Inhaltsverzeichnis

1.  Einführung und Überblick.  1

2.  Der Subventionsbegriff  2

3.  Subventionswirkungen.  4

3.1  Wirkungen im mikroökonomischen Modell.  4

3.2  Nebenwirkungen  8

4.  Beurteilung von Subventionen als wirtschaftspolitisches Instrument.  11

4.1  Instrument zur Korrektur allokativen Marktversagens.  11

4.2  Beurteilung von Subventionen bei positiven externen Effekten.  12

5.  Zusammenfassung und Fazit  16

Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1: Wirkungsweise Kostenträgersubvention  5

Abbildung  2: Wirkungsweise Kostengütersubvention  7

Abbildung  3: Internalisierung positiver externer Effekte durch eine Subvention.  14

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1. Einführung und Überblick

Eine Subventionspolitik, orientiert an der effizienten Verwendung der Mittel bedeutet, dass Finanzhilfen und Steuervergünstigungen systematisch unter Kosten-Nutzen-Aspekten zu überprüfen sind und dementsprechend angepasst oder abgebaut werden. Mit diesen Worten beginnt die Bundesregierung sinngemäß ihren 21. Subventionsbericht, der am 21.08.2007 der Öffentlichkeit präsentiert wurde. Angesichts eines über Jahre nahezu konstanten Subventionsvolumens und der öffentlichen Kritik an einzelnen Subventionseinsatzgebieten vor allem aus der Wissenschaft, darf bezweifelt werden, dass sich die Bundesregierung hier in letzter Konsequenz an ihre eigenen Grundsätze hält.

Die aktuelle Diskussion um die Steinkohlesubventionen macht das Dilemma der Politik dabei deutlich. Möschel (2000) konstatiert, dass im Jahre 2000 eine Tonne deutscher Steinkohle rund viermal teurer als eine Tonne aus ausländischer Produktion ist. Allerdings weht der Politik bei dem gegebenenfalls legitimen Versuch solche Subventionen abzubauen, aufgrund des zu erwartenden Arbeitsplatzrückgangs ein scharfer Gegenwind von Gewerkschaften und anderen Lobbyisten entgegen.

Im Laufe dieser Arbeit soll versucht werden ein Schema zu entwickeln, an Hand dessen für jede Subvention in jedem potenziellen Einsatzgebiet eine Beurteilung der Legitimität ermöglicht wird. Mit Hilfe dieses Schemas könnte dann auch ein eventueller Abbau von Subventionen in einzelnen Bereichen gerechtfertigt werden.

Im folgenden Teil der Arbeit soll versucht werden, einen Überblick über mögliche Definitionen für den Subventionsbegriff und die damit einhergehenden unterschiedlichen Subventionsvolumina zu geben. Betrachtet werden hierbei die Definitionen in der finanzwissenschaftlichen Literatur sowie die Abgrenzung der Bundesregierung im Subventionsbericht, als auch die des Instituts für Weltwirtschaft (IfW) in Kiel und die international standardisierte Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR).

Der dritte Teil der Arbeit beschäftigt sich mit den allgemeinen Wirkungen von Subventionen. Ausgehend vom Referenzmodell der vollständigen Konkurrenz soll ein Einblick über spezifische Wirkungen der Subventionsgewährung im Rahmen mikroökonomischer Modelle gegeben werden. Des Weiteren werden ausführlich mögliche unerwünschte Wirkungen betrachtet.

Aufbauend auf diesen Ergebnissen sollen in Teil vier mögliche legitime Einsatzbereiche erörtert werden, um dann mittels eines geeigneten Schemas die tatsächlich legitimen Einsatzbereiche und die Wirksamkeit der Subventionen an einem Beispiel herauszustellen. Abschließend werden die Ergebnisse zusammengefasst und ein Fazit gezogen.

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2. Der Subventionsbegriff

Den Begriff der Subvention exakt und richtig zu definieren haben viele Autoren in der Vergangenheit versucht. Andel (1970) bemerkt, dass der Grenzertrag dieser Diskussion über den korrekten Subventionsbegriff gegen null geht oder sogar negativ ist. Nichts desto trotz gibt es sowohl in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Thema Subventionen als auch in der Begriffsabgrenzung in der Praxis unterschiedliche Vorgehensweisen.

Andel (1977) selbst unterscheidet hierbei zwei extreme Definitionen, eine enge, instrumentenbezogene und eine weite, problembezogene Definition. Beiden gemein ist, dass sie die öffentliche Hand als Subventionsgeber definieren. Nach der engen Definition sind Subventionen dann „Geldzahlungen [...], die von der öffentlichen Hand ohne marktliche Gegenleistung an solche Unternehmen gewährt werden, welche die als Voraussetzung festgelegten Merkmale aufweisen“ (Andel, 1977, S. 491). Hansmeyer (1977) fügt diesem noch hinzu, dass diese geforderten Voraussetzungen bewirken sollen, dass bestimmte Allokations- und Distributionsergebnisse gemäß der politischen Zielsetzung verändert werden sollen. Offensichtlich bezieht sich diese Definition der Subvention nur auf Transferzahlungen an Unternehmungen und klammert Transfers an private Haushalte aus. Die oben erwähnte problembezogene Definition orientiert sich an einem weiteren - im Sinne von umfassenderen - Begriff. Hervorgetan hat sich hier Shoup (1972) mit seinem Versuch einer Definition. Demnach sind Subventionen ein staatlicher wirtschaftlicher Beistand an den privaten Sektor (Produzenten oder Konsumenten) auf Kosten Anderer in der Volkswirtschaft. Die staatliche Institution erhält keine Gegenleistung, diktiert aber das Verhalten des Subventionsempfängers. Die Verhaltensänderung resultiert aus den durch die Subvention bedingten veränderten relativen Güter- und Faktorpreisen. Diese Definition schließt dabei Transferzahlungen auch an private Haushalte mit ein. Zusätzlich können Steuervergünstigungen und Beschaffungssubventionen, also staatliche Käufe von Gütern, zu größeren Mengen oder zu höheren Preisen als eigentlich erforderlich, hinzugezählt werden. Letztlich ist der Begriff Subventionen in der Praxis negativ wertgeladen, so dass synonym dazu häufig die Begrifflichkeiten Beihilfe, Prämien, Finanzhilfen, Zuschüsse u.a. benutzt werden.

Die Bundesregierung beispielsweise spricht in ihrem alle zwei Jahre erscheinenden Subventionsbericht von Finanzhilfen und Steuervergünstigungen des Bundes. ¹ Finanzhilfen sind demnach „Bundesmittel, die für bestimmte Zwecke an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung

¹ Vgl. Deutscher Bundestag (2007), 21. Subventionsbericht.

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gegeben werden“ (21. Subventionsbericht der Bundesregierung, S. 5). Kategorisiert werden die Finanzhilfen in Anpassungs-, Erhaltungs- und Produktivitätshilfen und sonstige Leistungen an Betriebe oder ganze Wirtschaftszweige. Diese Position wird zum Jahr 2005 auf ein Volumen von 6,1 Mrd. EUR beziffert. Zudem beinhaltet diese Abgrenzung der Definition die Steuervergünstigungen als „spezielle steuerliche Ausnahmeregelungen, die für die öffentliche Hand zu Mindereinnahmen führen“ (21. Subventionsbericht, S. 5). Dabei muss es sich um mittel- oder unmittelbare Vorteile für einzelne Sektoren oder Teilbereiche der Wirtschaft handeln. Im Jahr 2005 wurde das Volumen der Steuervergünstigungen mit 17,4 Mrd. EUR ausgewiesen. Das nach dieser Abgrenzung ermittelte Subventionsvolumen aller Gebietskörperschaften einschließlich der Europäischen Union liegt bei 58 Mrd. EUR.

Andere Institutionen wiederum fassen ihren Subventionsbegriff viel weiter. Das Institut für Weltwirtschaft (IfW) definiert Subventionen als „Finanzhilfen des Staates oder Steuervergünstigungen, die die Allokation verzerren“ (Boss / Rosenschon, 2006, S. 3). Dabei werden nach dieser Abgrenzung auch private Haushalte und private Organisationen ohne Erwerbszweck als Empfänger von Subventionen angesehen. Nach Meinung des IfW gehören z.B. die Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit für die aktive Arbeitsmarktpolitik zu den Subventionen. Mittel zur Internalisierung externer Effekte gehören dagegen nach dieser Definition nicht zu den Subventionen, da damit - gerade im Gegenteil - versucht wird Allokationsverzerrungen zu korrigieren. Aufgrund dieser weiten Abgrenzung ergibt sich ein weitaus höheres Volumen, sowohl bei den Finanzhilfen des Bundes mit 24,7 Mrd. EUR in 2005, als auch bei den gesamtdeutschen Subventionen mit 144,8 Mrd. EUR in 2005. Letzterer Betrag entspricht 6,5 % des Bruttoinlandprodukts und in etwa 250 % des von der Bundesregierung berechneten Volumens. 2

Nach der wiederum recht engen Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung werden nur Finanzhilfen als Subventionen betrachtet, nicht aber Steuervergünstigungen. Subventionen sind demnach laufende Einkommensübertragungen und Subventionsempfänger sind nur Unternehmen. Ausgenommen sind nach dieser Definition einmalige Zuschüsse wie Investitionszuschüsse, da es sich hierbei nach VGR-Kategorisierung nicht um Einkommens-, sonder Vermögensübertragungen handelt. Das Subventionsvolumen beträgt unter dieser Abgrenzung für das Jahr 2005 26,76 Mrd. EUR. 3

² Vgl. Boss, A / Rosenschon, A. (2006), S. 20.

³ Vgl. Statistisches Bundesamt (2007).

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3. Subventionswirkungen

Nachdem die Größenordnung der Subventionsgewährung verdeutlicht wurde, sollen nun, um herauszufinden ob und wann Subventionen als wirtschaftspolitisches Instrument legitimiert sind, die Subventionswirkungen dargestellt werden. Diese hängen davon ab, 1. wer die Subvention empfängt, 2. ob und wie der Empfänger reagiert und 3. welche ökonomischen Folgen sich daraus ergeben.

Die Punkte eins und zwei können im Rahmen von mikroökonomischen Untersuchungen analysiert werden. Exemplarisch sollen im Folgenden am Beispiel von Kostengüter- und Kostenträgersubventionen ⁴ die mikroökonomischen Primärwirkungen dargestellt werden. Im Rahmen von Punkt drei sollen von Subventionen ausgehende mögliche Nebenwirkungen behandelt werden. 5

3.1 Wirkungen im mikroökonomischen Modell

Bei der mikroökonomischen Partialanalyse wird das Modell der vollständigen Konkurrenz als das Standard-Modell der ökonomischen Theorie zu Grunde gelegt. ⁶ Dieses Modell zeichnet sich durch eine Vielzahl von Annahmen, wie einer atomistischen Marktstruktur, vollständiger Markttransparenz, unbegrenzter Teilbarkeit und keinen unfreiwilligen Austauschbeziehungen aus. Durch diese Annahmen können die drei wohlfahrtsökonomischen Marginalbedingungen Produktionsoptimum, Tauschoptimum und das simultane Produktions- und Tauschoptimum erfüllt werden und somit das Wohlfahrtsmaximum erreicht werden. Im Marktgleichgewicht kann sich kein Marktteilnehmer besser stellen, ohne dass ein anderer Teilnehmer schlechter gestellt ist. Die Produktionsfaktoren und Güter befinden sich in ihrer jeweils produktivsten Verwendung. Dieser Zustand wird als allokationseffizient bezeichnet. Dieses Marktgleichgewicht kann also als Maßstab für eine effiziente Volkswirtschaft gelten. ⁷ Bei einer Angebotskurve (A) aller Anbieter eines homogenen Gutes und der Nachfragekurve (N) nach diesem Gut mit mittleren Elastizitäten bildet sich die Gleichgewichtsmenge x* bei dem Gleichgewichtspreis p*. Das Angebot entspricht in diesem Punkt (p*/x*) der Nachfrage (Abbildung 1). Da relative Preise die relative Knappheit von Gütern anzeigen, sind Subventionen und andere wirtschaftspolitische Eingriffe im Idealfall zu vermeiden. Durch diese Beeinflussung der rela- ⁴ DieseSubventionsarten unterscheidet von Bargen (1987) neben Verlust-Ausgleichssubventionen, Investitions-

gebundenen Subventionen und Stilllegungssubventionen. Berthold (1967) spricht hingegen von Betriebsmittel-

und Produktionssubventionen.

⁵ Vgl. Hartig, R., (1990), S. 33.

⁶ Vgl. Schumann, J. / Meyer U. /Ströbele, W. (2007).

⁷ Vgl. Fritsch, M. / Wein, T. / Ewers, H.-J. (2003), S. 32.

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