Inhaltsverzeichnis

Einleitung   3

A.  THEORIE: Das außenpolitische Wirken des Deutschen Bundestags  4

A.  1 Rechtliche Grundlagen - Grundgesetz und Staatsrechtslehre  4

A.  2 Jenseits der formellen Kompetenzen -  

tats  ächlicher Einfluss der Legislative auf die Außenpolitik  6

A.  3 Thesen zur parlamentarischen Mitwirkung  9

A.  3. 1 Parlamentarische Selbstbeschränkung:  

Wahrung  des überparteilichen außenpolitischen Konsenses  9

A.  3. 2 Neues Selbstbewusstsein -  

parlamentarische  Initiativen zur Beeinflussung der Außenpolitik  11

A.  3. 3 Die auswärtigen Beziehungen des Parlaments:  

ein  Gewinn für die Bundesregierung  14

B.  Überblick über die Iranpolitik der Bundesregierung  16

C.  EMPIRIE: Die parlamentarische Mitwirkung an der Iranpolitik der  

Bundesregierung   20

C.  1 Der breite überparteiliche Konsens in der Iranpolitik  20

C.  2 Konflikt zwischen Regierung und Gesetzgeber:  

Parlamentarische  Initiativen zur Beeinflussung der Iranpolitik  27

C.  3 Die komplementäre Funktion der parlamentarischen Iranpolitik  29

Schluss   33

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Einleitung

„Parlamente [können] nicht außenpolitisch denken.“ ¹ - diese Aussage des langjährigen Obmanns der CDU-Fraktion im Auswärtigen Ausschuss, Karl Lamers, belegt in eindrucksvoller Weise, die in der Bundesrepublik lange vorherrschende Tendenz, die Führung der außenpolitischen Angelegenheiten dem Parlament vorzuenthalten. Obwohl die verfassungsrechtlichen Grundlagen keineswegs unzweideutig sind, hat die Rechtsprechung hier lange Zeit eindeutig Farbe bekannt. So urteilte das Bundesverfassungsgericht noch 1984, dass den gesetzgebenden Körperschaften „keine Initiativ-, Gestaltungs- oder Kontrollbefugnis im Bereich der auswärtigen Beziehungen“ ² zukommt.

Diese Sichtweise ist heute nicht mehr ganz zeitgemäß. Volker Pilz spricht zurecht von einem über die Jahrzehnte erkennbaren „Trend zur Parlamentarisierung der auswärtigen Gewalt“ ³ . Dieser mag weniger die ganz praktische Dimension des außenpolitischen Tagwerks betreffen, als vielmehr die Beeinflussung der Entscheidungsprozesse, aus denen das Parlament als wichtiger Bestandteil der außenpolitischen Community ⁴ nicht mehr wegzudenken ist. In der vorliegenden Arbeit soll die außenpolitische Mitwirkung des Deutschen Bundestags näher untersucht werden. Exemplarisch soll diese anhand der Iranpolitik der Bundesrepublik seit der Vollendung der Deutschen Einheit im Jahre 1990 stehen. Grund für die Wahl dieses Beispiels ist die Tatsache, dass diese Politik sowohl in der deutschen Öffentlichkeit wie auch international zum Teil höchst kontrovers diskutiert wurde. Es steht daher zu erwarten, dass der Deutsche Bundestag, zu dessen Funktionen es zählt, gesellschaftliche Debatten abzubilden, die eigene Regierung einer rigorosen Kontrolle unterzogen und auch Widersprüche formuliert haben wird.

Die Leitfrage dieser Arbeit lautet: Welche Rolle spielte der Deutsche Bundestag in der deutschen Iranpolitik 1990 - 2008? Wo, wann und wie konnte das Parlament aktiv an dieser Politik mitwirken? Besonders Augenmerk richtet sich dabei auf eventuelle Konflikte zwischen Gesetzgeber und Exekutive, auf das Vorhandensein oder nicht eines breiten außenpolitischen Konsenses sowie auf Aktionen parlamentarischer Eigeninitiative zur Beeinflussung der bilateralen Beziehungen mit Teheran.

Der erste Teil dieser Arbeit soll der Theorie gewidmet werden. Dabei handelt es sich insbesondere um das Aufzeigen der rechtlichen Grundlagen legislativer Mitwirkung an der

¹ Karl Lamers, ehem. CDU-Abgeordneter, zitiert nach: Schweigen aus Angst vor der „self-fulfilling prophecy“,

Frankfurter Allgemeine Zeitung, 19.08.2001

² BVerfGE 68, 1 [86], Bundesverfassungsgerichtsentscheid zur Atomwaffenstationierung vom 18. Dezember

1984.

³ Volker Pilz: Der Auswärtige Ausschuss des Deutschen Bundestags und die Mitwirkung des Parlaments an der

auswärtigen und internationalen Politik, 2008, S.136

⁴ Ein nicht näher genannter Fraktionsobmann im Auswärtigen Ausschuss betont, „dass die Mitglieder des

[Auswärtigen] Ausschusses, zusammen mit Leuten aus der Exekutive, Wissenschaftlern und Journalisten den

wichtigsten Teil der Community bilden, die in Deutschland so etwas wie eine außen- und sicherheitspolitische

Zielsetzung formuliert.“ (in: Pilz, S.123)

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Außenpolitik. Neben der rechtlichen Lage wird auch auf die realen Bedingungen eingegangen, unter denen parlamentarische Einflussnahme stattfindet. Danach werden Thesen zur parlamentarischen Mitwirkung am außenpolitischen Entscheidungsprozess erarbeitet. Eine kurze Abhandlung der deutsch-iranischen Beziehungen im Untersuchungszeitraum soll den Leser anschließend für die wesentlichen Problemlagen der deutschen Iranpolitik sensibilisieren. Im dritten Part dieser Arbeit werden dann die ausgearbeiteten Thesen am Beispiel der Iranpolitik der Bundesrepublik überprüft.

A. THEORIE: Das außenpolitische Wirken des Deutschen Bundestags

A. 1 Rechtliche Grundlagen - Grundgesetz und Staatsrechtslehre

Das Grundgesetz regelt die außenpolitischen Kompetenzen des Deutschen Bundestags in mehreren spezifischen Bereichen. So ist eine Zustimmung des Parlaments grundsätzlich erforderlich, wenn eine Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen ⁵ stattfindet, völkerrechtliche Verträge ⁶ in Bundesgesetze überführt werden, und über Verteidigungsfall ⁷ oder Friedensschluss ⁸ befunden wird. Der nach der Wiedervereinigung neugeschaffene Artikel 23 GG räumt der Legislative außerdem weitgehende Kompetenzen in Angelegenheiten der Europäischen Union ein. Die verfassungsrechtliche Verankerung des Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten ⁹ bezeugt überdies die Intention der Väter des Grundgesetzes, den Bundestag an der Außenpolitik mitwirken zu lassen. Darüber hinaus jedoch findet sich im Verfassungstext keine grundsätzliche Kompetenzverteilung zwischen Exekutive und Legislative im Bereich der auswärtigen Beziehungen. Einen unbedingten Vorrang der Regierung bei der Führung der außenpolitischen Angelegenheiten kennt das Grundgesetz nicht. Die Verfassungswirklichkeit ist dem gegenüber allerdings ganz wesentlich von den „überaus exekutivfreundliche[n] Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts“ ¹⁰ geprägt. ¹¹ Die Karlsruher Richter ließen sich dabei von der tradierten Vorstellung leiten, dass „die Führung der Außenpolitik wesensmäßig zum Bereich der Regierung“ ¹² gehöre. Bereits 1952 urteilte man, dass die im Grundgesetz verankerte Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen eindeutig eine

⁵ Art.24, Abs. 1 GG

⁶ Art. 59, Abs. 2 GG

⁷ Art 115a, Abs. 1 GG

⁸ Art. 115l GG

⁹ Art. 45a, Abs. 1 GG

¹⁰ Wolfgang Ismayr: Bundestag, in Siegmar Schmidt/Gunther Hellmann/Reinhard Wolf: Handbuch zur

deutschen Außenpolitik, 2007, S.179

¹¹ Nähere Analyse von Bundesverfassungsgerichtsentscheiden zur Kompetenzzuweisung bei der auswärtigen

Gewalt bei: Ernst Benda: Deutsche Außenpolitik vor Gericht: Bundesverfassungsgericht und auswärtige Gewalt,

in: Internationale Politik, 1995, Heft 12, S.39-46

¹² Pilz, S. 103

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„Ausnahmebefugnis“ sei, bei der die Legislative in den Bereich der Exekutive übergreife, der Regierung jedoch ansonsten die alleinige Führung der Außenpolitik zufalle. ¹³ Darin spiegelt sich die Auffassung, dass dem Parlament in erster Linie die Rechtssetzung vorbehalten sei, die Außenpolitik sich jedoch aufgrund ihrer „Un-Normierbarkeit“ ¹⁴ keinem Gesetzgebungsvorbehalt unterwerfen lasse. Diese Sicht ist nicht nur kritikwürdig, weil das Grundgesetz dem Bundestag eindeutig die Erlassung von Gesetzen im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten zugesteht, ¹⁵ sondern auch weil über die Gesetzgebung hinaus dem Parlament noch weitere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, seinen Willen kundzutun und somit bei der Führung der Außenpolitik mitwirken zu können. Die Marginalisierung des Parlaments bei der Leitung der Außenpolitik, die in den Anfangsjahren der Bundesrepublik verfassungsrechtlich sanktioniert wurde, hat jedoch abgenommen. Volker Pilz spricht sogar von einem „Trend zur Parlamentarisierung der auswärtigen Gewalt“. ¹⁶ In der Staatsrechtlehre setzte sich die Lehre von der „gemischten Gewalt“ ¹⁷ durch. Demnach wird heute davon ausgegangen, dass die Exekutive verpflichtet ist, dem Parlament über ihr außenpolitisches Wirken Bericht zu erstatten, und ihre Aktivitäten einer effektiven Kontrolle zu unterziehen, die generell darauf zielt, für alle staatsleitenden Entscheidungen eine parlamentarische Zustimmung zu erhalten. Dieser Wandel beeinflusste auch das Bundesverfassungsgericht, das dem Deutschen Bundestag 1984 immerhin „Mitwirkungsrechte an der Willensbildung [...] im Bereich der auswärtigen Beziehungen“ ¹⁸ zugestand. Der generelle Vorrang der Exekutive wurde jedoch (noch) nicht angetastet. Die Karlsruher Richter beriefen sich dabei auf die institutionelle Überlegenheit der Regierung, die allein über die notwendigen Möglichkeiten verfüge, außenpolitisch tätig zu werden. ¹⁹ Dem Deutschen Bundestag standen somit abseits der explizit im Grundgesetz erwähnten Fälle „keine Initiativ-, Gestaltungs- oder Kontrollbefugnisse“ ²⁰ zu. Bereits in einem früheren Entscheid erwähnten die Richter, das eine Mitwirkung an außenpolitischen Entscheidungen nur indirekt über grundlegende Rechte möglich sei. Explizit erwähnt wurden dabei die

¹³ BVerfGE 1, 372 (394)

¹⁴ „So ist nach tradierter Vorstellung die Wirksamkeit des parlamentarischen Gesetzesvorbehalts insbesondere

auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten eingeschränkt, denn generell-abstrakte Rechtssätze können nur

dort erlassen werden, wo die in Frage kommenden Situationen und die zu ihrer Bewältigung geeigneten

Maßnahmen voraussehbar sind.“ (Pilz, S.129)

¹⁵ Art. 73 Nr. 1 GG Trotz dieser theoretischen Möglichkeit waren Gesetze im Bereich der auswärtigen

Beziehungen äußerst selten in der Geschichte der Bundesrepublik. In anderen Staaten, wie zum Beispiel den

Vereinigten Staaten von Amerika, ist es jedoch durchaus üblich Außenpolitik über Gesetzgebung zu regeln.

¹⁶ Pilz, S. 107ff

¹⁷ Pilz, S. 103

¹⁸ BVerfGE 68, 1 (85)

¹⁹ BVerfGE 68, 1 (85) [„daß institutionell und auf Dauer typischerweise allein die Regierung in hinreichendem

Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten verfügt, auf wechselnde äußere

Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren und so die staatliche Aufgabe, die auswärtigen Angelegenheiten

verantwortlich wahrzunehmen, bestmöglich zu erfüllen.“]

²⁰ BVerfGE 68, 1 [86]

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Einflussnahme über den Bundeshaushalt sowie die Abwahl des Bundeskanzlers. ²¹ Volker Pilz stellt zu recht fest, dass dies an der Verfassungswirklichkeit völlig vorbeiginge, seien doch der Haushalt des Auswärtigen Amtes im wesentlichen ein „reiner Verwaltungsetat“ und der Sturz einer Regierung über eine außenpolitische Angelegenheit, sofern nicht grundsätzlich den Erhalt des Staates gefährdend, schwer vorstellbar. 22

Die implizite Annahme, das Parlament wäre nicht in der Lage selbst aktiv die Außenpolitik mitzusteuern sollte nach der Wiedervereinigung fallen gelassen werden. In der Entscheidung zum neuen Strategischen Konzept der NATO vom 22. November 2001 sprachen die Richter dem Bundestag nicht nur ein Recht auf „Teilhabe an der auswärtigen Gewalt“ ²³ zu, sondern stellten überdies fest, „dass Regierung und Legislative im Bereich der auswärtigen Gewalt zusammenwirken“. ²⁴ Dies bestätigt auch das bahnbrechende Urteil vom 12. Juli 1994, das militärische Auslandseinsätze grundsätzlich von der konstitutiven Zustimmung des Parlaments abhängig machte. Generell zeugten diese Urteile von der Bereitschaft der Richter die Rechtsprechung der Verfassungswirklichkeit anzupassen.

Die rechtliche Entwicklung zeigt, dass dem Deutschen Bundestag heute in der Außenpolitik neben den generellen parlamentarischen Kontrollkompetenzen auch weitreichende Mitwirkungsrechte zustehen. Im folgenden soll gezeigt werden, wie sich der tatsächliche Einfluss der Legislative auf außenpolitische Entscheidungen manifestiert.

A. 2 Jenseits der formellen Kompetenzen - tatsächlicher Einfluss der Legislative auf die Außenpolitik

Die Debatten über die Ratifizierung von völkerrechtlichen Verträgen ²⁵ und die Zustimmung zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr machen nur einen verschwindend geringen Teil des außenpolitischen Alltagsgeschäfts des Deutschen Bundestags aus. Beide Fälle, die letztlich die unbedingte Zustimmung des Parlaments verlangen, waren bisher für die deutsche Iranpolitik wenig relevant. In Einklang mit der zu Beginn formulierten Fragestellung interessiert vielmehr, inwieweit der Gesetzgeber Einfluss auf außenpolitische Ziele und Strategien der Bundesregierung nehmen kann. Eine theoretische Übersicht über die Wege der parlamentarischen Mitbestimmung soll im folgenden gegeben werden. Die Kontrolle der auswärtigen Politik der Bundesregierung findet auf parlamentarischer Ebene hauptsächlich durch den Auswärtigen Ausschuss statt. Dieser gilt als „der vornehmste“

²¹ BVerfGE 49, 124f

²² Pilz, S. 134

²³ BVerfGE 104, 151 (209)

²⁴ BVerfGE 104, 151 (210)

²⁵ Zustimmungsbedürftig sind laut Bundesverfassungsgericht nicht alle Verträge, sondern nur die sogenannten

„politischen Verträge“, d.h. Verträge, durch die die „Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine

Unabhängigkeit, seine Stellung und sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft berührt werden“.

(BVerfGE 1, 372 [381])

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unter allen Ausschüssen des deutschen Parlaments - „ein Klub der Parlamentarier, die in weltweiten Zusammenhängen zu denken pflegen, also vom Duft der Diplomatie umweht sind.“ ²⁶ Das Renommee des Ausschusses lässt sich auch an der großen Anzahl prominenter Mitglieder ablesen. Zudem ist er einer der wenigen Ausschüsse, deren Bestellung im Grundgesetz vorgeschrieben ist. 27

Hauptaufgabe des Auswärtigen Ausschusses ist die Bearbeitung einer großen Anzahl von Vorlagen durch den Bundestag, insbesondere die Beratung über die Ratifizierung völkerrechtlicher Verträge und über die Entsendung von Streitkräften. Daneben beansprucht jedoch der ständige außenpolitische Dialog mit der Bundesregierung zwei Drittel der effektiven Sitzungszeit des Ausschusses. ²⁸ Es ist gerade dieser kontinuierliche Austausch mit der Exekutive, der die Parlamentarier in die Lage versetzt, ihrer Kontrollfunktion gerecht zu werden. Da der Ausschuss jedoch nicht-öffentlich tagt und die Sitzungsprotokolle erst nach 30jähriger Sperrfrist veröffentlicht werden, ist eine konkrete Evaluierung des ausgeübten Einflusses auf die Regierungspolitik unmittelbar nicht möglich. Volker Pilz konstatiert mit Recht, dass „die Möglichkeiten einer formellen Einflussnahme des Bundestages auf die Außenpolitik der Bundesregierung vergleichsweise gering“ sind, allerdings ein „gut funktionierendes System [...] informeller parlamentarischer Einflussnahme“ besteht. ²⁹ Dies liegt am parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik, das einen Dualismus zwischen dem Bündnis aus Regierung und Parlamentsmehrheit einerseits und den Oppositionsfraktionen andererseits hervorgebracht hat. Die formellen parlamentarischen Kontrollinstrumente, also die Großen Anfragen, die Debatten der Aktuellen Stunde, sowie Entschließungsanträge, werden vornehmlich von der Opposition eingesetzt, während die regierungstragenden Fraktionen zumeist alles daran setzen vor dem Plenum und der Öffentlichkeit ‚ihre’ Regierung zu verteidigen. Die formellen Kontrollinitiativen gestatten allerdings nur eine sehr oberflächliche, oftmals nachträglich erfolgende Kontrolle. Viel effektiver ist die „interne“ Kontrolle, durch die die Abgeordneten der Mehrheit in der Lage sind, gestaltend auf die Arbeit der Exekutive einzuwirken. ³⁰ Der Regierung, insbesondere dem Auswärtigen Amt, das in fast jede Ausschusssitzung Staatssekretäre oder Staatsminister zur Unterrichtung der Parlamentarier entsendet, ³¹ ist sehr daran gelegen, frühzeitig einen Konsens für außenpolitische Strategien und Initiativen zu finden. Denn nichts ist für eine Regierung auf internationaler Ebene prekärer als der Eindruck, ihr fehle es innenpolitisch an

²⁶ Bernhard Bussmann: Haushaltsausschuss, 1990, Vorwort

²⁷ Art. 45a, Abs. 1

²⁸ Pilz, S. 87

²⁹ Pilz, S. 109

³⁰ Ismayr, S. 184. Besonders zu erwähnen ist hier der privilegierte Zugang, den die Parlamentarier der Mehrheit

zu ‚ihren’ Ministern und Staatssekretären unterhalten. Über informelle Kanäle findet so ein stetiger

Informationsfluss zwischen Regierung und Bundestag statt.

³¹ Pilz, S. 87

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Rückhalt. Auf solcher Basis lassen sich schwierige Verhandlungen kaum stemmen, da die Verhandlungspartner davon ausgehen müssen, dass die Regierung die gefundenen Kompromisse innenpolitisch nicht wird durchsetzen können. Gerade aus diesem Grund erfolgen auf Initiative der Parlamentarier im Vorfeld wichtiger Verhandlungen oder bei wichtigen internationalen Streitthemen interfraktionelle Sachanträge, die von breiter Mehrheit getragen, nach außen hin die Einigkeit aller deutschen politischen Kräfte in dieser Frage signalisieren sollen. ³² Solche breiten überparteilichen Mehrheiten setzen natürlich ein enges Vertrauensverhältnis zwischen außenpolitisch Verantwortlichen in der Exekutive und Parlamentariern, insbesondere auch denen der Opposition voraus. Dieser auf ständigem Dialog basierende Konsens zwischen Exekutive und Gesetzgeber ist in der Außenpolitik eher die Regel denn die Ausnahme. Die Kontrollfunktion des Ausschusses ist durch zwei Rechte gestärkt. Dies ist erstens das Selbstbefassungsrecht, ³³ das den Parlamentariern gestattet sich mit sämtlichen Themen ihres Arbeitsbereichs eigenmächtig zu befassen, also auch für die Regierung missliebige Fragen aufzugreifen. Zum zweiten hat der Ausschuss ein im Grundgesetz verankertes Zitierrecht, ³⁴ das es ihm erlaubt, Regierungsmitglieder jederzeit befragen zu können und diese auf Antworten zu verpflichten. Neben der Kontrolle der Außenpolitik der Bundesregierung hat das Parlament auch die Möglichkeit selbst außenpolitisch tätig zu werden. Ein unablässiges Instrument zur Erlangung zusätzlicher Informationen sind dabei die Auslandsreisen der Parlamentarier. Informationsgewinnung ist nicht der einzige Mehrwert dieser Fahrten, ebenso wichtig ist die Pflege von Kontakten und der Dialog mit ausländischen Regierungen, die die reisenden Abgeordneten in Unkenntnis ihrer tatsächlichen Befugnisse auch schon mal mit ministeriellem Pomp begrüßen. ³⁵ Ob sich bei der regen Reisetätigkeit die Möglichkeit einer Nebenaußenpolitik ergibt, oder ob sie nicht vielmehr eine notwendige Ergänzung zur offiziellen Regierungspolitik darstellt, soll im nächsten Abschnitt diskutiert werden. Ein zweites Instrument parlamentarischer Eigeninitiative in diesem „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“ ³⁶ stellt die Möglichkeit dar, der Regierung in auswärtigen Angelegenheiten Handlungsvorgaben zu machen. Inwiefern hier Gesetze oder andere Arten parlamentarischer Willensbekundungen geeignet sind, soll ebenfalls im folgenden erörtert werden.

³² Ismayr, S.183

³³ § 62 Abs. 1 Satz 3 GOBT

³⁴ Art. 43 Abs. 1 GG

³⁵ Volker Pilz nennt hier exemplarisch das Beispiel des ehemaligen Ausschussvorsitzenden Hans Stercken

(CDU) auf seiner Sudanreise im Jahre 1988 (Pilz, S. 128).

³⁶ BVerfGE 67, 100 [139]

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