Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  2

2.  Pro und Contra eines IFG  3

2.1.  Nutzen  3

2.2.  Vorbehalte  4

3.  Informationsfreiheitsgesetze im Ausland  5

  :HW2SHQEDDUKHLGYDQ HVWXXU´LQGHQ1LHGHUODQGHQ  5

3.1.1.  Entstehung und Inhalt  5

3.1.2.  Umsetzung  6

  )UHHGRPRI,QIRUPDWLRQ FW´LQGHQ86  7

3.2.1.  Entstehung und Inhalt  7

3.2.2.  Umsetzung  8

4.  Informationsfreiheitsgesetze in Deutschland  9

4.1.  Bundesländer  10

4.1.1.  Brandenburg  10

4.1.2.  Berlin  11

4.1.3.  Schleswig-Holstein  12

4.1.4.  Nordrhein-Westfalen  13

4.2.  Weg zum IFG auf Bundesebene  14

4.2.1.  Erste rot-grüne Legislaturperiode (1998-2002): BMI-Entwurf  15

4.2.2.  Zweite rot-grüne Legislaturperiode (seit 2002): Entwurf der Koalitionsfraktionen  17

4.3.  Das verabschiedete Bundes-IFG  18

4.3.1.  Inhaltliche Kritik  19

4.3.2.  Vergleich mit WOB und FOIA  20

5.  Schlussbetrachtung  22

Anhang   23

Tabelle der  Länder, in denen ein IFG existiert  23

Gesetz  zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes  

  (Informationsfreiheitsgesetz - IFG)  24

Quellen  - und Literaturverzeichnis  29

1

1. Einleitung

Ab dem 1. Januar 2006 wird die Bundesrepublik Deutschland seinen Bürgern ein allgemeines und begründungsfreies Zugangsrecht zu Informationen von Verwaltungsorganen auf Bundesebene zugestehen. Im internationalen Vergleich muss dieser Schritt als längst überfällig bewertet werden, denn in der zweiten Hälfte des Jahres 2005 besitzen bereits über fünfzig Staaten ein Informationsfreiheitsgesetz (IFG) (Banisar 2004: 3). Unter den Mitgliedern der OECD bildet Deutschland zusammen mit Luxemburg die Ausnahme. In der EU verwehren lediglich diese beiden Staaten sowie Malta und Zypern den grundsätzlich freien Zugang zu Behördenunterlagen. Seit einer im Mai 2001 vom Europäischen Parlament und dem Rat verabschiedeten Verordnung haben auch die drei wichtigsten Organe der EU ± Parlament, Rat und Kommission ± ihre Dokumente öffentlich zugänglich zu machen (Bock 2002).

Die Existenz von Informationsfreiheitsgesetzen in einer Vielzahl von Ländern und auf europäischer Ebene kann allein jedoch kein Argument für eine gesetzliche Regelung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten sein. Daher wird zu Beginn der vorliegenden Arbeit das Für und Wider eines IFG erörtert.

Es schließt sich eine Darstellung der Situation im Ausland anhand zweier Beispiele an: zum einen die Niederlande als Nachbar Deutschlands und Mitgliedsstaat der EU, zum anderen die USA. Das Informationszugangsgesetz der Vereinigten Staaten gilt als das international bekannteste und meistbenutzte seiner Art. Seine Grundidee wurde insbesondere im englischsprachigen Raum nachgeahmt (Kloepfer 2003: 22). Zudem diente es der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen als Vorbild für den Entwurf eines IFG (BT-Drs. 11/1152).

Den Schwerpunkt der Arbeit stellt die Auseinandersetzung mit dem deutschen IFG auf Bundesebene und mit den gegen es gerichteten Widerständen dar. Zuvor wird auf die vier bereits existierenden Informationszugangsgesetze auf Ebene der Bundesländer eingegangen.

Auf einen summarischen Vergleich der drei behandelten nationalen Gesetze über den grundsätzlich freien Zugang zu behördlichen Unterlagen folgt schließlich ein Resümee.

2. Pro und Contra eines IFG

2.1. Nutzen

'D VLFK ÄGLH XPIDVVHQGH XQG REMHNWLYH ,QIRUPDWLRQ GHV %UJHUV DOV HLQH ZHVHQWOLche *UXQGODJH HLQHV GHPRNUDWLVFKHQ *HPHLQZHVHQV³ (Lodde 1996: 110) erweise, trage ein IFG zur effektiveren Ausübung staatsbürgerlicher Rechte bei. Gewachsene Informiertheit versetze den Bürger in die Lage, Zusammenhänge in der Politik und ihre Bedeutung für seine eigene Existenz zu erkennen. Seine so gewonnene Freiheit schlage sich in Mitve-rantwortung und konstruktiver Kritik nieder (Smeddinck 2004: 59). Emanzipatorische :LUNXQJDXIGHQ%UJHUEHVLW]HGLHPLWHLQHP,)*HLQKHUJHKHQGHÄ8PNHKUGHU%HZHLs-ODVW³ Als Auftraggeber des Staates muss der Bürger nicht den Nachweis erbringen, dass er das Recht hat, in Akten des öffentlichen Sektors Einsicht zu nehmen. Stattdessen besitzt die Verwaltung die Pflicht, nachzuweisen, dass sie eine Information der Öffentlichkeit vorenthalten darf (Hart 2004: 77).

Ein Informationszugangsgesetz besitze zudem das Potential, langfristig zu einer kulturellen Veränderung im Selbstverständnis der VerwalWXQJEHL]XWUDJHQGHQÄ.RUSVJHLVWGHU BüURNUDWLH DXI]XEUHFKHQ³ %UlXWLJDP 81) und Denken in obrigkeitsstaatlichen Kategorien zu beenden. Die Verwaltung als Dienstleister behandle den einzelnen Bürger schließlich nicht länger als Objekt, sondern als mitgestaltenden Partner (Schubert 2001: 402).

Die durch ein IFG geschaffene größere Transparenz in den Verwaltungen vereinfache es, Entscheidungen zurechenbar und die jeweiligen Entscheidungsträger verantwortlich zu machen. Diese Zurechenbarkeit sei in der repräsentativen Demokratie umso wichtiger, da in ihr den Bürgern wenige Möglichkeiten zu unmittelbarer Mitwirkung zustünden (Burkert 1998: 430). ,Q GLHVHP 6LQQH IRUPXOLHUW 0LFKDHO .ORHSIHU Ä9HUZDOWXQJ LQ GHU 'e-PRNUDWLHPXVVWUDQVSDUHQWH9HUZDOWXQJVHLQ³.ORHSIHU Durch ihre Transparenz würden die Behörden von der Öffentlichkeit zu einem nachvollziehbaren und effektiven Handeln angehalten. Die Kenntnis der für eine behördliche Entscheidung relevanten Motive erhöhe die Akzeptanz und Legitimität der Verwaltungsarbeit seitens der einbezogenen Bürger (Bruch 2004: 159).

Wenn sich die Beschäftigten im öffentlichen Sektor stärker dem Blick der Öffentlichkeit ausgesetzt fühlten, sei zudem ein Rückgang von Misswirtschaft zu erwarten. Ein IFG stelle ein geeignetes und wichtiges Instrument zur Aufdeckung bzw. Prävention von Korruption dar (Rohde-Liebenau 2003).

2.2. Vorbehalte

Gegner eines umfassenden Rechts auf Zugang zu behördlichen Unterlagen heben seine mögliche missbräuchliche Verwendung hervor. Es bestehe die Gefahr, dass Informationszugangsgesetze lediglich im Dienste wirtschaftlicher Spionage, der Spitzelei oder des Querulantentums in Anspruch genommen würden (Schubert 2001: 401). Erhalte das Recht auf Informationszugang den gleichen Stellenwert wie der sich aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung abgeleitete Datenschutz, werde dessen grundrechtlicher Charakter geleugnet. Der voraussetzungslose Zugang zu personenbezogenen Daten zwänge Betroffene ihr Grundrecht zu begründen, so dass es folglich kein Grundrecht mehr sei (Giesen 1997: 590). Des Weiteren wird die leichtfertige Preisgabe von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen seitens Wirtschaftsvertretern und Unternehmen befürchtet (Bräutigam 2005: 380). Die Behauptung, ein Recht auf Zugang zu amtlichen Informationen sei absolut, werde zwar gern zu seiner Diskreditierung aufgestellt, verkenne jedochÄGDVVGLH9RUVWHOOXQJHLQHUY|OOLJJOlVHUQHQ9HUZDOWXQJ>«@XWoSLVFKZlUH³ (Kloepfer 2003: 27). In einem IFG festgelegte Ausnahmen und Möglichkeiten zur Abwägung seien selbstverständlich. Informationsfreiheit und Datenschutz müssten sich wechselseitig begrenzen, um einen schonenden Ausgleich zu finden. Ä'DWHQVFKXW]UHFKW DOV 'DWHQYHUNHKUVUHFKW LVW 6XPPH GHU 0D‰QDKPHQ ]XU Verhinderung unerwünschter Datenverarbeitung, nicht hingegen ein Regelungssystem zur Abschottung von InformDWLRQHQ YRQ GHU gIIHQWOLFKNHLW³ (Gurlit 2003: 1121)

Nach Ansicht der Gegner eines umfassenden Informationszugangsrechts könne die Umsetzung eines IFG infolge einer Vielzahl von Informationsgesuchen zu geminderter Effizienz und Funktionsfähigkeit der Verwaltung bis hin zu ihrer Lahmlegung führen. Dem wird entgegengehalten, dass die behördliche Aufgabenerfüllung dem Bürger dienen solle und eine Einschränkung des Informationszugangs nur dann erwogen werden könne, falls tatsächlich eine ernstliche Behinderung der Verwaltungstätigkeit vorläge (Kugelmann 2001: 24). In diesem Zusammenhang wird auch auf die Personal- und Materialkosten der Implementierung eines IFG hingewiesen. Beispielsweise müssten Mitarbeiter in den Behörden geschult werden, um veröffentlichbare von geheimhaltungswürdigen Informationen unterscheiden zu können. Angesichts der technologischen Entwicklung, z.B. der Möglichkeit zur Veröffentlichung von Verwaltungsinformationen im Internet, verliere das Kostenargument allerdings an Stärke (Burkert 1998: 431). Zudem würde die infolge eines IFG geschaffene Transparenz der Behörden aufgrund der effektiveren Bekämpfung von Misswirtschaft und Korruption letztlich Kosten ersparen (Hart 2004: 78).

3. Informationsfreiheitsgesetze im Ausland

Weltweit existieren in über fünfzig Staaten Informationszugangsgesetze, zuweilen sind sie sogar in den Verfassungen verankert. Als Beispiele dienen im Folgenden die entsprechenden Gesetze in den Niederlanden und in den USA.

3.1. ³Wet Openbaarheid van Bestuur´ in den Niederlanden

3.1.1. Entstehung und Inhalt

Am 1. Mai 1980 trat in den Niederlanden das Ende 1978 beschlossene Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) in Kraft, welches durch Öffentlichkeit amtlicher Informationen auf eine ÄJXWH XQG GHPRNUDWLVFKH Verwaltung³ ¹ zielt. Seit 1983 besitzt das Prinzip der öffentlichen Verwaltung in Form von Artikel 110 Verfassungsrang: ÄDie Behörden stellen bei der Durchführung ihrer Aufgaben Öffentlichkeit gemäß durch Gesetz zu erlassender Vorschriften her.³ 2

Die Novellierung des niederländischen IFG im Jahr 1991 integrierte eine bis dahin für die Einsicht amtlicher Unterlagen zusätzlich notwendige Rechtsverordnung in das WOB. Zudem wurde eine Frist von zwei Wochen für die Bearbeitung von Informationsgesuchen festgelegt (Ruth 1998: 435). Die an Behörden auf Landesebene, Provinzebene und lokaler Ebene gestellten Anträge müssen sich nicht auf ein bestimmtes Dokument beziehen, sondern können lediglich ein Thema benennen, zu dem die jeweils befragte Behörde relevante Unterlagen herausgibt. Somit entfällt für die Verwaltung die Notwendigkeit, öffentliche Register über ihre Unterlagen zu führen und diese kontinuierlich zu aktualisieren.

Als entscheidende Grundlage des WOB wird von der allgemeinen öffentlichen Bedeutung einer transparenten Verwaltung ausgegangen, so dass Informationsgesuche nicht begründet werden müssen. Die Einsicht in amtliche Akten wird dem Antragsteller unabhängig von seinem spezifischen Interesse erlaubt oder verwehrt. Das WOB nennt elf Gründe, die die Weitergabe behördlicher Informationen verbieten können. Vier dieser Ausnahmeregelungen (Art. 10, Abs. 1) werden als absolut charakterisiert: Falls sich ein Antrag auf Informationen bezieht, die die Einheit der Krone, die Sicherheit des Staates,

¹ Ägoede en democratische bestuursvoering³Wet van 31 oktober 1991, houdende regelen betreffende de openbaarheid van bestuur [ http://www.ivir.nl/wetten/nl/wob.html ]

² Verfassung des Königreiches der Niederlande vom 24. August 1815 in der Fassung der Neubekanntmachung vom 17. Februar 1983 [ http://www.verfassungen.de/nl/verf83.htm ]

die Vertraulichkeit von Werks- und Herstellungsdaten oder sensible Personalien (z.B. religiöse und politische Gesinnung) betreffen, besitzt die jeweilige Behörde die Pflicht, den Antrag abzulehnen. Den niederländischen Verwaltungsorganen wird eine Güterabwägung zugestanden, wenn sich Informationsgesuche auf einen der sieben relativen Ausnahmegründe (Art. 10, Abs. 2) beziehen. Unter diese fallen beispielsweise die Bereiche internationale Beziehungen, Wirtschafts- und Finanzinteressen des Staates oder die Verfolgung von Straftaten. In einem solchen Fall wird über die Herausgabe von Informationen nicht aufgrund des persönlichen Interesses des Antragstellers, sondern aufgrund der eingeschätzten Bedeutung für das öffentliche Interesse entschieden (van Schagen 2004: 86-89).

3.1.2. Umsetzung

Die Implementierung des WOB wurde von Beginn an wissenschaftlich begleitet und kontinuierlich evaluiert, so dass eine breite Datenbasis vorhanden ist. Von den niederländischen Verwaltungsangestellten haben sich 80 bis 90 Prozent mit Informationsgesuchen auseinandersetzen müssen. Die Antragsteller zerfallen dabei in drei Gruppen: Privatpersonen, die überwiegend eigene rechtliche Interessen (Steuer- und Strafverfahren) verfolgen, Journalisten im Rahmen der üblichen Berichterstattung und gesellschaftliche Organisationen, die sich insbesondere mit den Bereichen Umweltschutz, Ausbildung und ökonomischen Fragen beschäftigen. Der Großteil der Anträge auf Zugang zu amtlichen In-formationen entfällt auf die Ebene der Kommunalverwaltung und etwa zu einem Drittel auf Ministerien und selbständige Verwaltungsorgane, während die Behörden auf Provinzebene wenig in Anspruch genommen werden (Bräutigam 2005: 378). Artikel 8 des WOB schreibt den Behörden vor, aus eigener Initiative möglichst viele betroffene und interessierte Bürger so früh über ihre Vorhaben zu informieren, dass ausreichend Zeit besteht, die artikulierten Meinungen in die Entscheidungsprozesse der Verwaltungen mit einzubeziehen. Die Erfüllung dieser Vorgabe ist tägliche Verwaltungspraxis in den Nie-derlanden und insbesondere auf Gemeindeebene verstehen die Verwaltungsangestellten es als ihre Aufgabe, nicht nur den Pflichtteil, sondern darüber hinaus Informationen öffentlich zu machen (Ruth 1998: 436).

In ihrer Analyse der Umsetzung des WOB verzeichnet Simone Ruth bereits 1998 eine Ä(QWKLHUDUFKLVLHUXQJ GHV 9HUKlOWQLVVHV ]ZLVFKHQ %UJHUQ XQG 9HUZDOWXQJ >«@HLQ3UR]H‰LQGHPGHU%UJHUQLFKWPHKU8QWHUWDQXQGGLH9HUZDltung nicht mehr Obrigkeit ist, sondern sich zunehmend ein partnerschaftlicher Umgang miteinander herausbilGHW³5XWK