Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis   5

Abk  ürzungsverzeichnis  6

Hinweis  auf Sprachform  7

1  Einleitung  8

1.1  Ausgangslage und Problemstellung  8

1.2  Inhalte und Zielsetzungen  9

1.3  Methodik und Verfahrensweise  10

2  Rechts- und Organisationsformen öffentlicher Unternehmen  12

2.1  Öffentlich-rechtliche kommunale Betriebe  13

2.1.1  Regiebetrieb  13

2.1.2  Eigenbetrieb  14

2.1.3  Anstalt des öffentlichen Rechts  15

2.1.4  Zweckverband  16

2.1.5  Öffentlich rechtliche Stiftungen  16

2.2  Privatrechtliche kommunale Betriebe  17

2.2.1  Aktiengesellschaft  17

2.2.2  Gesellschaft mit beschränkter Haftung  18

2.2.3  Sonstige privatrechtliche Rechtsformen  20

2.3  Fazit  21

3  Die Landeshauptstadt Potsdam als Stakeholder der  

PRO  POTSDAM GmbH  25

3.1  Landeshauptstadt Potsdam im Überblick  25

3.2  Die PRO POTSDAM GmbH  26

3.2.1  Tochterunternehmen der PRO POTSDAM GmbH  27

3.2.2  Gesellschafterversammlung  28

3.2.3  Aufsichtsrat  29

3.2.4  Geschäftsführung  30

3.2.5  Mitarbeiter und Betriebsrat  31

2

3.3  Kommunale politische Gremien in Potsdam  31

3.3.1  Die Stadtverordnetenversammlung  31

3.3.2  Stadtverordnete/Fraktionen  32

3.3.3  Ausschüsse  35

3.3.4  Ortsbeiräte  36

3.4  Stadtverwaltung der Landeshauptstadt Potsdam  37

3.4.1  Geschäftsbereich Oberbürgermeister  38

3.4.2  Geschäftsbereich 1: Zentrale Steuerung und Service (inkl.  

Beteiligungsmanagement  )  38

3.4.3  Geschäftsbereich 2: Bildung, Kultur und Sport  46

3.4.4  Geschäftsbereich 3: Soziales, Jugend, Gesundheit, Ordnung  

und  Umweltschutz  46

3.4.5  Geschäftsbereich 4: Stadtentwicklung und Bauen  47

3.5  Zusammenfassung  49

4  Handlungsfelder im Spannungsfeld zwischen Gemeinwohl und  

wirtschaftlicher  Leistungsfähigkeit  51

4.1  Handlungsfeld 1: Mietenpolitik  53

4.1.1  Die Landeshauptstadt Potsdam als Träger für die Kosten  

der  Unterkunft  53

4.1.2  Mietpreisentwicklung in Potsdam  54

4.1.3  Mieterhöhungen im Rahmen des Mietspiegels  57

4.1.4  Wohnraumversorgungsverträge  59

4.1.5  Mögliche Folgen hoher Mietpreise  60

4.2  Handlungsfeld 2: Neubautätigkeit  61

4.2.1  Potsdam als wachsende Stadt mit hohem Bedarf an neuen  

Wohnungen   61

4.2.2  Anforderungen an die PRO POTSDAM GmbH in  

Verbindung  mit einem strategischen Portfoliomanagement  62

4.2.3  Hohe Kosten bei Wohnungsneubau  64

4.2.4  Mechanismen des Wohnungsmarktes bei Wohnungsneubau  66

4.2.5  Neubau und Liquiditätsplanung der PRO POTSDAM GmbH  68

4.3  Handlungsfeld 3: Sanierung im Bestand  68

4.3.1  Instandhaltung und Modernisierung der Wohnungsbestände  69

3

Seite

4.3.2 Mechanismen des Wohnungsmarktes 4.3.3 Energetische Gebäudemodernisierungen zur Senkung der 71 Betriebskosten 74 4.3.4 Klimaschutzziele der Landeshauptstadt Potsdam 4.4 Handlungsfeld 4: Stadtentwicklungsprojekte am Beispiel „Speicherstadt“ 76 4.5 Handlungsfeld 5: Sozialmanagement 79

4.5.1 Sozialer Auftrag und Sozialmanagement der

79 PRO POTSDAM GmbH

4.5.2 Der gemeinnützige Verein „Soziale Stadt 81 Potsdam e.V.“ als Initiative der PRO POTSDAM GmbH 4.6 Kurzfazit 82

5 Umsetzung der Handlungsfelder versus Ausschüttung an den Gesellschafter 83 5.1 Auswirkungen einer zahlungswirksamen Ausschüttung 83 5.2 Maßnahmen zur Sicherung einer jährlichen Ausschüttung 85 86 5.2.1 Harte Patronatserklärung 86 52.2 Gemeinsames Zins- und Cashmanagement 87 5.2.3 Verkauf und Entwicklung von städtischen Liegenschaften 6 Zusammenfassung und Ausblick 89 Literaturverzeichnis 96 Internetquellen 101 Expertengesprächspartner 104

4

Abbildungsverzeichnis   

1  Rechts- und Organisationsformen öffentlich- und privatrechtlicher  

kommunaler  Betriebe  13

2  Die wesentlichen Unterschiede zwischen den Organisationsformen  

Regiebetrieb  , Eigenbetrieb, GmbH und AG  21

3  Abstufungen der rechtsformabhängigen Selbstständigkeit  22

4  Rechtsformen kommunaler Unternehmen  23

5  Kommunalwahlen 2008 Stadtverordnetenversammlung Potsdam  

  (Endergebnis)  33

6  Organigramm Stadtverwaltung Potsdam  37

7  Beteiligungsportfolio der Landeshauptstadt Potsdam  40

8  Übersicht Aufgaben des Beteiligungsmanagements der  

Stadtverwaltung  Potsdam  41

9  Zuordnung der Organisationseinheit Beteiligungsmanagement  44

10  Ergebnisse GEWOBA Mieter-Monitor 2006  55

11  Energiepreise in Deutschland für Heizöl und Gas  71

12  Luftbild Potsdam Havelbucht  76

5

Abkürzungsverzeichnis

AG Aktiengesellschaft AktG Aktiengesetz AöR Anstalt öffentlichen Rechts AR Aufsichtsrat Bbg Kverf Kommunalverfassung des Landes Brandenburg BelBindG Brandenburgisches Belegungsbindungsgesetz BetrVG Betriebsverfassungsgesetz BGB Bürgerliches Gesetzbuch Doppik Doppelte Buchführung in Konten EFRE Europäischer Fonds für regionale Entwicklung EigV Eigenbetriebsverordnung EnEV Energieeinsparverordnung ETBF Entwicklungsträger Bornstedter Feld GmbH GG Grundgesetz gGmbH gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung GmbHG GmbH-Gesetz GO Gemeindeordnung HGB Handelsgesetzbuch INSEK Integriertes Stadtentwicklungskonzept KdU Kosten der Unterkunft KomHKV Kommunale Haushalts- und Kassenverordnung Brandenburg LHP Landeshauptstadt Potsdam MitbestG Mitbestimmungsgesetz NKM Nettokaltmiete OBM Oberbürgermeister PROP PRO POTSDAM GmbH SGB Sozialgesetzbuch STP Sanierungsträger Potsdam WBS Wohnberechtigungsschein WoBinG Wohnungsbindungsgesetz WoFG Wohnraumförderungsgesetz WVV Wohnraumversorgungsverträge

6

Hinweis auf Sprachform

Die Inhalte dieser Hausarbeit sprechen Frauen und Männer gleichermaßen an. Zur besseren Lesbarkeit wird nur die männliche Sprachform verwendet. Die Bezeichnungen "Kunde", "Mitarbeiter" o. ä. sind deshalb als geschlechtsneutral anzusehen.

7

1 Einleitung 1.1 Ausgangslage und Problemstellung

Die meisten Kommunen in Deutschland haben vielfältige Unternehmensbeteiligungen in Form von Eigenbetrieben oder Gesellschaften mit beschränkten Haftungen (GmbH). Beispiele hierfür sind kommunale Verkehrsbetriebe, Energie-versorger, Stadtentsorgungsbetriebe oder Wohnungsunternehmen. Angesichts von Privatisierungs- und Kommerzialisierungsstrategien und -prozessen von öffentlichen Unternehmen wird diskutiert, welche unterschiedlichen Interessen und Erwartungen an die Entwicklung in öffentlichen Unternehmen und von öffentlichen Aufgaben existieren und wie diese in die Strategiebildung und Unternehmenspolitik einfließen. Dabei ist zu bedenken, welchen Zweck öffentliche Unternehmen erfüllen und welche Interessen deshalb Bestandteile der unternehmerischen Steuerung und welche marginalisiert sein müssen. Gegenläufige legitime Interessen gilt es in Ausgleich zu bringen, um konkrete Erwartungen und Anforderungen zu formulieren und durch eine strategische Steuerung die Ziele Gemeinwohls umzusetzen. In einzelnen Fällen wie in Dresden wurde zwar 2006 die kommunale Wohnungsbaugesellschaft Dresden GmbH mit einem Bestand von 48.000 Wohnungen für 1,7 Mrd € an eine Investorengruppe verkauft, jedoch ist dies noch immer die Ausnahme. So wurde in Freiburg hingegen im selben Jahr per Bürgerentscheid der Verkauf des dortigen städtischen Unternehmens verhindert. ¹ Viele Kommunen sind bestrebt, ihre städtischen Beteiligungen im Eigenbesitz zu behalten und selbst einen möglichst hohen Nutzen und Mehrwert aus ihren Beteiligungen zu ziehen. Dies setzt eine effektive, professionelle und strategische Steuerung der kommunalen Unternehmensbeteiligungen durch den Eigentümer - die Kommune - voraus. Die Frage der Steuerung öffentlicher Unternehmen durch die Kommune kann in zwei Aspekte unterteilt werden:

Erstens hat die Kommune als Gewährleister dafür zu sorgen, dass der politisch definierte Versorgungsgrad mit öffentlichen Leistungen zuverlässig erreicht wird und das Unternehmen seinen Auftrag im öffentlichen Interesse verfolgt. Im Rahmen der Daseinsvorsorge sind Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse

¹ Vgl. Besecke/Enbergs (2008): S. 9.

8

gemeint. ² Dabei hat das kommunale Unternehmen eine möglichst hohe Qualität seiner Dienstleistungen und Produkte zu gewährleisten.

Zweitens hat die Kommune als Eigentümer sicherzustellen, dass dieses Unternehmen ihre eigene Substanz, die ihre Leistungsfähigkeit sicherstellen, erhalten. Das Unternehmen soll wirtschaftlich erfolgreich arbeiten und der Kommune einen messbaren finanziellen Nutzen bringen.

Die Daseinsvorsorge läuft Gefahr ins Abseits zu geraten, je mehr wirtschaftliche Aspekte im Vordergrund stehen. Diesen Zielkonflikt gilt es bei der Steuerung von öffentlichen Unternehmen zu lösen.

Am Beispiel der PRO POTSDAM GmbH werden in dieser Masterthesis Einfluss-faktoren und Interessenkonflikte bei der Steuerung öffentlicher Unternehmen beschrieben und konkrete Handlungsfelder aufgezeigt.

1.2 Inhalte und Zielsetzungen

Durch meine über 10-jährige Betriebszugehörigkeit bei der GEWOBA Wohnungsverwaltungsgesellschaft Potsdam mbH habe ich in den letzten Jahren Veränderungen und Entwicklungen mit sehr großem Interesse miterlebt. Durch Umstrukturierungen und Versetzungen verbunden mit einem neuen Verantwortungsbereich Sozialmanagement war ich Teilnehmer dieser Veränderungsprozesse. Im Jahr 2006 erfolgte der Zusammenschluss von sieben Unternehmen in den Unternehmensverbund der PRO POTSDAM GmbH. Ziel war es, die in den einzelnen Unternehmen vorhandenen Kompetenzen hinsichtlich Stadtentwicklung, Stadtsanierung und Wohnungswirtschaft zu bündeln. Die GEWOBA Wohnungsverwaltung Potsdam mbH hat die Bewirtschaftung und Verwaltung des in diesem Zusammenhang auf die PRO POTSDAM GmbH (PROP) übertragenen Wohnungs-bestandes übernommen. Dazu gehören die Interessentengewinnung, Vermietung, Instandhaltung inkl. Regiebetrieb, Betriebskostenabrechnung, Mietenbildung und das Sozialmanagement. Insbesondere das Sozialmanagement beinhaltet Tätigkeiten und Aufgaben, die unmittelbar auch positiven Einfluss auf das Gemeinwohl der Landeshauptstadt Potsdam (LHP) haben und von denen alle Potsdamer Bürger profitieren können. Die Erbringung dieses sozialen „Mehrwerts“ ist nicht zuletzt in der Rolle des verantwortlichen kommunalen Unternehmens der PROP begründet. Aus meinen

² Vgl. Europäische Union (2002): Artikel 16.

9

alltäglichen Erfahrungen und Kontakten und den parallelen Erkenntnisgewinnen aus dem Studium Sozialmanagement, insbesondere aus dem Bereichen Controlling, Marketing, BWL etc. ist mein Interesse an einer näheren Untersuchung der Eigentümersteuerung entstanden.

Diese Masterthesis leistet einen Beitrag zur Diskussion um die Steuerung von kommunalen Unternehmen. Sie zeigt die unterschiedlichen Interessen und Erwartungen des Eigentümers an kommunale Gesellschaften und die derzeit in der Praxis gängigen Steuerungsmöglichkeiten durch die Kommune auf. Zudem werden die Einflussfaktoren und Interessenkonflikte innerhalb des Eigentümers und zwischen dem Eigentümer und der PROP diskutiert. Anhand des Beispiels des kommunalen Unternehmensverbundes PROP wird untersucht, wie in der Praxis die LHP ihr Unternehmen verwaltet, “controllt“ und steuert. Dabei werden neben einer Bestandsaufnahme der derzeitigen Praxis auch die verschiedenen Interessen an die PROP innerhalb der LHP aufgezeigt und die sich daraus ergebenden Konflikte diskutiert. Ziel ist es - unter Berücksichtigung und Analyse der Einflussfaktoren und Interessenkonflikte - Wege und Perspektiven zur Steuerung von kommunalen Unternehmen dargestellt am Beispiel der PROP aufzuzeigen.

1.3 Methodik und Verfahrensweise

Die vorliegende Arbeit legt ihren Fokus auf eine praktische Anwendung des zu Grunde liegenden Themas, weshalb hier theoretische Grundlagen (Literatur) mit Expertenwissen und praxisnaher Arbeit kombiniert werden. Zunächst wurde eine ausführliche Literaturrecherche zum vorliegenden Thema durchgeführt. Es konnten zahlreiche Veröffentlichungen, Materialien der PROP und der Stadtverwaltung Potsdam, Artikel aus Fachzeitschriften, Statistiken und Beiträge aus bereits durchgeführten Forschungen und Untersuchungen gefunden und in die Arbeit integriert werden. Das in diese Arbeit eingebrachte Wissen basiert ebenso auf zahlreiche Gespräche mit Mitarbeitern und Experten überwiegend aus der Stadtverwaltung Potsdam und der PROP.

Kapitel 2 dieser Arbeit eröffnet dem Leser zunächst eine Einführung in den Unternehmensbegriff und gibt einen ersten Überblick über die verschiedenen Rechts- und Organisationsformen kommunaler Unternehmen. Daraus ableitend zeigt sich, dass

10

die GmbH aus verschiedenen Gründen die am weitesten verbreitete Rechtsform kommunaler Unternehmen darstellt und sich Einflussfaktoren aber auch Interessenkonflikte bei der Steuerung durch die Kommune ergeben.

All diese Informationen dienen dem besseren Verständnis des Themas und sind nicht dem Hauptteil der Arbeit zuzuordnen.

Die Arbeit spezialisiert sich im Kapitel 3 auf die Vorstellung des kommunalen Wohnungsunternehmens PROP und dessen Eigentümerin, der LHP. Neben allgemeinen Fakten zum Unternehmen werden auch die Töchter des Unternehmens-verbundes vorgestellt. Im Anschluss werden die für die Eigentümersteuerung relevanten Bereiche und Abteilungen innerhalb der Stadtverwaltung der LHP näher beleuchtet. Hieran schließt sich das Kapitel 4 an, in dem Einflussfaktoren und Interessenkonflikte bei der Eigentümerin LHP und zwischen Eigentümerin und kommunalem Unternehmen PROP beschrieben werden. Es werden fünf konkrete Handlungsfelder zur Steuerung von öffentlichen Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Gemeinwohl und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ausführlich vorgestellt und erörtert. Im Kapitel 5 wird beschrieben, welche Auswirkungen und Chancen eine zahlungswirksame Ausschüttung an den Gesellschafter auf die im Kapitel 4 beschriebenen Handlungsfelder haben kann. Das Kapitel 6 fasst die Masterthesis noch einmal zusammen. Zudem wird im Kapitel 6 ein Ausblick in Bezug auf die PRO POTSDAM GmbH gegeben, bevor im Anschluss abschließend ein allgemeiner Ausblick folgt.

Spezielle Grafiken und Tabellen zwischen den Kapiteln und in der Anlage ergänzen die vorliegende Arbeit.

11

2 Rechts- und Organisationsformen öffentlicher Unternehmen

Die Kommunen sind zur Grundversorgung der Bevölkerung und zur Daseins-vorsorge verpflichtet. Zur Verwirklichung ihrer Aufgaben sind die Kommunen befugt, kommunale Unternehmen oder Einrichtungen zu betreiben (z.B. Wasserwerke, Stadtwerke, Wohnungsunternehmen, Schwimmbäder). Der zulässige Umfang ergibt sich aus den jeweiligen Gemeindeordnungen. Erfüllt die Kommune die wirtschaftliche Betätigung nicht durch ihre Ämter, so stehen ihr folgende öffentliche bzw. private Rechtsformen zur Verfügung: der Regiebetrieb, der Eigenbetrieb, die Anstalt des öffentlichen Rechts, die Bildung eines Zweckverbandes als öffentlich-rechtliche sowie die GmbH bzw. die Aktiengesellschaft als privatrechtliche Unternehmensform.

Kapitel 2 stellt die möglichen Organisations- und Rechtsformen der kommunalen Aufgabenwahrnehmung dar. Es werden die Unterschiede, Besonderheiten und die Aufgaben bzw. Rechte und Pflichten der Organe und Gremien für die einzelnen Rechtsformen dargestellt. Die Informationen in diesem Kapitel sind ein Beitrag zum allgemeinen und besseren Verständnis von Rechts- und Organisationsformen öffentlicher Unternehmen und sind nur zum Teil dem Hauptteil der Masterthesis zuzuordnen. Durch die kurze Beschreibung der einzelnen Rechts- und Organisations-formen unter Berücksichtigung entsprechender Steuerungsmöglichkeiten durch die Kommune werden die wesentlichen Unterschiede in Abgrenzung zur GmbH deutlich.

Nachfolgende Abbildung stellt öffentlich-rechtliche (Kapitel 2.1.) und privatrechtliche (Kapitel 2.2.) Rechts- und Organisationsformen kommunaler Betriebe dar.

12

Abbildung 1 (eigene Darstellung):

Rechts- und Organisationsformen öffentlich- und privatrechtlicher kommunaler Betriebe

2.1 Öffentlich-rechtliche kommunale Betriebe

Im Kapitel 2.1. wird beschrieben, welche verschiedenen Möglichkeiten es für eine Gemeinde gibt, im öffentlich-rechtlichen Bereich Betriebe zu führen. Die Beschreibung und die Nähe der öffentlich-rechtlichen kommunalen Betriebsformen zur Kommune sollen den Unterschied zu den im Kapitel 2.2 privatrechtlich organisierten Betrieben deutlich machen.

2.1.1 Regiebetrieb

Der Regiebetrieb ist keine eigenständige Rechtsform und besitzt keinerlei Verselbständigung, sondern stellt einen rechtlich, organisatorisch und wirtschaftlich unselbständigen Teil der Kommunalverwaltung dar. Im Rahmen der gemeindlichen Organisationsgewalt kann der Regiebetrieb als bloße Verwaltungsdienststelle der Gemeinde eingerichtet werden. Dies hat den Vorteil, dass die Kommune größtmögliche Einflussmöglichkeiten besitzt. Die Einbindung des Regiebetriebes in den

13

allgemeinen Zuständigkeitsrahmen der Kommunalverwaltung bedeutet insbesondere, dass

• der Regiebetrieb keine selbständigen Organe besitzt und die Kommunalverwaltung unmittelbare, umfassende Einwirkungsmöglichkeiten auf den Regiebetrieb hat;

• alle Einnahmen und Ausgaben im kommunalen Haushaltplan veranschlagt werden, d.h. den haushaltsrechtlichen Grundsätzen und dem Gesamtdeckungsprinzip voll unterliegen;

• das Personal in den allgemeinen Stellenplan eingebunden und somit in das öffentliche Dienstrecht einbezogen ist.

Regiebetriebe werden in der Praxis üblicherweise für kleinere kommunale Betriebseinheiten (zur Eigenbedarfsdeckung der Verwaltung wie z.B. Bauhof, Fuhrpark, Gärtnereinen, Kantine usw.) und häufig auch, vor allem in kleineren Gemeinden, für kostenrechnende Einrichtungen geführt (z.B. Abwasser, Abfall, Friedhöfe). 3

2.1.2 Eigenbetrieb

Eine gewisse Verselbstständigung im Vergleich zu einem Regiebetrieb ist bei der Organisationsform des Eigenbetriebs gegeben. Eigenbetriebe sind rechtlich unselbständig, d.h. sie sind Teil der Kommunalverwaltung. Allerdings werden sie nicht im Haushalt der Kommune geführt; sie sind wirtschaftlich unabhängig (Sondervermögen). Der Haushaltsplan der Kommune enthält nur die Ergebnisabführung oder Verlustabdeckung sowie ggf. vom Eigenbetrieb an die Kommune zu leistende Zahlungen (Konzessionsabgaben etc.). 4

Die Rechtsform des Eigenbetriebs soll eine wirtschaftliche Betriebsführung unter gleichzeitiger Sicherstellung der notwendigen Steuerungs-, Einwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten durch die Gemeinde sicherstellen. Der rechtlich unselbstständige Eigenbetrieb soll zum einen die Einheit der Gesamtverwaltung wahren. Zum anderen soll eine Sonderstellung eingeräumt werden, die ein nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen handelndes und teilweise im Wettbewerb

³ Vgl. Katz (2004): S. 41/42.

⁴ Vgl. Hille (2003): S. 35.

14

stehendes Unternehmen benötigt und den modernen unternehmerischen Organisations- und Führungsanforderungen entspricht. ⁵ Als kommunale Eigenbetriebe werden viele Versorgungs-, Entsorgungs- und Verkehrsbetriebe geführt. Weitere Beispiele bilden zahlreiche Theater, Krankenhäuser und zoologische Gärten. 6

2.1.3 Anstalt des öffentlichen Rechts

Die Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) ist auf Grund ihrer auch rechtlichen Selbständigkeit noch weiter verselbständigt als der Eigenbetrieb. Die Bildung einer AöR erfolgt u.a. deshalb, um der Leitung dieser Organisation weitestgehende Managementfreiheit einzuräumen. Sie ist eine eigenständige, mit eigenen Rechten und Pflichten ausgestattete juristische Person des öffentlichen Rechts. Die Rechtsverhältnisse der AöR bestimmen sich aus der Anstalts-Satzung. Die Kommune kann der AöR einzelne oder alle mit einem bestimmten Zweck zusammenhängende Aufgaben übertragen. Da die AöR selbst Aufgabenträger ist, tritt sie in direkte Leistungsbeziehungen mit den Nutzern, d.h. auch, dass die Nutzer der AöR - und nicht die Kommune - das entsprechende Entgelt bzw. die Gebühr zu zahlen haben. Damit unterscheidet sich die Aufgabenübertragung an eine AöR ganz wesentlich von einer Beauftragung eines Eigenbetriebs. ⁷ Obwohl die AöR rechtlich selbstständig ist, haftet die Kommune als Gewährleistungsträger für die Verbindlichkeiten der AöR uneingeschränkt, soweit die Gläubiger nicht aus dem Vermögen befriedigt werden können. Dem Vorstand einer AöR kommen die Geschäftsführungs- und dem Verwaltungsrat im Wesentlichen die Aufsichtsfunktionen der Steuerung und Kontrolle zu. Die AöR besitzt volle Dienstherreneigenschaft, führt ihr Rechnungswesen nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung (mit Wirtschaftsplan, Stellenplan, Jahresabschluss einschließlich Lagebericht) und unterliegt der Rechtsaufsicht. Die Satzung kann vorsehen, dass von den Gemeindeorganen an Verwaltungsrat und Vorstand Weisungen erteilt werden. 8

⁵ Vgl. Katz (2004): S. 42/43.

⁶ Vgl. Brede (2005): S. 81.

⁷ Vgl. Hille (2003): S. 39/40.

⁸ Vgl. Katz (2004): S. 45/46.

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2.1.4 Zweckverband

Der Zweckverband ist die adäquate und kommunaltypische öffentlich-rechtliche Organisationsform für die interkommunale Zusammenarbeit. In der Rechtsform von Zweckverbänden werden die unterschiedlichsten kommunalen Aufgaben innerhalb der „kommunalen Familie“ gemeinsam wahrgenommen. Schwerpunktbereiche sind die Aufgaben der Ver- und Entsorgung (Wasserversorgung, Abfall- und Abwasserbeseitigung usw.) sowie die Bildung und Kultur (Volkshochschule, überörtliches Schulzentrum usw.). Die Rechtsform des Zweckverbands ist dabei nicht nur auf wirtschaftliche Unternehmen beschränkt, sondern umfasst nahezu alle Angelegenheiten der kommunalen Gemeinschaft. Der Zweckverband ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts zur Wahrnehmung bestimmter, im Einzelnen durch Verbandssatzung festgelegter kommunaler Aufgaben. Er verwaltet seine Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze und seiner Satzung unter eigener Verantwortung.

Zweckverbände sehen zwei Organe vor, die Verbandsversammlung und den Verbandsvorsitzenden. Die Zweckverbände finanzieren sich regelmäßig über eine Umlage bei den Verbandsmitgliedern. 9

In der Praxis gibt es im ländlichen Bereich auf Kreisebene durchaus Beispiele auch für einen Zweckverband im sozialen Wohnungsbau. Ein Zweckverband kann bei einer kleinen Anzahl und regionalen Streuung von Wohnungsbeständen eine denkbare Organisationsform sein.

2.1.5 Öffentlich rechtliche Stiftungen

Als weitere mögliche Organisationsform für kommunale Wirtschaftsunternehmen soll die rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts genannt werden. Unter Stiftung versteht man die Widmung von Vermögen zur dauerhaften Erfüllung eines bestimmten Zwecks. Stiftungen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie keinen Anteilseigner haben und ein zur Zweckerfüllung ausreichend ertragreiches Vermögen vorhanden sein muss, also die Stiftung in der Lage ist, aus den Erträgen ihres Vermögens ihren Stiftungszweck nachhaltig zu erfüllen. 10

⁹ Vgl. Katz (2004): S. 46/47.

¹⁰ Vgl. ebd.: S. 47.

16

Öffentlich rechtliche Stiftungen sind eine eher selten anzutreffende Organisations-form für kommunale Wirtschaftsunternehmen.

Im Ergebnis kann gesagt werden, dass die öffentlich-rechtlichen Betriebsformen einen gewissen Grad von Verselbstständigung haben, aber im Wesentlichen weiterhin eine organisatorische und wirtschaftliche Nähe zur Kommune besteht. 2.2 Privatrechtliche kommunale Betriebe (Eigen- oder Beteiligungsgesellschaften)

Entsprechend der Organisationshoheit und dem Grundsatz der Rechtsformenwahlfreiheit als Ergebnis der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG) stehen den Kommunen für ihre wirtschaftliche Betätigung grundsätzlich auch die im Privatrecht vorgesehenen Organisationsformen zur Verfügung. Die Gemeindeordnungen der Länder definieren besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen, insbesondere Vorgaben der Haftungsbeschränkung einerseits und der Sicherstellung von ausreichenden Einflussrechten und Einwirkungsmöglichkeiten andererseits.

2.2.1 Aktiengesellschaft

Eine Aktiengesellschaft (AG) ist eine Kapitalgesellschaft, deren Gesellschafter über den Kauf von Aktien am Grundkapital beteiligt sind. Für die Verbindlichkeiten des Unternehmens haften diese bis zur Höhe ihrer Einlagen. Organe der AG ist der Vorstand, die Hauptversammlung und obligatorisch der Aufsichtsrat. Die Mitglieder des Vorstands werden vom Aufsichtsrat für die Dauer von 5 Jahren bestellt. Ihre Hauptaufgaben liegen in der Geschäftsführung und Vertretung der AG. Die Stellung des Vorstandes einer AG ist durch zwingende gesetzliche Vorschriften insbesondere im Aktiengesetz (AktG) besonders abgesichert (vgl. § 76 ff. AktG). Daraus ergibt sich eine Eigenständigkeit des Vorstandes mit entsprechend begrenzten Steuerungsmöglichkeiten gegenüber der Eigentümerin. Dem Aufsichtsrat obliegen insbesondere die Aufgaben der Bestellung und Abberufung des Vorstands sowie die Überwachung der Tätigkeit der Geschäftsführung (vgl. §§ 84 und 111 AktG). Das Prinzip der formellen Satzungsstrenge (vgl. §23 Abs. 5 AktG) beinhaltet u.a. die weitgehende Unabhängigkeit der Vorstandsmitglieder und auch der Aufsichtsratsmitglieder. Daraus ergibt sich eine grund-

17

sätzliche Unzulässigkeit von bindenden Weisungen an diese Organe sowie die Pflicht der Organe, bei ihren Entscheidungen nur die Gesellschaftsbelange zu berücksichtigen (§§ 76, 93, 116, 117 AktG). Dadurch ist der kommunale Einfluss in der AG in aller Regel sehr begrenzt. 11

Das Spannungsfeld zwischen dem kommunalen Verfassungsrecht einerseits und dem Gesellschaftsrecht andererseits wird bei der AG eindeutig zu Gunsten des Gesellschaftsrechts entschieden (insbesondere bezüglich der Einwirkungsrechte des Anteilseigners auf die AG-Organe). Aus diesem Grunde ist die AG als Rechtsform kommunaler Unternehmen eher selten anzutreffen.

2.2.2 Gesellschaft mit beschränkter Haftung

Die Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) ist die in bzw. von Kommunen am häufigsten für ihre wirtschaftliche Betätigung gewählte Privatrechtsform. Sie ist eine mit Rechtspersönlichkeit ausgestattete Gesellschaft (juristische Person), an der sich der bzw. die Gesellschafter mit Einlagen und Stammkapital beteiligen, ohne persönlich für die Verbindlichkeiten der Gesellschaft zu haften. Die GmbH kann zu jedem vom Gesetz zugelassenen Zweck errichtet werden (§ 1 GmbHG). ¹² Eine GmbH ist aus gesellschaftsrechtlicher Sicht universell einsetzbar, also nicht nur für gewerbliche Zwecke, sondern z.B. auch als „Non-Profit-Gesellschaft“ und damit für Kommunen eine bevorzugte Rechtsform. Als Vorteil kommt hinzu, dass das weitgehend den Gesellschaftern zur Disposition überlassene GmbH-Recht eine weite Gestaltungsfreiheit in ihrer Ausgestaltung zulässt (vgl. § 45 ff. GmbHG). Typusbestimmend für die GmbH ist die organisationsrechtliche Elastizität des GmbH-Rechts, die starke Stellung der Kapitaleigner (Gesellschafter, Eigentümer), die Weisungsabhängigkeit der Geschäftsführung und die Möglichkeit, Gesellschaftszweck, Zuständigkeiten usw. weitgehend frei gestaltend im Gesellschaftsvertrag zu regeln. Eine GmbH muss mindestens zwei notwendige Organe besitzen: Die Gesellschafter als das oberste Willensbekundungsorgan (Gesellschafterversammlung) und den oder die Geschäftsführer als Handlungsorgan. Daneben kann ein fakultativer, im Fall der mitbestimmten GmbH sogar ein obligatorischer

¹¹ Vgl. Katz (2004): S. 53/54.

¹² Vgl. Hille (2003): S. 50.

18

Aufsichtsrat oder ein Beirat vorhanden sein (vgl. § 52 GmbHG). In kommunalen GmbHs ist in aller Regel durch den Gesellschaftsvertrag ein Aufsichtsrat festgelegt. ¹³ Der/die Geschäftsführer führen die Geschäfte der Gesellschaft und vertreten diese gerichtlich und außergerichtlich im Rahmen des GmbH-Rechts und des Gesellschaftsvertrages (vgl. § 35 ff. GmbHG). Die Zahl der Geschäftsführer wird in der Satzung bestimmt. Auch Gesellschafter können zugleich Geschäftsführer sein. ¹⁴ Die Gesamtheit der Gesellschafter ist das oberste Willensbekundungsorgan der GmbH. Ihre Entscheidungen trifft sie in Gesellschafterversammlungen. Soweit im Gesellschaftsvertrag nichts anderes bestimmt, ist die Gesellschafterversammlung für die Feststellung des Jahresabschlusses, die Bestellung und Abberufung der Geschäftsführer und die Überwachung der Geschäftsführer zuständig und kann diesen Weisungen erteilen (§§ 45, 46 GmbHG). Der Gesellschafterversammlung können per Satzung weitere Aufgaben zugewiesen werden, die sich z.B. aus den Forderungen der Kommunalgesetze (Informations- und Einwirkungsrechte) ergeben. Ihr können aber auch Aufgaben und Kompetenzen zugunsten von Aufsichtsrat und/oder Geschäftsführung per Satzung/Gesellschaftsvertrag entzogen werden. ¹⁵ Die Bildung eines Aufsichtsrates ist fakultativ, es sei denn, dass die GmbH bestimmte Größenordnungen überschreitet. Ein Aufsichtsrat ist dann gesetzlich vorgeschrieben, wenn das Unternehmen mehr als 500 Arbeitnehmer (§ 77 Abs. 1 BetrVG 1952) bzw. mehr als 2000 Arbeitnehmer (§ 25 Abs. 1 Nr. 2 MitbestG) hat. Obwohl nicht immer verpflichtend vorgeschrieben, findet sich doch in den meisten kommunalen Gesellschaften ein (freiwilliger) Aufsichtsrat, in dem überwiegend kommunale Mandatsträger vertreten sind. Nach den meisten Kommunalgesetzen ist ein Sitz in dem Überwachungsorgan dem (Ober-) Bürgermeister oder einem von ihm benannten (Verwaltungs-) Vertreter vorbehalten. 16

Aufgaben und Kompetenzen des Aufsichtsrats, soweit durch Gesellschaftsvertrag vorgesehen, können individuell, je nach den örtlichen Erfordernissen, festgelegt werden.

¹³ Vgl. Katz (2004): S. 50/51.

¹⁴ Vgl. Hille (2003): S. 53.

¹⁵ Vgl. ebd.: S. 54.

¹⁶ Vgl. Hille (2003): S. 56.

19

Neben den Kontrollaufgaben sowie der Vorbereitung der Beschlüsse der Gesellschafterversammlung hat der Aufsichtsrat unter Berücksichtigung der kommunalen Gemeinwohlbelange (Unternehmenszweck) auch die Aufgaben der Mitwirkung an der Festlegung der Geschäftspolitik und der strategischen Zielvorgaben.

Die Kompetenzaufteilung auf Gesellschafterversammlung, Aufsichtsrat und Geschäftsführung sowie die Festlegung von angemessenen Informations-, Einfluss-, Steuerungs- und Kontrollrechten kann entsprechend den konkreten Rahmenbedingungen, örtlichen Verhältnissen, bestehenden Strukturen und agierenden Personen festgelegt werden. Dabei sollten die Vorteile der GmbH (Flexibilität, zügige Entscheidungsprozesse usw.) und die Nachteile (geringe Transparenz, begrenzte Entscheidungs- und Mitwirkungsmöglichkeiten usw.) sorgfältig abgewogen werden und durch eine adäquate Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrages zu „harmonisieren“. 17

Die für eine GmbH verbindlich geltenden Vorschriften des GmbH-Gesetzes stehen grundsätzlich nicht im Widerspruch zu den Voraussetzungen der Kommunalgesetze. Daher ist es möglich, aber auch erforderlich, die Forderungen des Kommunalrechts im Gesellschaftsvertrag bzw. in der Satzung zu verankern, damit sie ihren rechtlichen Wirkungen entfallen können. Die GmbH ist damit als Privatrechtsform für die Erledigung kommunaler Aufgaben vom Grundsatz sehr geeignet. ¹⁸ 2.2.3 Sonstige privatrechtliche Organisationsformen

Als weitere mögliche privatrechtliche Organisationsformen sind der Vollständigkeit halber noch zu nennen:

• Rechtsfähiger Verein gem. § 21 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB); • Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaft (eG; Genossenschaftsrecht); • Rechtsfähige Stiftung des Privatrechts.

Diese sind als Rechtsform kommunaler Unternehmen eher selten anzutreffen.

¹⁷ Vgl. Katz (2004): S. 51.

¹⁸ Vgl. Hille (2003): S. 53.

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Die Abbildung 2 zeigt die wesentlichen Unterschiede zwischen den Organisations-formen Regiebetrieb, Eigenbetrieb, AöR, Zweckverband, GmbH und AG noch einmal zusammenfassend und anschaulich dargestellt.

Regiebetrieb Eigenbetrieb Anstal ö.R. Zweckverband GmbH AG

Abbildung 2 (eigene Darstellung):

Die wesentlichen Unterschiede zwischen den Organisationsformen Regiebetrieb, Eigen-

betrieb, GmbH und AG 19

2.3 Fazit

Aus den Ausführungen wird deutlich, dass die Rechts- und Organisationsformen der kommunalen Unternehmen sehr vielgestaltig sein können. Sie können in den öffentlich-rechtlichen Rechtsformen eines Regiebetriebs, Eigenbetriebs oder einer Anstalt des öffentlichen Rechts, aber auch in den privatrechtlichen Rechtsformen einer AG oder GmbH organisiert sein.

Die Darstellung der verschiedenen Rechtsformen hat im Ergebnis gezeigt, dass sich die wesentlichen Unterschiede im Spannungsfeld zwischen Einflussnahme durch die Kommune und Grad der Selbständigkeit des kommunalen Unternehmens befinden.

¹⁹ Datenquelle: Institut für den öffentlichen Sektor e.V. (2007): S. 7.

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