Bewusstseins und demokratische Verhaltensweisen werden eingeübt (Artikulation von eigenen Anliegen, Konsensbildung, Akzeptieren von Mehrheitsentscheidungen). Überzeugung der Zweckmäßigkeit demokratischer Institutionen wird durch die Möglichkeit der Mitbestimmung erhöht.

Passiver Widerstand und Rückzug in die Anonymität wird vermieden. BürgerInnen werden nicht als Gegner erlebt, was naturgemäß geschieht, wenn fertige Projekte präsentiert werden (Kollmann 2003).

Empowerment

Selbstvertrauen durch erfolgreiche Problemlösekompetenz. Interessen der BürgerInnen finden Berücksichtigung im Planungsprozess. Soziale Beziehungen und Strukturen werden gefestigt, können aber auch in ihrer gegenseitigen Ablehnung verfestigt werden, wenn kein erfolgreicher Konsens zustande kommt oder ein Partner vorzeitig aussteigt. Das Vertrauen zwischen den BürgerInnen steigt durch das gemeinsame Ziel und die intensive Auseinandersetzung.

BürgerInnen lernen sich zu organisieren und ihre Interessen mutig zu vertreten.

BürgerInnenidentität und Problembewusstsein werden gestärkt, das Entwicklungspotential wird entfaltet. Identifikation mit dem Projekt, bzw. mit der Region.

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