Inhaltsverzeichnis

1  Einführung  3

2  Begriffsbestimmungen  4

3  Der Pariser Vertrag und Österreichs Schutzfunktion  5

4  Vorschläge zur Einleitung einseitiger Schutzmaßnahmen  7

5  Beurteilung der österreichischen Möglichkeiten vor dem Hintergrund und Wertung  

der  geplanten Verfassungsreform.  13

5.1  Die Schutzfunktion als rein deklaratorische Maßnahme  13

5.2  Die unilaterale Erlassung von Durchführungsmaßnahmen  14

5.3  Die Schutzfunktion als Ausfluss neuerer Entwicklungen im internationalen  

Minderheitenrecht   15

6  Schlussbemerkungen  16

7  Literaturverzeichnis  17

2

1 Einführung

Die derzeitige Diskussion um die Reform der österreichischen Bundesverfassung weist ein Element auf, das für Südtirol - und damit auch für die internationale Minderheitenproblematik - von besonderer Bedeutung ist. Es geht um die Frage, ob in die novellierte österreichische Bundesverfassung ein offizielles Bekenntnis zur Schutzfunktion Österreichs gegenüber den Minderheiten in Südtirol (bzw. den „österreichischen Minderheiten“ in diesem Lande) aufgenommen werden soll. Diese Diskussion weist verschiedene Zweige auf. Sie ruft einmal in Erinnerung, dass eine völkerrechtliche Schutzfunktion Österreichs gegenüber Südtirol ohnehin schon seit 1946, also seit dem Abschluss des „Gruber-De Gasperi-Abkommens“ (auch Pariser Abkommen genannt), besteht und fragt gleichzeitig, ob eine Schutzfunktion des Mutterstaates gegenüber „seinen“ Min-

derheiten im Ausland vielleicht auch unabhängig vom Völkerrecht existiert. Sollte dies der Fall sein, so wäre auch ein heikles Problem gelöst, das die erwähnte Dis-kussion aufgeworfen hat: Darf ein Staat unilateral Schutzfunktion

gegenüber Gruppierungen in anderen Staaten proklamieren? Zwar sind innerstaatliche Regelungen, um die es sich bei einer Verfassungsregelung handelt, völkerrechtlich grundsätzlich unwichtig, erlangen aber bei einer eventuellen Außenwirkung durchaus völkerrechtliches Konfliktpotenzial. Nach der hier vertretenen Auffassung ist dies im vorliegenden Zusammenhang allerdings nicht der Fall, weil das moderne internationale Minderheitenrecht eine generelle Interessensbekundung oder Förderung der Minderheiten im Ausland nicht verbietet.

Eine andere Frage ist die, ob der Versuch einer solchen Einflussnahme politisch opportun und für die betreffenden Minderheiten auch von Vorteil ist. Warum also ist diese

3

Schutzfunktion für die neue Bundesverfassung - und auch international gesehen - von Bedeutung? Dieser Frage soll im Folgenden nachgegangen werden.

2 Begriffsbestimmungen

Im Umfeld dieser Problematik sind terminologische Fragen zu klären. In der Vergangenheit wurde häufig von einer österreichischen Obsorgegewalt gegenüber Südtirol, von einer „Schutzmachtfunktion“ gesprochen. Österreich sollte also die Rolle einer „Schutzmacht“ zukommen. Den Begriff „Schutzmacht“ verstand man im Völkerrecht eingangs aber anders: Dieser Begriff aus dem humanitären Völkerrecht wurde für jene Staaten verwendet, welche die Interessen anderer Staaten bei (kriegerischen) Auseinandersetzungen auf diplomatischem Wege vertreten. In diesem Zusammenhang ist besonders die Schweiz zu nennen; ¹ weiter ist eine breite völkerrechtliche Praxis in diesem Bereich festzustellen. ² Hier finden sich sogar völkervertragliche Regelungen zur Schutzmacht, die einen sehr breiten Geltungsbereich aufweisen: Nach den deckungsgleichen Bestimmungen in Art. 8 des I., II. und III. Genfer Abkommens sowie des Art. 9 des IV. Genfer Abkommens ³ werden die humanitätsrechtlichen Bestimmungen der betreffenden Abkommen „unter der Mitwirkung und Aufsicht der Schutzmächte angewendet, die mit der Wahrnehmung der Interessen der am Konflikt beteiligten Parteien betraut sind.“ Laut Art. 5 Abs. 4 des I. Zusatzprotokolls zu den vier Genfer Abkommen kann die Schutzmachtfunktion ersatzweise auch von einer internationalen Organisation (insbesondere dem Internationalen Komitee vom Roten Kreuz) wahrgenommen werden.

¹ Vgl. Daniel Trachsler, Schutzmacht zwischen Fiktion und Fakt, in: NZZ Nr. 239 v. 13.10.2004, S. 15. Die Bürger Liechtensteins werden regelmäßig durch die Schweiz im Ausland diplomatisch und konsularisch vertreten. Vgl. VolkerEpping/Christian Gloria, Der Staat im Völkerrecht, in: Knut Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, C. H. Beck: München 2004, S. 339, Abs. 36.

² Eine relativ rezente Neuentwicklung in diesem Bereich ist in Art. 20 EGV zu finden, wonach Staatsbürger eines EU-Mitgliedstaates, der in einem anderen Staat diplomatisch und konsularisch nicht vertreten ist, den Schutz eines anderen - dort vertretenen - EU-Mitgliedstaates in Anspruch nehmen können. Vgl. auch Volker Epping/Christian Gloria: Der Staat im Völkerrecht, in: Knut Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, C. H. Beck: München 2004.

³ Vgl. das I. Genfer Abkommen zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und Kranken der bewaffneten Kräfte im Felde v. 12.4.1949; das II. Genfer Abkommen zur Verbesserung des Loses der Verwundeten, Kranken und Schiffbrüchigen der Streitkräfte zur See; das III. Genfer Abkommen über die Behandlung der Kriegsgefangenen und das IV. Genfer Abkommen zum Schutze der Zivilpersonen in Kriegszeiten.

4

Der Begriff „Schutzmacht“ wird auch auf das Verhältnis zwischen Staat und seinen Angehörigen bezogen. Danach hat jeder Staat ein besonderes Schutzrecht gegenüber seinen Angehörigen im Ausland. 4

In einem engeren Verständnis wurde der Begriff „Schutzmacht“ von der zwischenstaatlichen Ebene (bzw. jener zwischen Staaten und internationalen Organisationen) gelöst und gilt für die Beschreibung des Verhältnisses zwischen dem „Mutterstaat“ der Minderheit und ihrem gegenwärtigen Heimatstaat. ⁵ Grundlage einer solch neuen Deutung ist dabei die historische Erfahrung, dass sich größere Bevölkerungsteile eines Staates im Gefolge einer kriegerischen Auseinandersetzung plötzlich in einem für sie fremden Nationalstaat wiederfanden.

Eigentlich spräche nichts gegen eine Verwendung dieses Begriffs auch im vorliegenden Zusammenhang. Auf der anderen Seite kann aber nicht in Abrede gestellt werden, dass der Begriff „Schutzmacht“ auch andere Deutungen zulässt. Seine Herkunft aus dem Kriegs- und Humanitätsrecht erinnert an härteste Auseinandersetzungen, und der Wortteil „Macht“ weckt zusätzliche Irritationen.

Vor diesem Hintergrund, aber unabhängig von der Tatsache, dass der Begriff „Schutzmacht“ der gebräuchlichere ist, ist es wohl sinnvoller, den neutraleren Ausdruck „Schutzfunktion“ zu verwenden. Auch hier wird die Notwendigkeit betont, den Schutzaspekt in den Vordergrund zu stellen.

⁴ Siehe dazu umfassend Ruth Bertschy, Die Schutzmacht im Völkerrecht, Paulusdruckerei: Freiburg in der Schweiz 1952, S. 37: „Das Schutzrecht ist der Ausdruck von besonderen Beziehungen zwischen dem Staat und seinen Angehörigen. Jedes Individuum hat dem Staat gegenüber besondere Pflichten, Treue und Gehorsam, andererseits aber auch ein spezielles Recht auf diesen Schutz. Darum haben die Staaten die Aufgabe, ihren Angehörigen beizustehen und einen besonderen Schutz auch in den internationalen Beziehungen zu gewährleisten. [...] Ziel und Zweck des Schutzrechts ist es, die Verletzung der Rechte der Staatsangehörigen zu verhindern und das eigene Recht des Staates gegenüber anderen Staaten zu behaupten. Aus diesem Grund kann jeder Staat das Schutzrecht geltend machen, wenn ein Bürger im Aus-land durch den fremden Staat in seiner Person oder seinen Rechten verletzt wurde. [...]“. Vgl. auch Jean-Pierre Knellwolf, Die Schutzmacht im Völkerrecht unter besonderer Berücksichtigung der schweizerischen Verhältnisse, Diss. Arb., Bern 1985.

⁵ Einschränkend ist zu diesem Sprachgebrauch festzuhalten, dass dieser keineswegs völlig einheitlich ist. Überwiegend wird mit dem Begriff der Schutzmacht der erstgenannte Sinngehalt verbunden. Vgl. auch Karl Doehring, Schutzmacht, in: Hans-Joachim Schlochauer (Hrsg.), Wörterbuch des Völkerrechts, Bd. 3, 1962, S. 218-222. Auch die zweite, nachfolgend auszuführende Verwendung ist aber anzutreffen und wird deshalb hier gleichwertig berücksichtigt.

5