IN NHALTSVERZEICHNIS: : I

Abkürzungsverzeichnis iii

1. EINLEITUNG 1

1.1 State of the Art 2

1.2 Vorgehensweise 6

2. BEGRIFFSBESTIMMUNG UND KONTROVERSEN 11

2.1 Definition „humanitäre Intervention“ 11

2.2 Wann ist eine humanitäre Intervention „humanitär“? -Kriterien einer humanitären Intervention in der politischen Theorie 16

2.2.1 Eingangskriterien 16

2.2.2 Selektivität als Kriterium? 18

2.3 Humanitäre Interventionen im Internationalen Recht 20

3. HISTORISCHER ÜBERBLICK 23

3.1 Humanitäre Interventionen bis 1990 - Souveränität als höchstes Gut? 23

3.2 Humanitäre Interventionen nach dem Ende des Kalten Krieges -Die veränderte Rolle des VN-Sicherheitsrates 25

3.3 Souveränität versus Intervention? -

Versuch einer Konsensbildung im internationalen Rahmen 31

4. SCHLUSSFOLGERUNG: HERAUSBILDUNG EINER NORM ZU

5. WANDEL DER SICHERHEITSSTRUKTUREN INNERHALB AFRIKAS 39

5.1 Nichteinmischung als höchstes Prinzip der OAU 39

5.2 Aufhebung der Indifferenz im Zuge der Umwandlung der OAU zur AU 43

5.3 Formelle Fixierung und Umsetzung - Mängel und Hindernisse in der AU 48

6. TESTFALL DARFUR - DIE ERSTE HUMANITÄRE INTERVENTION DER AU 54

6.1 Konfliktursachen in Darfur - Der Kampf um Ressourcen,

die Marginalisierung der Provinzen und ethnische Spannungen 54

6.1.1 Darfur als Ressourcenkonflikt 55

6.1.2 Darfur als Konflikt zwischen Zentrum und Peripherie 56

6.1.3 Darfur als ethnischer Konflikt 58

6.2 Darfur - Die humanitäre Notlage rechtfertigt die Intervention 59

6.2.1 Ethnogenese der „Araber“ und „Afrikaner“ -

schwerwiegende Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Genozid? 59

6.2.2 Darfur und die Eingangskriterien für eine humanitäre Intervention 63

6.3 AMIS - Prüfstein für die neue Sicherheitsarchitektur der AU 69

6.3.1 Mandatierung, Struktur und Ablauf der Mission 69

6.3.2 Problemlagen und Mängel 71

6.4 Der Fall Darfur - Ergebnisse der ersten afrikanischen humanitären Intervention 76

81 7. SCHLUSSBEMERKUNGEN

Literaturverzeichnis 90

Anhang 98

ii

AB BKÜRZUNGSVERZEICHNIS: : A

AMIB African Mission in Burundi AMIS I und II African Union Mission in Sudan I und II AMIS II-E African Union Mission in Sudan II-Enhanced APRM African Peer Review Mechanism ASF African Standby Force AU Afrikanische Union CFC Ceasefire Commission CivPOL Civil Police CSSDCA Conference on Security, Stability, Cooperation and Development in Africa DPKO Department of Peacekeeping Operations ECOWAS Economic Community of West African States EEF Europäischer Entwicklungsfonds EU Europäische Union GoS Government of Sudan / Regierung des Sudan HCFA Humanitarian Ceasefire Agreement HRW Human Rights Watch ICG International Crisis Group ICID International Commission of Inquiry on Darfur ICISS International Commission on Intervention and State Souvereignty ISS Institute for Security Studies JAM Joint Assessement Mission JEM Justice and Equality Movement KSZE Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa MCPMR Mechanism for Conflict Prevention, Management and Resolution NATO North Atlantic Treaty Organisation NePAD New Partnership for Africa’s Development OAU Organisation of African Unity OCHA Office for Coordination of Humanitarian Affairs OMIB Observer Mission in Burundi PSC Peace and Security Council SHIRBRIG Stand-by High Readiness Brigade for United Nations Operations

iii

SLA Sudan Liberation Army SPLA Sudan People’s Liberation Army SPLM Sudan People’s Liberation Movement UN/VN United Nations UNAMIR UN Assistance Mission for Rwanda UNEF UN Emercency Force UNMIS UN Mission in Sudan UNSOM UN Operation in Somalia UNTSO UN Truce Supervision Organization USAID United States Agency for International Development VN/UN Vereinte Nationen/ United Nations

iv

1. E EI INLEITUNG 1

Als Soldaten sind wir es gewohnt, Berge zu versetzen, um die Souveränität unserer Staaten und unseren way of life zu verteidigen. In Zukunft müssen wir bereit sein, Berge zu versetzen, um über unsere nationalen Interessen hinauszuwachsen und unsere Ressourcen für die Menschlichkeit einzusetzen - und unser Blut für sie zu vergießen. 1

„Blut für andere zu vergießen“, worauf Roméo Dallaire am Ende seines Buches Handschlag mit dem Teufel - Über die Mitschuld der Weltgemeinschaft am Völkermord in Ruanda anspielt, ist die Anwendung militärischer Gewalt für humanitäre Zwecke, sogenannte humanitäre Interventionen. Als ehemaliger Kommandant der UNAMIR-Truppen (United Nations Assistance Mission for Rwanda) in Ruanda war er vor Ort, als am Ende des letzten Jahrhunderts erneut ein Völkermord geschah und die Weltgemeinschaft tatenlos zusah. Das Tragische daran war; dass zum Zeitpunkt des Genozids eine Intervention von außen nicht nur moralisch gerechtfertigt, sondern auch völkerrechtlich legal gewesen wäre. Seit Beginn der 1990er Jahre erhielten humanitäre Interventionen - hier verstanden als militärische Interventionen eines Staates oder einer Gruppe von Staaten (bzw. einer regionalen oder internationalen Organisation) in einem anderen Staat mit dem Ziel, schwerwiegende

Menschenrechtsverletzungen oder humanitäre Katastrophen zu beendigen oder zu vermeiden ² - zunehmend eine Legitimierung von Seiten des Völkerrechts. Das Versagen der internationalen Gemeinschaft in Ruanda sollte sich niemals wiederholen, und doch steht der Generalsekretär der Vereinten Nationen (VN) heute erneut vor einem „potentiellen“ Völkermord in Darfur und fordert den Weltsicherheitsrat dazu auf, endlich Verantwortung für

den Friedenseinsatz im Westen des Sudans zu übernehmen. ³ Noch bis zum 31. September 2006 wurde das Mandat der gegenwärtig in Darfur agierenden Friedensmission der Afrikanischen Union (AU) verlängert. Bislang fehlt es ihr allerdings an Ausrüstung und an einem umfassenden Mandat, das es ihr ermöglichen könnte, einen Waffenstillstand zu erzwingen und die Zivilbevölkerung adäquat zu beschützen. Ein dazu ausreichendes Mandat könnte von Seiten der AU vergeben werden. Mit der Umwandlung der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) zur AU im Jahre 2002 erhielt die neue Regionalorganisation

¹ Dallaire 2005: 588.

² Siehe auch Unterkapitel 2.1: Definition.

³ Annan, Kofi 2006: 2.

1

Afrikas das wohl umfassendste Recht zu humanitären Interventionen. Während die Charta der VN humanitäre Interventionen nur indirekt über ein Mandat, das die Bedrohung des internationalen Weltfriedens benennt, ermöglicht, werden in der Charta der AU humanitäre Interventionen ausdrücklich erlaubt. Man kann also durchaus davon ausgehen, dass sich die im Zuge der 1990er Jahre herausgebildete Norm bezüglich humanitärer Interventionen im afrikanischen Kontext nicht nur über die VN-Charta, sondern im Speziellen auch mit der Neugründung der AU verbreitet hat. Besonders im Hinblick auf den Einsatz der AU-Truppen in Darfur bleibt es allerdings fraglich, inwiefern es zu einer realen Umsetzung und routinierten Anwendung wirklich gekommen ist. Die Entwicklung einer Norm humanitärer Interventionen und deren tatsächliche Umsetzung innerhalb der AU stellt den Forschungsgegenstand dieser Arbeit dar.

1.1 STATE OF THE ART

Die Thematik der humanitären Interventionen war gerade in den 1990er Jahren ein heiß umstrittenes Thema in der politischen Theorie und Praxis. Kernpunkt der Debatte war dabei der Widerspruch zwischen dem Souveränitätsgebot der Staaten und dem Schutz der Menschenrechte über staatliche Grenzen hinaus.

Das Standardwerk und ein zudem in dieser Arbeit häufig zitiertes Werk stellt die Monografie Saving Strangers - Humanitarian Intervention in International Society von Nicholas J.

Wheeler dar. ⁴ Bei ihm findet sich die wohl ausführlichste Analyse humanitärer Interventionen seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges. Im Sinne einer konstruktivistischen Theorie internationaler Beziehungen betrachtet er die Staatenwelt als normgebundene Gemeinschaft, in der sich die Staaten zu den internationalen Normen konform verhalten, da sie ihr Verhalten innerhalb des jeweils gültigen Normgefüges rechtfertigen müssen. Nach einem Vergleich humanitärer Interventionen vor und nach dem Ende des Kalten Krieges kommt Wheeler zu dem Schluss, dass sich im Laufe der 1990er Jahre die Norm, in humanitären Notfällen zu intervenieren, herausgebildet hat. Auch Martha Finnemore beschreibt die Entwicklung einer Norm zu derartigen Interventionen. Sie geht mit ihrer empirischen Untersuchung der

Beispiele allerdings bis ins 19. Jahrhundert zurück. 5

Insbesondere nach dem NATO-Einsatz im Kosovo kamen noch einmal verstärkt Kontroversen über die Legalität und Legitimation humanitärer Interventionen auf. Eine

⁴ Wheeler 2002.

⁵ Finnemore 1996.

2

interessante Zusammenstellung von Auffassungen deutscher Theoretiker, die sich zum Zusammenspiel von humanitären Interventionen und dem Völkerrecht äußern, findet sich bei

Merkel: Der Kosovo-Krieg und das Völkerrecht. ⁶ Eine ausgewogene Sammlung englischsprachiger Autoren zum genannten Thema liegt bei Mosely und Norman: Human

Rights and Military Intervention vor. ⁷ Beide Arbeiten fassen Meinungen von Befürwortern (Brown, Dower, Kersting, Meggle, Senghaas ⁸ ) und Gegnern des Konzeptes (vgl. Robinson, Merkel ⁹ ) zusammen. Das momentan wohl aktuellste Buch über humanitäre Interventionen, in dem auch auf die Ereignisse des 11. Septembers 2001 und die Intervention in Afghanistan 2001 eingegangen wird, ist der von Jennifer M. Welsh herausgegebene Sammelband:

Humanitarian Intervention and International Relations. 10

Die Grundlage für jegliche Debatte über die Legitimität der Interventionen ist in der Theorie des „Gerechten Krieges“ zu finden, deren bekanntester Autor - Michael Walzer - sich in den

1990er Jahren auch zunehmend zu humanitären Interventionen geäußert hat. ¹¹ Bezog sich Walzer in seinem Standardwerk Just and Unjust Wars noch ausschließlich auf das Selbstverteidigungsrecht der Staaten als einzigen gerechten Grund für einen Krieg, so erweiterte sich sein Konzept bis hin zum positiven Rechtsverständnis auf einen „anständigen

Staat“ und im Zuge dessen auch auf ein Recht auf Schutz vor Hunger und Unterernährung. ¹² Wie weit das Rechtsverständnis geht, auf das Bürger einen so starken Anspruch haben, das dessen Nichteinhalten eine Intervention von außen rechtfertigt, ist allerdings umstritten. Neben völkerrechtlichen Straftatbeständen und weiteren massiven Verletzungen menschenrechtlicher Fundamentalnormen kommt es zunehmend auch zur

Auseinandersetzung mit dem Thema des Staatsversagens als Ursache für humanitäre

Katastrophen und damit als gerechten Grund für eine Intervention. ¹³ Die bisher wohl am geringsten ausgeprägte Begründung für militärische Interventionen ist im Recht auf einen demokratischen Staat zu finden. Trotz Vorreiterrollen regionaler Organisationen wie der

⁶ Merkel 2000a.

⁷ Mosely/Norman 2002.

⁸ Brown 2002b, Dower 2002, Kersting 2000, Meggle 2000, Senghaas 2000.

⁹ Merkel 2000b, Robinson 2002.

¹⁰ Welsh 2003.

¹¹ Walzer 2002, 2003a und 2003b.

¹² Sein Argument beruht darauf, dass Hungersnöte zumeist eine politische Ursache haben und von menschlichen Akteuren verursacht werden (Walzer 2005).

¹³ Vgl. Debiel 2004 und Mair 2004.

3

Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) ¹⁴ weitet doch kaum ein Autor den Sturz demokratisch legitimierter Regierungen zu einem Grund unmittelbarer militärischer Interventionen aus.

Kritiker des Konzeptes der humanitären Interventionen kommen zumeist aus der realistischen Denkschule, wie Noam Chomsky, für die derartige Interventionen nur ein neues Instrument

der Machtpolitik von Staaten im internationalen Rahmen darstellen. ¹⁵ Weitere Kritik kommt zudem aus dem pluralistischen Lager, aus dem zumeist nichtwestliche Autoren auf die Gefahr

erneuter imperialistischer Verhaltensweisen der intervenierenden Staaten eingehen. 16

Ein international einflussreiches Werk zu humanitären Interventionen stammt von den Vereinten Nationen. In dem Bericht Responsibility to Protect wird von der einberufenen Kommission (International Commission on Intervention and State Sovereignty/ICISS) versucht, den Gegensatz zwischen Intervention und Souveränität aufzulösen, indem sie den Souveränitätsbegriff erweitert und die Menschenrechte in das Konzept der Souveränität mit einbezieht. Scheitert ein Staat dabei, seine eigenen Bürger zu schützen, geht diese Aufgabe automatisch an die internationale Gemeinschaft über, welche damit die Verantwortung zum Schutz der Bürger übernimmt.

Das zunehmende Gewicht humanitärer Interventionen in der politischen Praxis führte dazu, dass sich auch Forschungsinstitutionen wie die Oxford Research Group explizit mit diesem Thema beschäftigen. Autoren wie Abott übernehmen das Konzept der ICISS und überprüfen

kritisch die neuesten Interventionen in Afghanistan und Irak. 17

Nach anfänglicher großer öffentlicher Aufmerksamkeit rückte das Konzept nach den Ereignissen des 11. Septembers 2001 zunehmend in den Hintergrund der öffentlichen Debatte. Die Aufmerksamkeit, die in den 1990er Jahren noch humanitären Interventionen galt, ging auf den „Krieg gegen den Terror“ über. Gleichzeitig kommt es vermehrt zur Vermischung beider Konzepte bis hin zur nachträglichen Legitimation des amerikanisch­ britischen Irakeinsatzes mit humanitären Motiven. So versuchte Tony Blair im März 2004 eine Verbindung zwischen der Verantwortung zu humanitären Interventionen mit der

Verantwortung zu einem „Krieg gegen den Terror“ herzuleiten. ¹⁸ Blair und andere verfielen

¹⁴ Im Jahre 1991 verabschiedete die OAS eine Resolution (Resolution 1080), die im Falle der Gefährdung einer demokratisch gewählten Regierung ein aktives Engagement und unmittelbare Maßnahmen des ständigen Rates der OAS fordert (Debiel 2004).

¹⁵ Chomsky 2000.

¹⁶ Ayoob 2002.

¹⁷ Abott 2005.

¹⁸ Abott/Sloboda 2004.

4

damit in eine Ausweitung des Konzeptes, welche die Glaubwürdigkeit humanitärer Interventionen gefährlich in Frage stellt.

Analysen zur neuen Sicherheitsstruktur in Afrika, insbesondere zur Umwandlung der OAU in die AU, sind vom südafrikanischen Institute for Security Studies (ISS) sehr umfangreich

publiziert worden. ¹⁹ Insbesondere Cilliers geht ausführlich auf die sich damit veränderten Sicherheitsstrukturen innerhalb der AU ein und untersucht die Möglichkeiten und den

eigentlichen Stand der Umsetzung der neuen Institutionen und Regeln. ²⁰ Von einer neuen Friedens- und Sicherheitsarchitektur innerhalb Afrikas sprechen auch die beiden deutschen

Autoren Klingebiel und Meyns. ²¹ Beide sehen in der AU ein verändertes Sicherheitskonzept innerhalb Afrikas wachsen, in dem afrikanische Staaten und Regionalorganisationen zunehmend ohne externe Unterstützung die Konfliktfälle auf dem eigenen Kontinent lösen sollen. Die sinkende Bereitschaft externer Akteure, in afrikanische Konfliktregionen einzugreifen und eigene Friedensmissionen zu entsenden, führt währenddessen zu verstärkter finanzieller und organisatorischer Unterstützung afrikanischer Kapazitäten von außen. Das Interesse externer Akteure an einem „friedlichen Afrika“ bleibt nach Klingebiel daher rein

„instrumentell“ mit dem Ziel, Gefahren von Europa und den USA abzulenken. 22

Seit März 2003 dringen zunehmend Berichte über die Situation in Darfur in die internationalen Medien. Spätestens seitdem - knapp zehn Jahre nach Ruanda - im Sommer 2004 der Begriff des Völkermordes auf Darfur angewendet wird, ist das Interesse der Weltöffentlichkeit nicht mehr nur auf den Süden des Sudans gerichtet. Die Aktualität des bisher ungelösten Konfliktes führt dazu, dass eine Analyse insbesondere noch über die Informationen von Forschungsinstitutionen wie der International Crisis Group (ICG) und

Nichtregierungsorganisationen erfolgt. 23

Des weiteren stellen Veröffentlichungen der Vereinten Nationen einen wesentlichen Beitrag für eine aktuelle Lageanalyse der Situation im Sudan dar. Die Unterorganisation der VN für humanitäre Angelegenheiten OCHA (Office for Coordination of Humanitarian Affairs)

veröffentlicht halbmonatlich einen Bericht über Trends und Aktivitäten im Sudan. ²⁴ Eine

¹⁹ www.iss.co.za.

²⁰ Cilliers 2002, 2003a und 2003b, 2004, 2005a und 2005b.

²¹ Klingebiel 2005 und Meyns 2005.

²² Klingebiel 2005.

²³ Wesentliche Informationen und Analysen, die in dieser Arbeit verwendet werden, stammen von der International Crisis Group (www.crisisgroup.org). Aktuelle Berichte zur Menschenrechtslage finden sich bei amnesty international (www.amnesty.org) und Human Rights Watch (www.hrw.org).

²⁴ Zu finden bei www.unsudanig.org. Weitere Informationen sind auch bei www.humanitarianinfo.org/darfur zu erhalten, einer Informationsseite von OCHA für die humanitären Helfer in Darfur.

5

ausführlichere Darstellung der Lage im Sudan in Bezug auf die Umsetzung der vom Sicherheitsrat beschlossenen Resolutionen erfolgt im Bericht der International Commission of Inquiry on Darfur (ICID), welche in ihrem Abschlussbericht feststellte, dass es sich in Darfur zwar um schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen handelt, die dort stattfindenden

Ereignisse allerdings nicht als Genozid bezeichnet werden können. ²⁵ Seit nunmehr zwanzig Jahren beschäftigt sich de Waal mit dieser Region. Kernpunkt seiner Arbeiten ist es darzustellen, dass es sich in Darfur nicht - obgleich häufig in den Medien als solches

bezeichnet - um einen ethnischen Konflikt zwischen „Afrikanern“ und „Arabern“ handelt. ²⁶ Auch Prunier, bekannt für seine Analysen des Genozids in Ruanda, hat eine ausführliche Zusammenstellung der Ereignisse und Hintergründe in seiner Monografie Darfur - The Ambigious Genocide veröffentlicht. Im Gegensatz zu de Waal geht er nach seiner eigenen Definition eines Völkermordes nicht davon aus, dass es sich in Darfur um dergleichen handelt.

Eine Analyse der neuen Friedens- und Sicherheitsagenda der AU anhand der ersten

Friedensmissionen der AU in Burundi und in Darfur findet sich bei Kristiana Powell. ²⁷ Sie stellt fest, dass zwar der politische Wille der AU, Verantwortung für Konflikte selbst zu übernehmen, vorhanden ist (zumindest in den beiden untersuchten Fällen Burundi und Sudan), seiner realen Umsetzung jedoch elementare Probleme entgegenstehen. Probleme, die Powell vor allem in den mangelhaften personellen, organisatorischen und technischen Kapazitäten der AU sieht, die eine Realisierung der an die AU-Truppen gegebenen Mandate unmöglich machen.

1.2 VORGEHENSWEISE

Im ersten Teil der Arbeit erfolgt die definitorische Abgrenzung des Begriffs der humanitären Intervention sowie die Erläuterung der grundlegenden Arbeitsthese, dass sich eine Norm zu humanitären Interventionen herausgebildet hat. Sie schließt sich dabei der konstruktivistischen Theorie an. Während die rationalistische Schule der internationalen Theorie davon ausgeht, dass humanitäre Interventionen einen Widerspruch in sich darstellen, da Staaten nicht altruistisch und damit auch nicht aus rein humanitären Motiven agieren, besagt die konstruktivistische Theorie, dass Regierungen nicht nur instrumentell rational, sondern auch normorientiert handeln. Geht man daher von der Herausbildung einer Norm zu

²⁵ ICID (International Commission of Inquiry on Darfur) 2005.

²⁶ Vgl. de Waal 2004a und 2004b sowie 2005.

²⁷ Powell 2005.

6

humanitären Interventionen aus, verhalten sich Regierungen laut Konstruktivismus nicht nur interessenorientiert, sondern auch pflichtgemäß nach den für sie geltenden sozialen

Rollenerwartungen. ²⁸ Keiner der Autoren, die sich mit dem Konzept der humanitären Interventionen beschäftigen, verlangt letztendlich rein altruistische Motive einer Regierung für die Entscheidung zu einer Intervention. Nach der Definition humanitärer Interventionen (2.1) erfolgt die Untersuchung der Frage, wann humanitäre Interventionen eigentlich noch „humanitär“ sind (2.2). Verschiedene Eingangskriterien gelten als Legitimationsgrundlage für die Einordnung von Interventionen in das Schema der humanitären Interventionen. Im Abschnitt 2.2.1 erfolgt daher eine Erläuterung der Kriterien, die vom sogenannten gerechten Grund bis zur richtigen Autorisierungsinstanz reichen. Welche Motive die Entscheidungen von Staaten beeinflussen, bei humanitären Katastrophen zu agieren, wird im Abschnitt 2.2.2 näher erläutert und führt zu dem Ergebnis, dass die spezifische Auswahl der Fälle dem

Konzept der humanitären Intervention nicht grundsätzlich entgegensteht. ²⁹ Im darauffolgenden Unterkapitel 2.3 werden die völkerrechtlichen Grundlagen für eine Intervention und die damit verbundene Verletzung des Souveränitätskonzeptes benannt. Die Charta der Vereinten Nationen steht einer Intervention grundsätzlich entgegen. Eine Umgehung des Nicht-Einmischungsgebots kann nur über ein Kapitel VII-Mandat der VN-Charta erfolgen und muss vom Sicherheitsrat autorisiert werden. Grundlage eines solchen Mandates ist die Resolution 39, in welcher die Bedrohung der internationalen Sicherheit und des Weltfriedens festgestellt werden muss. Als Reaktion darauf kann der VN Sicherheitsrat u.a. militärische Sanktionen gegen einen Staat verhängen. Bis 1990 kam dieses Verfahren in der Art und Weise allerdings nie zustande.

Wie es dazu kam, dass die Vereinten Nationen in den 1990er Jahre humanitäre Interventionen legalisierten, wird im dritten Kapitel näher erläutert. Anhand des sich verändernden Verhaltens des VN Sicherheitsrates in Bezug auf interne, humanitäre Katastrophen und die darauffolgenden Interventionen lässt sich empirisch die Entwicklung einer Norm zu humanitären Interventionen gut nachvollziehen. In der Literatur werden zumeist drei Beispielfälle humanitärer Interventionen, die vor 1990 stattfanden, benannt: Die Intervention Indiens in Pakistan 1971, der Krieg zwischen Vietnam und Kambodscha 1978/9 und der

Eingriff Tansanias in Uganda im selben Jahr. ³⁰ Diese drei Fälle stehen im Zentrum des Unterkapitels 3.1. Allen drei Interventionen ist gemeinsam, dass sie nach heutigen Maßstäben

²⁸ Vgl. Hasenclever 2000 und Wheeler 2000 und 2003.

²⁹ Die Beschreibung der verschiedenen Motivlagen einer Regierung erfolgt nach Hasenclever (2000).

³⁰ Vgl. Wheeler 2002 und Finnemore 1996.

7

als humanitäre Interventionen bewertet werden könnten, als solche allerdings nie vor dem VN-Sicherheitsrat behandelt wurden. Vielmehr folgten auf die Interventionen Indiens und Vietnams Sanktionen der Weltgemeinschaft, da die von ihnen begangene Verletzung des Souveränitätsgebotes nicht als legitim anerkannt wurde. Dies änderte sich erst mit dem Ende des Kalten Krieges. Unterkapitel 3.2 beschäftigt sich daher mit humanitären Interventionen nach dem Fall des „Eisernen Vorhangs“. Beginnend mit der Errichtung von Schutzhäfen für die Flüchtlinge im Nordirak, gefolgt von der ersten humanitäre Intervention in Somalia und dem Scheitern der Weltgemeinschaft in Ruanda endet die Aufzählung bei der ersten humanitären Intervention der 1990er Jahre, die nicht mehr von dem VN-Sicherheitsrat autorisiert wurde: der NATO-Intervention im Kosovo. Während sich zunehmend eine gewohnheitsrechtliche Anwendung humanitärer Interventionen herausbildete, blieb das Völkerrecht weiterhin widersprüchlich. Vor diesem Hintergrund versuchten die VN einen Konsens zu bilden zwischen einer Intervention zum Schutz der Menschenrechte auf der einen Seite und dem Souveränitätsgebot auf der anderen Seite. Angestoßen von der VN-

Generalversammlung kam es im Jahre 2000 zur Gründung der Expertenkommission ICISS, ³¹ eine Entwicklung, die im Unterkapitel 3.3 näher beleuchtet wird. Die dort erfolgte Neubestimmung des Konzeptes der Souveränität, welches nun nicht mehr nur als Recht eines Staates auf Selbstbestimmung nach außen gesehen, sondern von nun an auch als Verantwortung eines Staates betrachtet wurde, seine Bürger vor Gefahren zu schützen, ermöglichte es, den Widerspruch zwischen Souveränitätsgebot und dem Schutz der Menschenrechte zumindest theoretisch aufzulösen. Kommt ein Staat seiner Verantwortung, die er gegenüber seinen Bürgern hat, nicht nach, geht diese an die Internationale Gemeinschaft, welche damit das Recht zur Intervention erhält. Zusammenfassend lässt sich anhand der historischen Beispiele und Autoren wie Finnemore und Wheeler feststellen, dass sich im Zuge der 1990er Jahre eine Norm zu humanitären Interventionen herausgebildet hat,

welche diese öffentlich legitimiert und völkerrechtlich legalisiert. 32

Während der Schwerpunkt des ersten Teils der Arbeit auf der völkerrechtlichen und gewohnheitsrechtlichen Institutionalisierung einer Norm humanitärer Interventionen liegt, bezieht sich der zweite Teil auf die Institutionalisierung und Anwendung der Norm im heutigen Afrika. Grundlage hierfür bildet das von Finnemore und Sikkink aufgestellte Phasenmodell der Normentwicklung bzw. -verbreitung, in dem Staaten, Netzwerke und Internationale Organisationen in der sogenannten Phase der „Norm-Kaskade“ die Funktion

³¹ ICISS 2001.

³² Vgl. Finnemore 1996; Wheeler 2002.

8

der Verbreitung der Norm im internationalen Rahmen übernehmen. ³³ In dieser Phase kommt es mittels Staaten, Netzwerken und internationalen Organisationen zur Institutionalisierung der Norm. Die Ausbreitung der Norm erfolgt nun nicht mehr nur über den internen Druck der Öffentlichkeit auf den Staat, sondern zunehmend durch externen Druck anderer Staaten und internationaler Organisationen. Den wohl entscheidenden Einfluss auf die Umsetzung einer Norm zu humanitären Interventionen hatte im afrikanischen Kontext die Gründung der AU und die dabei vorgenommene Aufweichung des in ihrer Vorgängerorganisation noch so vehement verfochtenen Gebots der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten der Mitgliedsstaaten. Zwei Jahre nach ihrer Gründung gelangte sie in das Rampenlicht der internationalen Öffentlichkeit. Die AU-Intervention in Darfur/Sudan gilt als Testfall für die Umsetzung der in der AU-Verfassung festgeschriebenen Reformen und Fähigkeiten dieser noch jungen regionalen Organisation.

In Teil B der Arbeit wird daher vorab die veränderte Sicherheitsstruktur innerhalb Afrikas dargestellt, gefolgt von ihrer Anwendung auf die Krise in Darfur. Kapitel 5 bezieht sich zunächst auf die Umwandlung der OAU zur AU und die sich daraus ergebenden Folgen für eine neue Sicherheitstruktur Afrikas. Zentrale Frage ist dabei das zunehmende Abrücken der Akteure vom traditionellen Sicherheitsverständnis. Sicherheit wird nicht mehr nur als Eigenschaft eines Staates („regime security“) nach außen gesehen, sondern vermehrt auch auf die menschliche Sicherheit („human security“) bezogen. Sicherheit wird damit zu einem Recht des Bürgers gegenüber seiner Regierung erhoben. Während in Unterkapitel 5.1 die beinahe kompromisslose Haltung der OAU in bezug auf das Nichteinmischungsgebot selbst bei schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen anhand ausgewählter Beispiele veranschaulicht wird, steht das Interventionsrecht der AU im Zentrum der darauffolgenden zwei Unterkapitel. Nach einer Analyse der strukturellen Veränderungen innerhalb der AU, die nunmehr humanitäre Interventionen ermöglichen (5.2) wird im Unterkapitel 5.3 auf die Mängel und Hindernisse bei der tatsächlichen Implementierung der geplanten Reformen eingegangen. Drei Faktoren sind dabei entscheidend. Zum einen ist der politische Wille der afrikanischen Staats- und Regierungschefs, abgesehen von Reformstaaten wie Südafrika und Nigeria, scheinbar zwiegespalten. Während sich die Staaten auf der einen Seite zu Menschenrechten in der AU-Verfassung ausdrücklich bekennen, erhält die dafür zuständige AU-Menschenrechtskommission kaum Zuarbeit von Seiten der Mitgliedsstaaten. Auch wenn bei all den schon existierenden Reformen innerhalb der AU die Frage nach dem politischen Willen in den Hintergrund gerückt wird, bleiben als zweites Manko die knappen Finanzen

³³ Vgl. Modell des „Lebenskreises der Norm“ von Finnemore/Sikkink 1998.

9

und eingeschränkten Kapazitäten der AU offenkundig. Dies führt wiederum zu einem dritten Problemfeld, der finanziellen Abhängigkeit von externen Staaten und Organisationen wie der EU oder den VN.

Nach der im Kapitel 5 erfolgten Analyse von Hinderissen einer Normverbreitung in der AU im allgemeinen, wird das Konzept der humanitären Interventionen am Beispiel der AU-Mission in Darfur untersucht. Dabei erfolgt zuerst eine Analyse des Konfliktes (6.1). Der Konflikt in Darfur ist äußerst vielschichtig und kann zum einen als Ressourcenkonflikt, zum anderen als Konflikt zwischen Zentrum und Peripherie sowie auch als ethnischer Konflikt betrachtet werden. Ob die in Teil A beschriebenen Eingangskriterien für eine humanitäre Intervention in Darfur zutreffen wird zunächst anhand der Debatte um einen möglichen Genozid in Darfur untersucht (6.2). Wesentlich dabei ist, dass es sich nicht unbedingt um einen Völkermord handeln muss, um eine Intervention zu rechtfertigen. Allerdings muss geprüft werden, ob die humanitäre Notlage einen gerechten Grund für die Intervention darstellt. Darauf aufbauend werden die restlichen Eingangskriterien anhand der Situation in Darfur und der bestehenden AU-Intervention analysiert.

Nach der Bestätigung der These, dass es sich bei AMIS um eine humanitäre Intervention handelt, wird die Umsetzung der Intervention untersucht (6.3). Besondere Aufmerksamkeit wird dabei den Mängeln und Problemlagen von AMIS gewidmet. Untersucht wird, ob die allgemeinen Probleme der AU auch auf AMIS zutreffen und ob die bei AMIS vorgefunden Mängel einer routinierten Anwendung der Norm entgegenstehen. Ob die im März 2006 beschlossenen Umwandlung von AMIS in eine VN-Mission schließlich für das Scheitern der AU-Mission steht, wird unter 6.4 abschließend diskutiert.

Schlußfolgernd soll anhand der bis dahin gefunden Ergebnisse die These überprüft werden, dass trotz der strukturellen und institutionellen Umsetzung der Norm innerhalb der AU einer tatsächlichen Implemtation humanitärer Interventionen bis hin zu ihrer routinierten Anwendung noch fundamentale Probleme entgegenstehen. Dabei soll abschließend versucht werden, ein Antwort darauf zu finden, welche Rahmenbedingungen vorherrschen müssten, um die Diffussion der Norm humanitärer Interventionen in Afrika zu gewährleisten.

10

³⁴ Abott 2005: 2. Eine Intervention erfolgt per se zwar immer in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Staates, muss aber nicht unbedingt gegen dessen Willen erfolgen. Während die Oxford Research Group davon ausgeht, dass letzteres ein notwendiges Kriterium für eine humanitäre Intervention darstellt, widersprechen dem Wheeler (2002) und Welsh (2003). Auch in dieser Arbeit wird davon ausgegangen, dass die humanitäre Intervention nicht unbedingt gegen den Willen des intervenierten Staates erfolgen muss. Erstens ist nicht immer eindeutig, wer die legitime Staatsgewalt darstellt (insbesondere in Bürgerkriegen oder failing states) und zweitens erfolgt die Zusage zu einer Intervention zumeist auf äußeren Druck, so dass sie nicht freiwillig, sondern erzwungener maßen geschieht.

11

In dieser Arbeit wird deshalb klar unterschieden zwischen humanitärer Hilfe und humanitären Interventionen. Auch humanitäre Hilfe erfolgt, teilweise auch ohne das Einverständnis der

Staatsführung, in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Staates. ³⁵ Im Gegensatz dazu bezieht sich die Bezeichnung der humanitären Intervention in dieser Arbeit ausschließlich auf militärische Interventionen und nicht auf die „bloße“ Verteilung von Hilfsgütern als Form humanitärer Hilfe. Eine hilfreiche Definition liefert Jennifer M. Welsh in ihrem Sammelband Humanitarian Intervention and International Relations. Demzufolge ist eine humanitäre Intervention eine:

[..] coercive interference in the internal affairs of a state, involving the use of armed force, with the purposes of addressing massive human rights violations or preventing widespread human suffering. 36

Etwas breiter fasst Mathieu seine Definition, welche in dieser Arbeit übernommen wird. Humanitären Interventionen sind:

militärische Intervention in einem Staat mit dem Ziel der Verhinderung, Beendigung oder Verminderung von schwerwiegenden

Menschenrechtsverletzungen und humanitären Katastrophen, und zwar in Situationen, in denen der Staat oder Akteure aus dem Staat, auf dessen Territorium diese Menschenrechtsverletzungen stattfinden, diese entweder selbst begehen oder verursachen, die Hilfe behindern oder zu behindern drohen, und/oder nicht in der Lage sind einzugreifen. 37

Wesentlich bei jeder Definition einer humanitären Intervention ist immer das humanitäre Motiv oder Ziel einer solchen Intervention. Was bedeutet dabei „humanitär“? Humanität, also die Menschlichkeit oder Nächstenliebe, äußert sich in der Besorgnis um das Wohlergehen anderer Menschen ohne räumliche Begrenzung und basiert im heutigen Verständnis auf der Grundannahme der Gleichheit aller Menschen. Humanität ist daher ein universeller Wert, der

kosmopolitische Verantwortungen beinhaltet. ³⁸ Das Verständnis humanitärer Interventionen basiert also auf einer kosmopolitischen Weltanschauung, in der alle Individuen grundlegende Interessen haben, die von staatlicher Seite geschützt und respektiert werden müssen. Externe Akteure unterliegen der Verpflichtung, die Interessen aller zu schützen, im Extremfall auch mit dem Mittel der Intervention, sofern dieses Instrument als effektiv angesehen wird, um die

³⁵ So interpretieren einige Autoren die Resolution der Generalversammlung der VN 43/131 nach einem Erdbeben in Armenien 1988 als Anfang eines Rechtes auf humanitäre Hilfe (Roberts 2003: 57).

³⁶ Welsh 2003: 3.

³⁷ Mathieu 2005: 176.

³⁸ Vgl. Dower 2002: 74.

12

Interessen der Einzelnen zu schützen. ³⁹ Die ethische und völkerrechtliche Grundlage des Prinzips ergibt sich dabei unmittelbar aus den universellen Menschenrechten und der Entwicklung des Völkerrechts seit Ende des Zweiten Weltkrieges, auf die im folgenden Unterkapitel noch näher eingegangen wird.

Nimmt ein Staat eine militärische Interventionen als Instrument staatlicher Außenpolitik vor, dann bleibt es immer fraglich, vor welchem Hintergrund dieses kostspielige und risikoreiche Instrument eingesetzt wird. Kann ein Staat überhaupt aus humanitären Motiven agieren? Auf diese Frage gibt es in der internationalen Theorie zwei unterschiedliche theoretische Ansätze;

die der rationalistischen Theorien und die des Idealismus. ⁴⁰ In der rationalistischen Schule werden die sozialen Akteure als nutzenmaximierender Akteure betrachtet. Sie wählen aus einem gegebenen Set von Handlungsmöglichkeiten diejenige aus, mit der sie ihre Interessen

am besten verwirklichen können. ⁴¹ Humanitäre und damit altruistische Gründe einer Regierung sind nicht vorhanden. Das Konzept humanitärer Interventionen ist demzufolge ein Widerspruch in sich. Nach der idealistischen Theorieschule wählen die sozialen Akteure aus einem Set von Handlungsmöglichkeiten diejenige aus, von der sie aufgrund ihrer sozialen Rolle annehmen, dass sie den für sie geltenden sozialen Erwartungen entspricht. Als Teil des Idealismus ist der Konstruktivismus zu sehen. Entgegen den Annahmen der Rationalisten steht hier das pflichtgemäße Handeln der Regierungen im Vordergrund. Bei diesem Ansatz - von

Hasenclever ⁴² auch als moralsoziologischer Ansatz und von Wheeler ⁴³ als solidaristische Theorie bezeichnet - steht der Druck der Öffentlichkeit hinter der Entscheidung einer Regierung, aus humanitären Motiven zu intervenieren. Die Regierungen befürchten, für „unmoralisches“ Handeln von ihrer Bevölkerung sanktioniert zu werden, indem sie beispielsweise um ihre Wiederwahl fürchten müssen. An dieser Stelle kommt es zu einem Zusammenspiel der rationalistischen Theorie mit der konstruktivistischen Theorie, denn auch in der konstruktivistischen Schule werden eigennützige Motive der Regierungen nicht negiert.

³⁹ Vgl. Caney 2005: 230ff.

⁴⁰ Als Grundlage wird die Zwei-Schulen-Klassifikation der Internationalen Beziehungen angewendet, deren ontologisches Unterscheidungsmerkmal in einem je verschiedenen Handlungsbegriff liegt. (Rittberger, Zangl 2003: 34ff.)

⁴¹ Hasenclever unterscheidet weiterhin zwischen den Realisten und liberalen Rationalisten. Im ersten Falle würde eine Regierung im Zuge ihrer Außenpolitik intervenieren, welche Teil ihrer Sicherheits- und Machtpolitik ist. Im letzteren Falle handelt die Regierung aus innenpolitischen Gründen, da die Intervention für eine mächtige und letztendlich die entscheidungstragende Gruppe sinnvoll erscheint (Hasenclever 2000).

⁴² Vgl. Hasenclever 2000.

⁴³ Wheeler übernimmt die Unterteilung der “Engschlichen Schule” der Internationalen Theorie in pluralist und soldarist („solidaristisch“) von Hedly Bull in „The Grotian Conception of International Society“ (Wheeler 2000).

13

Keiner der Autoren, der sich mit humanitären Interventionen beschäftigt, verlangt humanitäre,

altruistische Motive als ausschließliches Kriterium einer solchen Intervention. ⁴⁴ Essentiell für die Bewertung einer Intervention als humanitär ist, dass die Beseitigung der humanitären Not der Menschen immer primäres Ziel der intervenierenden Partei bleiben muss. Wheeler veranschaulicht dies in seiner solidaristischen Theorie, indem er nicht mehr den intervenierenden Akteur in den Mittelpunkt seiner Analyse stellt, sondern die Opfer, die letzten Endes beschützt werden sollen. Ein Primat humanitärer Motive besteht insofern nicht, als dass das Resultat auch humanitär sein kann, ohne dass die Motivation entsprechend gewesen wäre. Die wesentliche Frage, die sich Wheeler stattdessen stellt, ist die nach der Abwägung zwischen den Motiven der intervenierenden Akteure und dem erzielten humanitären Resultat der Intervention. Allerdings bedeutet das für Wheeler nicht, eine Intervention nur im Nachhinein, in Bezug auf ihr humanitäres Resultat zu beurteilen.

It would be wrong to make success the defining test of legitimacy in such cases, since this would lead to the conclusion that we can judge the legitimacy of an intervention motivated by humanitarian reasons only with the benefit of hindsight. As long as decision-makers who justify their actions in humanitarian terms have done everything in their power to ensure that there is no contradiction between their humanitarian motives and the character and conduct of the intervention, then even an intervention that fails disastrously can be defined as humanitarian. 45

Auch eine aus humanitären Motiven unternommene Intervention kann am Ende scheitern und verliert nach Wheeler dabei nicht ihren „humanitären Charakter“. Hier wäre eine Untersuchung der Ursachen für dieses Fehlschlagen notwendig. Waren die angewendeten Mittel verhältnismäßig? Warum wurden die entsprechenden Mittel eingesetzt und nicht andere? Zur Einordnung einer Intervention in das Schema humanitär oder nicht humanitär ist weder das Motiv noch das Resultat allein ausschlaggebend. Statt dessen erfolgt eine Beurteilung danach, ob die Beweggründe für eine Intervention und die daraufhin eingesetzten Mittel den humanitären Zielen widersprechen oder nicht. Ist letzteres der Fall, kann auch eine gescheiterte militärische Intervention immer noch als humanitär gelten.

⁴⁴ Deutlich wird dies auch in der Politik, z.B. in der sogenannten Blair Doktrin (basierend auf einer Rede des britischen Premiers Tony Blair vor dem Wirtschaftsclub in Chicago im April 1999), in der er Kriterien für einen Gerechten Krieg aufstellt, welche militärische Interventionen bei humanitären Katastrophen erlauben. Bevor eine Intervention wahrscheinlich wird, sollten fünf Fragen mit „ja“ beantwortet werden: „1. Are we sure of our case?; 2. Have we exhausted all diplomatic options; 2. Are there military operations we can sensibly and prudently undertake?; 3. Are we prepared for the long term? and 5. Do we have national interest involved?“ Ganz offensichtlich werden auch nationale Interessen als Entscheidungskriterium für eine humanitäre Intervention genannt (Abott/Sloboda 2004).

⁴⁵ Wheeler 2002: 40.

14

Die Ausgangshypothese der Arbeit besagt demzufolge, dass Staaten humanitär agieren können und humanitäre Interventionen als solche existieren. Der in dieser Arbeit verwendete Begriff der humanitären Interventionen definiert diese als militärische Intervention eines Staates oder einer Gruppe von Staaten (bzw. einer regionalen oder internationalen Organisation) in einen anderen Staat mit dem Ziel, schwerwiegende

Menschenrechtsverletzungen oder humanitäre Katastrophen zu beendigen oder zu vermeiden.

Oft fehlt in der Literatur eine keine klare Unterscheidung zwischen humanitären Interventionen und Friedensmissionen der Vereinten Nationen. Beide Begriffe überschneiden sich, sind allerdings nicht identisch. Während humanitäre Interventionen unter der Ägide der VN immer auch Friedensmissionen sind, kann man VN-Friedensmissionen nicht auch automatisch als humanitäre Interventionen bezeichnen. Ersichtlich wird dieser Unterschied an der Entwicklung der VN-Friedensmissionen der letzten sechzig Jahre. VN-Friedensmissionen, die auch als humanitäre Interventionen bezeichnet werden können, entwickelten sich im Zuge des neu entstandenen Konzeptes erst in den 1990er Jahren. Bis dahin waren die klassischen Peacekeeping-Einsätze vom Konsens der Konfliktpartein über den Einsatz der Blauhelme geprägt. Bis in die 1990er Jahre waren zudem die Bedingungen für den Einsatz von Waffengewalt zur Selbstverteidigung äußerst eng gefasst, um den Konfliktpartein keinen Vorwand zu geben, die VN Truppen als eine weitere Konfliktpartei zu betrachten. Erst mit Auflösung des Ost-West Gegensatzes kam es zwischen 1988 und 1993 zur sogenannten „Expansionsphase“ der Einsätze. In diesen fünf Jahren wurden mehr Einsätze beschlossen, als

in den vierzig Jahren zuvor. ⁴⁶ Die heute am weitesten verbreitete Einteilung der veschiedenen VN-Friedensmissionen legte der damalige Generalsekretär der VN Boutros-Ghali 1992 in der

Agenda für den Frieden vor. ⁴⁷ Hier wird zwischen vorbeugender Diplomatie („preventive

⁴⁶ Einteilung erfolgt nach Gareis und Varwick. 2002. Eine weitere Unterteilung der Friedensmissionen der VN unterscheidet zwischen drei „Generationen“ der Missionen (siehe zum Beispiel Kühne 2005). Die „erste Generation“ umfasst dabei die klassischen Blauhelmeinsätze zur Beobachtung und Überwachung zwischenstaatlicher Friedens- bzw. Waffenstillstandsabkommen. In der „zweiten Generation“ - seit Ende der 1980er Jahre - kommt es zu einer Ausweitung der Aufgabenspektren. Neben der Überwachung von Friedensabkommen kamen nun auch Mechanismen der Konfliktlösung zur Beendigung der Konflikte zum Tragen. Polizei und zivile Fachkräfte wurden zu wichtigen Partnern neben dem Militär. Im Zuge der 1990er Jahre wurden die Rechte der Blauhelmtruppen noch stärker erweitert. Bei diesen sogenannten „robusten“ Peacekeeping Einsätzen der „dritten Generation“ gelten zwar immer noch die grundlegenden Prinzipien (Konsens und Unparteilichkeit) der Peacekeeping Einsätze, zudem wird aber die begrenzte Anwendung von Gewalt erlaubt, insofern sie zur Verteidigung oder Durchsetzung des Mandates notwendig erscheint. Diese Einsätze basieren auf Kapitel VII-Mandaten der VN, wobei sich das „robuste Peacekeeping“ bisher zur dominanten Form der Friedensmissionen entwickelt hat. Erst diese „robuste“ Form des Peacekeeping schließt VN-Missionen nach der in dieser Arbeit verwendeten Definition humanitärer Interventionen als solche mit ein.

⁴⁷ Vgl. Boutros-Ghali. 1992.

15

diplomacy“), Friedensschaffung („peacemaking“), Friedenssicherung („peacekeeping“) und Friedenskonsolidierung („post-conflict peacebuilding“) unterschieden. In der Agenda für den Frieden wird ausdrücklich festgehalten, dass Maßnahmen nach Kapitel VII, in diesem Falle sogenanntes „peaceenforcment“, konsequent umgesetzt werden sollten. Demzufolge bezeichnen bestimmte Autoren, wie Debiel, nur peaceenforcement Maßnahmen als humanitäre Interventionen, da ausschließlich diese VN-Missionen, die Anwendung militärischer Zwangsmaßnahmen über die bloße Selbstverteidigung oder die auf Einzelfälle

beinhalten. ⁴⁸ Betrachtet man beschränkte Verteidigung des Auftrages

Friedenssicherungsmissionen der VN oder anderer regionaler Organisationen genauer, können auch sie die Kriterien einer humanitären Intervention erfüllen. Maßgabe für die in dieser Arbeit verwendete Definition ist die Anwendung militärischer Maßnahmen, mit dem Ziel, schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen oder humanitäre Katastrophen zu beendigen oder zu vermeiden. Militärischen Maßnahmen müssen also vorhanden sein. Ihr Ausmaß entscheidet u.a. über den Erfolg oder Misserfolg der Intervention und kann dabei angemessen oder unangemessen sein, stellt aber kein Kriterium gegen das Konzept humanitärer Interventionen dar.

2.2 WANN IST EINE HUMANITÄRE INTERVENTION „HUMANITÄR“? - KRITERIEN EINER HUMANITÄREN INTERVENTION IN DER POLITISCHEN THEORIE

2.2.1 Eingangskriterien

Kritik an humanitären Interventionen richtet sich zumeist auf die Legitimation dieser militärischen Eingriffe. Unter Punkt 1.1 wurde unter Bezugnahme auf die konstruktivistische Schule die Kritik verworfen, dass Staaten nicht altruistisch agieren können, dass sie dies in dem hier verwendeten Verständnis von humanitären Interventionen auch nicht müssen. Neben der Motivlage bleiben weitere Kritikpunkte an der Art und Weise der Intervention: wann und in welchem Falle soll interveniert werden? Wer kann eine solche Intervention autorisieren und ausführen und wie soll interveniert werden? Wann ist eine humanitäre Intervention eigentlich „humanitär“?

Ein hilfreiche Antwort auf diese Fragen liefert die Argumentation Wheelers in seinem Werk Saving Strangers - Humanitarian Intervention in International Society. Sie wird in dieser Arbeit übernommen. Wheeler lehnt sich in seiner Legitimation humanitärer Interventionen an

⁴⁸ Vgl. Debiel 2002.

16

die Theorie des „Gerechten Krieges“ ⁴⁹ an und benennt vier Eingangskriterien, die im Zuge der Intervention erfüllt werden müssen, damit diese als humanitär gilt: 1.) der gerechte Grund, 2.) das letzte Mittel, 3.) die Verhältnismäßigkeit sowie 4.) vernünftig zu erwartende

Erfolgsaussichten. 50

Als angemessener, gerechter Grund wird eine extreme humanitäre Notfallsituation gesehen. Was eine solche Situation allerdings kennzeichnet, wird von Autor zu Autor unterschiedlich beurteilt. Eine sehr enge Definition findet man zum Beispiel bei Walzer, der in seinen älteren Veröffentlichungen im „legalist paradigm“ eine überarbeitete Theorie des Gerechten Krieges aufstellt. Nur die Selbstverteidigung eines Staates rechtfertigt im „legalist paradigm“ die Intervention in einen anderen Staat. In späteren Werken unterscheidet er zwischen „extremen Verletzungen der Menschenrechte“ und „gewöhnlichen“ Verletzungen der Menschenrechte, wie sie häufig in autoritären Regimen vorkommen. Im letzten Falle sollte es zu einem Wandel von innen kommen, da die Gefahr, die Situation von außen falsch einzuschätzen, nach Walzer zu groß ist. Militärische Interventionen sind demgegenüber bei „ethnischen Säuberungen“ legitim. Unter „ethnischen Säuberungen“ versteht Walzer wiederum systematische Massaker

an religiösen oder nationalen Gruppierungen. ⁵¹ Wheeler weitet den Begriff der extremen Verletzungen der Menschenrechte aus und bezieht neben Genozid und staatlichem Massenmord auch massenhafte und sich unter Gewalt vollziehende Vertreibung sowie staatlichen Zusammenbruch, der zu extremen Versorgungsengpässen bei der Bevölkerung führt, mit ein. Zusammenfassend meint Wheeler, müsse es sich um Verhältnisse handeln, in denen die einzige Möglichkeit, Menschenleben zu schützen, in der Intervention von

Außenstehenden bestehen kann. ⁵² Im Allgemeinen werden für die legitimen Interventionsgründe meist folgende Quellen herangezogen: die VN-Charta, die universellen

⁴⁹ In der Theorie des gerechten Krieges wird davon ausgegangen, dass es Gründe gibt, die einen Krieg rechtfertigen. Die traditionellen Theorien des gerechten Krieges basieren auf den Schriften der mittelalterlichen Gelehrten Augustinus (354-430) und Thomas von Aquin (1225-1274). Am bedeutendsten für neuere Theorieansätze ist Michael Walzer mit seiner Veröffentlichung Just and Unjust Wars von 1977. Die von Walzer zusammengefassten legalen Gründe für eine Verletzung des Interventionsgebotes basieren auf den Theorieansätzen der letzten Jahrhunderte und erlauben nur Kriege im Falle der Selbstverteidigung. In späteren Texten geht auch er auf humanitäre Notfallsituationen ein, in denen eine Intervention von außen gerechtfertigt ist. Diese sind allerdings sehr restriktiv definiert (Walzer 2002). In seinem neuesten Band Erklärte Kriege -Kriegserklärungen (2003) spricht er schließlich von dem „Sieg der Theorie des Gerechten Krieges“, die den „Krieg in einer Welt denkbar machte, in der er mitunter notwendig ist“ (Walzer 2003: 31). Eine Form solcher mitunter notwendig gewordener Kriege sind humanitäre Interventionen.

⁵⁰ Vgl. Wheeler 2000. Ähnliche Kriterien lassen sich immer wieder finden. Siehe auch ICISS (2001), deren Ziel es ist, eine grundlegende (Rechts-)Norm für die internationale Gemeinschaft zu schaffen, oder Meggle (2000) mit seiner moralischen Legitimation humanitärer Interventionen.

⁵¹ Vgl. Walzer 1977 und 2002.

⁵² Vgl. Wheeler 2000: 34.

17

Menschenrechtsabkommen, die regionalen Menschenrechtsabkommen, sonstige universelle

Menschenrechtsnormen sowie die Normen des humanitären Völkerrechts. 53

Die militärische Intervention muss immer das letzte aller verfügbaren Mittel bleiben. Zudem muss die Verhältnismäßigkeit der eingesetzten Mittel gewährleistet werden. Hierbei ist ein zentraler Punkt die Frage, was als legitimes militärisches Ziel gilt. Wie stark kann man Zivilisten aus einer Militäroperation heraushalten? Ist eine humanitäre Intervention überhaupt gerechtfertigt, wenn es zu zivilen Opfern kommt? An dieser Stelle bleibt festzuhalten, dass es schon vor der eigentlichen Intervention zu zivilen Opfern gekommen sein muss, sodass ein „humanitärer Notfall“ vorlag. Kritisch bei der Ausführung der militärischen Intervention bleibt der Zusammenhang zwischen Opfern und Geretteten. Hier kommt das letzte Kriterium zum Tragen, die vernünftig zu erwartenden Erfolgsaussichten der Intervention. Da das Ergebnis einer Intervention immer erst im Nachhinein überprüfbar ist, muss auf Seiten der Entscheidungsträger von Anfang an feststehen, dass der Gebrauch von Gewalt ein positives humanitäres Ergebnis erzielen wird. Nach Wheeler beinhaltet ein positives humanitäres Ergebnis den Schutz von Opfern und Menschenrechten, die im Falle einer Nichteinmischung keine Chance gehabt hätten. Ob man allerdings auch die Ursachen des Konflikts beseitigt hat, zeigt sich erst langfristig und fällt eher in das Feld des Wiederaufbaus als das der humanitären Interventionen.

2.2.2 Selektivität als Kriterium?

So sehr auch alle Eingangskriterien erfüllt sein mögen, die Glaubwürdigkeit humanitärer Motive wird bei den so legitimierten Interventionen häufig durch das Kriterium der

Selektivität unterwandert. ⁵⁴ Betrachtet man die VN als rechtmäßige Entscheidungsträger für Interventionen, so liegt die Entscheidungsgewalt zur Autorisierung militärischer Interventionen letztendlich beim VN-Sicherheitsrat. Liegt nicht aber gerade in der Zusammensetzung des VN-Sicherheitsrates eine Ursache für dessen Selektivität in der Auswahl der Fälle? Warum intervenierte man prompt in Bosnien, aber nicht in Ruanda? Sind humanitäre Interventionen nicht einfach eine Folge von Machtpolitiken im internationalen Rahmen? Roberts fasst es in seinem Text folgendermaßen zusammen:

⁵³ Debiel 2004: 70ff.

⁵⁴ Einer der bekanntesten Kritiker der amerikanischen Außenpolitik bezieht genau daraus seine Hauptkritik an humanitären Interventionen. Als Anhänger der rationalistischen Schule betrachtet Noam Chomsky humanitäre Interventionen als reines Instrument der Machtpolitik (bezogen insbesondere auf unilaterale Interventionen) und begründet dies u.a. mit dem Kriterium der Selektivität (Chomsky 2000).

18

[..] any practice of humanitarian intervention is inevitably selective, leading to unavoidable accusations of double standards or worse. The United States, and with it the UN, are accused of being willing to stop ethnic cleansing of the Albanian majority in Kosovo, but failing to act in Rwanda, the West Bank, Tibet, and Chechnya. Humanitarian intervention can easily be seen as just one part of a supposedly systematic pattern of US dominance of the UN. Whether such objections have real substance, they suggest that humanitarian intervention offers no quick escape from the jealousy and political warfare that has always accompanied power politics. 55

Sicherlich kann man auch humanitäre Interventionen nicht losgelöst von Machtpolitik betrachten. Jedoch ignoriert man dabei den von den Konstruktivisten in den Mittelpunkt gestellten Einfluss der Öffentlichkeit auf die Regierungen der Staaten. Staaten sind nicht einfach nur ausführende Akteure, die von ihrer Bevölkerung völlig unabhängig sind, sondern

können auch als Norm-Entrepreneurs ⁵⁶ der in der Gesellschaft akzeptierten Moralvorstellungen gelten. In dem Sinne kommt es im wesentlichen auch auf die Medienberichterstattung und die damit entstehende öffentliche Aufmerksamkeit an, ob eine Regierung schließlich die Entscheidung zur Intervention mitträgt oder nicht.

Die Entscheidung über eine humanitäre Intervention erfolgt aufgrund vielschichtiger Motive. Hasenclever beschreibt in seiner moralsoziologischen Analyse humanitärer Interventionen fünf Faktoren, die den moralisch motivierten Handlungsdruck auf Regierungen erhöhen und in deren Folge militärische Interventionen wahrscheinlicher werden. Zum einen ist es das Ausmaß der Menschenrechtsverletzungen, das über die Arbeit der Medien und Nichtregierungsorganisationen öffentlich gemacht wird. Nimmt das Ausmaß der bekannt gewordenen Menschenrechtsverletzungen zu, so wächst auch die Forderung liberaler Gesellschaften nach Hilfe. Zum anderen haben die zu erwartenden Erfolgsaussichten der Intervention einen Einfluss darauf, ob sich Bevölkerung und Regierung eines Staates darauf einlassen, militärisch einzugreifen. An dieser Stelle kommt auch die Gefährdung für die Helfer mit ins Spiel. Je gefährlicher die Mission für die eingesetzten Truppen ist, desto geringer wird auch der öffentliche Wille zu intervenieren. Des weiteren spielt das Schuldprinzip eine wichtige Rolle; also die Frage, ob ein außenstehender Staat direkt oder indirekt für die Menschenrechtssituation im Krisengebiet verantwortlich ist. Letzten Endes kommt noch das Subsidiaritätsprinzip zum Tragen. In dem hier verwendeten Zusammenhang

⁵⁵ Roberts 2003: 87.

⁵⁶ Das Konzept des Staates als norm-entrepreneur stammt von Finnemore (siehe Finnemore/Sikkink 1998) und wurde gleichbedeutend in Wheelers Theorie übernommen (Wheeler 2003: 38).

19

besagt das Subsidiaritätsprinzip, dass zunächst die niedrigste politische Ebene dafür geeignet ist, den Konflikt anzugehen. Ist das Schuldprinzip nicht einschlägig, sind daher zunächst unmittelbar betroffene Staaten aufgefordert einzugreifen. Erst wenn diese Maßnahmen scheitern oder nicht angemessen sind, sind extraregionale Staaten oder die VN gefordert. In Bezug auf extraregionale Staaten wird der Handlungsdruck um so größer, je enger die politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Beziehungen des Staates zur Krisenregion

sind. ⁵⁷ Geht man also von der universalistischen Vorstellung gemeinsamer Menschenrechte aus, wird sich trotz allem jede Regierung unterschiedlichen Motiven ausgesetzt sehen, ob sie zu einer humanitären Intervention tendiert oder nicht.

Die unterschiedlichen Motivlagen der einzelnen Akteure sowie die verschiedenen internationalen Machtverhältnisse und daraus entstehende Vorsichtsmaßnahmen, die westliche Staaten beispielsweise daran hindern, in Tschetschenien zu intervenieren, entscheiden letztendlich über humanitäre Interventionen. Diese Motivlagen zu erkennen ist essentiell, um abzuwägen, ob es sich um eine humanitäre Intervention handelt und um herauszufinden, weshalb die internationale Gemeinschaft in bestimmten Fällen reagiert oder auch nicht. Das Verhalten, in einem Falle nicht interveniert zu haben, sagt allerdings noch nichts darüber aus, ob es sich im nächsten Fall einer Intervention nicht doch um eine

humanitäre Intervention handelt. ⁵⁸ Die Selektivität der verschiedenen Reaktionen kann daher nicht als Maßstab zur Bewertung einer Intervention genommen werden.

2.3 HUMANITÄRE INTERVENTIONEN IM INTERNATIONALEN RECHT

Die Grundsätze der bestehenden internationalen Rechtsordnung sind seit 1945 in der Charta der VN verankert. Betrachtet man die Genese der VN aus den Kriegserfahrungen des Zweiten Weltkrieges heraus, ist die Rolle, die die VN im Laufe humanitärer Interventionen bis heute einnehmen, ambivalent hinsichtlich der mit ihnen verbundenen Grundprinzipien. Von einer Institution, die zum Schutz vor Gewaltanwendung auf internationaler Ebene entstand und deren Hauptprinzip damit das Nichtinterventionsgebot war, ist sie heute zu einem Instrument

der legitimen Gewaltanwendung geworden. 59

⁵⁷ Vgl. Hasenclever 2000: 209-218.

⁵⁸ Vgl. Evens 2004.

⁵⁹ Vgl. Roberts 2005: 71.

20

Auch wenn das Grundprinzip des Völkerrechts die Souveränität aller Staaten nach Artikel 2

der VN-Charta ist, ⁶⁰ sind Möglichkeiten zur Intervention in die inneren Angelegenheiten eines Staates in der VN-Charta integriert. Eine Ausnahme vom Prinzip der Nichtintervention ist zum einen mit dem Selbstverteidigungsrecht nach Artikel 51 gegeben. Zum anderen hat der VN-Sicherheitsrat nach Kapitel VII der Charta das Recht, Maßnahmen zu autorisieren, welche die Souveränität der Staaten beeinträchtigen, wenn eine Bedrohung der internationalen Sicherheit und des Friedens vorliegt. Zwei Bedingungen sind zu erfüllen, um eine militärische Intervention (zu humanitären Zwecken) im Rahmen eines solchen Kapitel VII-Mandates zulässig zu machen. Zum einem muss das auslösende Moment der humanitären Intervention (also die humanitäre Notlage) als Bruch oder Bedrohung des Weltfriedens gewertet werden (Artikel 39). Danach kann der VN-Sicherheitsrat auf Grundlage des Artikel 42 (militärische Sanktionsmaßnahmen) den Einsatz militärischer Gewalt beschließen, weil er friedliche Sanktionen als unzulänglich und unter Berücksichtigung des Rechtsgrundsatzes der Verhältnismäßigkeit militärische Sanktionen als geeignet erachtet, um den Frieden und die internationale Sicherheit zu wahren.

Neben dem VN-Sicherheitsrat hat auch die Generalversammlung der VN die Möglichkeit, im

Rahmen der Uniting for Peace Resolution zu reagieren. ⁶¹ Problematisch dabei bleibt jedoch der lange Zeitraum, der für eine solche Prozedur angesetzt werden muss, da innerhalb der Generalversammlung eine Zwei-Drittel-Mehrheit notwendig ist. Zudem hat die Generalversammlung nur Empfehlungen an den Sicherheitsrat zu geben. Ihre Entscheidungen sind im Falle einer Uniting for Peace Resolution nicht bindend.

Neben der VN-Charta kam es seit 1948 mit der von der Generalversammlung der VN vorgelegten Menschenrechtserklärung und der Genozid-Konvention 1951 zu zahlreichen weiteren Menschenrechtskonventionen, welche für die ratifizierenden Staaten rechtlich

bindend sind. ⁶² Diese Konventionen bilden die Basis bestimmter völkerrechtlicher

⁶⁰ So gilt das Prinzip der Nichtintervention für alle Mitgliedsstaaten (VN-Charta Punkt 2.4) sowie für die VN selbst (Punkt 2.7).

⁶¹ Die Uniting for Peace Resolution (Resolution 377 V) aus dem Jahre 1950 besagt, dass im Falle des Versagens des Sicherheitsrates bei einer Bedrohung des internationalen Friedens die Generalsversammlung reagieren soll und Empfehlungen zum weiteren Vorgehen vorlegen soll:

If the Security Council, because of lack of unanimity of the permanent members, fails to exercise its primary responsibility for the maintenance of international peace and security in any case where there appears to be a threat to peace, breach of the peace, or act of aggression, the General Assembly shall consider the matter immediately with a view to making appropriate recommendations to Members for collective measures, including in the case of a breach of the peace or act of aggression the use of armed force when necessary.

⁶² Siehe auch Anhang 3: ausgewählte Menschenrechtskonventionen der VN.

21

Straftatbestände, die mit Zwangsmaßnahmen belegt werden können. Mit der Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofes wurde eine permanente Institution (im Gegensatz zu den ad hoc Tribunalen zum früheren Jugoslawien und zu Ruanda) geschaffen, deren Anklagebehörde auch ohne die Zustimmung des Sicherheitsrates arbeiten kann. Die Anklagen können auf drei zentrale Straftatbestände hin erfolgen; zum einen Völkermord im Sinne der Genozidkonvention von 1951; zum zweiten sogenannte Verbrechen gegen die Menschlichkeit, welche als inhumane Handlungen im Rahmen einer ausgedehnten oder systematischen Attacke gegen die Zivilbevölkerung verstanden werden; sowie drittens

Kriegsverbrechen, die „schwere Verstöße“ gegen das humanitäre Völkerrecht darstellen. ⁶³ Trotz aller - schon vor der Gründung des Internationalen Strafgerichtshofs gültigen -Menschenrechtskonventionen hielt bis in die 1980er Jahre kaum ein Theoretiker humanitäre Interventionen mit der VN-Charta für kompatibel. Erst nach Ende des Kalten Krieges kam es zu einer veränderten Interpretation des Kapitel VII der Charta. Mit der Intervention in den Nordirak 1991 forderte der VN-Sicherheitsrat zum ersten Mal eine Verbesserung der Menschenrechtssituation, um den internationalen Frieden zu gewährleisten. Eine Bedrohung des Weltfriedens im Sinne des Artikels 39 wurde im Falle des Irak noch auf die grenzüberschreitenden Flüchtlingsströme bezogen. Das änderte sich nur knapp zwei Jahre später im Falle Somalias. Von nun an wurden auch schwerwiegende humanitäre Katastrophen innerhalb eines Staates als Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit

betrachtet. ⁶⁴ Wie im dritten Kapitel dieser Arbeit noch näher erläutert werden wird, kam es im Laufe der 1990er Jahre zu einem veränderten Souveränitätsverständnis, welches militärische Interventionen zu Gunsten von Menschenrechten im internationalen Recht legalisierte. Im Zuge des Kosovoeinsatzes von 1999 wurde versucht, diese auf die VN beschränkte Rolle der legalen und völkerrechtlich akzeptierten Autorisierungsinstanz auf die NATO auszuweiten. Als Folge dessen kam es nicht mehr nur zu Legitimitätsproblemen der humanitären Interventionen, sondern auch zu Legalitätsproblemen. Gleichzeitig wurde mit der Ausweitung des Konzepts über die VN hinaus auch die Entstehung einer Norm zu humanitären Interventionen diskutiert. Wie es zur Herausbildung dieser Norm kam, soll im folgenden Kapitel erläutert werden.

⁶³ Vgl. Debiel 2004.

⁶⁴ Schon vor dem Ende des Kalten Krieges wurde der Artikel 39 auf interne Menschenrechtsverletzungen angewendet: zum einem im Falle Rhodesiens (Resolution 232 im Jahre 1966) und zum anderen im Falle Südafrikas (Resolution 418 im Jahre 1977). Die Resolutionen zogen zwar Embargos, jedoch keine militärischen Interventionen nach sich.

22

3. H HI ISTORISCHER Ü ÜB BERBLICK 3

3.1 HUMANITÄRE INTERVENTIONEN BIS 1990 - SOUVERÄNITÄT ALS HÖCHSTES GUT?

Als Folge des Zweiten Weltkrieges kam es zur Verbannung des Krieges im internationalen Rechtssystem. Das Recht im Kriege (ius in bello) wurde abgelöst durch eine rigide

Beschränkung des Rechts zum Krieg (ius ad bellum). ⁶⁵ Obwohl man im Rahmen der VN-Charta und weiterer internationaler Übereinkommen zum ersten Mal auch Menschenrechte als internationale Rechtsnormen festschrieb, wurden diese doch nie als Verpflichtung der Staaten angesehen, die auch von außen hätte erzwungen werden können. Bei der Interpretation der VN-Charta konzentrierte man sich stattdessen auf die Souveränitätsnorm, auch um aus den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges heraus jegliche Angriffskriege zukünftig zu vermeiden.

Während im Zuge des Westfälischen Systems souveräner Staaten die Souveränitätsnorm die internationale Theorie dominierte, bleibt zu beachten, dass dieses Gebot nur für die (ehemaligen) Kolonialmächte galt. Erst nach der staatlichen Unabhängigkeit der meisten Kolonien in den sechziger Jahren des zwanzigsten Jahrhunderts lässt sich das Souveränitätsprinzip des Westfälischen Systems auch auf die Mehrheit aller Staaten anwenden. Dennoch war auch zu diesem Zeitpunkt die äußere Souveränität der Staaten nie vollständig gegeben. Gerade in den Satellitenstaaten der UdSSR kam es immer wieder zu Verletzungen der Souveränität bis hin zum Einmarsch sowjetischer Truppen wie im Falle des Prager Frühlings 1968.

Jegliche Interventionen in das entgegengesetzte „Lager“ waren aufgrund der nuklearen Bedrohung zu risikoreich. Erst mit dem Ende des Kalten Krieges war es daher überhaupt möglich, im ehemaligen Ostblock und weiteren Gebieten Menschenrechte auch militärisch

durchzusetzen. ⁶⁶ Auch wenn in der Theorie das Souveränitätsgebot des Westfälischen Systems als Kern und Stabilisator des internationalen Systems gilt, bleibt doch anzumerken, dass dies nie als solches für alle Staaten existierte. Der ehemalige Generalsekretär der VN Boutros-Ghali schrieb in der Agenda für den Frieden im Jahre 1992 dazu: „The time of absolute and exclusive sovereignty, however, has passed; its theory was never matched by

reality.“ 67

⁶⁵ Vgl. Robinson 2002.

⁶⁶ Vgl. Brown 2002a: 141-5 und Brown 2002b.

⁶⁷ Boutros-Ghali 1992: Punkt 17.

23

Kam es doch zu Interventionen mit humanitärem Charakter während des Kalten Krieges, so wurden diese nie von den intervenierenden Staaten als humanitäre Interventionen begründet. Deutlich wird dies an den folgenden drei Interventionen, die zu Zeiten des Kalten Krieges stattfanden und Kriterien humanitärer Interventionen erfüllten, als solche aber nie bezeichnet

wurden. 68

Im Falle des Indisch-Pakistanischen Krieges von 1971 und der zugrunde liegenden brutalen Unterdrückung der Bengalen in Ost-Pakistan, in deren Folge es zu über einer Million Toten und rund 10 Millionen Flüchtlingen kam, legitimierte Indien die Intervention vor dem Sicherheitsrat der VN als Selbstverteidigungsrecht vor einer sogenannten Aggression Pakistans in Form der massenhaften Flüchtlinge (refugee-agression). Aufgrund der Systemgegnerschaft im Sicherheitsrat (USA stand hinter Pakistan, während die UdSSR Indien unterstützte) konnte dort keinerlei Einigung erzielt werden. Als Folge kam es im Sicherheitsrat zur Resolution 2793, in der die Intervention Indiens in Pakistan verurteilt wurde. Alles in allem gab es keine internationale Unterstützung der Ansicht (auch nicht von sowjetischer Seite), dass eine humanitäre Notlage, wie sie im Falle der Bengalen Ost-Pakistans vorlag, eine Intervention in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates gerechtfertigt hätte. Die Besonderheit dieses Falles ist, dass Indien zu Beginn der Sitzungen humanitäre Ansprüche nannte, um die Intervention in Pakistan zu rechtfertigen. Auch wenn Indien damit sehr schnell scheiterte und andere Rechtfertigungen heranzog, so war es doch der erste Fall in der VN-Geschichte überhaupt, in dem humanitäre Ansprüche genannt

wurden, um eine Intervention zu rechtfertigen. 69

Die zweite unilaterale Intervention fand von Seiten Vietnams in Kambodscha im Jahre 1979 statt. Unter dem Pol Pot-Regime in Kambodscha (1957-79) war es zu etwa zwei Millionen Todesopfern gekommen. Seit 1978 drangen Informationen über die killing fields aus dem abgeschotteten Kambodscha an die internationale Öffentlichkeit. Auch wenn die Vorgänge vom Sicherheitsrat und in der Generalversammlung der VN als schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen verurteilt wurden, rechtfertigte dies zu jenem Zeitpunkt keinerlei Verletzung der Souveränität Kambodschas. Vietnam vertrat keinerlei humanitäre Motive, als in Kambodscha interveniert wurde. Es ging stattdessen hauptsächlich um die Sicherung der eigenen Grenzen. Trotz fehlender humanitärer Motive in eben skizzierten Fällen führten ihre Interventionen doch zu einem positiven humanitären Resultat.

⁶⁸ Wheeler 2002: 55-136.

⁶⁹ Ebd.: 71.

24

The Vietnamese intervention in Cambodia, like the Indian action in East Pakistan, poses a hard case for a solidarist theory of humanitarian intervention: how can we meaningfully describe these actions as humanitarian when this reason played no part in the decision to intervene? […] The critical qualification here is that neither the non-humanitarian motives that explain the decision to intervene nor the means of the intervention must undermine the humanitarian benefits of the action. 70

Auch Vietnam rechtfertigte die Intervention vor dem Sicherheitsrat als Selbstverteidigung und wurde von Seiten der internationalen Gemeinschaft stark sanktioniert.

Die dritte Intervention, in Uganda, erfolgte ebenfalls im Jahre 1979. Tansania stürzte damals das Regime Idi Amins (1971-79), unter dessen Herrschaft es zu fast 300.000 Todesopfern kam. Trotz dieser schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen beharrte man innerhalb der OAU auf dem Interventionsverbot. Als Uganda 1978 Tansania angriff, brachte eine Gegenattacke das Regime Amins zu Fall. Im Unterschied zu den Fällen Indien und Vietnam fand keine Diskussion vor dem VN-Sicherheitsrat statt. Tansania oder Uganda berührten die Interessen der Großmächte nicht so wie Vietnam oder Indien. 71

Keine dieser Interventionen, die heute in das Muster einer humanitären Intervention fallen

würden, wurde damals als solche legitimiert oder bezeichnet. ⁷² Was veränderte sich also in den 1990er Jahren, dass sogar von der Herausbildung einer Norm zu humanitären Interventionen gesprochen werden kann?

3.2 HUMANITÄRE INTERVENTIONEN NACH 1990 DEM ENDE DES KALTEN KRIEGES - DIE VERÄNDERTE ROLLE DES VN-SICHERHEITSRATES

Mit Ende des Kalten Kriegens kommt es im Verlauf der 1990er Jahre zu einer Expansion der Friedenseinsätze der VN. Dabei änderte sich die Praxis der VN in Bezug auf bewaffnete Interventionen. Im Unterschied zu den eben beschriebenen Fällen ist es nun der VN-Sicherheitsrat, der Zwangsanwendung bei schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen erlaubt. Anhand von vier Schlüsselfällen wird die veränderte Wahrnehmung und die sich dabei entwickelnde Konzeption humanitärer Interventionen im Folgenden dargestellt.

⁷⁰ Wheeler 2002 : 106.

⁷¹ Ebd.: 136.

⁷² Nach Wheeler handelte es sich in allen drei Fällen um humanitäre Interventionen, da erstens die Anwendung der militärischen Mittel die einzig verbliebene Möglichkeit war, um die massiven Gräueltaten zu beenden und zweitens die Motive und Art und Weise der Intervention mit dem positiven Resultat der Intervention vereinbar waren (Wheeler 2002: 295). Die gleiche Meinung vertritt auch Finnemore (1996).

25

Die erste große Veränderung innerhalb der Praxis der VN vollzog sich im Zuge des zweiten Golfkrieges. Nach Ende der Kriegshandlungen und dem Rückzug der Amerikaner aus dem Irak kam es zu massenhafter Flucht und Vertreibung der aufständischen Kurden im Nordirak. Türkei und Iran, die sich von knapp einer Million kurdischer Flüchtlinge im Norden und rund 500.000 schiitischen Flüchtlingen im Süden bedroht fühlten, wandten sich an den Sicherheitsrat. Zum ersten Mal in der Geschichte der VN wurden daraufhin in der im April 1991 angenommen Resolution 688 die grenzüberschreitenden Auswirkungen der irakischen Repressionen als Gefahr für den internationalen Frieden gewertet. Dennoch enthielt die Resolution kein Kapitel VII - Mandat und beinhaltete daher keinerlei Durchsetzungsmaßnahmen der eingesetzten Truppen. Die Resolution sah ausschließlich die Versorgung der von Hunger und Kälte bedrohten Flüchtlinge im Nordirak vor. Aufgrund zunehmender Medienpräsenz und eines damit immer stärker werdenden öffentlichen Drucks auf die westlichen Gesellschaften setzten die USA, Großbritannien, Frankreich und die Niederlande allerdings militärische Truppen zur Errichtung von Schutzzonen (safe havens) im Nordirak ein. Nicht nur die öffentliche Meinung wirkte dabei als Druckmittel, sondern auch eine gewisse Verantwortung, welche die westlichen Staaten damit übernommen hatten, daß sie die Kurden zum Aufstand gegen Saddam Hussein angespornt und unterstützt hatten. Zum ersten Mal in der Geschichte der VN rechtfertigte nun eine Gruppe von Staaten die Anwendung von Zwang aus ausschließlich humanitären Gründen. Die intervenierenden Staaten verteidigten ihr Vorgehen mit Paragraf 6 der Resolution, welcher sich an alle Mitgliedsstaaten und humanitären Organisationen wandte und diese aufrief, humanitäre

Hilfsleistungen zu unterstützen. ⁷³ Trotz dieser sehr vagen Rechtfertigung kam es weder innerhalb des Sicherheitsrates noch in der Generalversammlung zu einer Verurteilung der Aktion. Zusammenfassend schreibt Wheeler über die bis dahin erreichten Veränderungen: „The Security Council was prepared to demand humanitarian access, but it was not ready to

back this up with enforcement action.” 74

Dies änderte sich nur knapp ein Jahr später mit der Operation Restore Hope im Dezember 1992. Im Sommer 1992 kam es in Somalia erneut zu kriegsbedingten Hungersnöten, die weltweit in den Medien besondere Beachtung fanden. Somalia wurde zum ersten Fall in der Geschichte der VN, in dem der Sicherheitsrat eine Intervention aus rein humanitären Gründen als Kapitel VII-Mandat legitimierte.

⁷³ VN-Sicherheitsrat 1991.

⁷⁴ Wheeler 2003: 170.

26

Mit Blick auf Kosten und Risiken wurde die Operation in Somalia als eine kurzfristige und risikoarme Intervention geplant. Zur gleichen Zeit fanden mitten in Europa „ethnische Säuberungen“ an den bosnischen Muslimen statt, und eine Intervention der VN ließ auf sich warten. Medienberichte zeigten vielmehr verstärkt die Hungersnöte in Ostafrika. Bushs Entscheidung, Truppen für eine VN-Intervention in Somalia bereit zu stellen, gründete sich nach Wheeler auf einen „humanitären Impuls des Präsidenten“, aber auch auf den Wunsch, die Aufmerksamkeit von den fehlenden Aktionen in Bosnien abzulenken und seinen Kritikern

zu zeigen, dass eine neue Weltordnung nicht nur reine Rhetorik sei. ⁷⁵ Das besondere an der im Dezember beschlossenen Resolution 794 war die internationale Zustimmung, die sie erzielte. Im Gegensatz zur Resolution 688 waren es nicht externe Gründe wie die Flüchtlingsströme, die als Bedrohung der internationalen Sicherheit gesehen wurden, sondern nur noch interne Gründe. Die humanitäre Krise in Somalia selbst wurde als Rechtfertigung eines Kapitel VII-Mandates herangezogen:

The Magnitude of the human tragedy caused by conflict in Somalia, further exaberated by the obstacles being created to the distribution of humanitarian assistance, constitutes a threat to international peace and security. 76

Nur zwei Staaten, die USA und die Kapverden, betonten auch die grenzübergreifenden Auswirkungen des Konfliktes in Somalia. Zudem erfolgte diese erste humanitäre Intervention der VN ohne die Zustimmung des betroffenen Staates, einfach aus dem Grund, da kein souveräner Staat mehr in Somalia existierte. Auf Grund dessen gab es im Sicherheitsrat auch keinen Widerspruch gegen die Intervention. Die Situation Somalias wurde als Sonderfall

gesehen. ⁷⁷ Die Ereignisse in Somalia führten zu den ambitioniertesten Mandaten in der Geschichte der VN. Mit der Resolution 814 wurde der Wiederaufbau des Staates beschlossen und die VN-Truppen autorisiert, Gewalt einzusetzen, um eine sichere Umgebung und Institutionen für einen demokratischen Staat Somalia zu schaffen sowie die Warlords zu

entwaffnen und die Flüchtlinge wieder einzugliedern. ⁷⁸ Nach Gegenattacken der Warlords kam es schließlich im Juli 1993 zur Eskalation der Kämpfe. Nachdem zwei amerikanische Kampfhubschrauber abgeschossen wurden und die amerikanische Bevölkerung über das Fernsehen Zeuge wurde, wie ihre eigenen Soldaten tot durch Mogadischu geschleift wurden, kam es in den USA zum endgültigen Verlust der öffentlichen Unterstützung für die Intervention. Dieser body-bag genannte Effekt - die schon bei Hasenclever erwähnte

⁷⁵ Wheeler 2002: 181.

⁷⁶ VN-Sicherheitsrat 1992.

⁷⁷ Wheeler 2002: 186/7.

⁷⁸ VN-Sicherheitsrat 1993.

27

Besorgnis um das Wohlergehen der eigenen Soldaten und die damit einhergehende schnelle Änderung der öffentlichen Meinung im Falle von nicht erwarteten Todesfällen - führte zum Abzug aller US-Truppen bis zum März 1994 und schließlich zum Abbruch der gesamten VN-Mission ein Jahr später. Während Schätzungen zu Folge im Winter 1992/93 etwa 100.000 Menschen, die von der Hungersnot noch akut betroffen waren, geholfen werden konnte, starben im Zuge der Kampfhandlungen zwischen 10.000 und 13.000 Somalis.

Die Folge dieses überambitionierten und gescheiterten VN-Einsatzes (zumindest in Bezug auf das Ziel des Staatsaufbaus) in Somalia war die völlige Inaktivität der internationalen

Gemeinschaft in Ruanda. ⁷⁹ Zwischen April und Juli 1994 wurden in Ruanda etwa eine Million Tutsi und moderate Hutu umgebracht, und die internationale Gemeinschaft sah

tatenlos zu. 80

After the debacle in Somalia no one in the UN wanted to cross the ‘Mogadishu­ line’ of peace enforcement in Rwanda. It was an article of faith among the members of the Secretariat that, where the UN to suffer another disaster like Somalia with more peacekeepers being killed, the organization would suffer a possible fatal blow to its credibility. 81

Den VN waren hier frühe Warnsignale zugegangen. Die in Ruanda zur Überwachung des Friedensabkommens von Arusha stationierten UNAMIR-Truppen (United Nations Assistance Mission for Rwanda) hatten bereits Kenntnisse über Massaker an der Bevölkerung und politische Morde. Daneben lieferte ein anonymer Informant namens „Jean Pierre“ seit Januar

1994 genaue Informationen über den geplanten Genozid. ⁸² Jegliche Bitte des Kommandanten der UNAMIR-Truppen Dallaire nach einer Ausweitung des Mandates der ihm unterstellten VN-Truppen scheiterte am fehlenden politischen Willen im Sicherheitsrat. Die Staaten der internationalen Gemeinschaft (von denen 128 die Genozid-Konvention ratifiziert hatten, darunter auch die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates) vermieden es sogar, den Terminus „Völkermord“ für die Zustände in Ruanda zu verwenden, da sie in diesem Falle nach der Genozid-Konvention von 1951 zu einer Intervention verpflichtet gewesen wären. 83

⁷⁹ So spricht Mayall von der Fehleinschätzung westlicher Staaten nach Somalia, das „Versagen“ in Somalia auf alle anderen möglichen Interventionen in Afrika zu übertragen (Mayall 2003: 131-5).

⁸⁰ Die Schätzungen über die Anzahl der Getöteten schwanken zwischen 855.000 (Prunier 1995: 265) und über einer Million Menschen (Schätzungen der ruandischen Regierung von 2001, zitiert nach: Wegemund 2002: 363).

⁸¹ Wheeler 2002: 216.

⁸² Dorn/Matloff 2000.

⁸³ Ebd.: 15.

28

Wesentlich für das Verständnis der Genese einer internationalen Norm zu humanitären Interventionen ist zudem der Umstand, dass die internationale Gemeinschaft letztendlich nicht aus Gründen des Interventionsverbotes vor einer Intervention in Ruanda zurückschreckte,

sondern aus Kostengründen oder aus Angst vor einem weiteren Debakel nach Somalia. 84

In 1971, the Council had hidden behind Article 2(7) as Pakistan slaughtered the Bengalis. In 1994, the Council once again failed to stop mass killing, but no state tried to defend the UN's stance of non-intervention on the grounds that genocide ⁸⁵ fell within Rwanda's domestic jurisdiction.

Festzustellen ist, daß das Souveränitätsgebot im Falle von Völkermord bereits weitaus deutlicher ausgehebelt war als noch in den siebziger Jahren. Die sich besonders aus den ungehindert stattgefundenen Massakern in Ruanda aufdrängende Lehre scheint zu sein, bei extremen Menschenrechtsverletzungen zu intervenieren, ganz gleich, ob es zu einer Autorisierung der Intervention von Seiten des VN-Sicherheitsrates kommt oder nicht.

So kam es im Zusammenhang mit den Vorgängen im ehemaligen Jugoslawien mit der Operation Allied Force zwischen März und Oktober 1999 zum ersten Kampfeinsatz der NATO ohne ein Mandat des VN-Sicherheitsrates. Auf Seiten der NATO wurde kurz nach Beginn der Angriffe noch offiziell erklärt, dass die Intervention nicht als Krieg zu betrachten sei. Es handele sich statt dessen um gezielte Luftangriffe im Sinne des VN-Sicherheitsrates. Eine VN-Legitimation existiere über frühere Beschlüsse des Sicherheitsrates (wie die

Resolution 1203), welche nach Interpretation der NATO Raum für Luftangriffe ließen. ⁸⁶ Diese offizielle Erklärung wurde einige Monate nach dem Ende der Operation von Seiten der NATO allerdings wieder revidiert, und die intervenierenden Staaten gaben zu, ohne explizites

VN-Mandat agiert zu haben. ⁸⁷ Schließlich war schon mit der im September 1998 beschlossenen Resolution 1199 deutlich geworden, dass die NATO kein Mandat des Sicherheitsrates erhalten würde, da von Seiten Chinas und Russlands die humanitäre Krise im Kosovo zwar anerkannt wurde, die beiden Staaten allerdings gleichzeitig auf dem

⁸⁴ Erst im August 1994 kommt es zu einer von der VN legitimierten Intervention. Die Einschätzung der französischen Intervention Operation Turquoise erfolgt in der Literatur allerdings äußerst widersprüchlich. Während Hasenclever die französische Intervention als humanitäre Intervention durchgehen lässt (Hasenclever 2000: 283-342), hält Wheeler dagegen, dass mehr Leben hätten geschützt werden können, wenn andere, angemessenere Mittel angewendet worden wären (Wheeler 2002: 239). Die Intervention Frankreichs wird in der Aufzählung humanitärer Interventionen der neunziger Jahre daher nicht näher beleuchtet.

⁸⁵ Wheeler 2003: 36.

⁸⁶ Resolution 1203 (23. September 1998) basiert auf einem Kapitel VII-Mandat und fordert von den Konfliktparteien zügige Schritte um eine humanitäre Krise im Kosovo zu verhindern. Es werden allerdings keine militärischen Sanktionen beschlossen und die Souveränität Jugoslawiens nicht angetastet.

⁸⁷ Shinoda 2000: 517-9.

29

Souveränitätsgebot für Jugoslawien beharrten. ⁸⁸ In der auf weitere Gewaltaktionen der serbischen Armee folgenden Activation Warning drohte die NATO im September 1998 Jugoslawien mit Luftangriffen. Milosevic erlaubte daraufhin die Rückkehr von Flüchtlingen sowie die Luftüberwachung dieser Aktion von Seiten der NATO. Die NATO wurde zur Garantiemacht dieses Waffenstillstandsabkommens. Trotzdem verschlechterte sich die Lage im Kosovo, so dass Verhandlungen in Ramboulliet/Paris eingefordert wurden, die zwar auf der albanisch/kosovarischen Seite Zustimmung fanden, auf serbischer Seite allerdings abgelehnt wurden. Es kam zum Abbruch der Verhandlungen im März 1999 und zu weiteren ethnischen Säuberungen im Kosovo. Noch im März begannen die NATO-Luftangriffe. Für die NATO als Garantiemacht gab es nicht nur humanitäre Gründe, im Kosovo zu intervenieren. Die Glaubwürdigkeit der NATO stand auf dem Spiel und spielte als inoffizielle Erklärung der NATO-Intervention ebenfalls eine Rolle. Wesentlicher für die hier dargestellte Entwicklungslinie humanitärer Interventionen ist aber der Rückgriff der NATO-Mitgliedsstaaten auf das ius cogens, das „kategorische allgemeine Recht“ wie die Genozid-

Konvention, die man im Falle Ruandas noch zu vermeiden versuchte hatte. ⁸⁹ Die NATO-Mitgliedsstaaten rechtfertigten die Intervention aus rein humanitären Motiven, deren Durchsetzung notfalls auch ohne VN-Autorisierung legitim sei. Hinsichtlich der internationalen Reaktion auf die NATO-Intervention war die Reaktion der Sicherheitsratsmitglieder auf den von Russland eingebrachten Resolutionsentwurf, der den sofortigen Abbruch der Luftangriffe vorsah, signifikant. Neben Russland unterstützten nur China und Namibia den Entwurf, die restlichen 12 Staaten im Sicherheitsrat enthielten sich der Stimme oder lehnten den Resolutionsentwurf ab. Auch wenn dies noch nicht die Legitimation unilateraler humanitärer Interventionen bedeutete, so kam es dadurch im

Nachhinein zu einer Legitimation dieser speziellen NATO-Intervention. ⁹⁰ Rückblickend wird der NATO-Einsatz dennoch zumeist als illegal, aber legitim betrachtet. 91

Im Zuge der NATO-Intervention kam die Frage nach einer effektiveren Gestaltung des VN-Sicherheitsrats auf. Was muss getan werden, wenn Veto-Mächte eine humanitäre Intervention verhindern? Wie ist das Verhältnis der beiden in der VN-Charta festgehaltenen Werte der

⁸⁸ VN-Sicherheitsrat 1998.

⁸⁹ Shinoda 2000: 527.

⁹⁰ Wheeler 2003: 44-7.

⁹¹ Siehe zum Beispiel auch Höffe (2000): Er betrachtet die Intervention zwar als illegal, den Einsatz dennoch als moralisch zu befürworten.. Shinoda u.a. rechtfertigen dagegen nur die Entscheidung zum Eingriff an sich, nicht aber die Art und Weise des Angriffs. Shinoda bezeichnet die Intervention aufgrund der eingesetzten Mittel als „humanitären Krieg“, der die Zivilbevölkerung gefährdet und die eigenen Truppen nicht ausreichend schützt . (Shinoda 2000).

30

Souveränität und der Interpretation der verschiedenen Menschenrechtskonventionen? Diese und weitere Fragen versuchte Ende der neunziger Jahre eine von der VN einberufene Kommission zu beantworten.

3.3 SOUVERÄNITÄT VERSUS INTERVENTION? - VERSUCH EINER KONSENSBILDUNG IM INTERNATIONALEN RAHMEN

Nach den Ereignissen der 1990er Jahre wurde auch auf höchster VN-Ebene versucht, die Frage zu klären, ob es ein Recht auf Intervention gibt und wenn ja, unter welchen Autoritäten, wie und wann interveniert werden sollte. Im Jahre 1999 wandte sich VN-Generalsekretär Kofi Annan an die VN-Generalversammlung, um einen internationalen Konsens über das Verhältnis von Souveränität und Intervention zu erreichen. In Folge dessen wurde von der kanadischen Regierung in Zusammenarbeit mit verschiedenen von der VN-Generalversammlung benannten Stiftungen eine Expertenkommission unter dem Vorsitz des damaligen kanadischen Außenministers Lloyd Axworthy, dem früheren australischen Außenminister Gareth Evans, sowie Mohamed Sahnoun, Sonderberater des VN-Generalsekretärs, gebildet. Diese im September 2000 entstandene International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) legte ein Jahr nach ihrer Gründung den Bericht

The Responsibility to Protect vor. 92

Kern des Berichts ist eine Neubestimmung des Konzepts staatlicher Souveränität. Souveränität wird nicht mehr nur als Abwehrrecht des Staates, sondern gleichzeitig als Pflicht des Staates gegenüber seinen Bürger gesehen. Dahinter steht das Konzept der Souveränität als Verpflichtung des Staates, seine Bürger vor Gefahren zu schützen. Ist er dazu nicht mehr in der Lage, hat die internationale Gemeinschaft die Verpflichtung, zu intervenieren. Souveränität wird insofern als Verantwortung des Staates seinen Bürgern gegenüber gesehen bzw. im Falle des Versagens des Staates als internationale Verantwortung. Die internationale Gemeinschaft ist in solchen Fällen genötigt, präventiv wie auch reaktiv zu agieren, wobei sie in Extremfällen auch militärisch intervenieren darf und soll. Daneben obliegt ihr auch die Verantwortung des Wiederaufbaus, insbesondere um Ursachen der Leiden, die zur Intervention geführt haben, zu beseitigen („responsibilities to prevent, respond and

rebuild“), ⁹³ Extremfälle, die eine militärische Intervention rechtfertigen, sind folgende:

⁹² ICISS 2001.

⁹³ ICISS 2001: XI.

31

large scale loss of life, actual or apprehended, with genocidal intent or not, which is the product either of deliberate state action, or state neglect or inability to act or a failed state situation [or] large scale ‘ethnic cleansing’, actual or apprehended, whether carried out by killing, forced expulsion, acts of terror or rape. 94

Militärische Interventionen müssen zudem vom Sicherheitsrat der VN autorisiert werden. Ausnahmen sind jedoch möglich. So ist nach dem ICISS-Bericht eine Autorisierung durch eine Sondersitzung der Generalversammlung (Uniting Peace) oder nach Kapitel VIII der VN-Charta durch eine regionale oder subregionale Organisation, in deren Jurisdiktion das betroffene Land liegt, völkerrechtlich und moralisch legitim. In den eben genannten Ausnahmefällen ist eine nachträgliche VN-Sicherheitsrat-Legitimation weiterhin notwendig.

Die Legitimation einer Militärintervention geht nach wie vor auf die „Lehre vom Gerechten Krieg“ zurück. In modernisierter Fassung sollten dabei sechs Kriterien erfüllt sein: 1.) der gerechte Grund; 2.) die rechte Absicht; 3.) militärisches Instrument als letztes Mittel; 4.) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; 5.) vernünftige Erfolgsaussichten sowie 6.) richtige

Instanz zur Autorisierung (VN-Sicherheitsrat). 95

Zur Umsetzung der im Bericht dargelegten Erkenntnisse schlägt ICISS der VN-Generalversammlung eine Resolution vor, die Souveränität zukünftig als Verantwortung definiert. Zudem sollen spezielle Kriterien für Interventionen festgelegt und vom VN-

Sicherheitsrat Richtlinien zum Verfahren bei militärischen Interventionen erstellt werden. 96

Neben Kritikern des Konzepts wie dem World Federalist Movement Institute for Global Policy erhielt die Arbeit der Kommission starke Unterstützung aus Politik und Wissenschaft. Der auf humanitären Interventionen liegende Fokus verschob sich von der Frage der Legitimation hin zur Sicherung der in dem Bericht genannten Rahmenbedingungen. Allerdings nahm seine Popularität nach den Ereignissen des 11. September 2001 ab. Die internationale Aufmerksamkeit wandte sich von humanitären Interventionen hin zum „Krieg gegen den Terror“. Nachdem von amerikanischer und britischer Seite versucht wurde, den Krieg im Irak im Nachhinein mit humanitären Gründen zu legitimieren, litt zunehmend das Ansehen humanitärer Interventionen darunter, auch wenn im Bericht des ICISS eine klare Unterscheidung zwischen humanitären Interventionen und dem „Krieg gegen den Terror“ gemacht wird. Erste Opfer dieses zunehmenden Skeptizismus gegenüber humanitären Interventionen könnten die Menschen in Darfur sein:

⁹⁴ Ebd.: XII.

⁹⁵ Ebd.

⁹⁶ Vgl. Debiel 2005 und ICISS 2001.

32

The Afghanistan and Iraq wars were not humanitarian interventions, but the current cynicism they have created about the use of military force for humanitarian purposes could be devastating for persecuted peoples in need of assistance in the future. The people of Darfur may be among the first victims of this. In September 2004, the BBC reported that Sudan’s parliamentary speaker, Ahmad Ibrahim al-Tahir, warned against intervention in his country, saying: “If Iraq opened one gate of hell for the West, we will open seven of its gates. We will not surrender this country.” 97

Auf dem VN-Weltgipfel im Sommer 2005 gab es eine breite Unterstützung des ICISS-Berichts seitens Ruanda, Südafrika, Tansania, Australien, Neuseeland, Kanada, Mexiko, Chile, Argentinien, Peru, Singapur, Japan sowie der EU-Staaten. Gegner des Berichts waren neben Ägypten, Indien, Iran, Syrien, Malaysia, Kuba, Venezuela und Brasilien auch einflussreiche Staaten wie die USA oder Russland. Trotz dieses Widerstandes kam es auf dem Gipfel zur ersten klaren internationalen Übereinkunft, dass außenstehende Staaten willens sein sollten, Gewalt anzuwenden, um schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen zu verhindern.

Each individual State has the responsibility to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. […]

The international community, through the United Nations, also has the responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means, in accordance with Chapters VI and VIII of the Charter, to help protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. In this context, we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case-by-case basis and in cooperation with relevant regional organizations as appropriate, should peaceful means be inadequate and national authorities manifestly fail to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. 98

Über den Einsatz des Vetos innerhalb des Sicherheitsrates gab es allerdings keine Übereinstimmung. Indes lässt sich ein weiterer Erfolg des Berichts in der Übernahme einiger

Teile des Konzeptes in der jüngsten Resolution des VN-Sicherheitsrates wiederfinden. ⁹⁹ In der Ende April 2006 beschlossenen Resolution 1674 wird die Verantwortung der Regierungen

⁹⁷ Abott 2005: 11.

⁹⁸ VN-Generalsversammlung 2005: 138-40.

⁹⁹ VN-Sicherheitsrat 2006b.

33

für den Schutz ihrer Bürger auf nationaler und internationaler Ebene betont. Erfolgen flagrante Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht und Menschenrechtsnormen in Konfliktsituationen, können diese als Bedrohung des internationalen Friedens und der

Sicherheit betrachtet werden. ¹⁰⁰ Dies kann ein Kapitel VII-Mandat rechtfertigen und somit eine Intervention der internationalen Gemeinschaft legalisieren. Mit Resolution 1674 wird somit indirekt die Verantwortung der internationalen Gemeinschaft für den Schutz aller Bürger untermauert.

4. S SC CHLUSSFOLGERUNG: : H HE ERAUSBILDUNG U VE ERBREITUNG E NO ORM Z 4 UND V EINER N ZU

IN NTERVENTIONEN HUMANITÄREN I H

Die Entwicklung humanitärer Interventionen seit dem Ende des Kalten Krieges betrachtend, lässt sich eine Veränderung ihrer Legitimität und Legalität feststellen. Wurden grenzüberschreitende Flüchtlingsströme, wie im Falle Indiens oder Vietnams von den VN vor 1990 noch nicht als Bedrohung des internationalen Friedens angesehen, änderte sich dies im Falle des Iraks bzw. der Türkei 1990/91. Mit dem Ende des Kalten Krieges ist es nicht nur möglich geworden, in Staaten des ehemaligen feindlichen Lagers zu intervenieren. Der Liberalismus hat sich gleichzeitig als dominante Theorie durchgesetzt. Die liberalen Menschenrechtsideen werden in den Beziehungen der Staaten zunehmend auch auf die internen Angelegenheiten eines Staates bezogen. Beispielhaft hierfür ist die veränderte Rolle der Entwicklungshilfe, die noch bis zu Beginn der 1980er Jahre weitgehend konditionslos gegeben, dann aber wirtschaftliche und politische Bedingungen geknüpft wurde. Die Einhaltung der Menschenrechte ist zu einer (mehr oder weniger durchgesetzten) Grundbedingung der Geberstaaten und internationalen Organisationen geworden.

Mit dem wachsenden Stellenwert der Menschenrechte wandelte sich das Souveränitätsverständnis. Wurde bis in die 1990er Jahre die Souveränität eines Staates als Recht gegenüber anderen Staaten gesehen, das untrennbar mit dem Interventionsverbot nach Kapitel 2(1) der VN-Charta verbunden war, so stellte die wachsende Zahl innerstaatlicher Konflikte und humanitärer Katastrophen dieses Konzept mehr und mehr in Frage. In Nordirak

¹⁰⁰ Deen, Thalif 28.04.2006: „UN Talks But Won’t Act on Genicide, Say Activits“. In: Interpress Service (IPS). Johannesburg. [01.05.2006]

34

errichteten die intervenierenden Staaten gegen den Willen des irakischen Staates Schutzzonen für die Flüchtlinge unter Zuhilfenahme des Militärs. Somalia war demgegenüber vorteilhafter für die VN, da sie aufgrund der fehlenden Regierungsgewalt des Staates die Verletzung der Souveränität des somalischen Staates vernachlässigen konnten.

In Ruanda rechtfertigte kein Mitglied des Sicherheitsrates den Unwillen zur Intervention damit, dass die Souveränität des ruandischen Staates nicht verletzt werden dürfe. Alles im allem wurden humanitäre Interventionen zunehmend nicht mehr nur als legitim, sondern auch mit dem Völkerrecht, speziell über das Kapitel VII-Mandat der VN, vereinbar gesehen. Übereinstimmend mit Autoren wie Finnemore und Wheeler wird in dieser Arbeit davon ausgegangen, dass sich während der 1990er Jahre eine Norm zu humanitären Interventionen

herausgebildet hat ¹⁰¹ und zwar insofern, als dass Verhaltensregeln für staatliche Akteure existieren, um im Falle schwerwiegender humanitärer Katastrophen den Schutz der

Menschenrechte über die Souveränität von Staaten zu stellen. ¹⁰² Humanitäre Interventionen mit dem Ziel der Verhinderung oder Beendigung schwerwiegender

Menschenrechtsverletzungen oder Katastrophen sind völkerrechtlich legalisiert worden. ¹⁰³ Unabhängig davon bleibt zu beachten, dass es zwar eine Norm gibt, der zufolge humanitäre Interventionen legitim und legal sind, diese damit eine Intervention aber nicht zwingend

¹⁰¹ An dieser Stelle ist anzumerken, dass das Konzept der humanitären Interventionen nach Finnemore schon seit dem 19. Jh. existiert. Als Beispiel führt sie den Schutz der Christen im Ottomanischen Reich an. Im 20. Jh. veränderte sich das Konzept insofern, als dass die „Humanität“ zunehmend als universelles Prinzip gesehen wurde und sich humanitäre Interventionen zunehmend auf Nicht-Christen und Nicht-Europäer ausweiteten. Übereinstimmend mit Wheeler kommt sie zu dem Resultat, dass sich in den 1990er Jahren eine Norm herausgebildet hat, die multilaterale, durch die VN autorisierte, humanitäre Interventionen legitimiert. (Finnemore 1996)

¹⁰² Im konstruktivistischen Sinne bedeutet eine Norm, dass gemeinsame Verständnisse eines angemessenen Verhaltens existieren, die die Interessen und Handlungen eines Staates konstituieren. Akteure akzeptieren in diesem Falle eine Norm als legitim und halten sich deshalb daran. Finnemore und Wheeler gehen von einen derartigen Normverständnis in ihren Texten aus (Vgl. Finnemore 1996 und 1998 sowie Wheeler 2002 und 2003). In der rationalistischen Schule wird die regulative Funktion der Norm betont. Normen regulieren das Verhalten der Akteure, indem die Konsequenzen eines gegebenen Verhaltens verändert werden und dadurch eine Neu-Kalkulierung erzwungen wird, wie die Interessen nun am besten erreicht werden können. Checkel versucht beide Theorien in seiner Erläuterung der Norm-Diffusion zusammenzubringen, indem er darlegt, dass rationalistische und konstruktivistische Argumente je nach politischen Regime eine Rolle in der Verbreitung der Norm spielen (Checkel 1997).

¹⁰³ Dies gilt zumindest im Falle einer Legitimierung durch den VN Sicherheitsrat oder eine Uniting for Peace Resolution. Allerdings besteht laut Autoren wie Wheeler oder dem ICISS Bericht auch die Möglichkeit einer nachträglichen Legitimierung der Intervention durch den VN Sicherheitsrat, wenn die Aktion, wie im Falle des Kosovo, aufgrund einer Blockade des Sicherheitsrates nicht über die VN-Verfahren autorisiert wurde. Die Positionen dazu gehen in der Literatur weit auseinander.

35

vorschreibt: „Norms create only permissive conditions for human interactions but do not determine preventive or humanitarien action.“ 104

Walzer bezeichnet humanitäre Interventionen daher auch als soft law oder „inperfekte

Verpflichtung“. ¹⁰⁵ Die Staaten haben ein Recht zu intervenieren, aber keinerlei rechtliche Verpflichtung. Die Bevölkerung kann ein Einschreiten des eigenen Staates von ihrer Regierung fordern. Eine Norm humanitärer Intervention wirkt dabei als moralische Verpflichtung auf Bürger und Regierung. Letztendlich ist es allerdings das Zusammenspiel dieser humanitären Verpflichtung und der materiellen Eigeninteressen der Staaten, die zur

Entscheidung über eine mögliche Intervention führen. 106

Einen Rückschlag für die Rolle der VN als autorisierendes Organ der humanitären Interventionen stellte die NATO-Intervention in Kosovo dar. Nach dem Scheitern der VN in Ruanda war nicht nur die Frage nach dem Zeitpunkt und der Auswahl der Fälle, sondern nun mehr auch die Frage nach der rechtmäßigen Entscheidungsinstanz ungeklärt. Eine hilfreiche theoretische Lösung dafür wurde im ICISS Bericht Responsibility to Protect gefunden, in dem die Souveränität der Staaten nicht mehr nur als ein Recht nach außen, sondern auch als eine Verpflichtung der Staaten ihren eigenen Bürgern gegenüber gesehen wird. Versagt ein Staat in dieser Frage, tritt die internationale Gemeinschaft in Form der VN als Schutzpatron an seine Stelle. Die Menschenrechte wurden damit zu einem untrennbaren Teil des Souveränitätskonzeptes. Wie sich allerdings im konkreten Fall ein Veto im Sicherheitsrat verhindern lässt und wann die Verpflichtung der VN eintritt, bleibt weiterhin ungeklärt. Auch wenn sich die internationale Aufmerksamkeit nach den Ereignissen des 11. September 2001 auf den „Krieg gegen den Terror“ richtet und humanitäre Interventionen weiterhin selektiv erfolgen, führten die letzten 15 Jahre doch zu einem Wandel im Bewusstsein, wenn auch nicht zu einer rechtlichen Verpflichtung:

What it [the change in moral consciousness, Anm. des Autors] will do is heighten awareness on the part of state leaders that they will be held accountable if they decide not to save strangers. 107

Während der Schwerpunkt der Arbeit bisher auf der völker- und gewohnheitsrechtlichen Institutionalisierung einer Norm zu humanitären Interventionen lag, bezieht sich der zweite Teil auf die Institutionalisierung und Anwendung der Norm im heutigen Afrika. In dem von

¹⁰⁴ Finnemore/Sikkink 1998.

¹⁰⁵ Walzer 2002.

¹⁰⁶ Siehe dazu auch Glanville 2005.

¹⁰⁷ Wheeler 2002: 310.

36

Finnemore/Sikkink aufgestellten Phasenmodell der Normentwicklung bzw. -verbreitung übernehmen Staaten, Netzwerke und Internationale Organisationen in der sogenannten Phase der „Normkaskade“ die Funktion der Verbreitung der Norm im internationalen Rahmen (siehe

Abbildung 1). ¹⁰⁸ In der ersten Phase, der Phase der Normentstehung, vertreten bestimmte Akteure, anfangs zumeist nur einzelne Individuen, Normen aus Überzeugung und versuchen, über organisatorische Plattformen eine kritische Menge von Staaten von dieser Norm zu überzeugen. Ist diese entscheidende Anzahl von Staaten erreicht - Finnemore/Sikkink sprechen in diesem Zusammenhang von knapp einem Drittel der Staatengruppe, die das zukünftige Normsystems umfassen soll - kommt es zunehmend zur Institutionalisierung der Norm. Staaten, Internationale Organisationen und Netzwerke treten an die Stelle der bisherigen Norm-Entrepreneurs.

Die Ausbreitung der Norm erfolgt nun nicht mehr nur über den internen Druck der Öffentlichkeit auf den Staat, sondern zunehmend durch externen Druck anderer Staaten und internationaler Organisationen. Nicht mehr altruistische Motive, sondern Legitimations- und Reputationsgründe stehen nun im Vordergrund staatlicher Entscheidungen. Neben ideellen Motiven kommt an dieser Stelle das rational-choice-Modell zum Tragen. Auch in der Theorie von Finnemore/Sikkink ist also ein Koppelung der rationalistischen und konstruktivsitischen Schule an dieser Stelle des Modells zu beobachten.

¹⁰⁸ Vgl. Modell des „Lebenskreises der Norm“ von Finnemore/Sikkink (1998).

37

Den wohl entscheidenden Einfluss bei der Umsetzung einer Norm zu humanitären Interventionen im afrikanischen Kontext hatte die Gründung der Afrikanischen Union (AU). Mit ihr erfolgte die Verabschiedung des von ihrer Vorgängerorganisation noch so vehement betriebenen Gebots der Nichtintervention. Zwei Jahre nach ihrer Gründung steht die AU nun im Rampenlicht der internationalen Öffentlichkeit. Die AU-Intervention in Darfur/Sudan gilt als Testfall für die Umsetzung der in der AU-Verfassung festgeschriebenen Reformen und für die Fähigkeiten dieser neuen regionalen Organisation.

Entsprechend dem Modell von Finnemore und Sikkink folgt auf die Phase der Institutionalisierung jene, in der die Norm Routine wird. Während sich das Modell des „Lebenszyklus einer Norm“ mit der Norm-Diffusion im internationalen Rahmen beschäfftigt,

kommt an der Stelle der Routinisierung der Norm die Norm-Implementation zum Tragen. ¹⁰⁹ Hier ist zu fragen welche Faktoren die Befolgung einer Norm bedingen? Das Modell von Finnemore/Sikkink endet mit der Routinisierung der Norm nachdem diese in der Phase der Normkaskade übernommen wurde. Entscheiden für diese Arbeit ist jedoch die Frage, ob es trotz Übernahme der Norm wirklich zu deren routinierter Anwendung kommen kann. Kapitel 5 wird sich daher mit der Frage beschäfftigen, wie stark humanitäre Interventionen in der afrikanischen Sicherheitspolitik institutionalisiert sind. Gezeigt werden soll, dass mit der Gründung der AU die Grundlage für eine Norm zu humanitären Interventionen geschaffen wurde. Ob die Institutionalisierung jedoch ausreicht um die Norm gewohnheitsmäßig anzuwenden, wird schließlich am Beispiel der AU-Intervention in Darfur in Kapitel 6 genauer untersucht werden.

¹⁰⁹ Die Unterscheidung von Norm-Diffusion (norm empowerment) und Norm-Implementation (norm compliance) wird von Checkel (1997) übernommen.

38

¹¹⁰ Siehe Charta der OAU vom 25. Mai 1963 unter Punkt II (Ziele) und III (Prinzipien).

¹¹¹ Tonndorf 1997: 222.

¹¹² Erst 1981wurde auf Drängen der VN eine Charta der Menschenrechte und Rechte der Völker für die OAU entworfen und von den damaligen 50 Mitgliedern der OAU ratifiziert. Sechs Jahre später, 1986, kam es mit der Gründung der Afrikanischen Kommission für Menschenrechte und Rechte der Völker zur institutionellen Untermauerung des Menschenrechtsschutzes.

39

der OAU nur in Bezug auf die Verpflichtung der Organisation und der Mitgliedsstaaten zur Befreiung der Völker von Kolonialismus und Fremdbestimmung eine Rolle. Innerhalb der OAU wurde die Durchsetzung von Menschenrechten in den Mitgliedsstaaten auf Grund des Prinzips der Nichteinmischung dagegen weitgehend tabuisiert. Während von Seiten der OAU scharfe Kritik an der Apartheid in Südafrika, an der weißen Minderheitenherrschaft in Rhodesien und an der portugiesischen Kolonialmacht geübt wurde, schwieg man in Bezug auf jegliche Menschenrechtsverletzungen in den eigenen Mitgliedsstaaten. Dieses Verhalten der

OAU wurde nicht nur außerhalb Afrikas als Doppelmoral gebrandmarkt. 113

Im Teil A der Arbeit wurde bereits dargestellt, dass das Konzept humanitärer Interventionen erst nach dem Ende des Kalten Krieges völkerrechtlich legalisiert und öffentlich legitimiert wurde. Insofern ist es nicht verwunderlich, dass auch die OAU bis in die 1990er Jahre hinein keinerlei humanitäre Interventionen ausführte. Bedeutsamer ist vielmehr, dass die OAU zu den an sie herangetragenen extremen Menschenrechtsverletzungen nicht einmal Stellung bezog.

Zwischen 1972/73 kam es in Burundi zu gewaltsamen Aufständen, bei denen bis zu 80.000 Menschen starben. Eine VN-Sonderkommission stellte zudem fest, dass bis zu 500.000 Flüchtlinge auf humanitäre Hilfe angewiesen waren. Von Seiten der ruandischen Regierung wurde daraufhin der Vorwurf des Völkermordes gegen die burundische Regierung erhoben. Der OAU-Generalssekretär erklärte sich jedoch für nicht zuständig, da die Vorfälle in die inneren Angelegenheiten des burundischen Staates fielen. Auf Seiten der OAU hätte man sich nur mit dem Thema befasst, wenn Burundi damit einverstanden gewesen wäre. Selbst bei schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen von Seiten eines Mitgliedsstaates galt das

Konsensprinzip. ¹¹⁴ Ebenfalls 1973 klagte der gestürzte ugandische Präsident Obote die staatlich gedeckten Verbrechen in Uganda unter der Herrschaft Amins mittels detaillierter Berichte vor der OAU an. Die Berichte wurden nicht weitergeleitet. Eine Reaktion der OAU

blieb aus. ¹¹⁵ Amin war nicht der einzige Despot in den Anfangsjahren der unabhängigen Staaten Afrikas. In Zentralafrika wurden unter der Schreckensherrschaft Bokassas (1966­ 1979) über 200.000 Menschen ermordet. Auch in diesem Fall schwieg die OAU. Weitgehend bekannt und in einer breiten Öffentlichkeit diskutiert werden auch die drastischen Menschenrechtsverletzungen (Liquidierung politischer Gegner, Zwangsarbeit etc.) in Äquatorialguinea unter dem seit der Unabhängigkeit 1968 herrschenden (und erst 1979

¹¹³ Vgl. Tonndorf 1997: 223 und Kunig 1981: 227.

¹¹⁴ Kunig 1981: 168.

¹¹⁵ Ebd.: 181.

40

gestürzten) Präsidenten Marcías Nguema. Seiner elfjährigen Schreckensherrschaft fielen rund 50.000 Menschen zum Opfer. Trotzdem unterstützte die OAU in dieser Zeit kritiklos Äquatorialguinea mit technischer Hilfe und ignorierte die Aufforderung von Amnesty

International, sich mit den laufenden Menschenrechtsverletzungen zu befassen. ¹¹⁶ Während im Jahre 1974 Amnesty International den Friedensnobelpreis erhielt, stürzte Mengistu Haile Mariam den äthiopischen Kaiser Haile Selassie. Obwohl die OAU in einem öffentlichen Appell Mengistu aufforderte, das Leben des Kaisers und der anderen politischen Gefangenen zu verschonen, wurden sie hingerichtet. Eine weitergehende Einmischung der OAU erfolgte nicht. Vielmehr wurde in dem Appell noch betont, dass es keinerlei Absichten gäbe, in die

inneren Angelegenheiten des äthiopischen Staates einzugreifen. ¹¹⁷ Auch der folgende „rote Terror“ des Militärregimes in Äthiopien zwischen November 1977 und Februar 1978, in dessen Folge mindestens 5000 Kinder und Jugendliche ermordet und bis zu 30.000 politische Gefangene gemacht wurden, führte zu keinerlei Sanktionen der OAU.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die OAU bis in die frühen 1990er Jahre an ihrem Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten beinahe kompromisslos

festhielt. ¹¹⁸ Dies galt für Bürgerkriege, schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen ebenso wie für Putsche. Obwohl nach der OAU-Charta Artikel XIX eine Kommission zur Vermittlung, Schlichtung und für Schiedssprüche existierte, hatte diese in der politischen Praxis keinerlei Einfluss. Statt dessen kam es im Falle einer Einmischung von Seiten der OAU zur Gründung von ad hoc- Kommissionen, die im wesentlichen mit der Schlichtung von zwischenstaatlichen Konflikten beschäftigt waren, sich aber kaum auf innerstaatliche Konflikte bezogen. Eine institutionalisierte, kontinuierliche Auseinandersetzung mit

Konflikten existierte nicht. ¹¹⁹ Erfolgte dennoch eine Einmischung der Regionalorganisation, dann in Form von Vermittlungsversuchen bei der Gefahr externer Einmischung oder

regionaler Destabilisierung - nicht aber aus humanitären Gründen. 120

Mit Ende des Kalten Krieges änderten sich auch die äußeren Bedingungen für die Sicherheitsstruktur in Afrika. Mit dem Wegfall der Systemgegnerschaft verloren die zwei Großmächte UdSSR und USA zunehmend ihr geopolitisches Interesse an den afrikanischen

¹¹⁶ Ebd.: 183.

¹¹⁷ Tonndorf 1997: 228.

¹¹⁸ Eine Ausnahme bildete die OAU-Intervention in Tschad zwischen 1977 bis 1982. Es handelte sich um eine Intervention, die nur auf Grund der expliziten Zustimmung der tschadischen Regierung erfolgen konnte und damit auch nicht dem so vehement verfolgten Nichteinmischungsgebot innerhalb der OAU widersprach.

¹¹⁹ Vgl. Matthies 1998.

¹²⁰ Kunig 1981: 187ff.

41

Staaten. Die bis in die 1980er Jahre hinein noch weitgehend bedingungslos erteilte wirtschaftliche und politische Unterstützung der westlichen Geberstaaten wurde fortan verstärkt mit wirtschaftlichen und politischen Konditionen verbunden. Gleichzeitig kam es zu Beginn der 1990er Jahre erneut zum Ausbruch verheerender interner Konflikte, wie in Liberia und Somalia. Erstmalig stand im Rahmen der OAU die Konfliktlösung im Mittelpunkt des Interesses. So kam es im Jahre 1990 zur Erklärung der Staats- und Regierungschefs der OAU in Addis Abeba, in der zum ersten Mal der Zusammenhang zwischen Demokratisierungsdefiziten, Menschenrechtsfragen, sozioökonomischen Problemen und Bürgerkriegen hergestellt wurde. In den folgenden drei Jahren breitete sich nach Matthies ein „normativ-konzeptioneller und politisch-organisatorischer Prozess der Anpassung der OAU

an die gewandelten internationalen und regionalen Rahmenbedingungen aus“. 121

Im Jahre 1991 wurde nach dem Vorbild der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit (KSZE) eine Konferenz für Sicherheit, Stabilität, Entwicklung und Zusammenarbeit in Afrika (Conference on Security, Stability, Development and Co-ordination in Africa/CSSDCA) etabliert. Orientiert an der Agenda für den Frieden schlug der OAU- Generalsekretär Salim 1992 die Einrichtung eines OAU-Konfliktbearbeitungsmechanismus vor. Im darauffolgenden Jahr wird der Mechanism for Conflict Prevention, Managment and Resolution (MCPMR) eingerichtet. Die konzeptionellen und instrumentellen Schwerpunkte des Mechanismus lagen im Bereich der Prävention, Diplomatie und in zivilen Mitteln und Methoden der Konfliktbearbeitung. Im Falle hochgradiger Konflikteskalation, wie in Somalia oder Ruanda, sollte allerdings weiterhin auf die Hilfe der VN zurückgegriffen werden. Der Schwerpunkt der Arbeit des MCPMR lag demgegenüber auf „weichen“, diplomatischen Verfahren: der Entsendung von Tatsachenermittlungs-Missionen, der Ernennung von Sondergesandten und Beauftragten für bestimmte Konflikte, der Mediation und der Entsendung von Beobachtungs-

und Überwachungsmissionen von begrenztem Umfang und eingeschränkter Dauer. 122

In der Literatur wird der Konfliktmechanismus oft negativ bewertet. Im Vordergrund bleibt dabei immer auch das Negativimage der OAU als: „Status-quo-orientierte Versammlung von

nicht immer demokratisch legitimierten Staats- und Regierungschefs.“ ¹²³ Geprägt wird diese Aussage sicherlich auch durch die Schwerfälligkeit von Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozessen innerhalb der OAU. Alle Entscheidungen des MCPMR müssen letztendlich im Konsens getroffen werden. Die Konsensfindung wirkt sich dabei nicht nur

¹²¹ Matthies 1998: 44.

¹²² Ebd. 44ff.

¹²³ Ebd.: 41.

42

aufgrund ihrer Langwierigkeit negativ auf einen Konfliktmechanismus aus, sondern verhindert auch das Einschreiten gegenüber jeglicher Staatsmacht, die nicht kooperationswillig ist. Unstrittig ist ein weiterer Nachteil der OAU: der Mangel an Ressourcen und die damit verbundene Abhängigkeit von externen Unterstützern. 1996 verfügte der für den MCPMR eingerichtete Friedensfonds über 6,2 Millionen US$ aus OAU-Mitteln. Die fast dreifache Summe (18,7 Millionen US$) leisteten demgegenüber externe Akteure. Rund 60% des Budgets wurden allein für die OAU-Mission in Burundi (Mission

d’Observation au Burundi/MIOB) aufgewendet. ¹²⁴ Der im Vergleich mit der AU entscheidende Nachteil orientiert sich allerdings nicht an der institutionellen und finanziellen Ausstattung des MCPMR, sondern an dessen normativer Ausrichtung. Wie auch in den Jahren zuvor galten in der OAU weiterhin das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten der Mitgliedsstaaten, das Konsensprinzip in der Entscheidungsfindung und

die territoriale Integrität der Staaten. ¹²⁵ Während Autoren wie Matthies die Etablierung des Mechanismus als die „Übernahme der primären Verantwortung der Afrikaner für ihre eigenen Konflikte“ hervorheben, betonen Autoren wie Powell in ihrer Analyse, dass zwar ein Versuch zur Konfliktlösung von Seiten der OAU gestartet wurde, die Norm und der politische Wille

zur Durchführung aber weiterhin fehlten. ¹²⁶ Ein normativer Wandel, der humanitäre Interventionen im Rahmen afrikanischer Missionen legalisiert und legitimiert, erfolgte erst mit der Umwandlung der OAU zur AU.

5.2 AUFHEBUNG DER INDIFFERENZ IM ZUGE DER UMWANDLUNG DER OAU ZUR AU

No more, never again. Africans cannot watch the tragedies developing in the continent and say it is the UN’s responsibility or somebody else’s responsibility. We have moved from the concept of non-interference to non-indifference. We cannot as Africans remain indifferent to the tragedy of our people. 127

Gleichgültigkeit gegenüber den Tragödien, die sich auf dem afrikanischen Kontinent abspielen, so bezeichnet Said Djinnit, Kommissar für Frieden und Sicherheit der AU, die Politik der Vorgängerorganisation der OAU, eine Politik, die sich im Zuge der neugegründeten AU und insbesondere mit der Bildung des Rates für Frieden und Sicherheit (Peace and Security Council/PSC) zu mindest institutionell ändern sollte.

¹²⁴ Matthies 1998: 51.

¹²⁵ Vgl. Meyns 2006 und Powell 2005.

¹²⁶ Matthies 1998: 74 und Powell 2005: 10.

¹²⁷ Botschafter Saïd Djinnit, Kommissar für Frieden und Sicherheit der AU, Addis Abeba, 28. Juni 2004 zitiert nach Powell 2005: 1.

43

Als Folge der Ineffektivität der OAU und um die politische und wirtschaftliche Integration Gesamtafrikas voranzutreiben, beschlossen die afrikanischen Staats- und Regierungschefs 1999 die Umwandlung der OAU in die AU, d.h. in eine Regionalorganisation nach dem Vorbild der Europäischen Union (EU). Verbunden damit war der Versuch eines sozioökonomischen Integrationsprozesses innerhalb Afrikas. Bedeutender für diese Arbeit ist

allerdings die neu geschaffene Friedens- und Sicherheitsarchitektur im Rahmen der AU. ¹²⁸ Im Gegensatz zur OAU ist die AU auch als kollektives Sicherheitssystem geplant und institutionell ausgestattet worden. Den Hauptunterschied zur OAU macht in diesem Zusammenhang die Aufnahme eines Interventionsrechts für die AU aus. Im Vergleich mit anderen Regionalorganisationen ist das Interventionsrecht der AU einzigartig. Selbst die VN werden in ihrer Rechtssetzung von der AU noch übertroffen. Humanitäre Interventionen lassen sich zwar im Rahmen der VN-Charta legitimieren, dies jedoch nur über Umwege wie im Falle der Bedrohung der internationalen Sicherheit und des Weltfriedens. Das Interventionsrecht der AU legitimiert Interventionen demgegenüber direkt aus humanitären Gründen: nach Artikel 4(h) sind Interventionen bei Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit erlaubt. Artikel 4(h) besagt:

4(h) The right to intervene in a Member State pursuant to a decision of the Assembly in respect of grave circumstances, namely war crimes, genocide and crimes against humanity. 129

Das Interventionsrecht wird in dem darauffolgenden Artikel 4(j) sogar noch weiter ausgebaut und gibt den Mitgliedsstaaten im Falle der Bedrohung des Friedens und der Sicherheit das Recht, eine Intervention von Seiten der AU zu ersuchen.

4(j) The right of Member States to request intervention from the Union in order to restore peace and security. 130

Die afrikanischen Staats- und Regierungschefs scheinen damit von ihrem fast vierzig Jahre lang angewandten Gebot der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten der Mitgliedsstaaten abzurücken. Im Sinne des Völkerrechts ist die Norm zu humanitären Interventionen innerhalb der AU im Vergleich mit allen anderen regionalen und internationalen Organisationen am stärksten verankert. Die AU ist die erste internationale Organisation, die überhaupt ein Recht verankert hat, in humanitären Katastrophenfällen zu

¹²⁸ Vgl. Meyns 2006 und Klingebiel 2005 sowie Kioko 2003, der verschiedene Motive der afrikanischen Staats-und Regierungschefs aufzählt, die zur Gründung der AU und dem damit verbundenen neuen Sicherheitsverständnis führten.

¹²⁹ AU Verfassung 2000: Artikel 4(h). Ratifiziert am 11.Juli 2000 auf der 36. Sitzung der Versammlung der Staats-und Regierungschefs der AU/OAU in Lomé, Togo.

¹³⁰ AU Verfassung 2000: Artikel 4(j).

44

intervenieren. Autoren wie Powell gehen daher von einer Überschneidung der im ICISS Bericht vorgeschlagenen Normen zu Interventionen und der in der AU-Verfassung

festgelegten Regeln aus. ¹³¹ In beiden Dokumenten werden Möglichkeiten zu militärischen Interventionen in humanitären Notfällen vorgegeben. Das Souveränitätsverständnis wird somit in beiden Fällen erweitert und nicht mehr nur als Recht eines Staates verstanden, sondern als dessen Verpflichtung, die eigene Bevölkerung mit den ihm vorhandenen Kapazitäten zu beschützen.

Trotz der Kongruenz des im ICISS Bericht und in der AU Verfassung dargelegten Souveränitätsverständnisses geht die AU nicht ganz so weit wie die in dem Bericht Responsibility to Protect vorgeschlagenen Optionen. Während die ICISS humanitäre Interventionen nicht mehr nur als Recht, sondern auch als Verantwortung der internationalen Gemeinschaft definiert, bleibt das Interventionsrecht der AU eine „inperfekte Verpflichtung“, ein sogenanntes soft law; die AU darf rechtlich gesehen intervenieren, sie kann dazu

allerdings nicht verpflichtet werden. ¹³² Ein Vorteil der AU gegenüber der ICISS sind die in der AU-Verfassung klar festgelegten Gründe für eine Intervention, die auf existierenden

Definitionen im internationalen Recht basieren. ¹³³ Bisher erfolgte in der AU-Verfassung über den Artikel 4(h) hinaus allerdings noch keine Definition von Kriegsverbrechen, Völkermord oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Wahrscheinlich wird sich aber die AU an internationalen Regularien, wie der Völkermordkonvention oder dem Statut des Internationalen Strafgerichtshofes orientieren. Weiterhin ungeklärt ist der exakte Entscheidungsprozess. Wird eine Entscheidung zur Intervention im Rahmen der beiden Artikel getroffen, so kann sie entweder als obligatorische Regulativ bzw. richtungsweisende Direktive beschlossen werden oder sie nimmt den Rang einer Empfehlung bzw. einer Resolution ein. Während im ersten Fall die Mitgliedsstaaten in den folgenden 30 Tagen alle Maßnahmen ergreifen müssten, um die Umsetzung des Regulativs zu gewährleisten, ist eine

Resolution oder Empfehlung nicht bindend. ¹³⁴ Positiv bleibt anzumerken, dass die AU von dem in der OAU noch so vehement betriebenen Konsensprinzip abgerückt ist. Die Entscheidung für eine militärische Intervention obliegt dem höchsten Gremium der AU, der Versammlung der Staats- und Regierungschefs. Wird kein Konsens zwischen den Vertretern

¹³¹ Deutlich herausgearbeitet ist die Argumentation bei Powell 2005, die im Folgenden erläutert wird. Die Übernahme von Ideen der ICISS in die AU Verfassung wird des weiteren auch bei Kioko 2003 dargelegt.

¹³² Begriff übernommen von Walzer 2002.

¹³³ Die Bedingungen für eine Intervention finden sich unter Artikel 4(h) der AU Verfassung: Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit.

¹³⁴ Powell 2005: 13.

45

der 53 Mitgliedsstaaten der AU erzielt, können Entscheidungen mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit beschlossen werden.

Bei dem zweiten Jahrestreffen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten der AU

in Maputo 2003 drängte Libyen auf eine Erweiterung des Artikels 4(h). ¹³⁵ Gefordert (und auch umgesetzt) wurde eine Erweiterung des Rechts der Union zu intervenieren, wenn die legitime Ordnung eines Mitgliedsstaates in Gefahr ist. Artikel 4(h) wurde um folgenden Teilssatz erweitert:

[…] war crimes, genocide and crimes against humanity as well as a serious threat to legitimate order to restore peace and security to the Member State of the Union, upon the recommendation of the Peace and Security Council (Hervorh. des Teilsatzes von Seiten des Autors). 136

Fraglich ist, was mit dieser Erweiterung von Seiten Libyens erzielt werden sollte. Baimu und Sturman zweifeln den Nutzen der Erweiterung stark an und geben zu bedenken, dass damit die dem Artikel unterliegende Idee der „individuellen Sicherheit“ wieder hinter die der „Systemsicherheit“ rückt. ¹³⁷ Powell geht mit ihrer Kritik noch weiter und führt dafür ein worst case Szenario ein, in dem entgegen der ursprünglichen Intention des Interventionsrechts plötzlich auch friedliche Demonstrationen als Interventionsgrund gelten können:

The amendment could be invoked according to the political whims of certain African leaders for regime survival or regime change, rather than as a way to protect the aspirations of the people these regimes (purport to) govern. Moreover, if not properly delimited, the concept of “threats to legitimate order” is sufficiently elastic to encompass even peaceful protests for more accountable government as grounds for intervention on the part of the AU. 138

Trotz der Widersprüche und Unsicherheiten bleibt zu beachten, dass das Interventionsrecht der AU äußerst fortschrittlich bleibt und daher im rechtlichen Sinne von einer Übertragung der Norm humanitärer Interventionen auf die AU ausgegangen werden kann. Laut Autoren

wie Klingebiel und Meyns ¹³⁹ kam es im Rahmen der Umwandlung der OUA zur AU zu einer neuen Friedens- und Sicherheitsarchitektur. Dies wird nicht nur in dem schon beschriebenen Interventionsrecht der AU, dem veränderten Entscheidungsverfahren und dem sich

¹³⁵ Cilliers 2003a.

¹³⁶ AU Verfassung (Erweiterung 2003): Artikel 4(h).

¹³⁷ Baimu/Sturman 2003: 43/4.

¹³⁸ Powell 2005: 14.

¹³⁹ Klingebiel 2005 und Meyns 2006.

46

gewandelten Sicherheitsverständnis deutlich, sondern vor allem auch in der organisatorischen Struktur der AU.

Höhepunkt der institutionellen Einbettung des neuen Sicherheitsverständnisses war sicherlich die Einrichtung des PSC, dessen Einweihung im Mai 2004 erfolgte. Der PSC löste den 1993 gegründeten MCPMR ab und setzt sich nunmehr aus 15 Mitgliedsstaaten zusammen, von

denen jeweils drei aus den fünf Regionen Afrikas kommen ¹⁴⁰ und kontinuierlich auf Botschafter- und ministerieller Ebene zusammenarbeiten. ¹⁴¹ Der PSC ist nach Artikel 5(2) der Verfassung der AU gedacht als

[…] a standing decision-making organ for the prevention, management and resolution of conflicts. The Peace and Security Council shall be a collective security and early-warning arrangement to facilitate timely and efficient response to conflict and crisis situations in Africa. The Peace and Security Council shall be supported by the Commission, a Panel of the Wise, a Continental Early Warning System, an African Standby Force and a Special Fund. 142

Der PSC agiert im Namen der Mitgliedsstaaten in den Bereichen der Frühwarnung, präventiven Diplomatie, humanitärer Hilfe, Friedensmissionen im Allgemeinen und auch auf dem Gebiet der humanitären Interventionen. Entscheidungen innerhalb des PSC müssen ebenfalls nicht mehr im Konsensprinzip getroffen werden, sondern können durch eine Zwei-Drittel-Mehrheit gefällt werden. ¹⁴³ Institutionell ist mit Gründung des PSC ein Instrumentarium geschaffen worden, mit dem die afrikanischen Staaten verstärkt die

Verantwortung für Frieden und Sicherheit in Afrika übernehmen. ¹⁴⁴ Eingegliedert in den Friedens- und Sicherheitsrat der AU sind noch weitere Organe. Zum einen die Afrikanische Eingreiftruppe (African Standby Force/ASF), die bis zum Jahre 2010 vollständig errichtet sein soll. Auf diese Weise sollen die militärischen Fähigkeiten der AU ausgebaut werden, um so Interventionen effektiv zu ermöglichen. Zum anderen befindet sich, wie schon in der OAU seit 1994 vorgesehen, ein Frühwarnsystem im Aufbau, das sogenannte Continental Early Warning System for Africa (CEWS). Zudem ist ein panel of the wise aus

¹⁴⁰ Seit 1976 wird die OAU, wie nun auch die AU, geografisch in fünf Regionen unterteilt: West-, Ost-, Süd-, Zentral- und Nordafrika.

¹⁴¹ Zehn der Mitgliedsstaaten werden für eine Dauer von zwei Jahren gewählt (derzeitig: Ghana, Kamerun, Kenia, Lesotho, Libyen, Mosambik, Republik Kongo, Senegal, Sudan, Togo) und die restlichen fünf für eine Zeitraum von drei Jahren (derzeitig: Algerien, Äthiopien, Gabun, Nigeria, Südafrika).

¹⁴² AU Verfassung 2000: Artikel 5(2).

¹⁴³ Cilliers 2002.

¹⁴⁴ Meyns 2006: 113.

47

führenden afrikanischen Persönlichkeiten verschiedener gesellschaftlicher Segmente geplant, die der Kommission des Friedens- und Sicherheitsrates beratend beistehen sollen.

Im Gegensatz zur OAU richtet sich die ideelle Grundlage und zukünftige Struktur der AU nach dem Bedürfnis, eine Sicherheitsarchitektur für Afrika zu schaffen, die Konflikte frühzeitig erkennen soll, Interventionen rechtlich ermöglicht und die dazu notwendigen Kapazitäten bereitstellt. Eine Norm zu humanitären Interventionen ist somit theoretisch in der AU verankert. Fraglich ist jedoch, inwiefern alle diese an die Norm gebundenen Aufgaben wirklich realisierbar sind. Welche Hindernisse stehen den vielfältigen Zielen der AU an sich entgegen?

5.3 FORMELLE FIXIERUNG UND UMSETZUNG - MÄNGEL UND HINDERNISSE IN DER AU

Die afrikanischen Staats- und Regierungschefs bekennen sich in der Verfassung der AU ausdrücklich zu Menschenrechten: Artikel 3(e) bezeichnet die Ziele der AU in Übereinstimmung mit der Charta der VN und der Menschenrechtscharta. In Artikel 3(h) wird die Förderung der Menschenrechte laut afrikanischer Charta der Menschen- und Bürgerechte

sowie der allgemeinen Menschenrechtserklärung als Ziel der AU dargelegt. ¹⁴⁵ Zudem wurde zur institutionellen Sicherung der Rechte eine Kommission für Menschen- und Bürgerrechte, die African Commission on Humans and Peoples’ Rights eingerichtet. Das Bekenntnis der afrikanischen Staats- und Regierungschefs zu Menschenrechten stellt eine wesentliche Voraussetzung für das Engagement der AU bei humanitären Interventionen dar. Je niedriger die Akzeptanz bereits genannter Bekenntnisse bei den Mitgliedsstaaten ist, desto geringer ist auch das Bewußtsein, humanitäre Katastrophen als solche zu begreifen und im Notfall einzuschreiten. Auf dem zweiten Treffen der Staats- und Regierungschefs der AU in Maputo 2003 fiel die Bewertung der Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten mit der Kommission für Menschen- und Bürgerrechte äußerst kritisch aus. Nur 9 der 53 Mitgliedsstaaten berichteten bis dahin regelmäßig der Kommission. Knapp die Hälfte der Mitgliedsstaaten gaben ihre jährlichen Berichte über die Menschenrechtslage im eigenen Staat verspätet ab, 19 von 53

hatten sogar noch nie einen solchen Bericht vorgelegt. ¹⁴⁶ Trotz offizieller Bekenntnisse bleibt die reale Umsetzung von Menschenrechten daher äußerst fraglich.

Die Stärke der AU basiert auf der ihr übertragenen Macht der Mitgliedsstaaten. Gleichzeitig übernimmt die AU im Zuge der in der Verfassung festgelegten Menschenrechtsnormen, des

¹⁴⁵ AU Verfassung 2000: Artikel 3(h) und (e).

¹⁴⁶ Cilliers 2003a: 10.

48

Interventionsrechts und im Rahmen der geschaffenen Organe zum Schutz der Menschenrechte eine Schutzfunktion für alle Bürger der Mitgliedsstaaten. Garantieren kann sie diesen Schutz nur, wenn die Mitgliedsstaaten mit ihr zusammenarbeiten. Eine notwendige Bedingung dafür ist, dass diese selbst die Zivil- und Bürgerrechte für die Bürger ihres Staates garantieren. Laut Freedom House traf dies im Jahr 2005 allerdings nur für zehn Staaten

Afrikas zu. ¹⁴⁷ Cilliers betont daher besonders die Macht des peer pressures („Gruppenzwänge“) zwischen den Mitgliedsstaaten, eine Form der Normdiffussion, welche

auch in der Normkaskade von Finnemore/Sikkink ¹⁴⁸ eine entscheidende Rolle spielt.. Insofern wäre es nicht mehr nur die Reputation der afrikanischen Staaten vor den Geberländern, die im Falle der Verletzung international anerkannter Normen auf dem Spiel steht, sondern auch die Achtung vor jenen Mitgliedsstaaten der AU, die deutlich hinter den eingeschlagenen Reformen stehen:

The AU, like its predecessor, will be hostage to a collection of countries that include a number of failed and many weak states incapable of providing security beyond the presidential palace. On a continent where ‘the state’ often refers to an elite occupying the capital buildings and where governance seldom extends beyond urban areas, the true potential of the AU, like the OAU, is that of peer pressure. 149

Die in der AU verwirklichten Reformen stellen nicht die einzige neuen Initiativen dar, die sich auf eine neue Sicherheitsstruktur in Afrika beziehen. Im Oktober 2001 kam es zur Gründung der New Partnership for Africa’s Development (NePAD). Kern und wesentliche Innovation dieser Initiative im Vergleich zu vorangegangenen Entwicklungsstrategien ist der African Peer Review Mechanism (APRM), ein innerafrikanischer Evaluierungsprozess in Bezug auf ökonomische und politische Bedingungen innerhalb der Mitgliedsstaaten. Mittels APRM soll die Regierungsführung, der sich freiwillig an diesem Prozess beteiligenden Staaten überprüft werden. Sicherheit wird - wie in der AU - innerhalb der NePAD zunehmend als Kernvoraussetzung für Entwicklung gesehen. Auch innerhalb der AU gibt es einen ähnlichen Mechanismus wie den APRM. Das sind regelmäßig stattfindende Treffen der CSSDCA, als Teil der Afrikanischen Kommission, deren Vorbild die KSZE sind. Damit existiert schon ein für alle Mitglieder der AU verbindlicher peer review, was eine

¹⁴⁷ Mit einbezogen wurden alle Staaten, die nach Freedom House als frei (free) gelten. Die Kategorie frei richtet sich nach zwei Kriterien, die ein Staat verwirklichen sollte; zum einen die politischen Rechte (freies und geheimes Wahlrecht für alle bzw. Recht, sich zur Wahl aufstellen zu lassen) und die bürgerlichen Freiheiten wie das Recht auf Meinungs- und Glaubensfreiheit, das Versammlungsrecht und die Rechtsstaatlichkeit. Siehe www.freedomhouse.org.

¹⁴⁸ Finnemore/Sikkink 1998.

¹⁴⁹ Cilliers/Sturman 2002: 6.

49

Überschneidung der Institutionen zur Folge hat. Während in Maputo beschlossen wurde, dem entgegenzuwirken und das NePAD-Sekretariat innerhalb der folgenden drei Jahre in die Kommission der AU zu integrieren, wurde die Überschneidung des APRM und CSSDCA

nicht thematisiert. ¹⁵⁰ Mit Blick auf den Mangel an finanziellen Ressourcen und Kapazitäten innerhalb der AU sowie innerhalb von NePAD lässt sich die fehlende Abstimmung zwischen den zwei Konzepten auch als mangelndes Zielbewusstsein der afrikanischen Regierungen begreifen:

The continuous creation of new mechanisms for the protection of human rights in Africa is exuberating the situation. Instead of focusing on getting the mechanism created by the African Charter - the African Commission - to function properly, new mechanisms are created, such as the African Human Rights Court. Even before the African Human Rights Court is established, the NEPAD African Peer Review Mechanism is developed, and so forth. By themselves all of these mechanisms could be a viable starting point, but the current proliferation of mechanisms means that there is a lack of focus of resources and effort, with the result that none of them might be in a position to make any difference. 151

Im Allgemeinen stellen die Finanzierungsmängel das größte Hindernis bei der Umsetzung aller von der AU vorgenommen Reformen dar. Schon ein Jahr nach ihrer Gründung wurden auf dem Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs in Maputo die ersten finanziellen Engpässe festgestellt. Wie ihre Vorgängerorganisation kämpft die AU um die Zahlung der Mitgliedsbeiträge. Problematisch bleibt allerdings nicht nur die fehlende Zahlungsbereitschaft der Mitgliedsstaaten. Auch wenn alle Mitgliedsländer ihre Beiträge regelmäßig einzahlen würden, bliebe die Finanzierung der in Maputo beschlossenen Organisationen wie dem PSC

fraglich. ¹⁵² Im Jahr 2004 betrug das jährliche Budget der AU 43 Millionen US$. 6% , knapp 2 Millionen US$, entfielen davon auf den Friedensfonds der AU. ¹⁵³ Allein rund 12 Millionen US$ waren noch ausstehende Beitragszahlungen. Aufgrund der Finanzknappheit wurde ein Anstieg des AU-Budgets auf 158 Millionen US$ für das Jahr 2005 beschlossen. Der Großteil der Summe (95 Millionen US$) soll durch Spenden von Geberländern und internationalen Organisationen sowie durch freiwillige zusätzliche Beiträge der Mitgliedsstaaten erbracht

¹⁵⁰ Cilliers 2003a: 4.

¹⁵¹ Christoph Heyns zitiert nach Cilliers 2003b: 142.

¹⁵² Cilliers 2003a.

¹⁵³ Der Friedensfonds wurde zur Finanzierung aller Friedens- und Sicherheitsaktivitäten der AU gebildet und umfaßt die dafür vorgesehenen finanziellen Beiträge aller AU Mitgliedszahlungen und freiwilligen Beitrage von AU Mitgliedern sowie Gelder aus dem Privatsektor, der Zivilgesellschaft, von Individuen und der internationalen Gemeinschaft.

50

werden. Obwohl knapp die Hälfte des gesamten AU-Budgets (75 Millionen US$) für die Finanzierung des PSC vorgesehen ist, reichen diese Mittel nur für die Finanzierung von

Kapitel VI- Beobachtermissionen aus. ¹⁵⁴ Vor diesem Hintergrund liegt die Rolle der AU nicht in der Finanzierung der Missionen, sondern in der Bereitstellung von Truppen und im politischen Kapital, wenn nicht westliche Geberstaaten, sondern afrikanische Staaten selbst

eine Intervention fordern und durchsetzen. 155

Auch die Bereitstellung der Truppen durch afrikanische Staaten ist nicht unproblematisch. Schon in der OAU existierte das Konzept einer eigenen Eingreiftruppe (nach dem Vorbild einer Stand-by High Readiness Brigade/SHIBRIG). Im Gegensatz zu der in der AU geplanten AFS war SHIBRIG als kontinentale Armee mit gemeinsamem Stützpunkt gedacht. Die derzeitig geplante Eingreiftruppe basiert demgegenüber auf den Einsatzkräften der fünf Subregionen Afrikas. Bis zum Jahre 2010 ist geplant, die AFS für Friedensmissionen nach Kapitel VI der VN-Charta bis hin zu militärischen Kapitel VII-Missionen einzusetzen.

Mehr als jede andere Region Afrikas ist Westafrika in Friedensmissionen eingebunden. Die westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (Economic Commission on West African States/ECOWAS) ist seit 1990 an über 25 VN-Missionen weltweit beteiligt und stellte im Februar 2005 knapp 15% der Blauhelme. Im selben Zeitraum waren über dreiviertel aller Blauhelme in insgesamt sieben verschiedenen VN-Missionen in Afrika eingesetzt (gesamt

51.163). ¹⁵⁶ Allein die Friedensmissionen in Westafrika benötigten 40% aller zur Verfügung stehenden Truppen und damit mehr als die ECOWAS selbst an Truppen bereitstellen

könnte. ¹⁵⁷ Selbst die in Bezug auf Friedensmissionen aktivste Subregion Afrikas, vertreten durch die ECOWAS, ist nicht in der Lage, alle in der eigenen Region benötigten Truppen zu stellen.

Zur Lösung des Finanzierungsproblems der afrikanischen Streitkräfte erbaten die afrikanischen Staats- und Regierungschefs auf dem AU-Gipfeltreffen in Maputo 2003 von der EU die Einrichtung einer Friedensfazilität. Mittels dieser Friedensfazilität sollten zukünftig Friedensoperationen unter der Ägide der AU finanziert werden. Im Dezember 2003 wurde dieser Forderung entsprochen und eine Friedensfazilität der EU mit einem Budget von 250

¹⁵⁴ Zum Vergleich : Die VN Mission (UNMIS) im Süden des Sudans hat ein Jahresbudget von einer Milliarde US$ (Cilliers 2005b :69).

¹⁵⁵ Vgl. Cilliers 2005b.

¹⁵⁶ Vgl. Cilliers 2005b. Eine detaillierte Auflistung aller VN Friedensmissionen findet sich auf der Homepage des Departements für Peacekeeping Operationen der VN (www.un.org/depts.dpko).

¹⁵⁷ Ebd.

51

Millionen Euro für Operationen der AU bereitgestellt. ¹⁵⁸ Die Kontrolle des Fonds bleibt in Brüssel. Die Finanzierung des Fonds erfolgte aus den Mitteln des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF), was zu einer Verschiebung des entwicklungspolitischen Budgets

zu Gunsten von sicherheitspolitischen Maßnahmen führte. ¹⁵⁹ Um die Finanzierung des Fonds längerfristig zu garantieren, wird die Friedensfazilität ab 2007 bis zum Jahre 2013 in ein Stabilitätsinstrument zur Finanzierung von zukünftigen Friedens- und Sicherheitsoperationen weltweit umgewandelt. Weder die Friedensfazilität noch das Stabilitätsinstrument der EU

garantieren allerdings eine durchgehende und für die AU frei verfügbare Finanzierung. ¹⁶⁰ Finanzierungsengpässe der AU können über den Fonds zwar partiell und kurzfristig behoben, nicht aber langfristig beseitigt werden. Für eine 1000 Mann starke Friedensmission gemäß VN-Standards muss mit Kosten von 100 Millionen US$ monatlich gerechnet werden. Das gesamte Budget des europäischen Friedensfonds für Afrika deckt damit gerade einmal eine

Mission von rund zweieinhalb Monaten Laufzeit ab und bleibt damit absolut ungenügend. 161

Die finanzielle Beteiligung Europas an Friedensmissionen in Afrika stellt ein Novum der europäischen Außenpolitik dar. Erstmals kommt es zum sicherheitspolitischen Agieren der EU außerhalb des europäischen Kontinents. Der afrikanische Kontinent gewinnt zunehmend wieder an Bedeutung in der Friedens- und Sicherheitspolitik westlicher Staaten. Während zu Beginn der 1990er Jahre, insbesondere nach dem Debakel in Somalia und dem Nichteinschreiten in Ruanda, das Interesse an Afrika rückläufig war, ist erneut eine Verschiebung des Interesses in Richtung einer sicherheitspolitischen und geostrategischen

Renaissance Afrikas zu verzeichnen. ¹⁶² Für die USA ist Afrika von zunehmender Bedeutung im Kampf gegen den internationalen Terrorismus. Die wachsende Anzahl fragiler Staaten in Afrika wird als Hort des Terrorismus betrachtet. Darüber hinaus wächst die Abhängigkeit der USA von den Erölvorkommen in West- und Zentralafrika. Mittlerweile kommen 10-13% der Erdölimporte der USA aus diesem Teil der Erde. In den europäischen Sicherheitsstrategien wird Armut zunehmend als Ursache von Konflikten betrachtet. Es geht um Konflikte, die sich vor „der Haustür“ Europas abspielen und ein Bedrohungspotential in Form von Flüchtlingsströmen, die nach Europa drängen könnten, darstellen. Doch was bedeutet dieses Interesse an Afrika? Autoren wie Klingebiel sprechen von einem „instrumentellen“ Charakter des Interesses an Afrika. Nicht der Frieden und die Sicherheit des Kontinents per se, sondern

¹⁵⁸ Offiziell bekannt gegeben wurde die Einrichtung der Friedensfazilität im März 2004 (Wadle/Schukraft 2005).

¹⁵⁹ Wadle/Schukraft 2005: 105-6.

¹⁶⁰ Cilliers 2005b.

¹⁶¹ Wadle/Schukraft 2005: 108.

¹⁶² Vgl. Klingebiel 2005.

52

dessen Sicherheit im Hinblick auf die Gefährdung Dritter (Europa und USA) bestimmen dieses Interesse. Maßnahmen zum Aufbau afrikanischer Kapazitäten lassen sich auf die geringere Bereitschaft Europas und der USA zurückführen, selbst eigene Friedensmissionen zu entsenden. Die Bereitschaft von außen, in extremen Situationen militärisch zu intervenieren, dürfte ohne die unmittelbare Berührung eigener Interessen auch künftig gering

sein. ¹⁶³ Afrikas Staats- und Regierungschefs sollten es daher vermeiden, sich auf externe Akteure zu verlassen. Solange eine eigenständige Friedens- und Sicherheitspolitik finanziell nicht umsetzbar ist, bleibt die AU weiterhin auf externe Entscheidungsträger angewiesen - ein wesentliches Manko bei der Umsetzung humanitärer Interventionen.

Nachdem im Kapitel 5 die Umwandlung des OAU Gebotes der Nicht-Einmischung in das Interventionsrecht der AU-Verfassung dargestellt wurde, wird im folgenden Kapitel die reale Umsetzung dieser Norm an einem Fallbeispiel untersucht. Wesentlich für das sich wandelnde Normverständnis in Afrika ist das Abrücken von einem Sicherheitsgedanken, der sich ausschließlich auf die Sicherheit des Staates bezieht („regime security“), hin zu einem Sicherheitsverständnis, das die Sicherheit des einzelnen Bürgers („human security“) in den

Mittelpunkt rückt und somit humanitäre Interventionen ermöglicht. ¹⁶⁴ Exemplarisch dafür sind zwei Missionen der AU; die African Mission in Burundi (AMIB) und die African Union Mission in Sudan (AMIS). Wie im folgenden Kapitel noch dargestellt wird, kann AMIS als erste humanitäre Intervention der AU betrachtet werden. Noch im September 2004, einen Monat, bevor das Mandat der Mission erweitert und AMIS damit verstärkt auf die humanitäre Krise in Darfur fokussiert wird, schreibt Gareth Evens - Präsident der International Crisis Group (ICG) und Koautor des ICISS Berichts - über die Ereignisse in Darfur:

Once again, as in Somalia, Rwanda, Bosnia and Kosovo through the 1990s, the world is facing a man-made, conscience-shocking, humanitarian catastrophe, and having a great deal of difficulty finding the collective will to do anything to stop it.

This time it’s in Darfur, the area of western Sudan as big as France, where - as I write in early July - up to 30,000 have already been massacred outright, over one million internally displaced and left homeless, another 200,000 have fled across the border to neighbouring Chad, and 300,000, perhaps many more, face death by disease and starvation by the end of this year unless a massive, completely unrestricted international relief operation is immediately set in place. 165

¹⁶³ Ebd.: 21.

¹⁶⁴ Vgl. Meyns 2006.

¹⁶⁵ Evens 2004.

53

Inwiefern erfüllt AMIS die Aufgabe einer Militäroperation, die die humanitäre Krise in Darfur lösen kann? Welche Optionen hat die AU für eine solche Operation und wie wurden diese durch AMIS genutzt? Diesen und weiteren Fragen wird sich das nächste Kapitel widmen und auf die Eingangsthese eingehen, dass der Umsetzung der Norm zu humanitären Interventionen in Afrika noch grundlegende Probleme gegenüberstehen.

6. T TE ESTFALL D DA ARFUR - - D DI IE E HU UMANITÄRE I IN NTERVENTION D AU 6 ERSTE H DER A

6.1 KONFLIKTURSACHEN IN DARFUR - DER KAMPF UM RESSOURCEN, DIE MARGINALISIERUNG DER PROVINZEN UND ETHNISCHE SPANNUNGEN

Als es zum ersten größeren Angriff der Rebellen auf den Flughafen der Provinzhauptstadt Norddarfurs Fashir im April 2003 kam, bei dem rund 30 Regierungssoldaten getötet und mehrere Militärflugzeuge und Helikopter zerstört wurden, war die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit noch auf den Konflikt zwischen Nord- und Südsudan gerichtet. Auch für die

Regierung des Sudan (GoS/Government of Sudan) kam die Attacke überraschend. ¹⁶⁶ Rund 150 angesehene Bürger Darfurs wandten sich daraufhin an die GoS und forderten das Aushandeln eines Waffenstillstands sowie humanitäre Hilfe für die Region. Die GoS antwortete mit militärischen Mitteln und erörterte im Mai 2004, wie den Rebellen trotz mangelnder militärischer Ressourcen Einhalt geboten werden könnte. Ergebnis war eine

Gegenattacke, die im wesentlichen durch arabische Janjaweed-Milizen ¹⁶⁷ ausgeführt wurde. Der bis heute andauernde Konflikt (vereinfacht zumeist als ethnischer Konflikt zwischen

„Afrikanern“ und „Arabern“ bis hin zum „Genozid“ ¹⁶⁸ an den „Afrikanern“ bezeichnet) konnte trotz AU-Intervention bisher nicht beigelegt werden. Wie kam es zur Eskalation der Spannungen zwischen den zumeist sesshaften „Afrikanern“ und den mehrheitlich

nomadischen „Arabern“? ¹⁶⁹ Wer sind die Akteure des Konklikts? Diese Fragen sollen zunächst geklärt werden, um im folgenden Unterkapitel zu untersuchen, ob es sich im Falle Darfurs um eine humanitäre Katastrophe oder gar um einen Genozid handelt und damit nach

¹⁶⁶ Waal 2004b.

¹⁶⁷ Prunier 2005, siehe Punkt 6.1.3 vorliegender Arbeit.

¹⁶⁸ Waal 2004b: 7.

¹⁶⁹ Ob eine Unterscheidung zwischen „Arabern“ und „Afrikanern“ überhaupt nachvollziehbar und sinnvoll ist, wird im darauffolgenden Kapitel 6.2.1 geklärt werden, in der kurz die Polarisierung zwischen den beiden Gruppen angesprochen wird.

54

den im Teil A der Arbeit benannten Kriterien eine humanitäre Intervention erforderlich macht.

6.1.1 Darfur als Ressourcenkonflikt

Darfur liegt im Westen Sudans und nimmt mit einer Größe von rund einer halben Million km² ungefähr die Fläche von Frankreich ein. Vom 17. Jh. bis 1916 war Darfur ein unabhängiges Sultanat. Seit Ende des 19. Jh. bis zur Unabhängigkeit Sudans 1956 war es Teil des anglo­ ägyptischen Kondominiums. Der Name Darfur deutet auf die indigene Bevölkerung der Fur hin. „Dar“ bezeichnet im Westen Sudans lokale Sultanate. „Darfur“ steht damit für das

Sulatanat der Fur. ¹⁷⁰ Diese besiedeln jedoch nicht das gesamte Gebiet Darfurs, sondern nur das Zentrum des Landes. Sie leben, wie beispielsweise auch die Masaalit, bis heute noch größtenteils von der Landwirtschaft. Seit dem 14 Jh. kam es zu verschiedenen Migrationsströmen nach Darfur, was (wie im gesamten Sudan) zu einer äußerst diversifizierten Bevölkerungsstruktur geführt hat. Neben der Landwirtschaft leben große Teile der Bevölkerung von der Viehzucht (z.B.: Rhezeghat und Zaghawa) oder als (Halb)Nomaden (z.B.: Baggara). Diese unterschiedlichen Wirtschaftsweisen wirkten sich auf die Landverteilung aus und stellten einen Hauptgrund für die seit den 1980er Jahren zunehmenden Spannungen dar. Während die sesshaften Gruppen über Acker- und Weideland verfügten, waren die zumeist arabischen Nomaden auf Vereinbarungen mit den Landbesitzern angewiesen, deren Gebiete in bestimmten Perioden für ihr Vieh zu nutzen. Die zunehmenden Dürrekatastrophen in den 1980er Jahren, insbesondere die große Hungersnot von 1984, führten zu wachsenden Spannungen um traditionelle Landnutzungsrechte. Derartige Spannungen hatten schon vor zwanzig Jahren zu Übergriffen zwischen sesshaften

„Afrikanern“ und nomadischen „Arabern“ geführt. ¹⁷¹ Gängige Vorurteile in Darfur bezogen sich damals auf das zu späte Reagieren der arabischen Regierung des Sudans auf die Hungersnöte. Zunehmend richtete sich die Kritik an der Regierung gegen alle „Araber“ Darfurs. Von „arabischer“ Seite wuchs dagegen die Wut auf die „afrikanischen“ Siedler, die ihnen angeblich aus Rache kein Weideland mehr gaben:

The „Arabs“ did not care about the famine which the „African“ governor had tried to prevent. Now that it was over, the “African” were trying to make the “Arab” victims pay and cut them off available pastureland. The “Arabs” were thieves who were trying to steal the livestock which remained in “African” hands. The selfish

¹⁷⁰ Ebd.

¹⁷¹ Vgl. Waal 2004a und 2004b, Prunier 2005.

55

“Africans” shot the “Arabs” who were then just recuperating from the famine. The “Arabs” were killers who got weapons from the Libyian troops and the Chadian insurgents to steal what they could from the “Africans”. 172

Vor dem Hintergrund der wachsenden Bevölkerung und des gleichzeitigen Rückgangs bewirtschaftbarer Landflächen lässt sich der Konflikt in Darfur als Ressourcenkonflikt

bezeichnen. ¹⁷³ Zwei Aspekte verstärkten die Spannungen noch weiter. Zum einen fielen seit dem erst sozialistischen und später islamisch geprägten Regime Numeiris (1969-1985) die traditionellen lokalen Schlichtungsinstanzen weg. Mit der Einführung neuer Verwaltungsstrukturen lag die exekutive und juridische Verwaltung der Provinzen nun in den Händen der Zentralregierung. Der Staat trat damit zunehmend in die Position des lokalen Mediators in Konfliktfragen, wurde als neutraler Schlichter allerdings kaum akzeptiert. Zum anderen war durch die Konflikte zwischen Libyen und Tschad sowie durch den andauernden Bürgerkrieg zwischen Nord- und Südsudan der Erwerb von Waffen leicht geworden mit der Konsequenz der Militarisierung der einzelnen Stämme, die zum Schutz vermehrt Milizen

aufbauten. ¹⁷⁴ Der Ressourcenkonflikt allein erklärt allerdings noch nicht die Eskalation der Spannungen seit 2003.

6.1.2 Darfur als Konflikt zwischen Zentrum und Peripherie

Der Konflikt in Darfur lässt sich auch als Zentrum-Peripherie-Konflikt beschreiben. ¹⁷⁵ Schon zu Kolonialzeiten wurde Darfur als „Stiefkind“ behandelt. Im Jahre 1935 existierten in Gesamtdarfur vier Grundschulen. An der einzigen höheren Schule des Kondominiums, dem Gordon College, kam kein einziger der 510 Studenten aus Darfur. Am Ende des Kondominiums war Darfur völlig unterentwickelt. Von 23 Schulen in Sudan befand sich 1956 eine einzige in Darfur. Es gab keinerlei Industrialisierung. 56% aller staatlichen Investitionen gingen in die Hauptstadt Khartum und in die nördlichen Provinzen, lediglich 17% erfolgten in

Darfur und Kordofan. ¹⁷⁶ Auch nach der Unabhängigkeit Sudans blieb die Marginalisierung Darfurs bestehen. Beispielhaft für die geringe Beachtung, welche die Regierung Darfur beimaß, war der sogenannte „famine letter“, den der Gouverneur Darfurs, Diraiges, an die GoS mit der dringenden Bitte um Hilfe für die von der Dürre betroffenen Regionen richtete.

¹⁷² Prunier 2005: 58.

¹⁷³ Vgl. Öhm 2005.

¹⁷⁴ VN 2005: 22.

¹⁷⁵ Ebd.

¹⁷⁶ Prunier 2005: 33.

56

Der Brief blieb unbeantwortet. Als Folge der Hungersnot von 1984/85 starben von den rund

3,1 Millionen Einwohnern Darfurs knapp 95,000. 177

Rund zwanzig Jahre später kritisierten die beiden Hauptrebellenbewegungen Darfurs - die Sudan Liberation Army (SLA) und die Justice and Equality Movemnet (JEM) - in ihren Forderungen an die GoS die sozio-ökonomische und politische Marginalisierung des Westsudans. Dies reflektierte die Agenda der JEM, die auf dem 2001 veröffentlichten „Schwarzbuch“ basierte, das die systematische Unterrepräsentation Darfurs in der Regierung

aufzeigte. ¹⁷⁸ Erstmalig trat JEM im März 2003 unter der Führung des ehemaligen Bildungsministers der Darfur-Provinz, Khalil, in Erscheinung. Sie rekrutierten sich größtenteils aus der Ethnie der Zaghawa, kämpften für eine gerechtere Ressourcenverteilung

und vertraten dabei politisch eine islamistische Ideologie. 179

Die SLA entstand aus Fur-Selbstverteidigungsgruppen im Konfliktes zwischen Fur und Arabern Ende der 1980er Jahre. Nachdem im Friedensvertrag von 1989 die Milizen zur

Demobilisierung aufgefordert worden waren, ging die SLA in den Untergrund. ¹⁸⁰ Im Jahre 2003 erschien sie mit militärischen Angriffen erneut in der Öffentlichkeit. Im Gegensatz zur JEM war die SLA weltlicher geprägt und bezog sich in ihren politischen Forderungen anfangs

ausschließlich auf Darfur. ¹⁸¹ Neben den Fur gehören ihr größtenteils Gruppen der Massalit und Zaghawa an. Beide Rebellenbewegungen rekrutieren sich zum Hauptteil aus Jugendlichen und Studenten, die gegenüber traditionellen Autoritäten relativ wenig Respekt

aufweisen und von dieser Seite aus kaum beeinflussbar sind. 182

Auch die 1972 gegründete Rebellenbewegung des Südsudans, die Sudanes People’s Liberation Movement/ Army (SPLM/A) - mittlerweile an der Regierung beteiligt - ist indirekt in den Konflikt in Darfur involviert. Anfang der 1990er Jahre erweiterte sie ihre politische Agenda auf den gesamten Sudan und marschierte in Süddarfur mit dem Ziel ein, alle marginalisierten Gebiete des Sudans zu „befreien“. Heute wird ihr nachgesagt, die SLA

finanziell und logistisch zu unterstützen. ¹⁸³ Betrachtet man den Konflikt ausschließlich als Konflikt zwischen Zentrum und Peripherie, stellt sich die Frage, warum verschiedene lokale

¹⁷⁷ Ebd.: 56.

¹⁷⁸ Vgl. Waal 2004a, VN 2005, Prunier 2005.

¹⁷⁹ ICG 2004.

¹⁸⁰ Vgl. Prunier 2005 und IGC 2004.

¹⁸¹ Ihr ursprünglicher Name war: Darfur Liberation Front.

¹⁸² Prunier 2005: 94.

¹⁸³ ICG 2004.

57

Gruppen in Darfur gegeneinander kämpfen. Um dies zu erklären, werden zumeist ethnische Spannungen als Konfliktursache herangezogen.

6.1.3 Darfur als ethnischer Konflikt

Dass es sich im Darfurkonflikt ausschließlich um ethnische Spannungen handelt, wird immer wieder von der GoS verlautbart, um jegliche Einmischung des Staates in den Konflikt zu verschleiern. Die Janjaweed werden dabei als Teil der Rebellen dargestellt, die völlig

unabhängig von der GoS agieren würden. ¹⁸⁴ In der Realität stellen die Janajweed einen militärisch organisierten Verband dar, der sich aus verschiedenen ethnischen Gruppen zusammensetzt, diese aber nicht vollständig repräsentiert. Prunier benennt sechs verschiedene Rekrutierungsquellen der Janjaweed: 1) ehemalige Banditen und Straßenräuber, 2) gewöhnliche Kriminelle, denen Straffreiheit gewährt wurde, wenn sie sich an der Miliz beteiligen, 3) junge Mitglieder arabischer Stämme, die mit ihren afrikanischen Nachbarn im Konflikt um Land liegen, 4) demobilisierte Soldaten der regulären Armee, 5) fanatische

Mitglieder der Tajammu al-Arab 185 sowie 6) arbeitslose, arabische Männer. ¹⁸⁶ Trotz vehementen Leugnens von Seiten der GoS wird es mittlerweile als Tatsache angesehen, dass die Milizen in die formellen Sicherheitsstrukturen des sudanesischen Staates einbezogen

sind. ¹⁸⁷ Die Zusammenarbeit mit den Milizen stellt für die GoS die günstigste Alternative dar, gegen die Aufstände in Darfur vorzugehen. Ihre militärischen Kapazitäten sind durch den Konflikt mit dem Südsudan verbraucht. Die Militarisierung lokaler Milizen und Instrumentalisierung der vorhanden Konfliktpotentiale zwischen den einzelnen Gruppen ist für die GoS eine kostengünstige Methode des Gegenangriffs; de Waal bezeichnet die

Methode treffend als „counter-insurgency on the cheap“. 188

Seit Juli 2003 kam es von Regierungsseite auch zu Luftangriffen auf Dörfer in Westsudan. Waren diese beendet, folgten Angriffe am Boden durch die Janjaweed oder reguläre Truppen. Dabei wurde eine „Strategie der verbrannten Erde“ verfolgt, um die Bevölkerung aus ihren Dörfern zu vertreiben und auf diese Weise ihrer Lebensgrundlage zu berauben. Die

¹⁸⁴ Prunier 2005.

¹⁸⁵ „Union der Araber“, militant rassistische Gruppe, welche zu Beginn der 1970er Jahre gegründet wurde.

¹⁸⁶ Ebd.: 97.

¹⁸⁷ ICG 2005b. Auch die VN Commission in Inquiry on Darfur geht davon aus, dass die lokalen Milizen von der GoS zum Kampf instrumentalisiert wurden (VN 2005: 24). Prunier beschreibt beispielsweise die Finanzierung der Janjaweed durch die GoS. Im Vergleich zum Standardeinkommen in der Region erhalten die Mitglieder der Janjaweed einen hohen Sold von knapp 80US$ monatlich. Besitzen sie ein Pferd oder Kamel, sind es sogar bis zu 120US$ (Prunier 2005: 98).

¹⁸⁸ Waal 2004b.

58

Kriegshandlungen richteten sich direkt gegen Zivilisten. Der Kriegsschauplatz wurde zu einer

„rechts- und moralfreien Zone“. ¹⁸⁹ Durch die Ausstattung der Milizen schürt die GoS den Konflikt in Darfur und mit ihrer Politik gegenüber den Flüchtlingslagern verfolgt sie eine

Chaos. ¹⁹⁰ Strategie des organisierten Im November 2003 stoppte sie

Nahrungsmittellieferungen von USAID (United States Agency for International Development) an die Flüchtlingslager mit der Begründung, die Nahrungsmittel seien genetisch modifiziert. Prunier beschreibt die vorherrschende Situation folgendermaßen:

The Janjaweed did not have to attack any more, death had by then, in the humanitarian lingo, become a statistic called “Crude Mortality Rate” (CMR) - this of course in places where the CMR could be monitored. As for the majority of the Darfur population who were out of reach of the aid agencies, they could die without benefit of the label. 191

Aufgrund des signifikanten Einflusses der GoS auf den Konflikt in Darfur handelt es sich schließlich nur insofern um einen ethnischen Konflikt, als die Ethnizität der einzelnen

Konfliktparteien instrumentalisiert wurde. Ihre Interessen selbst sind aber nicht ethnisch. ¹⁹² Inwiefern handelt es sich bei dem, was in Darfur vorgeht, um einen Völkermord? Welche Kriterien für eine humanitäre Intervention sind erfüllt? Diese Fragen sollen im folgenden Unterkapitel geklärt werden.

6.2 DARFUR ALS BEISPIEL FÜR EINE HUMANITÄRE NOTLAGE UND INTERVENTION

6.2.1 Ethnogenese der „Araber“ und „Afrikaner“ - Schwerwiegende Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Genozid?

Im März 2004 bezeichnete der VN-Menschenrechtskoordinator im VN-eigenen Nachrichtennetzwerk IRINNEWS die Lage in Darfur als die größte humanitäre Krise der

Welt. ¹⁹³ Im darauf folgenden Sommer, zehn Jahre nach dem Völkermord in Ruanda, kursiert zunehmend der Begriff des Genozids zur Beschreibung der Ereignisse in Darfur in der

¹⁸⁹ Waal 2004a.

¹⁹⁰ Im Human Rights Watch (HRW) - Bericht vom Dezember 2005 finden sich ausführliche Untersuchungen, die die Zusammenarbeit der GoS mit den Janjaweed-Milizen nachweisen und die GoS bis hin zu Präsident El-Bashir für Verbrechen gegen die Menschlichkeit verantwortlich machen (HRW 2005).

¹⁹¹ Prunier 2005: 119.

¹⁹² Khalidy 2005.

¹⁹³ Vgl.: Powell 2005: 41.

59

Weltöffentlichkeit. Der amerikanische Kongress verabschiedete beispielsweise im Juli 2004 eine Resolution, in der festgestellt wurde, dass die GoS in Darfur einen Völkermord begeht. Der GoS wird dabei vorgeworfen, mit Unterstützung der Janjaweed die „afrikanischen“ Bevölkerungsgruppen, hauptsächlich die Fur, Massali, Jebel, Aranga und Zaghawa,

auszurotten und zu vertreiben. ¹⁹⁴ Wendet man den Begriff des Genozids an, bleibt jedoch zu fragen, inwiefern Opfer und Täter wirklich Angehörige unterschiedlicher Ethnien sind und ob ein Völkermord von Seiten der GoS als solcher beabsichtigt ist. Um dies zu untersuchen wurde mit der Resolution 1564 des VN-Sicherheitsrates im September 2004 beschlossen, eine Internationale Untersuchungskommission für Darfur (International Commission of Inquiry on Darfur/ICID) zu gründen. Sie untersuchte anhand der Ereignisse von Februar 2003 bis Januar 2005 u.a., ob es zu Verletzungen des humanitären Völkerrechts kam und ob es sich dabei um einen Genozid handelte.

Nach der Genozidkonvention von 1948 handelt es sich um einen Völkermord, wenn eine der folgenden Handlungen in der Absicht begangen wird, eine nationale, ethnische, „rassische“ oder religiöse Gruppe als solche ganz oder teilweise zu vernichten:

a) Tötung von Mitgliedern der Gruppe;

b) Verursachung von schwerem körperlichen oder seelischen Schaden an den Mitgliedern der Gruppe;

c) Vorsätzliche Auferlegung von Lebensbedingungen für die Gruppe, die geeignet sind, ihre körperliche Zerstörung ganz oder teilweise herbeizuführen;

d) Verhängung von Maßnahmen, die auf die Geburtenverhinderung innerhalb der Gruppe gerichtet sind;

e) Gewaltsame Überführung von Kindern der Gruppe in eine andere Gruppe. 195

Die ICID kam zu dem Schluss, dass es sich zwar um schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen und sogenannte Verbrechen gegen die Menschlichkeit handelte, bei denen die Mehrheit der Opfer „Afrikaner“ sind, die Vorfälle jedoch nicht als Völkermord bezeichnet werden könnten. Wesentlich bei ihrer Entscheidung war die fehlende Intention der GoS, einen Genozid als solchen zu verüben. Zunächst soll aber geklärt werden, ob es sich bei den in den Medien als „Araber“ und „Afrikaner“ bezeichneten Gruppen überhaupt um verschiedene Ethnien handelt.

¹⁹⁴ Vgl. Zaat 2004.

¹⁹⁵ VN-Generalversammlung 1948: Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes. Resolution 260 A (III) vom 9. Dezember 1948 (Datum des Inkrafttretens 12. Januar 1951).

60

Die Identifizierung der Beduinen Darfurs mit der arabischen Welt erfolgte erst in den 1980er Jahren, u.a. ausgelöst durch den libyschen Staatschef Gaddafi und seiner Politik der Errichtung eines „arabischen Gürtels“ durch die Sahelzone. Notwendig dafür war die Eroberung des nördlichen Tschads und die dazugehörige Stationierung von Streitkräften in Darfur. Auch nach dem Ende des Krieges zwischen Libyen und Tschad verblieben diese gut ausgebildeten und mit „arabischem Überlegenheitsanspruch“ ausgestatteten Truppen in

Darfur. ¹⁹⁶ Gleichzeitig kam es zu einer „Afrikanisierung der Identitäten“, welche zum einen in Abgrenzung zur „Arabisierung“ und zum anderen in Verbindung mit dem Nord-Süd-Konflikt im Sudan stattfand. Um sich von der „arabischen“ Regierung in Khartum abzugrenzen, betonte die SPLA/M zunehmend die afrikanische Komponente. Hand in Hand

mit der Polarisierung der beiden Identitäten ging die Militarisierung der Gruppen. ¹⁹⁷ Beachtenswert bleibt dabei, dass die entstandene vereinfachte Unterteilung der Bevölkerungsgruppen in „Araber“ und „Afrikaner“ beiden Gruppen dient.

It is scarcely an exaggeration to say that the depiction of ‘Arabs' killing ‘Africans' in Darfur conjures up, in the mind of a non-Sudanese (including many people in sub-Saharan Africa), a picture of bands of light-skinned Arabs marauding among villages of peaceable black-skinned people, of indeterminate religion. 198

Mit ihrer Beschreibung als die “schwarzen Opfer” geht jegliche Beteiligung der Rebellengruppen SLA oder JEM am Konflikt in der Weltöffentlichkeit unter. Gleichzeitig dient aber auch die Stigmatisierung der Araber als Täter der Regierung in Khartum. Die Empörung über die Taten der „Araber“ führt zu einem verstärkten Zusammenhalt der GoS mit den Staaten der arabischen Liga. Für sie stellt Darfur nur einen weiteren Versuch des Westens dar, die arabische Welt zu dämonisieren. Über Darfur hinaus steht der Begriff des „Arabers“

wie der des „Afrikaners“ in Darfur für das „globale Opfer“. 199

Nach ICID handelt es sich bei Opfern und Tätern in Darfur nicht um Angehörige verschiedener Ethnien. Sie sprechen beide dieselbe Sprache als Umgangssprache (Arabisch) und gehören beide demselben Glauben an (Islam). Auch physisch sind sie nicht zu unterscheiden. Trotzdem betrachten sie sich gegenseitig als Angehörige unterschiedlicher Ethnien. Während sich die Gruppen, welche die Rebellen unterstützen, als „Afrikaner“ betrachten, geht die Unterstützung der Regierung verstärkt mit der Identifizierung als

¹⁹⁶ Waal 2004a.

¹⁹⁷ Waal 2004b.

¹⁹⁸ Ebd.: 15.

¹⁹⁹ Ebd.

61

„Araber“ einher. Gleichzeitig kommt es immer wieder zur Beschimpfung der Opfer der Milizen-Übergriffe als „Schwarze“, „Sklaven“, „Nuba“ oder „Zurga“ (arabische Bezeichnung für die „Afrikaner“ Sudans), was ihnen zunehmend das Gefühl gibt, aufgrund ihrer ethnischen

Zugehörigkeit vertrieben zu werden. ²⁰⁰ Da sich die Gruppen wechselseitig als Teil verschiedener Ethnien wahrnehmen, ließe sich in Bezug auf dieses Kriterium von einem Völkermord reden. Dennoch handelt es sich nach ICID nicht um einen Genozid, da die Intention der GoS, bestimmte Bevölkerungsgruppen auszulöschen, nicht besteht. Argumente gegen ein gezieltes „Auslöschen“ bestimmter Bevölkerungsgruppen sind zum einen in der Errichtung von Flüchtlingslagern zu finden. Auch humanitären Organisationen ist der Zugang zu diesen Lagern gewöhnlich gestattet. Mit den Attacken der Regierung scheint eher in der Niederschlagung der Rebellenbewegung beabsichtigt zu sein, auch wenn dies zu einem Krieg gegen die Zivilbevölkerung ausgeartet ist und keinerlei Unterscheidung zwischen

Kombattanten und Zivilisten mehr getroffen wird. 201

Die Meinungen verschiedener „Sudan-Experten“ zu der Frage, ob es sich um einen Genozid

handelt oder nicht, sind zwiespältig. Während Prunier ²⁰² in seiner Analyse der Ereignisse nicht davon ausgeht, dass es sich um einen Völkermord handelt, verwendet de Waal häufiger diese Bezeichnung, ohne allerdings genau zu erklären, welche Kriterien er für die

Beschreibung des Genozids anwendet. ²⁰³ Bei aller Suche nach Begrifflichkeiten für die Vorgänge in Darfur sollte nicht vergessen werden, dass es sich, wenn auch nicht um einen Völkermord, so doch um schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen handelt, die nicht

weniger ernst als ein Völkermord sind. ²⁰⁴ Prunier geht bei seiner Berechnung der bisherigen Opfer in Darfur von 280.000 bis 310.000 Toten zwischen Februar 2003 und Januar 2005

aus. ²⁰⁵ Knapp 3.6 Millionen Menschen sind von dem Konflikt betroffen, rund die Hälfte von ihnen sind Flüchtlinge im eigenen Land (sogenannte Internally Displaced Persons/IDPs) und

auf externe Hilfe zum Überleben angewiesen. ²⁰⁶ Im Januar 2006 konnten nur noch knapp

²⁰⁰ ICID 2005: 29/30. Zaat 2004: 13.

²⁰¹ Ebd.

²⁰² Die Argumente Pruniers (2005) ähneln dabei denen des ICID, wobei Prunier die Genozidkonvention in einer Weise interpretiert, die eine Bezeichnung der Ereignisse in Darfur als Völkermord zuließe. Nach seiner eigenen Definition eines Völkermordes - die sich von der Genozidkonvention insofern unterscheidet, als dass eine Gruppe als Ganzes vernichtet werden soll - handelt es sich nicht um einen Völkermord in Darfur.

²⁰³ Waal 2004a, 2004b und 2005.

²⁰⁴ Auch im ICID-Bericht wird dies noch einmal ausdrücklich betont (ICID 2005).

²⁰⁵ Seine Schätzungen basieren auf den offiziellen Zahlen der VN und den von Ärzte ohne Grenzen herausgegebenen Sterblichkeitsraten (Crude Mortality Rate) in den Flüchtlingslagern (Prunier 2005: 148-152). Die International Crisis Group (ICG) geht im Juni 2005 ebenfalls von rund 300.000 Opfern des jüngsten Konflikts in Darfur aus (ICG 2005d).

²⁰⁶ Siehe auch Karte 2 im Anhang: Lage und Größe der IDP Camps.

62

72% von ihnen über die VN-Organisationen versorgt werden. Am schlimmsten ist gegenwärtig die Situation in West-Darfur, wo zu Beginn dieses Jahres nur knapp die Hälfte

der bedürftigen Bevölkerung Zugang zu externer Hilfe hatte. ²⁰⁷ Auch für die nicht­ vertriebenen Bevölkerungsteile sind die traditionellen wirtschaftlichen Lebensweisen kaum mehr zu erhalten. Die allgemein unsichere Lage führt zu Problemen in der Landwirtschaft,

Viehzucht und im Handel. ²⁰⁸ Zynisch stellt Prunier daher zur „Völkermord-Diskussion“ fest, dass die Masse der Weltbevölkerung eine Bezeichnung sucht, mit der sie umgehen kann; Genozid würde dabei weitaus deutlicher wahrgenommen als bloßes Töten.

„Genocide” is big because it carries the Nazi label, which sells well. “Ethnic cleansing” is next best (though far behind) because it goes with Bosnia, which was the last big-story of European massacre. But simple killing is boring, especially in Africa. 209

In Anbetracht der schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen in Darfur soll im folgenden Abschnitt geklärt werden, inwiefern Kriterien einer humanitären Intervention, die in Teil A der Arbeit erläutert wurden, auf die Ereignisse im Sudan zutreffen, um zu belegen, dass es sich bei AMIS um eine humanitäre Intervention handelt.

6.2.2 Darfur als Fall für eine humanitäre Intervention

Entsprechend der im Kapitel 2 genannten Definition kann AMIS als humanitäre Intervention bezeichnet werden. Auch wenn AMIS ursprünglich als ausschließliche Überwachungsmission eines Waffenstillstandsabkommens geplant war, handelt es sich dennoch um eine militärische (unter Kapitel VII der VN-Charta legitimierte) Intervention mit dem Ziel, die humanitäre

Katastrophe in Darfur zu mindern. ²¹⁰ In Kapitel 2 wurden zudem Eingangskriterien für eine humanitäre Intervention benannt, die die Anwendung des Begriffs einschränken. Nach Wheeler waren das der gerechte Grund, das letzte Mittel, die Verhältnismäßigkeit sowie

vernünftig zu erwartende Erfolgsaussichten. ²¹¹ Im ICISS Bericht wurden diese Kriterien noch um die rechte Absicht und die richtige Instanz zur Autorisierung erweitert. ²¹² Gareth Evens,

²⁰⁷ VN 2006.

²⁰⁸ Eine ausführliche Analyse der Lebensweise der Einwohner Darfurs im „Belagerungszustand“ findet sich im Bericht „Liveliyhoods under Siege“ (Young, Helen; Osman, Abdul Monim; Aklilu, Yacob; Dale, Rebecca 2005 2005).

²⁰⁹ Prunier 2005: 156.

²¹⁰ Zur Entstehung von AMIS und ihres Mandates siehe Punkt 6.3.1.

²¹¹ Vgl. Wheeler 2002.

²¹² ICISS 2001.

63

Mitglied der ICISS und Vorstand der ICG, wendet diese sechs Kriterien auf Darfur an und stellt anschließend fest, dass eine humanitäre Intervention absolut gerechtfertigt wäre bzw.

AMIS als solche bezeichnet werden könne. ²¹³ Neben Evens kommt auch Zaat bei der Anwendung der von der Independent International Commission on Kosovo aufgestellten

Kriterien zum gleichen Ergebnis. ²¹⁴ Im Folgenden werden die Eingangskriterien auf das Beispiel Darfur noch einmal angewandt:

A. Der gerechte Grund

Betrachtet man die im letzten Punkt genannten Opferzahlen und die auf Hilfe angewiesenen Flüchtlinge in Darfur, ist die Frage nach dem gerechten Grund relativ eindeutig zu beantworten. Auch wenn es sich nach VN-Meinung nicht um einen Völkermord handelt, so werden die Zustände in Darfur doch als schwerwiegende Verbrechen gegen die

Menschlichkeit eingestuft ²¹⁵ und stellen nach den von ICISS aufgestellten Kriterien einen eindeutigen Grund zur Intervention dar. Zudem wird die staatliche Unfähigkeit zur Versorgung der notleidenden Bevölkerung noch durch die Verbindung der GoS mit den

Janjaweed-Milizen verstärkt. ²¹⁶ Die eigentlich für die eigenen Bürger verantwortliche Regierung stellt somit eine Teilursache der humanitären Katastrophe dar, so dass nach dem Prinzip der Responsiblity to Protect die internationale Gemeinschaft für den Schutz der Bevölkerung verantwortlich ist.

B. Die rechte Intention

Die Krise in Darfur stellt für die junge AU einen Präzedenzfall dar, ihren Reformwillen auch umzusetzen. Laut AU-Charta hat die AU bei Verbrechen gegen die Menschlichkeit das Recht,

in ihren Mitgliedsstaaten zu intervenieren. ²¹⁷ Gerade reformwillige Staaten wie z.B. Südafrika sind an der Umsetzung dieses Rechts interessiert, um damit auch die Glaubwürdigkeit der

neuen Friedens- und Sicherheitsarchitektur der AU zu untermauern. ²¹⁸ Die primäre Intention für die Intervention ist also in humanitären Motiven begründet. Zudem muss angemerkt werden, dass die GoS keine andere Interventionsmacht als die AU zugelassen hätte. Die VN

²¹³ Evens 2005.

²¹⁴ Die Kriterien der Independent International Commission on Kosovo entsprechen dabei im Wesentlichen denen der ICISS (Zaat 2004).

²¹⁵ Vgl. ICID 2005: 132.

²¹⁶ Auch in AU-Kreisen wird von der Zusammenarbeit der GoS mit den Milizen ausgegangen. CDR Appiah-Mensah, Chef des AMIS-Hauptquartiers in Khartum, schreibt in seiner kritischen Bewertung der AU-Mission in Darfur, dass die GoS ihrer Verantwortung zum Schutz der eigenen Bevölkerung in Darfur nicht gerecht wird, da sie primäre Verantwortung für das Leiden der Menschen in Darfur trägt (Appiah-Mensah 2005: 9).

²¹⁷ Siehe Kapitel 5.2.

²¹⁸ Vgl. Powell 2005.

64

konnten sich zum Zeitpunkt der Mandatierung von AMIS keinen Konflikt mit der GoS leisten, wollten sie den Friedensprozess zwischen der GoS und Südsudan nicht beeinträchtigen. Ausschließlich die AU war damit als ausführende Interventionsmacht

möglich. 219

C. Das letzte Mittel

Bei der Frage nach dem letzten Mittel ist zu bewerten, ob vor bzw. während AMIS alle nicht­ militärischen Mittel zur Lösung des Konfliktes ausgeschöpft wurden. Nichtmilitärische Mittel, die immer wieder im Falle Darfurs angewendet wurden, waren zum einen Vermittlungsversuche zwischen den Konfliktparteien und zum anderen gewaltlose Sanktionen von Seiten der VN.

Die AU stellt nicht nur die ausführende Interventionsmacht dar, sie spielt auch die Rolle des Vermittlers zwischen der GoS und den Rebellenbewegungen SLA und JEM. Die im März 2004 initiierten Friedensverhandlungen in N’djamena (Tschad) führten im April 2004 zum ersten Waffenstillstandsabkommen (Humanitarian Ceasefire Agreement/HCFA). Seit Oktober desselben Jahres finden unter der Vermittlung der AU Friedensverhandlungen in Abuja (Nigeria) statt. Im November 2004 unterzeichneten die GoS, SLA und JEM zwei Protokolle, mit denen eine Verbesserung der humanitären Situation und Sicherheitssituation in Darfur angestrebt wurde. Ein dauerhaftes und von allen Akteuren eingehaltenes

Waffenstillstands- und Friedensabkommen fehlt allerdings bis zum heutigen Zeitpunkt. 220

Die Reaktion der VN auf die Vorgänge in Darfur war zunächst sehr verhalten. Der Konflikt wurde im Wesentlichen als humanitäre Krise betrachtet, und die Antwort der internationalen Gemeinschaft beschränkte sich auf Aufrufe an die Rebellen und GoS, die humanitäre Hilfe für die notleidende Bevölkerung des Sudans ohne Einschränkungen zuzulassen. Erste Sanktionen wurden dem Sudan erst 18 Monate nach dem Ausbruch des Konfliktes in Darfur

in der Resolution 1564 des VN-Sicherheitsrates vom 18. September 2004 angedroht. ²²¹ Sie bezogen sich auf Resolution 1556 vom 30. Juli 2004, in der hauptsächlich noch auf die Verteilung humanitärer Hilfsgüter Bezug genommen und tiefe Besorgnis über die

Menschenrechtssituation in Darfur geäußert wurden. ²²² Die mangelnde Kooperation der GoS, die sich beispielsweise an der kaum voranschreitenden Entwaffnung der Janjaweed-Milizen

²¹⁹ Ebd.

²²⁰ Das jüngste Friedensabkommen wurde zum 5. Mai 2006 ausgehandelt. Die Wirkung dieses Abkommens bleibt abzuwarten.

²²¹ VN-Sicherheitsrat 2004b.

²²² VN-Sicherheitsrat 2004a.

65

zeigte, stellte die Grundlage der ersten Sanktionsdrohungen in der Resolution 1564 dar. Sollte die GoS weiterhin nicht kooperieren, behielt sich der VN-Sicherheitsrat vor, Maßnahmen im Rahmen des Artikels 41 der VN-Charta zu ergreifen. Zu beachten bleibt, dass keine militärischen Maßnahmen vorgesehen waren, da Artikel 41 Maßnahmen unter Ausschluss von Waffengewalt vorsieht. Des weiteren wurde die Entsendung der im vorherigen Abschnitt schon erwähnten internationalen Untersuchungskommission nach Darfur (ICID) beschlossen, die u.a. klären sollte, ob es sich bei den Ereignissen in Darfur um einen Genozid handelte. Die nächste große Mandatswelle der VN fand im März 2005 statt, als innerhalb von zwei Wochen drei Resolutionen in bezug auf den Sudan verabschiedet wurden. Alle Resolutionen betonten erneut, dass es keine militärische Lösung des Konfliktes in Darfur geben könne. Obwohl in Resolution 1590 vom 24. März 2005 nicht direkt auf Darfur eingegangen wurde, sondern UNMIS (United Nations Mission in Sudan) - die VN-Mission zur Überwachung des Friedensabkommens zwischen der GoS und SPLM - im Mittelpunkt der Resolution stand, wurde die Zusammenarbeit von UNMIS mit AMIS gefordert. Um dies zu erreichen sollte ermittelt werden „in welcher Weise die Ressourcen der UNMIS, insbesondere logistische und operative Unterstützungselemente, sowie ihre Reservekapazitäten für diesen Zweck genutzt

werden können.“ ²²³ In Resolution 1591 vom 29. März 2005 wurde festgestellt, dass alle Konfliktparteien in Darfur ihren Verpflichtungen und Waffenstillstandsversprechungen immer noch nicht nachgekommen waren. Aus allen Mitgliedern des Sicherheitsrates wurde daraufhin ein Ausschuss gebildet, welcher Personen benennen konnte, die gegen die Friedensvereinbarungen verstießen. Diesen Personen könnten Sanktionen auferlegt werden,

die Reiseeinschränkungen oder die Sperrung von Guthaben einschlössen. ²²⁴ Zudem dürfe die GoS keine „offensiven militärischen Flüge in und über der Region Darfur mehr ausführen“. Sollte sich die Lage in Darfur verschlechtern, könnten erneut Maßnahmen, wie in Artikel 41

der Charta der VN dargelegt, vorgesehen werden. ²²⁵ Der Einsatz militärischer Maßnahmen wurde jedoch weiterhin ausgeschlossen. Nur zwei Tage nach der Resolution 1591 wurde mit Resolution 1593 die wohl schärfste Sanktion gegen den Sudan verabschiedet. Resolution 1593 sah die Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofes (ICC) in Bezug auf Straftaten vor, die im Zusammenhang mit der Krise in Darfur begangen wurden bzw. werden,

²²³ VN-Sicherheitsrat 2005a.

²²⁴ Aufgrund der Zusammensetzung des Ausschusses, in denen auch die dem Sudan verbundenen Staaten Russland und China angehören, wird allerdings kaum mit starken Sanktionen zu rechnen sein. Die ersten Sanktionen erfolgten knapp ein Jahr nach dem Beschluss der Resolution, im April 2006. Vier Sudanesen, Offiziere der sudanesischen Armee und Führer von Rebellengruppen, wurden mit Reiseverboten sowie einer Sperrung ihrer Auslandskonten belegt. (Vgl. Süddeutsche Zeitung, 27.04.06: Seite 8).

²²⁵ VN-Sicherheitsrat 2005b.

66

vor. ²²⁶ Als Nicht-Mitglied des ICC ist der Sudan jedoch nicht zur Zusammenarbeit mit dem ICC verpflichtet. Der Erfolg des ICC wird also stark von der Zusammenarbeit der GoS mit dem Gerichtshof abhängen. Bis heute weigert sich die GoS allerdings, mit dem ICC zu

kooperieren. ²²⁷ In der jüngsten Resolution (Resolution 1663), die am 24. März 2006 verabschiedet wurde, ist offiziell die Umwandlung der AU-Mission in eine VN-Mission

beschlossen worden. ²²⁸ Dies soll allerdings nicht vor September 2006 erfolgen.

Trotz Mediationsversuchen der AU und der Androhung und Ausübung nichtmilitärischer Sanktionen von Seiten der VN kam es seit Beginn 2005 zu einer weiteren Verschlechterung der Lage. Die bisher angedrohten Sanktionen und Vermittlungsversuche schienen keine Wirkung auf die GoS zu haben. Alle Resolutionen betonen zudem die primäre Verantwortung der GoS für den Schutz der Zivilbevölkerung Darfurs, was in Anbetracht der Zusammenarbeit der GoS mit den Janjaweed-Milizen eine äußerst fragliche Entscheidung darstellt. Auf diese Weise werden die Mittäter zum Schutzpatron erhoben. Selbst eine Verschärfung des Mandates von AMIS, die einen robusteren Schutz der Zivilbevölkerung beinhalten würde und die Verantwortung nicht mehr vollständig der GoS überließe, kann nach Meinung der Autorin

als letztes Mittel betrachtet werden. 229

D. Die Verhältnismäßigkeit

Ein wesentlicher Aspekt bei der Untersuchung der Verhältnismäßigkeit der eingesetzten Mittel ist der bisherige Konsens der AU-Mission mit der GoS. Dass AU- und nicht VN-Truppen intervenieren, ist darauf zurückzuführen, dass die GoS keine VN-Truppen in Darfur

akzeptiert. ²³⁰ Auch die über das Mandat der AMIS zugelassenen Mittel zeigen, dass es sich um keine handfeste militärische Intervention gegen die GoS handelt. Fraglich bleibt daher, inwieweit die Zivilbevölkerung geschützt werden kann, wenn die Missionen im Konsens mit einem Verursacher des Konfliktes stattfinden. Die bisherige Mission kann daher als unverhältnismäßig milde bezeichnet werden. Zum ausreichenden Schutz der Zivilbevölkerung

²²⁶ VN-Sicherheitsrat 2005c.

²²⁷ Über die Erfolgschancen des ICC in Bezug auf Darfur siehe auch Plessis (2005).

²²⁸ VN-Sicherheitsrat 2006a.

²²⁹ Vgl. auch Powell 2005 und Zaat 2004.

²³⁰ Auch nachdem Mitte März 2006 auf der Sitzung des Friedens- und Sicherheitsrates der AU die Integration von AMIS in eine VN-Truppe beschlossen wurde, äußerte sich die GoS kritisch dazu und betonte die für sie positiven Ergebnisse der Sitzung als Sieg für den Sudan, da die Umwandlung nicht unverzüglich, sondern erst im September diesen Jahres erfolgen soll (siehe Irinnews vom 13. März 2006 www.irrinnews.org).

67

wären ein erweitertes Mandat und größere Truppenkontingente notwendig sowie die

Umwandlung der AU-Mission in eine VN-Mission. 231

E. Vernünftig zu erwartende Erfolgsaussichten

Die wohl am schwierigsten zu beantwortende Frage ist die nach den Erfolgsaussichten: Gibt es eine vernünftig zu erwartende Chance eines erfolgreichen Abschlusses einer Militäroperation, die keinerlei Konsequenzen mit einschließt, die schlimmer wären als die einer ausbleibenden Aktion? Eine Erweiterung des Mandates sowie eine Umwandlung oder Verstärkung der AU-Truppen gegen den Willen der GoS wäre vorsichtig gegenüber einer

weiteren Eskalation des Konfliktes abzuwägen. ²³² Die bisherige Situation betrachtend, scheint es gegenüber den AMIS-Truppen, die auch als Schutzpatron für die vielen humanitären Akteure in Darfur agieren, nicht die Alternative einer Nicht-Aktion zu geben. Dies hätte die Sicherheitssituation in Darfur höchstwahrscheinlich noch weiter verschlechtert und gegebenenfalls zum Rückzug verschiedener humanitärer Organisationen geführt, auf deren Hilfe immerhin knapp 1,8 Millionen Menschen dringend angewiesen sind.

F. Die richtige Instanz

Entsprechend dem Völkerrecht stellt die VN die einzige Autorisierungsmacht für militärische

Interventionen dar. ²³³ Das bisherige Verhalten der VN in Bezug auf Darfur war jedoch äußerst zurückhaltend. Zu ersten Reaktionen kam es erst im September 2004, rund ein halbes Jahr nach dem Ausbruch des Konfliktes in Darfur. Zudem wird in den Resolutionen der VN die Zusammenarbeit mit der GoS betont, um den Friedensprozess der GoS mit der SPLM nicht zu gefährden. Eine VN-Intervention hätte zum damaligen Zeitpunkt weder die

Legitimation des Sicherheitsrates noch die Zustimmung der GoS erhalten. ²³⁴ Darfur fiel letztendlich auch der Hoffnung zum Opfer, den seit 21 Jahren andauernden Konflikt zwischen

Nord- und Südsudan zu beenden. ²³⁵ Vor diesem Hintergrund nahm die AU die Rolle der einzig möglichen Interventionsmacht ein. Zugleich stellt die AU nach dem von Hasenclever eingeführten Subsidiaritätsprinzip, in dem zunächst die niedrigste politische Ebene dafür geeignet ist, den Konflikt anzugehen, entsprechend ihrer selbst gestellten Agenda, bei

²³¹ Siehe auch Vorschläge zur Verbesserung von AMIS seitens ICG (2005a und 2005b, 2006). Eine genauere Untersuchung der Mängel von AMIS folgt in Kapitel 6.3.

²³² Auch dieser Aspekt wird im folgenden Unterkapitel noch näher beleuchtet werden.

²³³ Militärische Interventionen von Regionalorganisationen sind nach Kapitel VIII der VN-Charta möglich, müssen allerdings vom VN-Sicherheitsrat autorisiert werden. Umstritten ist die Frage, ob sie, wie im Falle der NATO-Intervention im Kosovo 1999, auch im Nachhinein über die VN legitimiert werden können. (Cilliers 2002: 4).

²³⁴ Ebd.

²³⁵ Powell 2005: 47.

68

schwerwiegenden Menschenrechtskatastrophen in einem Mitgliedsstaat einzuschreiten, die

bestmögliche Interventionsmacht dar. ²³⁶ Beachtet werden muss auch, dass es sich zwar um eine AU-Intervention handelt, diese aber nicht wie die NATO-Intervention in Kosovo 1999 ohne Zustimmung der VN vonstatten geht. AMIS wird ausdrücklich über die VN-Resolutionen unterstützt. 237

Nach Anwendung der Eingangskriterien auf die konkrete Situation in Darfur und die bisherige MIS-Mission kann die Position Evens und Zaats, dass es sich gegenwärtig in Darfur um eine humanitäre Intervention handelt, nur unterstützt werden. Davon ausgehend werden in den folgenden zwei Unterkapiteln die konkreten Chancen und Mängel der AU-Mission analysiert. Dabei sei noch einmal auf die Ausgangsthese der Arbeit verwiesen, dass trotz der strukturellen und institutionellen Umsetzung der Norm humanitärer Interventionen innerhalb der AU ihrer tatsächlichen Umsetzung bis hin zu ihrer routinierten Anwendung noch fundamentale Probleme entgegenstehen.

6.3 AMIS - PRÜFSTEIN FÜR DIE NEUE SICHERHEITSARCHITEKTUR DER AU

6.3.1 Mandatierung, Struktur und Ablauf der Mission

Die Entstehung von AMIS geht zurück auf das erste Waffenstillstandsabkommen zwischen den Rebellenbewegungen Darfurs und der GoS vom 8. April 2004. Unter der Vermittlung von Tschad, unterstützt durch die AU, kam das Abkommen (HCFA) in N’djamena (Tschad) zu Stande, welches u.a. die Gründung einer Waffenstillstandskommission (Ceasefire

Commission/CFC) zur Überwachung des Abkommens vorsah. ²³⁸ Zum Schutz und zur aktiven Ausführung der CFC stellte die AU 60 Militärbeobachter und eine 300 Mann starke Schutztruppe bereit - AMIS I. Allerdings wurde schon kurz nach der Etablierung von AMIS I deutlich, dass beide Parteien sich nicht an das HCFA hielten. Von Anfang an beobachtete AMIS daher ein Waffenstillstandsabkommen, das als solches in der Realität nie umgesetzt

wurde. ²³⁹ Schnell wurde zudem offensichtlich, dass AMIS mehr Beobachter und eine größere Schutztruppe benötigte, um eine Verbesserung der Situation in Darfur zu bewirken. Im

²³⁶ Siehe Kapitel 2.

²³⁷ Vgl. VN-Sicherheitsrat Resolution 1556 (2004a), 1564 (2004b), 1590 (2005a), 1591 (2005b), 1593 (2005c) sowie 1663 (2006).

²³⁸ AU-Peace and Security Council 2004a und 2004b.

²³⁹ HRW 2006: 14.

69

Oktober 2004 beschloss der Sicherheitsrat der AU deshalb die Verzehnfachung der Truppenkontingente (einschließlich der Einführung einer zivilen Polizei/CivPol) und eine

Erneuerung des Mandates für AMIS. ²⁴⁰ Das bis heute gültige Mandat sah weiterhin die Überwachung des damaligen und aller weiteren Waffenstillstandsabkommen vor, beinhaltete zudem aber auch Aufgaben zur Gewährleistung der Verteilung humanitärer Güter, zum Schutz der Flüchtlinge sowie zur Schaffung einer sicheren Umgebung in Darfur im

allgemeinen. ²⁴¹ Wenngleich das Mandat die Aufgabe vorsah, Zivilisten in drohender Gefahr zu schützen, blieb die allgemeine Verantwortung zum Schutz der Bevölkerung jedoch in der Hand der GoS:

[…] Protect civilians whom it encounters under imminent threat and in the immediate vicinity, within resources and capability, it being understood that the protection of the civilian population is the responsibility of the GoS. 242

Die Lage in Darfur verschlechterte sich jedoch trotz Ausweitung von AMIS I. Die Attacken auf die Zivilbevölkerungen nahmen zu. Nach Luftangriffen der GoS wurden zudem die Friedensverhandlungen bis zum Jahresanfang 2005 eingestellt. Weder AMIS I noch AMIS II waren darauf ausgerichtet, die Sicherheitsverantwortung des sudanesischen Staates zu übernehmen. Ihre Aufgabe war und ist einzig und allein, die Herstellung einer sicheren Umgebung in Darfur zu unterstützen. Demgegenüber stand das Verhalten der GoS, die den

Schutz ihrer Bürger nicht gewährleisten konnte und teilweise direkt entgegenwirkte. ²⁴³ AMIS drohte am eigenen Mandat zu scheitern. Im März 2005 gab es eine gemeinsame Mission aus Vertretern der AU, VN und weiteren internationalen Partnern zur Bewertung der bisherigen Umsetzung von AMIS II - die sogenannte Joint Assessment Mission/JAM. Obwohl innerhalb der JAM kein Bedarf für eine Ausweitung des Mandates für AMIS II gesehen wurde, wurde eine Ausweitung des Truppenkontingentes empfohlen. Im April 2005 beschloss der Friedens-und Sicherheitsrat, die Truppenkontingente bis September 2005 auf 7731 Mann zu erhöhen (African Union Mission in Sudan II-Enhanced/AMIS II-E). Ziel von AMIS II-E war die Herstellung einer stabilen Sicherheitssituation in Darfur, um in der darauffolgenden

Missionsphase die Rückkehr der Flüchtlinge zu gewährleisten. 244

²⁴⁰ AU-Peace and Security Council 2004c. Der exakte Wortlaut des Mandates findet sich auch im Anhang dieser Arbeit.

²⁴¹ Ebd.

²⁴² Ebd.: Seite 2, Punkt 6.

²⁴³ Vgl. HRW 2006: 18 und Appiah-Mensah 2005: 9.

²⁴⁴ HRW 2006: 21.

70

Ursprünglich als monitoring mission für das N’djamena Waffenstillstands- und die darauffolgenden Abkommen geplant, aber ohne wesentliche Durchsetzungsmechanismen, setzte ein Gelingen von AMIS die Unterordnung der Konfliktparteien unter das Abkommen voraus. Schon in den ersten Monaten von AMIS wurde deutlich, dass dem nicht so war, so dass die Aufgaben von AMIS in Richtung aktiven Schutzes der Bevölkerung erweitert wurden. Als Folge gingen die Unsicherheiten in jenen Regionen, in denen AMIS-Truppen stationiert waren, zurück. Beispielsweise war die GoS für die Sicherheit in den Flüchtlingslagern zuständig. Durch den Einsatz von CivPol in den Lagern konnte die Sicherheitssituation für die Flüchtlinge erheblich verbessert werden. Aktive Beteiligung an dem Schutz der Bevölkerung erfolgte zudem mittels AMIS-Patroullien, die die Frauen beim

Holzholen außerhalb der Lager begleiteten und sie so vor Übergriffen schützen konnten. ²⁴⁵ Diese aktiven Tätigkeiten zum Schutz der Bevölkerung stellten allerdings Ausnahmen in der

Auslegung des Mandates dar. ²⁴⁶ Die Kritik an AMIS wuchs, auch auf internationaler Ebene, auf der ein Einschreiten der AU grundsätzlich begrüßt wurde.

In the end, however, international officials who have worked with it are convinced that AMIS has too many weaknesses, that it cannot be reinforced and built up to a sufficient level in a satisfactory time frame to do what is required in Darfur. 247

Angesichts des Wunsches der Geberländer, AMIS in eine VN-Mission umzuwandeln und in der Erkenntnis eigener Schwachstellen wurde am 10. März 2006 die Übergabe der AU-

Mission an die VN zum September desselben Jahres beschlossen. ²⁴⁸ Welchen konkreten Problemen sah sich die AU ausgesetzt, die sie letztendlich der Transformation ihrer Friedensmission zustimmen und ICG die Nachfrage der AU an die VN als Zeichen eines

„guten Realitätssinnes“ ²⁴⁹ deuten ließen?

6.3.2 Problemlagen und Mängel

AMIS steht grundsätzlich zwei Problemfeldern gegenüber. Zum einen agiert AMIS unter einem Mandat, das zur adäquaten Bekämpfung der humanitären Notlage in Darfur nicht geeignet zu sein scheint. Diesem Gedankengang folgend, ist die Umsetzung von AMIS für eine humanitäre Intervention unangebracht. Dabei wird AMIS allerdings an einem Mandat

²⁴⁵ Vgl. ICG 2005a.

²⁴⁶ Vgl. HRW 2006.

²⁴⁷ ICG 2006: 23.

²⁴⁸ Joint Assessment Team Report 2005.

²⁴⁹ ICG 2006: 23.

71

gemessen, das es von Seiten der AU und der VN so nie zugewiesen bekommen hat. Zum anderen muß AMIS schon für die Umsetzung ihres eigentlichen Mandates kritisiert werden, denn dieses konnte aufgrund mangelnder Ressourcen und Kapazitäten im Laufe der letzten anderthalb Jahre nicht vollständig erfüllt werden.

A. Das Mandat von AMIS

AMIS war, wie im vorherigen Abschnitt erwähnt, ursprünglich als monitoring mission geplant. Die Erkenntnis, dass es nicht bei der Überwachungsmission eines Friedensabkommens bleiben würde, das zunächst tatsächlich durchgesetzt werden müsse, führte zu keiner wesentlichen Erweiterung des Mandates. Das bis zum jetzigen Zeitpunkt (und höchstwahrscheinlich bis zum Abschluss der Mission) gültige Mandat gewährte weiterhin der GoS die primäre Verantwortung zum Schutz der Bevölkerung. Obwohl von Seiten der AU eingesehen wurde, dass die Mission an ihre Grenzen stieß, argumentierte die AU, dass eine robustere und effektive Auslegung des gegenwärtigen Mandates einen effektiveren Schutz der ²⁵⁰ Zivilbevölkerung gewährleisten könnte. Auf der jüngsten Sitzung des Friedens- und

Sicherheitsrates der AU wurde demzufolge keine Erweiterung des Mandates gefordert. ²⁵¹ Fraglich bleibt nun, warum keinerlei Erweiterung des Mandates verlangt wurde, wenn die vorhandenen Mängel der AU selbst bewusst waren. Zwei Gründe scheinen die AU von einer Erweiterung des Mandates abgehalten zu haben. Zum einen fordern die Geberländer seit Beginn des Jahres die Integration von AMIS in eine VN-Mission, möglichst in die schon existierende UNMIS. Von Geberseite bestand daher keine Interesse, AMIS noch weiter auszudehnen, da dies zusätzliche Finanzierungen zum Erhalt der Mission erforderlich

gemacht hätte. ²⁵² Zum anderen ist die GoS gegen jegliche Erweiterung eines Mandates, welches die Souveränität des Sudans weiter einschränken könnte. Das bisherige Mandat der AU und seine Auslegung erfolgten im Konsens mit der GoS. Einer Erweiterung, die sich gegen den Willen der GoS richten könnte, stehen ernsthafte Bedenken einer Eskalation der

Mission gegenüber. ²⁵³ Für die AU scheint es demzufolge die einfacherer Alternative zu sein, alles beim alten zu belassen und eine robustere Mission den VN zu überlassen. Nach dem jüngsten Bericht von HRW sei eine Ausweitung des Mandates allerdings gar nicht notwendig, um die Zivilbevölkerung in Darfur aktiver zu beschützen. Während ICG ein Mandat fordert, dass den Schutz der Zivilbevölkerung auch unter Gewaltanwendung zulässt

²⁵⁰ ICG 2006: 14.

²⁵¹ AU-Peace and Security Council 2006.

²⁵² Genauere Informationen zum Finanzierungsproblem von AMIS finden sich im folgenden Unterabschnitt (B).

²⁵³ Vgl. HRW 2006.

72

und dies nicht nur in Form der Selbstverteidigung, sondern auch unter Anwendung offensiver Mittel, besteht auf Seiten von HRW die Meinung, dass das bestehende Mandat diese Rechte bereits gewähren würde. Verändert werden müssten stattdessen die konkreten Regeln zur Anwendung des Mandates. Diese Gefechtsregeln beschreiben die Umstände, den Grad und die Art und Weise, in welcher die Anwendung von Gewalt der Umsetzung der Missionsaufgaben dient. Da derartige Gefechtsregeln bis zum Anfang des Jahres 2005 nicht vorhanden waren, wurde das Mandat von AMIS, nach HRW, zu eingeschränkt ausgeführt. Um die Handhabung zu vereinfachen wurden im Februar 2005 die Regeln zum Einsatz von Waffengewalt definiert und im darauffolgenden Oktober verfeinert. Sie sehen zwar den Schutz der Zivilbevölkerung und humanitärer Organisationen vor, die Anwendung tödlicher Schutzmaßnahmen bleibt jedoch nur in Fällen der Selbstverteidigung erlaubt. Unklar bleibt damit weiterhin, welche konkreten Maßnahmen zum Schutz der Zivilbevölkerung bei drohender Gefahr angewendet werden können. Auf der Kommandoebene bestehen deshalb immer noch Unsicherheiten über die Auslegung des Mandates, die Missionsaufgaben und die

Gefechtsregeln. ²⁵⁴ Um jegliche Widersprüchlichkeiten zu vermeiden, ist eine Erweiterung des Mandates unvermeidbar. ²⁵⁵ ICG fordert den PSC und den Sicherheitsrat der VN daher auf: The PSC should urgently expand the mandate, ahead of and independent of the UN re-hatting question, to allow unambiguously the proactive use of force to protect civilians. The Security Council should do the same, giving its eventual force in Darfur a Chapter Seven mandate prioritising this. 256

AMIS und jegliche zukünftige VN-Missionen müssen allerdings auch die Kapazitäten haben, ein Mandat, dass den offensiven Schutz von Zivilisten einschließt und sich damit möglicherweise gegen den Willen der GoS richtet, umzusetzen.

B. Kapazitäten, Operationalisierung und Finanzierung

AMIS ist auf die Zusammenarbeit mit der GoS und den Rebellen Darfurs angewiesen. Insbesondere in den letzten Monaten nahmen die Verletzungen der

Waffenstillstandsabkommen (vermehrt von Seiten der Rebellenbewegungen, speziell der SLA) und Angriffe auf die eigenen Truppen zu. Je mehr die Friedensabkommen verletzt werden und die Mission selbst zum Angriffsziel wird, desto stärker sinkt das Vertrauen in

²⁵⁴ HRW 2006: 24.

²⁵⁵ ICG 2006: 15.

²⁵⁶ Ebd: 16.

73

AMIS. ²⁵⁷ Die Ursachen dafür sind jedoch nicht allein im unzureichenden Mandat zu finden. Auch die Kapazitäten, die die AU für AMIS bereitstellen kann, genügen nicht, um die ihr auferlegten Ziele zu erreichen. Hier werden nur einige der entscheidenden Mängel der Mission benannt, da eine ausführliche Analyse der Militäroperation den Umfang dieser Arbeit

sprengen würde. 258

Die Truppenstärke von AMIS wurde in den drei bisherigen Missionsphasen (AMIS I/II und II-E) immer wieder erweitert. Jedoch erfolgte die Truppenaufstellung äußerst langsam. Die im Oktober 2004 im Rahmen von AMIS II bewilligten 2400 zusätzlichen Soldaten waren noch nicht einmal vollständig in Darfur stationiert, als im März eine weitere Ausweitung der Truppenkontingente auf knapp 8000 Soldaten beschlossen wurde. Zudem werden die Kapazitäten der AU-Mitgliedsstaaten zur Bereitstellung von Truppen bald ausgereizt sein. Dabei stößt die AU nicht nur zahlenmäßig an ihre Grenzen, sondern insbesondere die Trainings- und Ausrüstungskapazitäten sind weitestgehend erschöpft. Eine Ursache dafür ist in der fehlenden Standardvorbereitung und -ausrüstung der verschiedenen nationalen und regionalen Truppen zu finden. Je größer AMIS werden soll, umso mehr Staaten müssen Truppen für die Mission bereitstellen, so dass die Institutionalisierung gemeinsamer Standards

dringend notwendig wird. ²⁵⁹ Zudem muss die internationale Gemeinschaft verstärkt Ausrüstung, Ausbilder und logistische Hilfe für die dazukommenden zumeist unzureichend

ausgestatteten nationalen Truppen bereitstellen. 260

Im Kontext der Ausrüstung der AMIS-Truppen stellt die Luftwaffe ein wesentliches Manko dar. AMIS stehen ausschließlich zivile Luftfahrzeuge zur Verfügung. Nach Spenden der

kanadischen Regierung ist AMIS derzeitig im Besitz von 25 Hubschraubern. ²⁶¹ Die damit vorhandenen Kapazitäten reichen jedoch noch nicht aus, um ausreichend Patroullien aus der Luft durchzuführen:

Its aircraft perform limited patrols but not to the degree necessary to establish a presence throughout Darfur. They are not typically based at AMIS facilities, but rather at local facilities which close at dark due to inadequate lighting and, in all likelihood, government policy. To respond to calls for help, personnel must at

²⁵⁷ HRW 2006: 35-6.

²⁵⁸ Zu ausführlichen Auswertungen der Mission siehe speziell: ICG 2005a und HRW 2006 sowie von Seiten der AU den Bericht der Joint Assessment Team Report 2005. .

²⁵⁹ ICG 2005a: 8.

²⁶⁰ HRW 2006: 40.

²⁶¹ Ebd.: 43.

74

times go several kilometres to the helicopters, which are bedded in the open though secured by AMIS forces. 262

Ein weiteres bis zum jetzigen Zeitpunkt ungelöstes Problem sind die unzureichenden Benzinvorräte von AMIS. Lagerungs- und Transportprobleme stellen wesentliche logistische

Defizite dar. ²⁶³ Neben logistischen Unzulänglichkeiten kommt es ebenfalls zu operationellen Hindernissen. Beispielsweise sprechen nicht alle Soldaten Englisch, die lingua franca von AMIS: Kommunikationsprobleme treten sogar auf der Kommandoebene auf. Eine adäquate Informationssammlung und -auswertung existiert nicht. CivPOl ist auch anderthalb Jahre nach

Einführung noch nicht 24-Stunden hintereinander einsatzfähig. 264

Zur Behebung einiger dieser Mängel wurden auf dem Treffen des Friedens- und Sicherheitsrates der AU im März 2006 verschiedene kurzfristige Stabilisierungsmaßnahmen beschlossen. Neben verbesserten operationellen und taktischen Planungen, einer verbesserten Kommando- und Kontrollstruktur sowie einer erweiterten Ausbildung der Truppen wollte man sich nunmehr auch dem verstärkten Schutz der Zivilisten widmen. ICG fordert noch weitergehende Maßnahmen von Seiten der AU und der internationalen Gemeinschaft, die

dringend notwendig seien, um AMIS und zukünftige Missionen effektiver zu machen. ²⁶⁵ Gefordert wird die Aushandlung eines einzigen, umfassenden Friedensabkommens, das für

alle Konfliktparteien verbindlich zu gelten hat. ²⁶⁶ Diese Aufgabe obliegt allerdings der AU im Allgemeinen und nicht AMIS selbst. Seit dem ersten Waffenstillstandsabkommen, dem HCF im Frühjahr 2004, kam es regelmäßig zu neuen Abkommen zwischen Rebellen und der GoS. Problematisch sind die Widersprüche zwischen den verschiedenen Abkommen, die es den Konfliktparteien ermöglichen, das für sie jeweils passende Schriftstück auszuwählen. ICG fordert zudem eine aktive Entwaffnung der Milizen. Bisher verlassen sich die AMIS-Truppen immer noch auf die Zusammenarbeit mit der GoS, die jedoch kaum Anzeichen der

Kooperation zeigt. AMIS sollte daher selbst zur Demobilisierung der Kämpfer übergehen. ²⁶⁷ Um verstärkt Druck auf die GoS auszuüben, wird des Weiteren die aktivere Ausführung der

über die VN-Resolutionen ermöglichten Sanktionen gefordert. ²⁶⁸ Trotz Resolutionen konnten

²⁶² ICG 2005a: 7.

²⁶³ HRW 2006: 39ff.

²⁶⁴ Vgl. Appiah-Mensah 2005 und ICG 2005a.

²⁶⁵ ICG 2006: 18ff.

²⁶⁶ Es bleibt abzuwarten, ob dies mit dem jüngsten Friedensabkommen vom 5.5.2006 erreicht wurde.

²⁶⁷ Dies wird von Appiah-Mensah unterstützt, der zur Umsetzung jedoch ein robusteres Mandat für notwendig hält (Appiah-Mensah 2005).

²⁶⁸ In den ersten zehn Monaten des Sanktionskomitees kam es trotz Verstößen gegen die Resolutionen zu keiner einzigen Sanktion von Seiten der VN (ICG 2006).

75

offensive militärische Flüge der GoS über Darfur bisher nicht verhindert werden. Auch hier verließ sich die AU auf die Kooperation der GoS. Nachdem dies zunehmend in Frage gestellt werden muß, sollte die AU das Flugverbot aktiv durchsetzen, indem sie den Luftraum über

Darfur sowie die Flughäfen Darfurs überwacht. 269

Die beschriebenen logistischen oder operationellen Hindernisse verdeutlichen die große Abhängigkeit der AU von externen Akteuren, auf deren Unterstützung AMIS angewiesen ist. Am deutlichsten wird die Abhängigkeit der AU von ihren Geberländern bei der Finanzierung

der Mission. Rund zwei Drittel der externen Unterstützung kommt aus Europa. ²⁷⁰ Auf der jüngsten Geberkonferenz im April 2005 rechnete die AU mit einem jährlichen Budget von rund 470 Millionen US$. Knapp 310 Millionen US$ wurden von den Geberländern zugesagt,

wovon bis Oktober 2005 allerdings erst 25% ausgezahlt wurden. ²⁷¹ AMIS wird zu knapp zwei Dritteln aus Gebermitteln finanziert. Was eine große Erleichterung für die AU darstellt, bedeutet gleichzeitig Abhängigkeit von ihren Finanziers. Dies war ein Hauptgrund für die Entscheidung der AU, einer VN-Mission in Darfur zuzustimmen. ICG wertet diesen Umstand als richtige Entscheidung, da die AU die Verantwortung für die Menschen Darfurs nicht mehr tragen könne und nun die internationale Gemeinschaft dazu verpflichtet sei, aktiv zu handeln:

The Sudanese government has consistently failed to protect civilians in Darfur, and the AU alone cannot fulfil the international responsibility to do so. The concept of African solutions for African problems has given U.S. and European policy-makers a convenient excuse to do no more than respond to AU requests for financial and logistical support. But Darfur cannot be allowed to be treated as simply a capacity­ building exercise for the AU. Despite the AU's best efforts, at least 5,000 people, and perhaps many more, are still dying there each month. 272

6.4 DER FALL DARFUR - ERGEBNISSE DER ERSTEN AFRIKANISCHEN HUMANITÄREN INTERVENTION

Nachdem von Seiten der AU knapp drei Jahre nach Ausbruch der Unruhen in Darfur die Übergabe der ersten afrikanischen humanitären Intervention in die Hände der VN beschlossen wurde, stellt sich die Frage, ob AMIS damit als gescheitert gilt. Oder ist es, wie es ICG

²⁶⁹ Vgl. ICG 2005a.

²⁷⁰ Zahlen beziehen sich auf alle Mitgliedsstaaten samt Friedensfazilität (ICG 2004b).

²⁷¹ Zahlen aus HRW 2006.

²⁷² ICG 2005a: 14.

76

formuliert, schlicht ein Zeichen der „Reife“ der AU, die eigenen Fehler einzusehen und die Mission abzugeben?

Die Charta der AU erlaubt der Organisation Interventionen, um humanitäre Katastrophen in einem ihrer Mitgliedsstaaten abzuwenden. Die darin eingeschlossene ambitionierte neue Friedens- und Sicherheitspolitik zwingt die Staaten der AU dazu, die Krisenherde ihrer Nachbarstaaten nicht mehr zu ignorieren - Darfur ist dabei nur ein Fall von vielen in Afrika. Der politische Wille, die normativen Zusagen zu Frieden und Sicherheit auch umzusetzen,

war und ist im Falle Darfurs vorhanden. ²⁷³ Der Wille allein reicht allerdings nicht aus, um AMIS erfolgreich auszuführen. Das bedeutet keineswegs, dass AMIS nicht die humanitäre Situation in Darfur verbessert hätte. Jedoch hat sich auch nach fast zwei Jahren die

Sicherheitssituation in Darfur nicht wesentlich verändert. ²⁷⁴ Die humanitäre Situation verbesserte sich in den Gebieten, in denen AMIS stationiert ist. Um alle bedrohten Einwohner Darfurs zu schützen, ist das Einsatzgebiet der AU indes viel zu klein:

First, there are over 280 IDP locations housing over 1.88 million IDPs and roughly 35-40 vulnerable population centers. Second, there are about 50 major NGOs throughout Sudan and all the U.N. agencies, and their numerous sub-sites, represented in Darfur. The AMIS force cannot protect all the IDPs simultaneously, and not all need simultaneous protection, but IDPs who move out of camps and back to villages need protection, as do the routes they take, and not all routes can be protected simultaneously. Last, humanitarian efforts need a modicum of protection to ensure secure delivery of relief, although not all agencies agree to have direct protection. AMIS II-E must prioritize threatened areas and groups against resource constraints. 275

Ein grundlegendes Problem der Mission ist das Ausmaß der humanitären Krise. Dem stehen die strukturellen Probleme von AMIS gegenüber wie die geringe Truppenstärke, deren mangelnde Ausbildung und unzureichende Ausrüstung. Auch das AMIS obliegende Mandat ist, wie im vorherigen Unterkapitel schon erläutert, zu gering, um die Zivilisten Darfurs aktiv zu schützen. Das hat einerseits den Vorteil, dass die AU die Mission im Konsens mit der GoS ausführt und aufgrund ihrer neutralen Position nicht selbst zur Konfliktpartei wird. Andererseits ist die AU damit auf die Zusammenarbeit dieser Parteien angewiesen. Ist das nicht der Fall, was offensichtlich wird, droht AMIS zu scheitern. Sichtbares Beispiel dafür ist

²⁷³ Vgl. Powell 2005.

²⁷⁴ Vielmehr eskaliert die Sicherheitssituation im Westens Sudans an der Grenze zum Tschad (ICG 2006: 9ff).

²⁷⁵ HRW 2006: 37.

77

die schon im HCFA festgelegte und bis heute nicht erfolgte Demobilisierung der Janjaweed, ohne dass der GoS Konsequenzen drohen.

Das mangelnde Einlenken der GoS ist auch eine Folge des geringen Drucks, der weltweit auf sie ausgeübt wird. Die bisher härteste Sanktion der VN war die Einberufung des ICC im März

2005. ²⁷⁶ Ergebnisse liegen ein Jahr später immer noch nicht vor. Der Sudan verweigert weiterhin die Zusammenarbeit. Nun versucht die GoS eine Intervention der VN in Darfur zu vermeiden. Das Treffen des PSC im März 2006 wurde von Massenprotesten gegen eine VN-Intervention begleitet. Präsident Bashir erklärte, dass der Sudan und Darfur für jede

ausländische Truppe, die einzumarschieren versuche, zum „Friedhof werden würde“. ²⁷⁷ Es erhebt sich die Frage, warum sich die GoS derart vehement einer VN-Intervention in Darfur widersetzt, wenn sie zugleich AMIS und UNMIS in Südsudan akzeptiert. Sudanesische Diplomaten verbreiteten offiziell die Position, eine internationale Intervention stelle einen

erneuten neo-kolonialistischen Versuch des Nordens dar, Afrika zu dominieren. ²⁷⁸ Dahinter scheint die Besorgnis der GoS gegenüber einer in Bezug auf Truppengröße, Ressourcen und Mandat stärkeren Intervention der VN zu stehen, eine, die sich auch gegen die Position der GoS richten könnte. Diese Sorge ist nicht unbegründet. Kofi Annan schrieb im Januar 2006 in der Washington Post, dass eine erfolgreiche VN-Intervention größer, mobiler und besser ausgestattet sein müsste. Zudem bräuchte sie ein stärkeres Mandat zum Schutz der

Zivilisten. ²⁷⁹ Von Seiten der VN wird mit einer Truppenstärke von 12.000 bis 20.000 Mann gerechnet, was das bis zu Dreifache der jetzigen Truppenstärke darstellen würde. 280

Auch eine VN-Mission kann den erfolgreichen Abschluss der Darfur-Mission nicht garantieren. Sicher scheint allein zu sein, dass eine VN-Aktion finanziell auf soliderem Boden steht als die gegenwärtige AMIS. Gleichwohl bleiben Probleme bestehen. Wie bei AMIS erfolgte seinerzeit die Stationierung der UNMIS-Truppen weit hinter dem geplanten Zeitpunkt. Auch nach einem Jahr der Vorbereitung standen im Februar 2006 erst 80% der

Kräfte zur Verfügung. ²⁸¹ Nach Einschätzungen von ICG würde die zukünftige VN-Mission in Darfur in UNMIS integriert werden. Träfe dies ein, müsse das Mandat der Mission in Darfur gegenüber dem Mandat von UNMIS erweitert werden, denn während in Südsudan UNMIS

²⁷⁶ Vgl. VN-Sicherheitsrat 2005c.

²⁷⁷ Zitiert nach ICG 2006: 21.

²⁷⁸ Ebd.

²⁷⁹ Kofi Annan 2006: Darfur Descending. In: Wahington Post. 25.01.2006.

²⁸⁰ ICG 2006: 20.

²⁸¹ Ebd.: 24.

78

ein Friedensabkommen überwacht, dass als solches auch eingehalten wird, müsse in Darfur

eine friedliche Umgebung trotz Abkommen erst gewährleistet werden. 282

Bisher ist noch ungeklärt, wer die Truppen stellen wird. Ein Manko von AMIS ist, dass die ASF voraussichtlich erst im Jahre 2010 einsatzfähig sein wird. Bis dahin müssen die Militäreinheiten aus einzelnen nationalen Kontingenten zusammengefasst werden. Eine jederzeit einsatzfähige ASF würde theoretisch eine festgelegte Anzahl und an gemeinsamen Standards ausgebildete Soldaten bereitstellen können. Ein ähnliches Konzept sieht für eine gemeinsame europäische Außen- und Sicherheitspolitik den Einsatz von battle groups vor. Gegenwärtig ist die Zusammensetzung der battle groups, deren erster Einsatz in Afrika ab Juli 2006 in der Demokratischen Republik Kongo geplant ist, noch offen. Ihre vollständige Kapazität werden die battle groups erst 2007 erreichen, so dass unklar ist, welche Kapazitäten

überhaupt für einen Einsatz in Darfur bereit stünden. ²⁸³ Einem Eingriff der NATO stehen nicht nur die Mitgliedsstaaten der AU, sondern auch einige NATO-Staaten selbst äußerst kritisch gegenüber. Die VN bleibt auf die Kooperation einzelner Staaten angewiesen. Dabei handelt es sich um ein grundsätzliches Problem von Friedensoperationen, das schon in der

Brahimi-Kommission angesprochen wurde. ²⁸⁴ Sie forderte die Eingliederung sogenannter stand-by-Kapazitäten der VN, so dass diese Brigaden aufeinander eingespielt und schnell

einsatzbereit sind. ²⁸⁵ Die VN-Friedensoperationen der 1990er Jahre in Afrika hatten nach Einschätzung Debiels alle mit Problemen zu kämpfen, die denen von AMIS ähnelten: Defizite bei der Mandatierung, Planung, Rekrutierung und Durchführung. Zudem standen auch die VN-Missionen zumeist in einem Spannungsfeld zwischen Konsens und Zwang. Ein Großteil der Einsätze basierte auf Vereinbarungen von Waffenstillständen und war an einen Konsens mit allen Konfliktparteien gebunden. Diese traditionellen Friedensmissionen sind bei veränderten Konfliktsituationen allerdings völlig ungeeignet. Das zeigte das Versagen UNAMIRs in Ruanda 1994. Zur Überwachung eines Friedensabkommens in Ruanda stationiert, sah sie nach Ausbruch des Völkermordes ihr Mandat nicht im aktiven Schutz der

²⁸² Vgl. ICG 2006 und HRW 2006. ICG bietet die Lösung an, UNMIS in zwei Unter-Missionen zu teilen, die unter zwei getrennten Mandaten agieren können.

²⁸³ Vgl. ICG 2006: 23ff. Mögliche weitere Kandidaten wären nach ICG Frankreich und Algerien. Auch verschiedene asiatische Länder haben angeboten, Truppen zu stellen.

²⁸⁴ Die Brahimi-Kommission wurde im März 2000 von VN-Generalsekretär Kofi Annan als Reaktion auf zwei Berichte über das Versagen der VN in Srebrenica und Ruanda ins Leben gerufen. Im August desselben Jahres wurde der Bericht des Gremiums unter Leitung des früheren algerischen Außenministers Lahkdar Brahimi den VN vorgelegt. Er sieht wesentliche strategisch-konzeptionelle und institutionelle Reformvorschläge für zukünftige VN-Friedensmissionen vor.

²⁸⁵ Vgl. Brahimi-Report 2000.

79

Zivilbevölkerung. ²⁸⁶ AMIS ist heute in einer ähnlichen Situation. Auch wenn es sich, wie unter Punkt 6.2.1 erläutert, in Darfur nicht unbedingt um einen Genozid handelt, wurde das Mandat von AMIS genauso wenig an die reale Situation in Darfur angepaßt wie das Mandat von UNAMIR seinerzeit an die Situation in Ruanda. Cilliers fasst die Sachlage folgendermaßen zusammen:

Darfur reflects the nightmare of genocide - a repetition, if not in scale but in purpose, of events in Rwanda in 1994. The problem is that the AU sought to play a leading role in Darfur by the time the crisis had escalated beyond the means or the ability of the continental organization to affect it (since the African Standby Force does not yet practically exist) despite several months of intense media focus and reporting. It also occurs at a time when the interests of the government in Khartoum (to avoid an effective peace mission in Darfur), those of the international community (to avoid Security council action given the divisions within the Council) and Africa (reflected in the slogan ‘African solutions to African problems’) unhappily coincide to the detriment of the long-suffering people of western Sudan. 287

Es liegt nicht allein in den Defiziten der AU begründet, dass AMIS nach rund zwei Jahren durch eine VN-Mission ersetzt wird. Eine VN-Mission wäre zum Zeitpunkt der Entstehung von AMIS kaum durchsetzbar gewesen. Auch zum jetzigen Zeitpunkt stellen nicht nur die Haltung der GoS, sondern auch die Positionen Chinas und Russlands potentielle Hindernisse

für eine Ausweitung des Mandates einer VN-Mission in Darfur dar. ²⁸⁸ Beide Staaten beharren weiterhin auf dem Nichteinmischungsgebot in die inneren Angelegenheiten eines Staates als oberstes Prinzip ihrer Außenpolitik. Obgleich die Kapazitäten der AU für eine Mission wie in Darfur unzureichend sind, stellte sie dennoch das einzig mögliche Mittel dar. AMIS ist nicht gescheitert. Ein Scheitern der AU wäre es gewesen, hätte sie nicht interveniert. AMIS hat jedoch mit beträchtlichen Hindernissen zu kämpfen, die eine routinierte Anwendung der Norm im Rahmen der AU in weite Ferne rücken lassen.

²⁸⁶ Vgl. Debiel 2002.

²⁸⁷ Cilliers 2005a: 16.

²⁸⁸ An dieser Stelle sei auf die Rolle Sudans als Öllieferant für China verwiesen. Bisher von China zugestandene Sanktionen des VN-Sicherheitsrates können am ehestens als „milde Geste“ Chinas gegenüber den westlichen Staaten des VN-Sicherheitsrates gesehen werden. (Vgl. Perras, Arne 2006: Der entdeckte Kontinent - Wie China seinen Energiehunger stillt und dabei die Lücken des Westens nutzt. In: Süddeutsche Zeitung. 27. April 2006: 7).

80

7. S SC CHLUSSBEMERKUNGEN 7

“Blut für andere zu vergießen,” und dies nicht nur, „um die Souveränität unserer Staaten und

unseren way of life zu verteidigen,“ ²⁸⁹ - mit diesem Zitat wurde zu Beginn dieser Arbeit das Konzept humanitärer Interventionen eingeführt, ein Konzept, das bis zu Beginn der 1990er Jahre in der internationalen Politik kaum eine Rolle spielte, da es im Widerspruch zum Souveränitätsverständnis der Staaten stand. Erst in den letzten Jahren hat sich die

Interpretation des Souveränitätsbegriffes zunehmend verschoben. ²⁹⁰ Souveränität wird nicht mehr nur als Kontrolle über ein Territorium gesehen, Sicherheit wird nicht mehr nur als die Sicherheit eines Staates vor äußeren und inneren Bedrohungen („regime security“) verstanden. Spätestens seit dem ICISS-Bericht wird Souveränität auch als Verantwortung eines Staates für den Schutz der eigenen Bürger wahrgenommen und das Sicherheitsverständnis zunehmend auf die menschliche Sicherheit („human security“) bezogen. Auf dieser Grundlage bildete sich seit dem Ende des Kalten Krieges eine Norm zu humanitären Interventionen heraus, die diese öffentlich legitimierte und völkerrechtlich legalisierte. Diese Norm blieb nicht nur auf die westliche Welt beschränkt. Die erste humanitäre Intervention der VN fand in Somalia statt. Auch die Akteure, die sich als Interventionsmächte anboten, weiteten sich über die VN aus. Mit Schaffung der AU wurde zu Beginn dieses Jahrhunderts das wohl stärkste Recht zu derartigen Interventionen in die Charta einer internationalen Organisation aufgenommen. Afrika, als Kontinent für zahlreiche interne Konflikte bekannt, wurde somit zum Vorreiter einer rechtlichen Fixierung humanitärer Interventionen. Demzufolge kann festgestellt werden, dass die Norm über internationale Organisationen nach Afrika diffundiert ist. In dieser Arbeit wurde versucht, am Beispiel der ersten humanitären Intervention der AU in Darfur die Frage zu beantworten, ob eine Umsetzung dieser Norm auf der institutionellen Ebene erfolgen kann und in der Praxis der AU möglich ist.

Zunächst wurde in Teil A der Arbeit das Konzept humanitärer Interventionen beleuchtet und seine Entwicklung zu einer Norm erläutert. Ausgangspunkt war dabei die Existenz militärischer Interventionen, die aufgrund verschiedener Eingangskriterien als humanitär bezeichnet werden können, da sie dem Zweck dienen, schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen oder humanitäre Katastrophen zu verhindern. Erst mit dem Ende

²⁸⁹ Dallaire 2005: 588.

²⁹⁰ Vgl. Meyns 2005 und Welsh 2003.

81

des Kalten Krieges wurden derartige Interventionen in die vormals gegnerischen Lager möglich. Aus den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges heraus war das Souveränitätsrecht eines Staates untrennbar mit dem Interventionsverbot nach Kapitel 2(1) der VN-Charta verbunden. Im Laufe der 1990er Jahre wurden humanitäre Interventionen indes mit dem Völkerrecht, über das Kapitel VII der VN-Charta, vereinbar. Humanitäre Motive wurden zur legitimen Grundlage für militärische Interventionen von Staaten und Internationalen Organisationen. Erster Höhepunkt dieser Entwicklung war der VN-Einsatz in Somalia 1992/93, bei dem zum ersten Mal in der Geschichte der VN eine schwerwiegende humanitäre Katastrophe innerhalb eines Staates als Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit aufgefasst wurde. Einer öffentlichen Legitimierung der Interventionen folgte damit ihre völkerrechtliche Legalisierung.

Schon Mitte der 1990er Jahre kam es im Zuge des viel zu späten Einschreitens der internationalen Gemeinschaft in Ruanda 1994 zu den ersten großen Rückschlägen des Konzeptes der humanitären Intervention. Ein wesentliches Manko der Interventionen wurde offensichtlich, sie erfolgen selektiv. Jedoch stellt die eingeschränkte Auswahl der Fälle noch kein Argument gegen die Entwicklung einer Norm humanitärer Interventionen dar. Eine Norm bedeutet, dass diese humanitären Interventionen als legitim und legal betrachtet

werden. Trotzdem bleiben die Interventionen Teil eines „soft laws“ ²⁹¹ ; sie stellen keine Handlungsverpflichtung für einen Staat oder eine internationale Organisation dar. Warum

Staaten letztlich humanitär agieren, hängt von verschiedenen Kriterien ab. ²⁹² Es ist die Kombination von humanitären Verpflichtungen und materiellen Interessen der Staaten, die zur Entscheidung für oder gegen eine Intervention führen. Ein Beispiel hierfür sind die Argumente, die gegen eine Intervention in Ruanda herangezogen wurden; es waren Kostengründe und die Angst vor einem weiteren Debakel wie in Somalia, nicht aber Gründe

des Interventionsverbots. ²⁹³ Im Falle des Genozids in Ruanda zog sich kein Staat mehr auf das Nichteinmischungsgebot in die inneren Angelegenheiten des souveränen ruandischen Staates zurück.

Die NATO-Intervention im Kosovo hat fünf Jahre nach Ruanda ein weiteres Manko humanitärer Interventionen aufgezeigt. Das Völkerrecht erlaubt militärische Interventionen nur als Mittel der Selbstverteidigung oder als Zwangsmaßnahme nach Kapitel VII der VN­

²⁹¹ Walzer 2002.

²⁹² Hierfür wurden u.a. in Kapitel 2.2.1 die Entscheidungskriterien von Hasenclever herangezogen (Hasenclever 2000: 209-18).

²⁹³ Wheeler 2003: 36.

82

Charta, wenn eine Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit vorliegt (Artikel 39). Ein solches Kapitel VII-Mandat, das eine humanitäre Intervention legalisiert, ist nur mit der Zustimmung des VN-Sicherheitsrates zu erhalten. Was aber passiert, wenn Veto-Mächte im Sicherheitsrat die VN-Autorisierung einer Intervention, wie im Falle Kosovos, verhindern? Wie lassen sich die Konzepte des Menschenrechtsschutzes und des Souveränitätsgebotes in Einklang bringen? Diese und weitere Fragen versuchte die von der

VN ins Leben gerufenen ICISS Ende der 1990er Jahre zu klären. ²⁹⁴ Kern des Berichtes der Kommission war die Neubestimmung des Konzeptes staatlicher Souveränität. Souveränität wurde nicht mehr nur als Abwehrrecht, sondern auch als Verpflichtung eines Staates gesehen, seine Bürger vor abwendbaren Gefahren zu schützen. Der Souveränitätsbegriff wurde somit indirekt mit den Menschenrechten verbunden, indem ein Staat nur dann als souverän gilt, wenn er Menschenrechte auch garantieren kann. Ist er dazu nicht in der Lage, muss die internationale Gemeinschaft die Verpflichtungen des Staates übernehmen. Die internationale Gemeinschaft hat damit die Verantwortung zum Schutz der Bürger eines jeden Staates übernommen. Autorisierungsinstanz bleibt der VN-Sicherheitsrat. Wie ein Veto im Sicherheitsrat praktisch umgangen werden kann und humanitäre Interventionen damit besser garantiert werden können, bleibt jedoch ungeklärt. Dennoch wurde mit dem Bericht Responsibility to Protect die Norm zu humanitären Interventionen weiter gefestigt. In der jüngst vom Sicherheitsrat der VN am 28.04.2006 beschlossenen Resolution 1674 wird die von der ICISS als Vorraussetzung für das Konzept humanitärer Interventionen benannte Verantwortung der Regierungen für den Schutz ihrer Bürger auf nationaler und internationaler

Ebene betont. ²⁹⁵ Dass diese Verantwortung auch an die internationale Gemeinschaft übergeben werden kann, wird nicht ausdrücklich geäußert. Jedoch werden in Situationen des bewaffneten Konfliktes flagrante Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht und die

Menschenrechte als Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit gesehen. ²⁹⁶ Dies wiederum kann ein Kapitel VII-Mandat rechtfertigen und somit eine Intervention der internationalen Gemeinschaft legalisieren.

Mit der Gründung der AU im Juli 2002 erfolgte eine Institutionalisierung der Norm in Afrika. Im Unterschied zu ihrer Vorgängerorganisation wird das Nichteinmischungsgebot in die inneren Angelegenheiten der Mitgliedsstaaten nicht mehr dogmatisch verfochten. Während die OAU zu schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen in ihren Mitgliedsstaaten bis zu

²⁹⁴ ICISS 2001.

²⁹⁵ VN-Sicherheitsrat 2006b.

²⁹⁶ Deen, Thalif 28.04.2006: „UN Talks But Won’t Act on Genicide, Say Activits“. In: Interpress Service (IPS). Johannesburg. [01.05.2006]

83

Beginn der 1990er Jahre zumeist nicht einmal Stellung bezog, wurde in die Charta der AU das Recht aufgenommen, bei Kriegsverbrechen, Genozid oder schwerwiegenden Verbrechen gegen die Menschlichkeit in den Mitgliedsstaaten zu intervenieren. Erste Tendenzen zur Implementierung einer Norm zu humanitären Interventionen innerhalb der afrikanischen Regionalorganisation wurden schon zu Beginn der 1990er Jahre sichtbar. Vielfach flammten nach dem Ende des Kalten Krieges interne Konflikte wie in Somalia auf, die zum Einschreiten externer Akteure führten. Während die VN 1992/93 ihre erste humanitäre Intervention in Somalia durchführte, widmete sich auch die OAU zunehmend dem Themenfeld der Konfliktlösung. Im Jahre 1993 kam es daraufhin zur Etablierung des ersten Konfliktbearbeitungsmechanismus, dem MCPMR. Dennoch kann die Einrichtung des MCPMR noch nicht als Abkehr der afrikanischen Staats- und Regierungschefs von dem Nichteinmischungsgebot in die inneren Angelegenheiten der Staaten gesehen werden. Bei allen Entscheidungen des MCPMR galt das Konsensprinzip. Ein Einschreiten der OAU gegen den Willen eines Staates war unmöglich. Ein normativer Wandel, der humanitäre Interventionen auch unter Zwang ermöglichte, diese legalisierte und legitimierte, erfolgte erst mit der Umwandlung der OAU zur AU im Jahre 2002. Mit der Aufnahme eines Interventionsrechts der AU in Fällen schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen, Genozid

und Kriegsverbrechen nach Artikel 4(h) der Charta der AU ²⁹⁷ wurden humanitäre Interventionen ausdrücklich legalisiert. Die AU wurde zur ersten internationalen Organisation, die ein Recht zur Intervention in humanitären Katastrophenfällen verankerte. Die AU rückte somit von dem in der OAU noch vehement angewandten Gebot der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten der Mitgliedsstaaten ab. Darüber hinaus ist das Konsensprinzip nicht mehr zwingend notwendig. Kommt kein Konsens zwischen den Vertretern der 53 Mitgliedsstaaten der AU zustande, können Entscheidungen mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit getroffen werden. Institutionell wurde die Norm vor allem im Friedens- und Sicherheitsrat (PSC) umgesetzt. Der PSC löste den MCPMR als

Konfliktbearbeitungsmechanismus ab und wurde u.a. für das Gebiet der humanitären Interventionen zuständig. In den PSC wurden zudem eine gemeinsame afrikanische Eingreiftruppe (ASF) und ein Frühwarnsystem für Konflikte (CEWS). eingegliedert.

Nach dem der Untersuchung in dieser Arbeit zu Grunde liegenden Kaskadenmodell von Finnemore/Sikkink kann mit dem neuen Friedens- und Sicherheitssystem der AU von einer institutionellen Einbettung der Norm gesprochen werden. Auf die Phase der Normkaskade, in der internationale Organisationen die Norm angenommen haben und aus Reputationsgründen

²⁹⁷ AU Verfassung 2000: Artikel 4(h).

84

umsetzten, folgt in der theoretischen Annahme Finnemore/Sikkinks die Internalisierung der Norm. Aus Konformitätsgründen wird die Anwendung der Norm zur Gewohnheit und die

Mechanismen für ihre Implementation vollständig institutionalisiert. ²⁹⁸ Neben der rechtlichen Fixierung der Norm zu humanitären Interventionen in der Charta der AU und der institutionellen Einbettung im Friedens- und Sicherheitsrat auf der einen Seite, stehen der Anwendung der Norm auf der anderen Seite essentielle Probleme entgegen.

Jede Intervention der AU ist mit zwei grundlegenden strukturellen Problemen konfrontiert: die mangelnden Ressourcen und Kapazitäten der AU und die damit verbundene Abhängigkeit von externen Mächten. Finanzierungsengpässe sind die Folge. Die geplante ASF ist frühestens im Jahre 2010 einsatzbereit und selbst die in Bezug auf Friedensmissionen aktivste Subregion Afrikas, vertreten durch die ECOWAS, ist derzeit nicht in der Lage, die für alle militärischen Einsätze in der eigenen Region benötigten Truppen zu stellen. Die von der EU eingerichtete Friedensfazilität stellt eine Lösungsmöglichkeit des Finanzierungsproblems für die AU dar, bedeutet für die AU aber gleichzeitig eine verstärkte Abhängigkeit von den Entscheidungen in Brüssel. Neben den strukturellen Problemen ist schwer einzuschätzen, wie stark der politische Wille ist, eine humanitäre Intervention wirklich umzusetzen. Obwohl sich alle Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten in der Charta der AU zu den Menschenrechten bekannt und das Recht auf eine Intervention im Falle schwerwiegender Verletzungen der Menschenrechte ratifiziert haben, arbeitet kaum ein Mitgliedsstaat mit der Menschen- und Bürgerrechtskommission der AU zusammen. Lediglich 10 der 53 Mitgliedsstaaten können die Menschen- und Bürgerechte für ihre eigenen Staatsangehörigen

garantieren. ²⁹⁹ Die Entscheidungen für eine humanitäre Intervention werden demzufolge von einer Minderheit der Mitgliedsstaaten der AU abhängen, die sich zu diesen Rechten bekennt und den politischen Willen besitzt, diese auch über die eigenen Staatsgrenzen hinaus durchzusetzen. Ihre Macht basiert dabei auf dem Gruppenzwang auf die anderen Staaten und der Legitimität, die die AU durch die Aufnahme des Artikels 4(h) nach außen gewähren muss, will sie der internationalen Gemeinschaft beweisen, dass eine neue Friedens- und Sicherheitsarchitektur nicht nur eine leere Worthülse ist. Im Falle der AU-Intervention in Darfur (AMIS) hat sie den politischen Willen zur Umsetzung der Norm bewiesen. Bei ihrer Implementierung gab es jedoch elementare Probleme.

²⁹⁸ Finnemore/Sikkink 1998.

²⁹⁹ Gemessen an der Kategorie „free“ des Freedom House für das Jahr 2005. Nähere Informationen siehe Fußnote 131.

85

Der Fall Darfur wurde ausgewählt, da es sich dort um eine gerechtfertigte Situation für eine humanitäre Intervention handelte. In der westlichen Region Sudans kam es seit 2003 verstärkt zu Angriffen auf die Zivilbevölkerung, sei es von den arabischstämmigen Reitermilizen, den Janjaweed, oder direkt durch die Regierungstruppen der GoS sowie deren Gegner, die Rebellenbewegungen, von denen in dieser Arbeit auf die JEM und SLE eingegangen wurde. Die Konfliktursachen in Darfur sind vielschichtig und reichen bis in die Kolonialzeit zurück. Die Lage in Darfur kann als Ressourcenkonflikt um Land, als Konflikt zwischen dem Zentrum Khartum und dem marginalisierten Westen des Landes sowie als ethnischer Konflikt gesehen werden. Ob es sich wirklich um verschiedene Ethnien handelt, die sich in Darfur bekriegen und ob es sich hier um Völkermord handelt, bleibt dahingestellt. Eindeutig geht es aber um schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen, die nach ICISS und der Charta der AU eine Intervention rechtfertigen. Obwohl AMIS nur als Überwachungsmission des Waffenstillstandsabkommens zwischen den Konfliktparteien vom April 2004 geplant war, wurde sie als militärische Intervention unter dem Kapitel VII Mandat der VN autorisiert. Das Ziel von AMIS wurde allmählich von der bloßen Überwachung des Abkommens zur Verminderung der humanitären Katastrophe erweitert; es beinhaltet neben der Überwachung aller Waffenstillstandsabkommen auch die Gewährleistung der Verteilung von humanitären Gütern, den Schutz von Flüchtlingen und die Schaffung einer sicheren Umgebung. Der Fall Darfur und die Intervention der AU erfüllen alle Kriterien für eine legitime humanitäre

Intervention. ³⁰⁰ Der gerechte Grund ist gegeben, die Intention der AU korrespondiert mit den humanitären Zielen der Mission, gewaltfreie Mittel wurden von Beginn an einbezogen und bevorzugt, die angewandten Mittel von AMIS sind nicht überproportional gewählt und die Erfolgsaussichten der Mission sind immer noch höher einzuschätzen als im Falle einer ausbleibenden Aktion gegen die Gewalt in Darfur. AMIS kann folglich als Prüfstein für die Umsetzung der Norm zu humanitären Interventionen in der AU betrachtet werden.

Bei der Analyse der Defizite von AMIS wurden zwei generelle Problemfeldern offenkundig. Auf der einen Seite ist das Mandat der Mission unzureichend, um den Schutz der Zivilbevölkerung adäquat zu gewährleisten. Die AU agiert im Konsens mit der GoS und überlässt ihr den primären Schutz der Zivilbevölkerung und die Entwaffnung der Milizen. Die GoS, die selbst als Konfliktpartei in Darfur involviert ist, wird damit vom Mittäter zum Schutzpatron befördert, eine Rolle, die sie in den letzten drei Konfliktjahren nicht erfüllt hat und freiwillig voraussichtlich auch nicht erfüllen wird. Auf der anderen Seite verfügt AMIS über sehr begrenzte Ressourcen und Kapazitäten - ein generelles Problem der AU, das sich

³⁰⁰ Bezuggenommen wurde auf Evens, Mitglied der ICISS und Vorstand der ICG.

86

auf AMIS auswirkt. Das Ausmaß der humanitären Krise ist gemessen an den AMIS zur Verfügung stehenden Mitteln zu groß. Die für AMIS vorgesehenen Truppen sind weder zahlenmäßig ausreichend noch gut genug ausgerüstet, um den Schutz der Menschen Darfurs zu gewährleisten. Finanziell hängt die Mission zum großen Teil von Geberfinanzierung ab. In diesem Zusammenhang ist die schleppende Bereitstellung der zugesagten Mittel als Problem benannt worden. In Erkenntnis der Mängel von AMIS beschloß die AU im März diesen Jahres, die erste eigene humanitäre Intervention an die VN zu übergeben. Dieser Beschluss ist jedoch nicht als Scheitern der gesamten Mission zu werten. In Darfur sind gegenwärtig fast zwei Millionen Menschen Flüchtlinge im eigenen Land und auf Hilfe von außen angewiesen. Den dort tätigen Hilfsorganisationen konnte nur durch die anwesenden AU-Truppen eine sichere Umgebung garantiert werden. Allein der Einsatz der AU-Mission muß als Erfolg gewertet werden, da die Intervention einer nicht-afrikanischen Macht (NATO oder VN) gegen den Willen der GoS sowie Chinas und Russlands im VN-Sicherheitsrat kaum durchsetzbar

gewesen wäre. ³⁰¹ Die AU stellte die einzige Interventionsmacht dar, die von Seiten der GoS akzeptiert wurde. Positiv bleibt festzuhalten, dass im Falle ausbleibender Aktionen von Seiten der internationalen Gemeinschaft die AU zumindest die rechtlichen und zum Teil auch institutionellen Möglichkeiten hat, selbst einzuschreiten. Trotzdem konnte und kann AMIS die humanitäre Krise im Sudan wahrscheinlich nicht lösen. Die Ursachen dafür sind nicht nur in der AU zu finden, sondern beispielsweise auch im bisher eher ausbleibenden Druck westlicher Staaten auf den Sudan; sie zeigen aber die Grenzen der AU in Bezug auf humanitäre Interventionen auf. Solange die Kapazitäten der AU nicht ausreichen, um eine geschützte Umgebung in einem Einsatz zu schaffen, der sogar im Konsens mit den Konfliktparteien stattfindet, kann noch nicht von einer routinierten Anwendung der Norm durch die AU gesprochen werden. Zudem kann man kaum von einer Internalisierung der Norm ausgehen, wenn die Implementation zwar in der Charta und in den Institutionen der AU erfolgt, jedoch nicht einmal ein Fünftel aller afrikanischen Staaten die Menschen- und Bürgerrechte umsetzt.

Finnemore/Sikkinks Modell beschreibt eher die Diffusion einer Norm im internationalen Rahmen als deren Umsetzung. Faktoren, die für das Bestehen eines Normsystems notwendig sind, um letztendlich zur Internalisierung der Norm bei allen Akteuren zu führen, werden in dem Modell nicht benannt. Im Falle der AU bedeutet die Übernahme der Norm noch nicht zwangsläufig deren adäquate Implementierung. Eine Erweiterung des Modells um diesen

³⁰¹ Auch gegenwärtig ist es äußerst fraglich, ob China und Russland einer Umwandlung von AMIS in eine VN-Mission zustimmen werden.

87

Punkt wäre demzufolge notwendig. Die Grundlagen für eine Umsetzung der Norm sind in der AU mit dem Interventionsrecht nach Kapitel 4(h) und dem PSC gegeben. Damit die Anwendung der Norm im Ernstfall jedoch problemlos möglich wird, müssen zunächst einige strukturelle Probleme innerhalb der AU gelöst werden. Im Gegensatz zur VN hat die AU den Vorteil, mit der ASF eine ständige Eingreiftruppe zu besitzen. Sie ist auf diese Weise nicht auf die Bereitstellung der Truppen von den Mitgliedsstaaten angewiesen. Ziel der AU muss es daher sein, die ASF bis zum geplanten Einsatzjahr 2010 auch wirklich etabliert zu haben. Gleichzeitig muss eine Option gefunden werden, die es den Mitgliedsstaaten ermöglicht, Truppenkontingente nicht nur über die VN und die jeweiligen Regionalorganisationen (wie ECOWAS) zur Verfügung zu stellen, sondern zusätzlich auch über die AU. Wichtig ist eine Absprache zwischen den einzelnen Organisationen, um Überschneidungen zu vermeiden. Keine Organisation wird jemals die Kapazitäten haben, um in allen Katastrophenfällen dieser Welt zu intervenieren; dies gilt auch für die AU und alle potentiellen Fälle in Afrika. Indes sollte es der AU möglich sein, ihre Kräfte auf wenigstens einen Konfliktherd, wie in Darfur, zu konzentrieren.

Finanziell ist der PSC stark von den Mitteln externer Geberländer- und Organisationen abhängig. Solange eine eigenständige Finanzierung der AU nicht möglich ist, muss es Ziel der AU sein, diese von Seiten der Geberländer auf Dauer zu sichern. Eine langfristige Planung ist auch zu deren Vorteil, da sie mit einer stabileren und aktionsfähigeren AU ihre eigene Verantwortung zum Schutz gefährdeter Menschen in Afrika zunächst auf die AU übertragen können.

Neben den vielfältigen strukturellen Problemen, die es zu lösen gilt, muss auch der politische Wille der afrikanischen Staats- und Regierungschefs zu humanitären Interventionen dauerhaft gewährleistet sein. Der Wille zur Intervention war im Falle Darfurs auch aus Legitimitätsgründen gegeben. Von Seiten der AU sollte gezeigt werden, dass die neue Friedens- und Sicherheitsarchitektur aktiv umgesetzt wird. Eine internalisierte Umsetzung der Norm erfolgt jedoch erst, wenn die afrikanischen Staats- und Regierungschefs nicht mehr nur aus Reputationsgründen, sondern aus Konformität zum Normsystem handeln. Zu einem Zeitpunkt, zu dem Menschen- und Bürgerrechte in einer Vielzahl der Mitgliedsstaaten noch nicht ausreichend garantiert werden, ist dies allerdings kaum denkbar. Eine vollständige Annahme der Norm kann daher erst erfolgen, wenn entweder die oberen Eliten der Staaten die Norm internalisieren oder die Bevölkerung der einzelnen Staaten von unten Druck auf ihre Regierungen ausübt, bis diese die Norm akzeptieren. Druck von unten wird nur möglich sein, wenn politische Rechte, wie Meinungsfreiheit, gewährt sind, damit die Bürger überhaupt an

88

der politischen Meinungsbildung partizipieren können. Erfolgt die Annahme der Norm von Seiten der politischen Elite eines Staates aus Konformität zur Norm, bedeutet dies, dass sie den humanitären Interventionen zu Grunde liegenden Schutz der Menschenrechte als Handlungsmaxime akzeptiert hätten. Der Anfang zur Umsetzung der Norm in Afrika wurde mit der Umwandlung der OAU zur AU bereits gemacht, nun bedarf es ihrer dauerhaften Einbettung in die Institutionen der AU und in die Köpfe der Entscheidungsträger.

Was wird inzwischen aus Darfur? Jan Egeland, VN-Untergeneralsekretär für Humanitäre Angelegenheiten, forderte jüngst erst wieder ein verstärktes internationales Engagement in Darfur. Die geleistete humanitäre Hilfe dürfe nicht als „Feigenblatt benutzt werden, um

politische Untätigkeit zu verdecken.“ ³⁰² Schon vor zwei Jahren beschrieb er die Situation in Darfur vor dem VN-Sicherheitsrat als „ethnische Säuberung der schlimmsten Art“:

Heute könnte ich diese frühe Einschätzung einfach per Knopftaste wiederholen. Die weltgrößte Hilfsaktion hängt nun in der Schwebe und kann unter den gegebenen Bedingungen nicht mehr aufrechterhalten werden. Wenn wir den Verlust von Menschenleben verhindern wollen, müssen alle sofort handeln: die sudanesische Regierung, die Rebellen, die Mitglieder des Sicherheitsrates und die Geberländer. 303

Die Menschen in Darfur bedürfen dringend einer sicheren Umgebung und der humanitären Hilfe. Es bleibt zu hoffen, dass die Übernahme von AMIS in die VN von Seiten der GoS und der Mitglieder des VN-Sicherheitsrates, im speziellen China und Russland, akzeptiert wird und die neue Mission ein robusteres Mandat zum Schutz der Zivilbevölkerung erhält. Bekommt eine derartige VN-Mission kein Veto von Seiten des VN-Sicherheitsrates bleibt abzuwarten, ob sich die GoS weiterhin gegen die Intervention aussprechen oder diese auf Grund des Druckes von außen einfach akzeptieren wird. Sollte ein robusteres Mandat oder die Umwandlung der AU-Mission schon am VN-Sicherheitsrat scheitern, bleibt die Analyse der Süddeutschen Zeitung über die derzeitigen Zustände in Darfur wohl auch für die Zukunft

gültig: „Der Tod reitet weiter.“ 304

³⁰² Egeland, Jan 2006: Soldaten für jedes Dorf in Darfur. In: Süddeutsche Zeitung, Seite: 2. 6/7. Mai 2006.

³⁰³ Ebd.

³⁰⁴ Süddeutsche Zeitung 27.April 2006: 4.

89

LI ITERATURVERZEICHNIS: : L

Abott, Criss 2005: Rights and Responsibilities - Resolving the Dilemma of Humanitarian Intervention. Oxford Research Group. Oxford.

Abott, Chriss und Sloboda, John 2004: The “Blair Doctrin” and after: five years of humanitarian intervention. [02.01.2006].

Appiah-Mensah, Seth CDR 2005: AU’s Critical Assignement in Darfur - Challenges and Constraints. In: African Security Review 14(2). Pretoria: Institute for Security Studies (ISS).

AU-Peace and Security Council 2004a: Report of the Chairperson of the Commission on the Situation in the Sudan (Crisis in Darfur). Fifth Session. 13. April 2004. Addis Abeba/Äthiopien. [01.03.2006].

AU-Peace and Security Council 2004b: Communiqué. Fifth Session. 13. April 2004. Addis Abeba/Äthiopien. [01.03.2006].

AU-Peace and Security Council 2004c: Communiqué.17 ^th Meeting. 20. Oktober 2004. Addis Abeba/Äthiopien. [01.03.2006].

AU-Peace and Security Council 2006: Communiqué.46 ^th Meeting. 10. März 2006. Addis Abeba/Äthiopien. [01.04.2006].

Ayoob, Mohammed 2002: Humanitarien Intervention and State Souvereignty. In: International Journal of Human Rights, 6/1.

Baimu, E und Sturman Kathryn 2003: Amendment to the African Union’s right to intervenea shift from human security to regime security? In: African Security Review, 12 (2). Pretoria: Institute for Security Studies (ISS).

Boutros-Ghali, Boutros 1992: An Agenda for Peace - Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping. United Nations. New York.

90

Brahimi Report, 2000: Report of the Panel on United Nations Peace Operations. Comprehensive Review of the Whole Question of Peacekeeping Operations in all their Aspects. New York. United Nations.

Brown, Chris 2002a: Sovereignty, Rights and Justice-International Political Theory Today. Polity. Cambridge.

Brown, Chris 2002b: Humanitarian Intervention and International Political Theory. In: Mosely / Norman 2002.

Caney, Simon 2005: Humanitarian Intervention. In: (ders.): Justice Beyond Borders - A Global Political Theory. Oxford University Press. Oxford.

Checkel, Jeffrey T 1997: International Norms and Domestic Politics: Bridging the Rationalist - Constructivist Divide. In: Eurpean Journal of International Relations. Vol. 3(4). SAGE Publications. London.

Cilliers, Jakkie 2002: Right Intervention - Enforcement Challenges for the African Union. In: African Security Review, 11 (3). Pretoria: Institute for Security Studies (ISS).

Cilliers, Jakkie 2003a: From Durban to Maputo. A review of the 2003 Summit African Union. Paper 76. Pretoria: Institute for Security Studies (ISS).

Cilliers, Jakkie 2003b: Peace and Security through Good Governance - A guide to the NEPAD African Peer Review Mechanism. In: Manuel Hublitz 2003.

Cilliers, Jakkie 2005a: Towards a Continental Early Warning System for Africa. Occasional Paper 102. Pretoria: Institute for Security Studies (ISS).

Cilliers, Jakkie 2005b: UN Reform and Funding Peacekeeping in Africa. In: African Security Review, 14 (2). Pretoria: Institute for Security Studies (ISS).

Chomsky, Noam 2000: Der neue militärische Humanismus - Lehren aus dem Kosovo. Edition 8. Zürich.

Debiel, Tobias 2002: UN Fiedenssicherung in Subsahara-Afrika - Möglichkeiten und Grenzen multilateraler Konfliktbearbeitung in regionalisierten Bürgerkriegen (Eine Untersuchung im Rahmen des Global Governance-Ansatzes). Dissertation an der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften der Gerhard-Mercator-Universität -Gesamthochschule - Duisburg. Duisburg.

Debiel, Tobias 2004: Souveränität verpflichtet: Spielregeln für den neuen Interventionismus In: Internationale Politik und Gesellschaft, Nr. 3/2004. Friedrich Ebert Stiftung.

91

Dorn, A and Jonathen Matloff 2000: Preventing the Bloodbath: Could the UN have Predicted and Prevented the Rwandan Genocide? The Journal of Conflict Studies, 20 no 1.

Dower, Nigel 2002: Violent Humanitarianism - An Oxymoron? In: Mosely, A. und Norman, R 2002.

Engel, Ulf und Mehler, Andreas (Hg.) 1998: Gewaltsame Konflikte und ihre Prävention in Afrika - Hintergründe, Analysen und Strategien für die entwicklungspolitische Praxis. Institut für Afrika-Kunde. Hamburg.

Engel, Jakobeit und Mehler, Schubert (Hg.) 2005: Navigieren in der Weltgesellschaft -Festschrift für Rainer Tetzlaff. LIT. Hamburg.

Evens, Gareth 2004: Darfur and the Responsibility to Protect. In: The Diplomat. August/September 2004.

Evens, Gareth 2005: The Responsibility to Protect in 2005. Ansprache vor der Annual Society and Defence Conference, Salen, Schweden am 16. Januar 2005.

Finnemore, Martha and Sikkink, Kathryn 1998: International Norm Dynamics and Political Change. In: International Organisation, Vol. 52, Issue 4. Cambridge University Press. Cambridge.

Finnemore, Martha 1996: Constructing Norms of Humanitarian Intervention. In: Katzenstein, Peter: The Culture of National Security: Norms and Identity in International Politics. Columbia University Press. New York.

Gareis, Sven Bernhard und Varwick, Joannes 2002: Die Vereinten Nationen - Aufgaben, Instrumente, Reformen. Leske und Budrich. Opladen.

Glanville, Luke 2005: Somalia Reconsidered - An Examination of the Norm of Humanitarian Intervention. In: Journal of Humanitarian Assistance.

Hasenclever, Andreas 2000: Die Macht der Moral in der internationalen Politik -Militärische Interventionen. Campus Verlag. Frankfurt/Main - New York.

Höffe, Otfried 2000: Humanitäre Interventionen? Rechtsethische Überlegungen. In: Merkel, R. (Hg.) 2000.

Hublitz, Manuel 2003: NePAD - zwischen Afrika und den G8 - Primärliteratur, Sekundärliteratur und die Reaktionen der Presse. Stiftung für Wissenschaft und Politik - Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit. Berlin.

92

HRW 2005: Entrenching Impunity Government Responsibility for International Crimes in Darfur. Volume 17, No. 17(A). New York.

HRW 2006: Imperatives for Immediate Change - The African Union Mission in Sudan. Volume 18, No. 1(A). New York.

ICG 2004: Darfur Rising: Sudan's New Crisis. Africa Report No. 76. Brüssel: International Crisis Group (IGC).

ICG 2005a: The AU’s Mission in Darfur: Bridging the Gaps. Africa Briefing No. 28. Brüssel: International Crisis Group (ICG).

ICG 2005b: Darfur: The failure to protect. Africa Report No. 89. Brüssel: International Crisis Group (IGC).

ICG 2005c: The EU/AU Partnership in Darfur: Not yet a winning combination. Africa Report No. 99. Brüssel: International Crisis Group (IGC).

ICG 2005d: Media Release - Resolving Africa’s Two Most Deadly Conflicts. Brüssel: International Crisis Group (IGC). 24.06.2005.

ICG 2006: To Save Darfur. Africa Report No. 105. Brüssel: International Crisis Group (IGC).

ICISS 2001: The Responsibility to Protect. Report of the International Commision on Intervention and State Sovereignty. Oslo.

ICID 2005: Report of the International Commission of Inquiry on Darfur to the United Nations Secretary-General. VN. Genf.

Joint Assessment Team Report 2005: The AU Assessment Mission to Darfur. 10-22. März 2005.

Kersting, Wolfgang 2002: Bewaffnete Interventionen als Menschenrechtsschutz. In: Merkel, R. (Hg.) 2000.

Kioko, Ben 2003: The right of intervention under the African Unions’s Constitutive Act -From non-interference to non-intervention. In: International Review of the Red Cross 85 (852).

Klingebiel, Stefan 2005: Wie viel Gewicht für militärische Fähigkeiten? Die neue Friedens-und Sicherheitsarchitektur Afrikas und die Rolle externer Akteure. Bonn: Deutsches Institut für Afrikapolitik.

Kühne, Winrich 2005: Die Friedenseinsätze der VN. In: Aus Politik und Zeitgeschehen (APUZ). 22/2005. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung.

93

Kunig, Philip 1981: Das völkerrechtliche Nichteinmischungsprinzip - Zur Praxis der Organisation der afrikanischen Einheit (OAU) und des afrikanischen Staatenverkehrs. Nomos Verlagsgesellschaft. Baden-Baden.

Mathieu, Hans 2004: Wege aus der Hölle? Ethik und Praxis humanitärer Interventionen und der Völkermord in Ruanda. In: Internationale Politik und Gesellschaft, Vol.:2/2004.

Matthies, Volker 1998: Die Organisation der Afrikanischen Einheit (OAU): Der Mechanismus für die Prävention, das Management und die Lösung von Konflikten. In: Engel, Ulf und Andreas Mehler (Hg.) 1998.

Meggle, Georg 2000: Ist dieser Krieg gut? Ein ethischer Kommentar. In: Merkel, R. (Hg.) 2000.

Merkel, Reinhard (Hg.) 2000a: Der Kosovo-Krieg und das Völkerrecht. Suhrkamp. Frankfurt a. Main.

Merkel, Reinhard 2000a: Das Elend der Beschützten, Rechtsethische Grundlagen und Grenzen der sogenannten humanitären Intervention und die Verwerflichkeit der NATO-Aktion im Kosovo-Krieg. In: Merkel, R. (Hg.) 2000.

Meyns, Peter. 2005: Afrikanische Lösungen für afrikanische Probleme? Sicherheitspolitische Entwicklungen unter der Ägide der Afrikanischen Union. In: Engel, Jakobeit, Mehler, Schubert (Hg) 2005.

Mosely, A. und Norman, R. 2002: Human Rights and Military Intervention. Ashgate. Hants/Großbritannien.

Plessis, Max du und Christopher Gervers 2005: Darfur goes to the International Criminal Court (Perhaps). In: African Secuity Review 14(2). Pretoria: Institute for Security Studies (ISS).

Powell, Kristiana 2005: The African Union’s Emerging Peace and Security Regime -Opportunities and Challenges for Delivering the Responsibility to Protect. Noth-South Institute. Ottwa/Kanada.

Prunier, Gérard 1996: The Rwanda Crisis 1959-1994. History of a Genocide. Hurst & Company. London.

Prunier, Gérard 2005: Darfur - The Ambiguous Genocide. Cornell Universoty Press. Ithaca, New York.

94

Rittberger, Volker und Berhanrd Zangl 2003: Internationale Organisationen - Politik und Geschichte. Leske und Budrich. Opladen.

Roberts, Sir Adam 2003: The United Nations and Humanitarian Intervention. In: Welsh 2003.

Robinson, Paul 2002: Humanitarian Intervention and the Logic of War. In: Mosely/Norman 2002.

Senghaas, Dieter 2000: Recht auf Nothilfe. In: Merkel, R. (Hg.) 2000.

Shinoda, Hideaki 2000: The Politics of Legitimacy in International Relations: A Critical Examination of NATO’s Intervention in Kosovo. Alternatives 25.

Tonndorf, Uwe 1997: Menschenrechte in Afrika - Konzeption, Verletzung und Rechtsschutz im Rahmen der OAU. Arnold-Bergstraesser-Institut. Freiburg i. Br.

VN 2006: Darfur - Humanitarian Profile No. 22. Office of UN Deputy Special Representative of the UN Secretary-General for Sudan. UN Resident and Humanitarian Co-ordinator. [01.03.2006]

VN-Generalversammlung 1948: Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes. Generalversammlung der Vereinten Nationen, Resolution 260 A (III) vom 9. Dezember 1948 (Datum des Inkrafttretens 12. Januar 1951).

VN-Generalsversammlung 2005: World Summit Outcome. [01.12.2005].

VN-Sicherheitsrat 1991: Resolution 688, verabschiedet auf der 2982. Sitzung des Sicherheitsrates am 06.04.1991.

VN-Sicherheitsrat 1992: Resolution 794, verabschiedet auf der 3145. Sitzung des Sicherheitsrates am 03.12.1993.

VN-Sicherheitsrat 1993: Resolution 814, verabschiedet auf der 3188. Sitzung des Sicherheitsrates am 26.03.1993.

VN-Sicherheitsrat 1998: Resolution 1199, verabschiedet auf der 3930. Sitzung des Sicherheitsrates am 23.09.1998.

VN-Sicherheitsrat 2004a: Resolution 1556, verabschiedet auf der 5015. Sitzung des Sicherheitsrates am 30.07.2004.

VN-Sicherheitsrat 2004b: Resolution 1564, verabschiedet auf der 5040. Sitzung des Sicherheitsrates am 18.09.2004.

95

VN-Sicherheitsrat 2005a: Resolution 1590, verabschiedet auf der 5082. Sitzung des Sicherheitsrates am 24.03.2005.

VN-Sicherheitsrat 2005b: Resolution 1591 verabschiedet auf der 5151. Sitzung des Sicherheitsrates am 29. März 2005.

VN-Sicherheitsrat 2005c: Resolution 1593 verabschiedet auf der 5158. Sitzung des Sicherheitsrates am 31.März 2005.

VN-Sicherheitsrat 2006a: Resolution 1663 verabschiedet auf der Sitzung 5396. des Sicherheitsrates am 24. März 2006.

VN-Sicherheitsrat 2006b: Resolution 1674 verabschiedet auf der 5430. Sitzung des Sitzung des Sicherheitsrates am 28.April 2006.

Waal, Alex de 2004a: Counter-Insurgency on the Cheap. In: London Review of Books, Vol. 26, No. 15 [21.06.05 ]

Waal, Alex de 2004b: Die historischen Wurzeln des Darfur-Konflikts: Wie die Fur zu Afrikanern wurden. In: Le Monde diplomatique, Nr. 7458 [21.06.05].

Waal, Alex de 2004c: Who are the Darfurians? Arab and African Identities, Violence and External Engagement. In: Justice for Africa.

[18.03.2006]

Wadle, Sebastian und Schukraft, Corina 2005 : Die Peace Facility for Africa - Europas Antwort auf die Krisen in Afrika? In: Internationale Politik und Gesellschaft, 4/2005.

Walzer, Michael 2002: The Argument about Humanitarian Intervention. Dissent, Vol. 49, no 1.

Walzer, Michael 2003a: Erklärte Kriege - Kriegserklärungen. Europäische Verlagsanstalt. Hamburg.

Walzer, Michael 2003b: Just and Unjust Wars - A Moral Argument with Historical Illustrations. Basic Books. New York.

Wegemund, Regina 2002: Nationale Aussöhnung in Ruanda - Chancen und Bedrohung. Internationales Afrika Forum, H. 4. Weltforum Verlag. Bonn.

Weiss, Thomas. G. und Collins, Cindy 1996: Humanitarian Challenges and Intervention -World Politics and the Dilemmas of Help. Westview Press. Oxford.

96

Welsh, Jennifer M. 2002: Humanitarian Intervention and International Relations. Oxford University Press. Oxford.

Wheeler, N.J. 2003: The Humanitarian Responsibility of Sovereignty: Explaining the Development of a New Norm of Military Intervention for Humanitarian Purposes in International Society. In: Welsh 2002.

Wheeler, N.J. 2002: Saving Strangers - Humanitarian Intervention in International Relations. Oxford University Press. Oxford.

Young, Helen; Osman, Abdul Monim; Aklilu, Yacob; Dale, Rebecca 2005: Darfur 2005 Livelihoods under Siege. Feinstein International Famine Center, Tufts University.

Zaat, Kirsten 2004: Legalising a Contemporary “War of Peace”: A case for humanitarian intervention in the Sudan. In: Journal of Humanitarian Assistance. [02.01.1006].

97

AN NHANG A

1. S SU UDAN: : 1

Quelle: Department for Peacekeeping Operations (DPKO)/Cartographic Section. VN. Stand Mai 2004.

99

2. L LA AGE U GR RÖßE D IDP-CA AMPS I DA ARFUR: : 2 UND G DER I IN D

Quelle: Humanitarian Information Centre for Darfur (HIC) 2005. Darfur Camp Coordination. HIC. Khartum/Sudan.

100

Quelle: Office of the UN High Commission for Human Rights, Stand Oktober 2005

101

1 MA ANDAT: : 1 4. A AMIS M 4

¹ Zitiert nach AU-Peace and Security Council 2004c: Paragraf 4 und 6.

102