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Abk  ürzungsverzeichnis  i

Verzeichnis  der Schaubilder  vi

1  FRAGESTELLUNG UND VORGEHENSWEISE DER ARBEIT  1

1.1  Die Entwicklung der Gemeindefinanzen in NW.  1

1.2  Die Gemeinden im Würgegriff von Bundes- und Landesgesetzgeber  3

1.3  Probleme der gemeindlichen Einnahmenstruktur.  4

1.4  Herangehensweise an die Problematik.  5

2  DIE INSTITUTIONELLE GEWÄHRLEISTUNG DER KOMMUNALEN  

SELBSTVERWALTUNG  IN ART. 28 ABS. 2 GG.  7

2.1  Die institutionelle Rechtssubjektsgarantie  9

2.2  Die objektive Rechtsinstitutionengarantie.  9

2.2.1  Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft.  10

2.2.2  Allzuständigkeit (Universalität)  11

2.2.3  Eigenverantwortlichkeit  11

2.2.4  Gesetzesvorbehalt.  12

2.2.5  Die abgeleiteten Gemeindehoheiten.  14

2.3  Die subjektive Rechtsstellungsgarantie  15

3  DIE FINANZIELLE ABSICHERUNG DER OBJEKTIVEN  

RECHTSINSTITUTIONENGARANTIE  IN DER FINANZVERFASSUNG  

DES  GRUNDGESETZES  17

3.1  Funktion der Finanzverfassung für die kommunale Selbstverwaltung  17

3.2  Kommunalrechtsrelevante Regelungen in der Finanzverfassung  18

3.2.1  Das Konnexitätsprinzip als allgemeine Lastenverteilungsregel.  19

3.2.1.1  Verwaltungsanknüpfung des Konnexitätsprinzips.  19

3.2.1.2  Übertragbarkeit des Konnexitätsprinzips auf das Verhältnis Staat - Kommunen.  20

3.2.1.3  Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips.  21

3.2.2  Die gemeindlichen Ertragshoheiten.  23

3.2.2.1  Realsteuern  23

3.2.2.2  Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern.  24

3.2.2.3  Gemeindeanteil an der Einkommensteuer.  25

3.2.2.4  Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer.  26

3.2.2.5  Obligatorischer und fakultativer Finanzausgleich der Länder  27

3.2.2.6  Sonderlastenausgleich durch den Bund.  28

3.2.3  Die Steuergesetzgebungszuständigkeit  28

4  LANDES(VERFASSUNGS-)RECHTLICHE AUSGESTALTUNG DER  

OBJEKTIVEN  RECHTSINSTITUTIONENGARANTIE IN NW.  30

4.1  Inhaltliche Zusammenhänge zwischen Landes- und Bundesverfassungsrecht.  30

4.2  Gemeindliche Aufgabentypen  31

4.2.1  Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben.  32

4.2.2  Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben.  33

4.2.3  Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung / Bundesauftragsangelegenheiten  33

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4.3  Die finanzielle Stellung der nordrhein-westfälischen Gemeinden  34

4.3.1  Das Recht auf die Erschließung eigener Steuerquellen  35

4.3.2  Verpflichtung zu einem übergemeindlichen Finanzausgleich.  36

4.3.3  Art. 78 Abs. 3 LVerf NW als relatives Konnexitätsprinzip  37

4.3.3.1  Die von Art. 78 Abs. 3 LVerf NW erfaßten Aufgabentypen.  39

4.3.3.2  Schutzzweck der Norm.  40

4.3.3.3  Materieller Inhalt der Norm  41

5  DIE FINANZHOHEIT UND EINE AUFGABENADÄQUATE  

FINANZAUSSTATTUNG  ALS ECKPFEILER GEMEINDLICHER  

EIGENVERANTWORTLICHKEIT   45

5.1  Die Finanzhoheit als materieller Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie.  45

5.2  Die Bestandteile der Finanzhoheit.  46

5.2.1  Die Haushaltshoheit  47

5.2.2  Die Ausgabenhoheit.  48

5.2.3  Die Einnahmenhoheit  48

5.3  Der Finanzausstattungsanspruch der Gemeinden.  49

5.3.1  Umfang einer angemessenen Finanzausstattung.  51

5.3.2  Verpflichtungsadressaten des Ausstattungsanspruchs der Gemeinden.  52

6  STAATLICHE AUFGABENÜBERTRAGUNGEN, FINANZAUSSTATTUNG  

UND  GEMEINDLICHE SELBSTVERWALTUNG - STRUKTURPROBLEME  

DER  QUALITATIV-AUFGABENBEZOGENEN FINANZAUSSTATTUNG.  55

6.1  Die Reichweite der staatlichen Befugnis zur Aufgabenübertragung  55

6.1.1  Verfassungsrechtliche Anforderungen einer Aufgabenübertragung.  56

6.1.2  Aufgabenübertragung durch den Bundesgesetzgeber.  57

6.1.3  Aufgabenübertragung durch den Landesgesetzgeber.  59

6.2  Qualitativer Wandel von pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben.  60

6.3  Aufgabenentzug durch Aufgabenüberlastung: Das Problem von Aufgabenübertragungen  

ohne  entsprechende Kostenerstattungsregelungen.  60

7  DIE AUSGESTALTUNG DES KOMMUNALEN FINANZAUSGLEICHS  

IM  GFG NW 2000.  64

7.1  Die Funktionen des kommunalen Finanzausgleichs.  64

7.1.1  Stärkung der kommunalen Einnahmen.  64

7.1.2  Ausgleich von Finanzkraftunterschieden.  65

7.1.3  Förderung landesplanerischer Ziele in den Kommunen  65

7.2  Verfassungsrechtliche Determinanten des kommunalen Finanzausgleichs.  66

7.2.1  Das Gebot der Gleichbehandlung und der Systemgerechtigkeit  66

7.2.2  Das Harmonisierungsgebot.  67

7.2.3  Das Nivellierungsverbot.  67

7.3  Der Verbundsatz und die Verbundmasse.  68

7.4  Zuweisungen des GFG NW  69

7.4.1  Schlüsselzuweisungen.  70

7.4.1.1  Berechnung des Finanzbedarfs  70

7.4.1.2  Berechnung der Finanzkraft  71

7.4.1.3  Die Ausgleichsintensität.  72

7.4.2  Pauschale Zuweisungen für investive und konsumtive Maßnahmen  73

7.4.3  Sonderbedarfszuweisungen  73

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7.4.4  Zweckgebundene Zuweisungen.  74

7.4.5  Zuweisungen außerhalb des Steuerverbundes  74

7.5  Exkurs: Die Kreisumlage  74

8  DIE FINANZIELLE SITUATION NORDRHEIN-WESTFÄLISCHER  

GEMEINDEN   76

8.1  Allgemeine Einnahmen- und Ausgabenentwicklung  78

8.2  Strukturelle Verschiebungen im Einnahmenbereich  79

8.2.1  Steuereinnahmen  80

8.2.1.1  Gewerbesteuer.  81

8.2.1.2  Grundsteuer.  82

8.2.1.3  Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern.  83

8.2.1.4  Gemeindeanteil am Einkommensteueraufkommen.  83

8.2.1.5  Gemeindeanteil am Umsatzsteueraufkommen.  85

8.2.2  Zuweisungen vom Land  85

8.2.2.1  Schlüssel- und Bedarfszuweisungen des Landes.  85

8.2.2.2  Investitionszuweisungen des Landes.  86

8.2.3  Gebühren und Beiträge.  86

8.2.4  Sonstige Einnahmen.  87

8.3  Strukturelle Verschiebungen im Ausgabenbereich  88

8.3.1  Personalausgaben.  88

8.3.2  Sachaufwand  88

8.3.3  Sozialstaatliche Ausgaben.  89

8.3.4  Zinsausgaben und Verschuldung.  90

8.3.5  Sachinvestitionsausgaben.  90

8.4  Zusammenfassende Darstellung der strukturellen Entwicklung der gemeindlichen  

Einnahmen  und Ausgaben  91

9  STRUKTURPROBLEME DER QUANTITATIV-FISKALISCHEN  

FINANZAUSSTATTUNG.   93

9.1  Strukturdefizite im Steuersystem  93

9.1.1  Die Gewerbesteuer - zunehmende Aushöhlung der eigengestaltbaren Gemeindesteuer.  95

9.1.2  Die Grundsteuer - eine gute Gemeindesteuer.  98

9.1.3  Der Einkommensteueranteil - kommunalspezifische Schwächen und zunehmende  

Unstetigkeit.   98

9.1.4  Der Umsatzsteueranteil - kommunalspezifische Schwächen.  100

9.1.5  Die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern - Irrelevanz aufgrund ihres geringen  

Aufkommens.   101

9.1.6  Zusammenfassende Darstellung der strukturellen Schwächen im Steuersystem.  101

9.2  Strukturdefizite im kommunalen Finanzausgleich.  102

9.2.1  Finanzbedarfsermittlung.  102

9.2.1.1  Methodische Anforderungen.  102

9.2.1.2  Defizite bei der Finanzbedarfsermittlung im GFG NW 2000  105

9.2.2  Finanzkraftermittlung  106

9.2.2.1  Methodische Anforderungen.  107

9.2.2.2  Defizite bei der Finanzkraftermittlung im GFG NW 2000  107

9.2.3  Höhe des Ausgleichsgrades im GFG NW 2000  108

10  ANSÄTZE UND HEMMNISSE EINER REFORM DES  

GEMEINDEFINANZSYSTEMS   110

10.1  Die Notwendigkeit einer Gemeindefinanzreform  110

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10.2  Lastenverteilung  111

10.2.1  Lastenverteilungsregelung in Art. 28 GG  113

10.2.2  Neufassung des Art. 104a Abs. 3 GG.  114

10.2.3  Anknüpfung des Konnexitätsprinzips an die Gesetzgebungskompetenz  116

10.2.4  Eigener Vorschlag: Aufnahme einer Quotenregelung.  117

10.3  Mögliche Reformen zur Stärkung des gemeindlichen Steuersystems  119

10.3.1  Stärkung einer bestehenden Steuern: Die Grundsteuer.  120

10.3.2  Revitalisierung der Gewerbesteuer.  120

10.3.3  Einführung des Hebesatzrechts beim gemeindlichen Einkommensteueranteil  122

10.4  Die Möglichkeiten zur Ausgestaltung eines adäquaten Finanzausgleichs.  122

10.4.1  Verbesserungen in der Finanzbedarfsermittlung.  123

10.4.2  Verbesserungen bei der Finanzkraftermittlung  124

10.5  Ausblick: Die Chancen einer umfassenden Verbesserung des kommunalen  

Finanzierungssystems.   125

Literaturverzeichnis   127

Anhang   I

Abkürzungsverzeichnis

AfK

BMF

BSHG

BT-Drucks.

BVerfG

BVerfGE

BVerwG

BVerwGE

DJT

DÖV

DVBl.

GFG NW

GG

GH

GO NW

HbStR

HkWP

i.V.m.

Jura

JuS

KAG NW

KrO

LVerf NW

m. w. Nachw.

Nds.LT -Drucks.

Nds.StGH

Nds.VBl.

NVwZ

NW

NWLT-Drucks.

NWVBl.

OVG

OVGE

SBG

StabG

StT

StuGR

VerfGH NW

VerwArch.

VG

VVDStRL

VWH

ZG

Verzeichnis der Schaubilder

Schaubild 1: Die institutionelle Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG Schaubild 2: Kennzahlen zur kommunalen Finanzwirtschaft Schaubild 3: Beurteilungskriterien für Gemeindesteuern

1 Fragestellung und Vorgehensweise der Arbeit

Das erst kürzlich verabschiedete Sparpaket der Bundesregierung macht eines deutlich: Die öffentlichen Haushalte sind in einem dermaßen unbefriedigendem Zustand, daß selbst die Politik eine Konsolidierung für zwingend erforderlich hält. So wiesen die Hausha lte der Gebietskörperschaften von 1991 bis 1998 ein Finanzierungssaldo in der bedenklichen Höhe von 756 Mrd. DM auf. ¹ Gegen eine Konsolidierung der öffentlichen Haushalte ist ob der mit der Verschuldung zusammenhängenden gravierenden Folgen bis hin zur Handlungsunfähigkeit im Grunde nichts einzuwenden. Wenn die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern aber durch eine Kostenabwälzung auf die Kommunen betrieben wird, ist dies mit der Intention der Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes und der Länderve rfassungen nicht vereinbar, ist die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland doch wesentlicher Träger der Durchführung von Verwaltungsaufgaben. 2

Der zweistufige Staatsaufbau der Bundesrepublik geht einher mit einem dreistufigen Verwaltungsaufbau. Will man ein Funktionieren dieser Kombination gewährleisten, so ergibt sich schnell die Frage nach der Ausstattung der drei Verwaltungsebenen mit finanziellen Ressourcen. Aber gerade in dieser Frage offenbart das deutsche Verfassungsrecht auf Bundes- und Länderebene enormen Handlungsbedarf, haben doch die Regelungen zur Finanzierungsve r-antwortung einen großen Anteil daran gehabt, daß das im Grundgesetz verbürgte Recht der Gemeinden auf eigenverantwortliche Selbstverwaltung eine zunehmende Aushöhlung von finanzieller Seite her erfährt. Kommunale Selbstverwaltung muß aber leistungsfähig sein, damit öffentliche Aufgaben sachgerecht durchgeführt werden können. Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch die Gemeinden verursacht Kosten, die durch eine angemessene Finanzausstattung gedeckt werden müssen. Die Finanzausstattung muß dabei dem stets wachsendenden Umfang der gemeindlichen Aufgaben und den damit verknüpften Ausgaben gerecht werden.

1.1 Die Entwicklung der Gemeindefinanzen in NW

Eine diesbezügliche Finanzausstattung ist schon seit längerer Zeit nicht mehr in Sicht. Vor allem die wirtschaftliche Entwicklung seit der Wiedervereinigung und die mit der Deutschen Einheit notwendig gewordenen Finanztransfers in Richtung Ostdeutschland haben für die westdeutschen Gemeinden nicht unerhebliche Folgen gehabt, weil sie über das Solidarbei- ¹ Vgl. BMF, Bundeshaushalt 2000, S. I C 5.

² Vgl. Faber, in: Wassermann, S. 78; Mutius, Gutachten E, S. E 19; ders., Jura 1982, S. 32; Schmidt-Jortzig,

DÖV 1993, S. 973; Stern, in: HkWP I, S. 204; Stern, Staatsrecht I, S. 402.

tragsgesetz (SBG) in die Finanzierung der Einheitslasten einbezogen sind. ³ Wenn man sich die Finanzierungsdefizite der nordrhein- westfälischen Kommunen seit der Wiedervereinigung vergegenwärtigt, wird die Dimension des Finanzierungsdilemmas deutlich. Die Finanzierungsdefizite des kommunalen Verwaltungshaushalts (VWH) summierten sich alleine in den vergangenen sechs Jahren auf eine Höhe von 18,4 Mrd. DM. Damit haben sich in dieser Zeit Finanzierungsdefizite ungekannten Ausmaßes aufgetürmt (Abb. 7) ⁴ . Die nordrhein-westfälischen Gemeinden haben in der Vergangenheit enorme Konsolidierungsanstrengungen unternommen, um das weitere Ansteigen der Defizite zu verhindern. Die Sparmaßnahmen der NW-Gemeinden gingen nicht nur auf Kosten von gemeindlichem „Tafelsilber“, das bekanntlich nur einmal verkauft werden kann, sondern für alle Bürger sicht-und fühlbar auch auf Kosten der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben. Doch die Konsolidierungsanstrengungen der vergangenen Jahre reichten nicht aus, um eine spürbare Verbesserung in den kommunalen Haushalten herbeizuführen. Aus der diesjährigen Haushaltsumfrage des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes geht hervor, daß im Jahr 2000 70 der 351 befragten Kommunen ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen müssen. Weitere 98 Kommunen sehen sich nur durch Vermögensveräußerungen und Entnahmen aus Rücklagen in der Lage, ihre Verwaltungshaushalte auszugleichen. So kann nur knapp die Hälfte der nordrhein-westfälischen Kommunen mit einem ausgeglichenen Haushalt arbeiten. ⁵ Weil dieser Befund trotz einer leichten Besserung im vergangenen Haushaltsjahr fortbesteht, kann auf ein dauerhaftes Mißverhältnis von gemeindlicher Finanzierungskraft und gemeindlicher Finanzierungspflicht geschlossen werden, zumal selbst zahlreiche Konsolidierungsmaßna hmen nur Schlimmeres verhindern können. „Durch den bei den Kommunen zwangsläufig besonders starken ‚Tritt auf die Ausgabenbremse‘ sind die kommunalen Gesamtausgaben kaum höher als 1992. Der Preis dafür waren fortgesetzte Einschränkungen städtischer Leistungen und der kontinuierliche Verfall der städtischen Investitionen [...].“ ⁶ Dieses Mißverhältnis läßt

³ Seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Umsetzung des föderalen Konsolidierungsprogramms 1995 sind die neuen

Bundesländer in vollem Umfang in die Umsatzsteuerverteilung und in den Länderfinanzausgleich einbezo-

gen. Dadurch kommt es zu Einnahmeausfällen bei den westdeutschen Bundesländern, die ebenso wie die

50%ige Beteiligung der Westländer am Schuldendienst des Bundes für den „Fonds Deutsche Einheit“ zu ei-

ner Minderung der Verbundgrundlagen und somit - in Höhe des länderspezifischen Verbundsatzes - der

Verbundmasse im kommunalen Finanzausgleich führen. Insgesamt sind die Kommunen in NW laut § 1

Abs. 1 SBG 2000 mit 44 % an den Finanzierungslasten beteiligt. Diese Finanzierungslast ist neben der An-

rechnung auf die Verbundmasse über eine Erhöhung der Gewerbesteuerumlage zu erbringen. Vgl. auch: Ka r-

renberg/Münstermann, StT 1995, S. 133.

⁴ Die Abbildungen finden sich im Anhang unter den angegebenen Nummern.

⁵ Vgl. Nordrhein-Westfälischer Städte- und Gemeindebund:

http://www.nwstgb.de/data/aktuell/press/pm022000.htm. Stand: 12.05.2000. Abgerufen am 09.05.2000 um

11:22 Uhr.

⁶ Vgl. Karrenberg/Münstermann, StT 2000, S. 11.

befürchten, daß die kommunale Selbstverwaltung dauerhaft zur Verwaltung des Mangels ve rkommt.

1.2 Die Gemeinden im Würgegriff von Bundes- und Landesgesetzgeber

Kommunale Selbstverwaltung lebt von eigenverantwortlichem Handeln der Gemeinden. Die jüngste Vergangenheit hat aber deutlich offenbart, daß die gemeindlichen Gestaltungsspie lräume ob des Mißverhältnisses zwischen Finanzierungskraft und Finanzierungspflicht enger werden. Dieses Mißverhältnis resultiert schlußendlich aus zwei beobachtbaren Tatbeständen: Zum einen lautet der Befund, daß immer mehr Finanzmittel der Gemeinden für Pflichtaufgaben mit geringer Möglichkeit zur eigenverantwortlichen Kostengestaltung gebunden werden und so die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben zunehmend zurückgedrängt werden. Auf der anderen Seite findet der in hohem Maße staatlicherseits zu verantwortende Ausgabenzuwachs keine Entsprechung auf der Einnahmenseite, sei es durch finanzielle Transfers des Staates oder durch ein Wachstum von Steuereinnahmen. Wie kommt dies? Neben den konjunkturell bedingten Einnahmen- und Ausgabenentwicklungen ist vor allem ein Symptom für die gemeindliche Finanzmisere verantwortlich: Bund und Ländern wird von den Kommunen und ihren Interessenvertretungen vorgeworfen, eine Haushaltskonsolidierung auf Kosten der Gemeinden zu betreiben, indem sie kostenintens ive Pflichtaufgaben ohne entsprechende finanzielle Deckung auf die Gemeinden abwälzen. ⁷ So hat sich das kommunale Aufgabenspektrum in der Vergangenheit, aber hauptsächlich in den 90er Jahren grundlegend gewandelt. Bei den kommunalen Aufgaben ist unabhängig von der theoretischen Kategorisierung ein immer stärker zunehmendes Maß an Pflichtigkeit nicht nur hinsichtlich des „Ob“, sondern auch hinsichtlich des „Wie“ der Aufgabenerledigung festzustellen. Die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben als Essential eigenverantwortlichen Handelns nehmen immer mehr an Bedeutung im gemeindlichen Aufgabenspektrum ab. Durch das zunehmende Gewicht der kommunalen Pflichtaufgaben verliert die haushaltswirtschaftliche Selbständigkeit der Gemeinden zunehmend an Boden, weil auf diese Weise von den knapp bemessenen Finanzressourcen der Kommunen weitere Mittel für die Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben entzogen werden - eine schleichende Aushöhlung der finanziellen Basis von kommunaler Selbstve rwaltung.

Noch in den 80er Jahren wehrten sich die Kommunen - namentlich im Verfassungsgericht sverfahren der Gemeinde Rastede ⁸ - gegen den zunehmenden Aufgabenentzug auf kommuna-

⁷ Vgl. jüngst: Karrenberg/Münstermann, StT 2000, S. 5.Die Vertreter des Deutschen Städtetages monieren in

ihrem aktuellen Finanzbericht den staatlichen Zugriff auf die Kommunen beim Gesetz zur Familienförde-rung.

⁸ Vgl. BVerfGE 79, 127 (146, 149).

ler Ebene. Das Bild hat sich völlig umgekehrt, führen die Kommunen seit geraumer Zeit einen aussichtslosen Kampf gegen die Aufbürdung von Pflichtaufgaben ohne erkennbaren örtlichen Bezug und zudem unzureichende Kostenerstattungsregeln. Freiwillige Aufgaben wurden in der jüngsten Vergangenheit immer weiter abgebaut, weil hier die fast einzige Möglichkeit zur Gestaltung der Ausgabenseite im VWH der Kommunen gegeben ist. Trotz dieser Radikalkur, der sich die Kommunen in den letzten Jahren unterzogen haben, gelingt es ihnen in zunehmendem Maße nicht mehr, ihre VWHe auszugleichen. Die Sparmöglichkeiten der Kommunen scheinen ob der großen Konsolidierungsanstrengungen erschöpft. Ein Ausweg kann nicht mehr im kommunalen Haushalt gefunden werden. Vielmehr sind grundlegende Elemente der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltung einer Prüfung zu unterziehen und kommunalfreundlich umzugestalten, wenn die kommunale Selbstverwaltung als eigenverantwortliche Verwaltungsebene im deutschen Bundesstaat nicht bis zur faktischen Bedeutungslosigkeit ausgehöhlt werden soll. Um Möglichkeiten aufzeigen zu können, die einen Ausweg aus dem Dilemma der kommunalen Selbstverwaltung weisen, muß sowohl der Aufgaben- und der damit eng verknüpfte Ausgabenbereich als auch der Einnahmenbereich untersucht werden.

1.3 Probleme der gemeindlichen Einnahmenstruktur

Eine Aufgabenübertragung dur ch Bundes- oder Landesgesetzgeber ohne entsprechende Kostenübernahme wäre dann kein Problem, wenn die Gemeinden die mit der jeweiligen Aufgabe verknüpften Ausgaben über eine autonome Finanzwirtschaft abzudecken in der Lage wären. Schaut man sich aber die gegenwärtige Struktur der gemeindlichen Einnahmen an, so wird man schnell zu dem Schluß kommen, daß die Gemeinden kaum eine Möglichkeit besitzen, ihre Einnahmen eigenverantwortlich an ihren Finanzbedarf anzupassen. Sie sind in ihrer Einnahmenwirtschaft vielmehr in hohem Maße von dem Wohlwollen vor allem des Landesgesetzgebers abhängig, der im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs die Finanzbedarfe der Gemeinden zu berücksichtigen hat. Bei den Steuern, deren Erträge den Gemeinden im Verbund- bzw. im Trennsystem zustehen, hat der Bund die Gesetzgebungshoheit und übt hierüber enormen Einfluß auf die gemeindliche Einnahmenwirtschaft aus. ⁹ Für die Möglichkeit der Gemeinden, ihr Selbstverwaltungsrecht zu verwirklichen, ist das Verhalten der staatlichen Gesetzgeber daher von ausschlaggebender Bedeutung.

Der hier angedeutete Befund, daß die Gemeinden über immer weniger Gestaltungsspielräume verfügen, wird dieser Arbeit als Grundlage dienen. So wird die Arbeit grundsätzlich danach streben, einen Mindestumfang der verfassungsrechtlich abgesicherten kommunalen Selbst-

verwaltungsgarantie herauszuarbeiten, um auf dieser Grundlage die Verfassungspraxis zu hinterfragen. Dabei wird sich die Arbeit am Aspekt der Zusammenführung von Aufgabenve r-antwortung und Einnahmengarantie orientieren. Die schon angedeuteten Mißverhältnisse zw ischen gesetzlichem Zugriff auf die Gemeinden und der Selbstverwaltungsgarantie stehen dabei im Mittelpunkt der Untersuchung.

1.4 Herangehensweise an die Problematik

Diese Arbeit beschränkt sich auf die Betrachtung nordrhein- westfälischer Gemeinden. Zunächst einmal soll diese Beschränkung gerechtfertigt werden. So wird in dieser Arbeit der gemeindliche Teil der kommunalen Selbstverwaltung herausgegriffen, weil eine Gesamtbetrachtung der kommunalen Ebene in dieser Arbeit vom Umfang her nicht zu leisten wäre. Die Aufgaben- und Einnahmenstrukturen der Gemeinden und Gemeindeverbände sind hierzu zu unterschiedlich. Die Beschränkung der Analyse auf die Gemeinden des Landes NW erfolgt deshalb, weil durch die weitgehende Ausgestaltungsbefugnis der Länder im Kommunalrecht unterschiedliche Normen in die jeweiligen Kommunalverfassungen Eingang gefunden haben. Erichsen spricht folgerichtig von einem „kommunalverfassungsrechtlichen ‚Fleckerlteppich‘“ ¹⁰ . Eine Betrachtung aller Bundesländer würde bei der gewählten Themenstellung weitaus mehr Differenzierungen erfordern, als es im Rahmen dieser Arbeit möglich ist. ¹¹ Ferner werden in dieser Arbeit die rechtlichen Dimensionen, die sich aus der Europäischen Integration ergeben, ausgespart, obwohl diese vor allem in der Zukunft erhebliche Wirkungen auf die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland haben dürften.

Eine Analyse des Zustandes der gemeindlichen Selbstverwaltung in NW setzt zunächst einmal voraus, daß man sich die durch Bundes- und Landesverfassung normierten materiellen Selbstverwaltungsinhalte vergegenwärtigt. Die rechtliche Normanalyse soll dem Ziel dienen, sowohl den unverrückbaren Kern der Selbstverwaltung als auch seine weitergehenden Aus-formungen abzustecken, so daß am Ende ein Gesamtbild von Aufgaben- sowie von Finanzie-rungsverantwortungen entsteht. Hierzu wird zunächst in Kap. 2 die Institutionengarantie des Art. 28 Abs. 2 GG als Basis der bundesdeutschen Selbstverwaltungsgarantie in seinen einze lnen materiellen Bestandteilen zu beleuchten sein. Wird an dieser Stelle des Grundgesetzes zunächst hauptsächlich der Zuständigkeitsbereich der Gemeinden abgesteckt, so soll in Kap. 3 aufgezeigt werden, wie das Grundgesetz die gemeindliche Selbstverwaltung in der Finanzve rfassung finanziell untermauert. Sind dann die im Themenzusammenhang bedeutenden grund-

⁹ Vgl. Karrenberg/Münstermann, StT 2000, S. 5ff..

¹⁰ Erichsen, Kommunalrecht NW, S. 2.

¹¹ Zu differenzieren wären etwa die unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Finanzgarantien oder die

unterschiedlichen Aufgabenstrukturen der Kommunen.

gesetzlichen Bestimmungen zur gemeindlichen Selbstverwaltung dargestellt worden, schließt sich in Kap. 4 die rechtliche Analyse der Ausgestaltung der gemeindlichen Selbstverwaltung im nordrhein-westfälischen (Verfassungs-)Recht an. Hier wird sich zeigen, daß die LVerf NW ganz spezifisch sowohl den Zuständigkeitsbereich als auch die Finanzierung der gemeindlichen Selbstverwaltung abschließend regelt.

Mit der eher deskriptiven Ana lyse des geltenden Verfassungsrechts ist der Grundstein gelegt, um sich der Finanzierungsfrage gemeindlicher Selbstverwaltung vor dem Hintergrund der Verfassungspraxis zu widmen. In Kap. 5wird dann auch der Brückenschlag von der Verfassungsanalyse hin zur praktischen Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts vorgeno mmen, indem gezeigt wird, welche substantiellen Voraussetzungen für eine „kraftvolle“ ¹² gemeindliche Selbstverwaltung gelten müssen. Der Brückenschlag verbindet Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenbereich und zeigt die für eine kraftvoll zu praktizierende Selbstve rwaltung notwendigen Verknüpfungen der Aufgabenwahrnehmung mit der ihr folgenden Ausgabenlast auf der einen und der Finanzierungsfähigkeit auf der anderen Seite. Die Verknüpfung des Aufgaben-/Ausgabenbereichs mit dem Einnahmenbereich ist notwendig, um in den fo lgenden Kapiteln die Kernbereiche des gemeindlichen Finanzausstattungssystems vor dem Hintergrund der Institutionengarantie zu analysieren. Die in dieser Arbeit herausgegriffenen Themenkomplexe Finanzausgleichssystem, gemeindliches Steuersystem sowie Finanzierung fremddeterminierter Aufgaben werden allesamt auf die herausgearbeiteten materiellen Vo raussetzungen aus der Selbstverwaltungsgarantie hin untersucht. Es wird sich in allen drei Bereichen zeigen, daß die gemeindliche Selbstverwaltung zunehmend an eigenverantwortlicher Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit eingebüßt hat und die Selbstverwaltung insgesamt einem ständigen Prozeß der Aushöhlung ausgesetzt ist.

Da das Grundgesetz jedoch eine kraftvolle gemeindliche Selbstverwaltung fordert, muß gefragt werden, wie die Aushöhlung der gemeindlichen Selbstverwaltung aufzuhalten ist und wie den Gemeinden wieder ein starkes Fundament gegeben werden kann. So wird sich Kap. 10 damit befassen, Reformmöglichkeiten in den zuvor behandelten Bereichen gemeindlicher Selbstverwaltung aufzuzeigen, die in der Lage wären, die Talfahrt der gemeindlichen Selbstverwaltung aufzuhalten. Gleichzeitig wird es darum gehen müssen, die Chancen für eben diese Reformmöglichkeiten hinsichtlich ihrer politischen Durchsetzungsfähigkeit auszuloten.

¹² BVerfGE 1, 167 (175).

2 Die institutionelle Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung in

Art. 28 Abs. 2 GG

In dieser Arbeit wird zu bestimmen sein, in welcher Weise die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland - im speziellen in ihrem Gliedstaat NW - durch eine Flut bundes- und landesrechtlicher Eingriffe eine Aushöhlung erfährt. Und dies nicht nur aus dem Kern der Sache, sondern aus der Tatsache, daß Bund und Länder den Kommunen die für die üb ertragenen Aufgaben notwendigen Finanzmittel vorenthalten bzw. ihnen nicht die Möglichkeit zur Eigengestaltbarkeit dieser Mittel geben. Es wird noch deutlich werden, daß es nicht die Aufgabenzuweisungen sind, die den Kommunen zu schaffen machen, sondern vielmehr die fehlende Bereitstellung der notwendigen finanziellen Ressourcen, die durch ebendiese gebunden werden.

Wenn man sich der Fragestellung nähern will, ist es zunächst notwendig, die bundes- und landesverfassungsrechtlichen Vorgaben für die kommunale Selbstverwaltung herauszuarbeiten. Hierbei werden nicht alle für die kommunale Selbstverwaltung relevanten Artikel des Bundes- und Landesverfassungsrechts bearbeitet, sondern vielmehr die Artikel, die direkt oder indirekt mit dem Problem der aufgabenadäquaten Finanzausstattung der Kommunen in Verbindung stehen. Es wird in diesem Kapitel zunächst darum gehen, die Garantienorm des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG in ihrer Bedeutung abzustecken, um sodann auf die finanzverfassungsrechtlichen Bestimmungen einzugehen. Garantiert Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG den Kommunen in erster Linie eine noch näher zu definierende Aufgabenzuständigkeit, so stehen die im Kap. 3 zu behandelnden Artikel der Finanzverfassung für die Einnahmen- und Ausgabenkompetenz-normen im Rahmen einer eigenverantwortlichen Haushaltswirtschaft. Den Konkretisierungen im nordrhein-westfälischen (Verfassungs-)Recht widmet sich Kap. 4. Die Gemeinden in der Bundesrepublik Deutschland üben als Teil des Staates Staatsgewalt aus, die sich gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 1 in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 GG vom Volk he rleiten muß. ¹³ Im föderalistischen, zweigliedrigen Staatsaufbau der Bundesrepublik sind sie Teile der Länder, als die sie die Funktion eines zentralen Verwaltungsträgers inne haben. So sind sie im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG Teil der vollziehenden Gewalt. Das Grundgesetz mißt den Gemeinden eine wichtige Rolle zu, obwohl die Gemeinden als Untergliederungen der Länder keine dritte Staatsebene darstellen. „Es ist geradezu das Lebensgesetz der g emeindlichen Verwaltung, daß sie sich immer in einer Doppelrolle befindet: Teil organisierter Staatlichkeit zwar, aber eben doch nicht in jenem engeren Sinne hierarchisch aufgebauter Entscheidungszüge, sondern als dezentralisiert-partizipative Verwaltung mit einem eigenen Legi-

¹³ Vgl. BVerfGE 83, 37 (53ff.).

timationssystem, das der Bürgernähe, Überschaubarkeit, Flexibilität und Spontaneität ve rbunden sein soll.“ ¹⁴ So ist auf den Selbstverwaltungskörperschaften, zu denen die Gemeinden zählen, eine „gegliederte Demokratie“ ¹⁵ gebaut. Eine umfassende Auslegung der Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes ist nur möglich, wenn man die Verbindung der Selbstverwaltung mit der demokratischen Verfassungsstruktur in Deutschland berücksichtigt. Dabei ist in dieser Arbeit allerdings auf die Selbstverwaltung im juristischen Sinn zu korrespondieren, die sich unter anderem dadurch auszeichnet, daß die Gemeinden juristische Personen sind, die gegenüber dem Staat selbständig agieren können, in eigenem Namen handeln und ihre Angelegenheiten verwalten sowie selbständige Träger von Rechten und Pflichten sind. ¹⁶ Grundlegend für die kommunale Selbstverwaltung ist der Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG. Hier werden die essentiellen Inhalte der kommunalen Selbstverwaltung verfassungsrechtlich festgeschrieben. Weitere Normbestimmungen des Grundgesetzes und der einzelnen Länderverfa ssungen ergänzen bzw. wiederholen den Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG. In dieser Norm wird den Gemeinden das Recht zugesprochen, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich zu regeln. „Die Vorschrift ist keine bloße Normativbestimmung für eine gesetzliche Ausformung, sondern unmittelbar geltendes Verfassungsrecht, das Gesetzgeber, Verwaltung und Judikative im Bund und in den Bundesländern bindet.“ ¹⁷ Gegenüber Privaten haben die Geme inden jedoch keine Möglichkeiten, gegen deren Schutzrechte und gegen andere Gesetzesvorbehalte in deren private Angelegenheiten einzugreifen.

Art. 28 Abs. 2 GG wird als institutionelle Garantie verstanden, die die öffentlich-rechtlichen Einrichtung „Kommunale Selbstverwaltung“ verbürgt. ¹⁸ „Der (einfache) Gesetzgeber darf demnach die kommunale Selbstverwaltung weder beseitigen noch dergestalt ihres Bestandes berauben, daß sie - plastisch formuliert - den Namen nicht mehr verdienen würde, gewissermaßen zur ‚Hülle ohne Kern‘ degenerierte.“ ¹⁹ Im folgenden soll diese institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in ihrer sachlich-gegenständlichen und modalen Ausprägung anhand der von Klaus Stern vorgenommen Unterteilung in die institutionelle Rechtssubjektsgarantie, die objektive Rechtsinstitutionengarantie und in die subjektive Rechtstellungsgarantie definiert werden. 20

¹⁴ Schmidt-Aßmann; in: Besonderes Verwaltungsrecht, S. 13 (Hervorhebung im Original).

¹⁵ BVerfGE 52, 95 (111f.).

¹⁶ Vgl. Buhren, Allgemeines Kommunalrecht NW, S. 29.

¹⁷ Schmidt-Aßmann, in: Besonderes Verwaltungsrecht, S 14.

¹⁸ Vgl. nur: BVerfGE 1, 167 (174f.); BVerwGE 2, 329 (332); Isensee, in: HbStR IV, S. 610.

¹⁹ Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz, S. 54.

²⁰ Vgl. Stern, in: HkWP I, S. 205; ders., Staatsrecht I, S. 409.

2.1 Die institutionelle Rechtssubjektsgarantie

Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet zuallererst die generelle Existenz von Gemeinden als eine Ebene im staatlichen Verwaltungsaufbau. Unter einer Gemeinde wird „ein auf personeller Mitgliedschaft zu einem bestimmten Gebiet beruhender Verband, der die Eigenschaft einer (rechtsfähigen) Körperschaft des öffentlichen Rechts besitzt“ ²¹ , verstanden. Diese Definition zeigt bereits, daß sich die Garantie auf eine bestimmbare, räumlich abgrenzfähige Einheit bezieht, die mit Rechtsfähigkeit und Gebietshoheit auftritt. Die Rechtsfähigkeit kommt darin zum Ausdruck, daß die Gemeinden als gegenüber dem Staat selbständ iger Verwaltungsträger fungieren. Die Gebietshoheit besitzen die Gemeinden aufgrund des Wohnsitzprinzips ihrer Bürger. Kraft der Gebietshoheit kann man die Gemeinden als Gebietskörperschaften bezeichnen. 22

Die Garantie eines rechtsfähigen und mit Gebietshoheit ausgestatteten Verwaltungsträgers bezieht sich jedoch keinesfalls auf einzelne Gemeinden. Einzelne Gemeinden können per gesetzlicher Ermächtigung aufgelöst oder zusammengelegt werden. ²³ Die institutionelle Rechtssubjektsgarantie gewährleistet ausschließlich den Bestand einer gemeindlichen Verwaltungsebene, die selbständig neben den anderen staatlichen Verwaltungsebenen steht. Auch eine überwiegende Beseitigung der gemeindlichen Selbstverwaltung ist nicht im Sinne der institutionellen Rechtssubjektsgarant ie. ²⁴ Trotzdem wird in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG indirekt auch eine beschränkt individuelle Rechtssubjektsgarantie wirksam. ²⁵ Eine Auflösung oder G ebietsveränderung einer Gemeinde darf nämlich nur nach vorheriger Anhörung und aus Gemeinwohlinteressen vollzogen werden. ²⁶ Ist das Gemeinwohlinteresse zwar ein unbestimmter Rechtsbegriff, so kann es doch gerichtlich auf Zweckmäßigkeit und Übermaßfreiheit überprüft werden.

2.2 Die objektive Rechtsinstitutionengarantie

Die für diese Arbeit entscheidende Garantieebene ist die institutionelle Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG. Das Grundgesetz normiert an dieser Stelle, daß den Gemeinden das Recht gewährleistet sein muß, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Diese

²¹ Stern, Staatsrecht I, S. 409.

²² Vgl. BVerfGE 52, 95 (117f.).

²³ Einzelheiten hierzu findet man in den Gemeindeordnungen der Länder. Für NW geschieht dies im 2. Ab-

schnitt der GO NW (§§ 15-20).

²⁴ Vgl. Faber, in: Wassermann, S. 84; Kronisch, Aufgabenverlagerung, S. 33; Mutius, Gutachten E, S. E 25;

ders., Jura 1982, S. 34; Schmidt-Aßmann, in: Besonderes Verwaltungsrecht, S. 15; Stern, in: HkWP I,

S. 205; ders., Staatsrecht I, S. 409f.; ders., Staatsrecht III/1, S. 855.

²⁵ Vgl. Schmidt-Aßmann, in: Besonderes Verwaltungsrecht, S. 15.

²⁶ Vgl. BVerfGE 50, 195 (202); BVerfGE 86, 90 (107ff.).

grundgesetzliche Regelung muß Gegenstand einer problemorientierten Analyse der gemeindlichen Finanzausstattung sein, weil das Grundgesetz hier die Aufgabenzuständigkeit sowie einen Finanzausstattungsanspruch der Kommunen normiert bzw. dieses implizit aus der Normierung hervorgeht. Im folgenden wird deshalb auf die einzelnen Tatbestandsmerkmale der Institutionengarantie einzugehen sein. Hierzu zählen die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die Allzuständigkeit, die Eigenverantwortlichkeit und der gesetzliche Vorbehalt.

2.2.1 Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft

Unter Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft versteht das BVerfG diejenigen Aufgaben, „die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die örtliche Gemeinschaft einen spezifischen Bezug haben“ ²⁷ . Dabei geht es dem BVerfG nicht um eine qualifizierende Auslegung der Aufgaben in dem Sinn, daß die Aufgabenzuständigkeit nur bei entsprechender Leistungsfähigkeit der Verwaltung gegeben sein kann. Vielmehr geht es ihm darum, den Gemeinden diejenigen Angelegenheiten als Selbstverwaltungsaufgaben zu gewährleisten, die „den G emeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Geme inde betreffen“ ²⁸ . Die verfassungsgerichtliche Rechtssprechung sorgt hiermit in vielen Fällen schon für eine deutliche Abgrenzung des gemeindlichen Aufgabenbereichs. Die Gemeinden haben kein uneingeschränktes allgemeinpolitisches Mandat. ²⁹ Festzuhalten bleib t an dieser Stelle, daß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG auch beschränkend auf die gemeindliche Selbstverwaltung wirkt, indem er es den Gemeinden nicht gestattet, Aufgaben wahrzunehmen, die keine Angelegenhe iten der örtlichen Gemeinschaft sind. Wohl aber ist es möglich, daß der Gesetzgeber den Gemeinden eben solche Aufgaben zuweist.

Es gibt aber auch Problembereiche, die nicht zweifelsfrei als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zu bestimmen sind. ³⁰ Trotzdem hält das BVerfG an dem Tatbestandsmerkmal fest. ³¹ der „Angelege nheiten der örtlichen Gemeinschaft“ So werden

Zuordnungsschwierigkeiten immer noch dahingehend gelöst, daß geprüft wird, „ob eine Angelegenheit erstens nach überkommener Gesetzeslage und eingespielter Praxis

²⁷ BVerfGE 79, 127 (151) unter Bezugnahme auf BVerfGE 8, 122 (134); BVerfGE 52, 95 (120); vgl. auch:

Püttner, in: HbStR IV, S. 1178.

²⁸ BVerfGE 79, 127 (150).

²⁹ Vgl. BVerfGE 8, 122 (134); BVerfGE 79, 127 (147); BVerwGE 87, 228 (231); Schoch, JuS 1991, S. 728.

Politikbereiche, die wie die Außen- und Verteidigungspolitik sowie die Globalsteuerung einwandfrei auf na-

tionalem Interesse fußen, gehören gemäß der Definition des BVerfGs nicht zum Aufgabenbereich der Ge-meinden.

³⁰ Für diesen Tatbestand sprechen mehrere Gründe. Zum einen sorgt die unterschiedliche Raum- und Größen-

struktur der deutschen Gemeinden dafür, daß auch der Aufgabenkreis recht unterschiedlich ausgestaltet sein

kann. Ferner sind auch historische Entwicklungen bei der Aufgabenwahrnehmung zu berücksichtigen. Neben

diesen beiden Gründen sprechen auch Gemengelagen zwischen örtlicher und überörtlicher Gemeinschaft, die

exemplarisch an vielen Raumplanungs- oder Umweltfragen festzumachen sind, für die Probleme bei der Be-

stimmung örtlicher Aufgaben. Vgl. Schmidt-Aßmann, in: Besonderes Verwaltungsrecht, S. 17.

überkommener Gesetzeslage und eingespielter Praxis gemeindlich oder übergemeindlich wahrgeno mmen worden ist, und inwiefern sie zweitens in gemeindlicher Trägerschaft eine sachangemessene, für die spezifischen Interessen der Einwohner förderliche und auch für den Bestand anderer Gemeindeaufgaben notwendige Erfüllung finden kann“ ³² . Falls diese Überprüfung vom Gesetzgeber vorgenommen wird, hat er „eine verfassungsrechtlich nur begrenzt überprüfbare Typisierungs- und Einschätzungsermächtigung“ ³³ .

2.2.2 Allzuständigkeit (Universalität)

Der Begriff der Allzuständigkeit (Universalität) der kommunalen Selbstverwaltung bezieht sich eng auf den zuvor behandelten Textbegriff „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“. Sofern es sich nämlich um Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft handelt, sind diese gemäß des Garantiegehalts des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG dem ge meindlichen Aufgabenbereich zuzurechnen; es sei denn, der Gesetzgeber macht im Rahmen seiner Regelungsbefugnis eine anderweitige Zuständigkeit aus. Diese muß der Gesetzgeber dann aber begründen. Soweit keine andere Zuweisung des Gesetzgebers erfolgt, sind die Gemeinden universell zuständig. Das Prinzip der Allzuständigkeit greift auch dann, wenn sich die Gemeinden entsprechend den sich wandelnden örtlichen Bedürfnissen neue Aufgabenbereiche schaffen, die noch keine höhergliedrige Gebietskörperschaft vor ihr aufgegriffen hat (Recht auf Spontaneität ).

2.2.3 Eigenverantwortlichkeit

Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG garantiert den Gemeinden, daß sie ihre Aufgaben „in eigener Verant-wortung“ regeln können. „Eigenverantwortlichkeit heißt Freiheit von Zweckmäßigkeitsweisungen anderer Hoheitsträger, insbesondere des Staates.“ ³⁴ In der Eigenverantwortlichkeit liegt das Essential der politischen Gemeinde, denn ohne Eigenverantwortlichkeit bedürften die Gemeinden keiner Legitimation durch Wahlen, wie sie in Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG festgeschrieben ist. Eigenverantwortlich ihre Aufgaben regeln zu können bedeutet für die Gemeinden, daß es in ihrem Ermessen liegen muß, ob, wann und wie sie diese Aufgaben wahrne hmen. „Durch das Merkmal der Eigenverantwortlichkeit wird also den Gemeinden ein verfassungsrechtlich normierter Autonomieanspruch zugestanden.“ 35

Um eigenverantwortlich regeln zu können, muß den Gemeinden zumindest ein Rechtsinstitut zur allgemeinen Regelung zur Verfügung stehen. Folglich impliziert Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG,

³¹ Vgl. nur BVerfGE 19, 127 (152).

³² Schmidt-Aßmann, in: Besonderes Verwaltungsrecht, S. 18; vgl. auch: Schmidt-Jortzig, DÖV 1989, S. 145f..

³³ Ebda.; vgl. auch: BVerfGE 79, 127 (153f.)

³⁴ Ebda.; vgl. auch: Erichsen, Kommunalrecht NW, S. 329; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, S. 165.

³⁵ Schwarz, Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, S. 28, vgl. auch: Faber, in: Wasserman,

S. 91f.; Knemeyer, in: Selbstverwaltung im Staat der Industriegesellschaft, S. 223.

daß die Gemeinden ein solches garantiertes Rechtsinstitut besitzen. Diesem wird durch die Rechtsetzungshoheit der Gemeinden Rechnung getragen. Nur diese kann den Gemeinden ein wirkungsvolles, eigenverantwortliches Handeln ermöglichen. Neben ihr müssen die Gemeinden über weitere Hoheitsbereiche verfügen, damit die Eigenverantwortlichkeit Konturen erhält. Zu den abgeleiteten Gemeindehoheiten wird es unten noch nähere Ausführungen geben. Die Eigenverantwortlichkeit ist aber keineswegs als umfassend zu verstehen. Vielmehr unterliegt das gemeindliche Handeln dem staatlichen Recht, was sich auf Art. 20 Abs. 3 GG gründet, der die Gemeinden als vollziehende Gewalt „an Gesetz und Recht“ bindet. Hierzu zählt auch die Staatsaufsicht über die Gemeinden, die die Rechtmäßigkeit gemeindlichen Handelns sichern soll. Allerdings darf sie nicht so weit führen, daß die kommunale Selbstverwaltung durch eine Verrechtlichung ausgehöhlt wird. 36

2.2.4 Gesetzesvorbehalt

Der Gesetzesvorbehalt gemeindlicher Selbstverwaltung wird nicht nur in Art. 20 Abs. 3 GG, sondern auch in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG festgestellt. Der Rahmen der Gesetze, mit dem die gemeindliche Aufgabenwahrnehmung übereinstimmen muß, beeinflußt sowohl die Allzuständigkeit als auch die Eigenverantwortlichkeit als Garantieelemente des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG. ³⁷ Bundes- und Landesgesetzgeber haben insofern eine überaus starke Stellung gegenüber den Gemeinden, sind sie es doch, die den Garantiegehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung ausformen, deren immanente Grenzen festlegen, ja sogar in ihre verfassungsunmittelbaren Garantiebereiche eingreifen können. ³⁸ Auch andere Hoheitsträger wie etwa Landkreise oder Regionalverbände werden durch Rechtsverordnungen und Satzungen gestaltend an der gemeindlichen Selbstverwaltung tätig. 39

Dem Gesetzesvorbehalt sind seinerseits Grenzen gesetzt, um dem Gesetzgeber nicht zu ermöglichen, den identitätsstiftenden Kern der kommunalen Selbstverwaltung zu beseitigen: „Die Gewährleistung [...] besteht [...] ‚im Rahmen der Gesetze‘. Der Gesetzgeber muß dabei der verfassungsrechtlichen Verbürgung einer mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestatteten Selbstverwaltung Rechnung tragen.“ ⁴⁰ Dies ist notwendig, um überhaupt noch von einer Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung sprechen zu können. Allerdings sind diese Grenzen des

³⁶ Vgl. Henneke, ZG 1994, S. 212 (242f.); Schmidt-Aßmann, in: Besonderes Verwaltungsrecht, S. 19.

³⁷ Vgl. BVerfGE 22, 180 (204ff.); BVerfGE 23, 353 (365f.); BVerfGE 79, 127 (146); Knemeyer, in: Selbst-

verwaltung im Staat der Industriegesellschaft, S. 224; Kronisch, Aufgabenverlagerung, S. 39; Mückl, Fi-

nanzverfassungsrechtlicher Schutz, S. 53; Mutius, Jura 1982, S. 37; Püttner, in: HbStR IV, S. 1178; Schmidt-

Jortzig, Kommunalrecht, S. 168f..

³⁸ Vgl. BVerfGE 56, 298 (309f.), BVerfGE 79, 127 (143); Schmidt-Aßmann, in: Besonderes Verwaltungsrecht,

S. 19.

³⁹ Vgl. BVerfGE 26, 228 (237); BVerfGE 56, 298 (309).

⁴⁰ BVerfGE 91, 228 (238).

Gesetzesvorbehaltes in ihrer Ausformung umstritten und bilden „das eigentliche Problem bei der Bestimmung der Selbstverwaltungsgarantie“ ⁴¹ . Bis zur Rastede-Entscheidung des BVerfGs wurden die Respektierung des Kernbereichs und das Übermaßverbot als Grenzen des Gesetzesvorbehalts herangezogen. In der Rastede-Entscheidung wich das BVerfG von diesem Gewährleistungsinhalt mit seiner parallelen Berücksichtung grundrechtlicher und or-ganisatorisch- institutioneller Elemente ab, indem es neben der Kernbereichsgarantie nunmehr ein gemeindespezifisches materielles Aufgabenverteilungsprinzip als Gewährleistungsinhalt berücksichtigte. 42

• Zunächst sichert die Kernbereichsgarantie den Gemeinden als „absolute Eingriffgren-ze“ ⁴³ die essentiellen Bereiche ihrer Selbstverwaltung. Unter essentiellen Bereichen sind diejenigen zu verstehen, bei deren Beseitigung die Struktur und der Typus der gemeindlichen Selbstverwaltung verändert würden. Der ständigen Rechtsprechung des BVerfGs ist zu entnehmen, daß zur Bestimmung des Kernbereichs sowohl die historische Entwicklung als auch das aktuelle Erscheinungsbild der Selbstverwaltung als Kriterien herangezogen werden. ⁴⁴ Allerdings ist eine exakte Abgrenzung schlechterdings unmö glich, weshalb der Kernbereich keinen gegenständlich festumrissenen Aufgabenkatalog darstellen kann. ⁴⁵ So kann die Kernbereichsgarantie nur bei besonders einschneidenden Eingriffen in die gemeindliche Selbstverwaltung als Grenze wirksam werden.

• Das andere Kriterium zur Bestimmung des Gewährleistungsinhaltes scheint eher hand-

habbar zu sein. So sorgt das gemeindespezifische materielle Aufgabenverteilungsprinzip dafür, daß es Eingriffe des Gesetzgebers in die Selbstverwaltungsangelegenheiten nur aus Gründen des Gemeininteresses geben kann. ⁴⁶ Auf diese Weise ist der Gesetzgeber bei jedweder Art von Eingriffen in die gemeindliche Selbstverwaltung verpflichtet, die Gründe für seinen Eingriff darzulegen. Im Streitfall werden diese gesetzgeberischen Eingriffe vom BVerfG auf Willkürfreiheit und auf Vertretbarkeit überprüft. 47

⁴¹ Mutius/Henneke, Finanzausstattung und Verfassungsrecht, S. 49.

⁴² BVerfGE 79, 127 (146, 149), vgl. auch: Clemens, NVwZ 1990, S. 834; Frers, DVBl. 1989, S. 449; Püttner,

in: HbStR IV, S. 1179f..

⁴³ Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz, S. 103.

⁴⁴ Vgl. BVerfGE 38, 258 (278f.); BVerfGE 76, 107 (118); BVerfGE 79, 127 (146).

⁴⁵ Vgl. BVerfGE 79, 127 (146). Zu diesem Ergebnis kommt auch Schmidt-Jortzig, Einrichtungsgarantien,

S. 39ff.. Ein Versuch den Kernbereich anhand inhaltlich qualitativer Kriterien zu bestimmen, ist zum Schei-

tern verurteilt. Deshalb mißt Schmidt-Jortzig dem BVerfG wegen seiner Autorität die Entscheidung über eine

Kernbereichsverletzung zu.

⁴⁶ Vgl. BVerfGE 79, 127 (154); Schmidt-Aßmann, in: Bürger - Richter - Staat, S. 135ff..

⁴⁷ Vgl. BVerfGE 79, 127 (154).

2.2.5 Die abgeleiteten Gemeindehoheiten

Um den gemeindlichen Aufgabenkreis näher zu definieren, sind einige gemeindliche Handlungsmöglichkeiten als Hoheitsbegriffe zusammengefaßt worden. ⁴⁸ An dieser Stelle muß jedoch deutlich darauf hingewiesen werden, daß die im folgenden aufgezählten sogenannten Gemeindehoheiten weder isolierte oder ausschließliche Gemeindekompetenzen noch eine eindeutige Fixierung von Kernbereichselementen darstellen. Vielmehr dienen sie der Bündelung der zahlreichen gemeindlichen Handlungsoptionen. Die geschaffenen Begriffe stehen für Hoheitsbereiche, die zwar grundsätzlich, nicht aber in ihren einzelnen Ausprägungen als unverzichtbar für die gemeindliche Selbstverwaltung angesehen werden. Zudem ist keiner dieser Hoheitsbereiche frei von gesetzlichen Rahmenvorgaben und staatlichen Einschränkungen. „So bezeichnen sie eher einen eingespielten, sich freilich auch ständig wandelnden Dogmen-bestand, der das von der herrschenden Anschauung für Rechtens erachtete Zusammenspiel von Staat und Gemeinde wiedergibt.“ 49

Diese eher der Kategorisierung gemeindlicher Handlungsoptionen dienende Einteilung sieht grundsätzlich folgende Hoheitsbereiche für die gemeindliche Selbstverwaltung als unve rzichtbar an:

• die Gebietshoheit als Befugnis zur Ausübung von Hoheitsrechten im Gemeindegebiet,

• die allgemeine Planungshoheit als Befugnis zur grundsätzlich eigenverantwortlichen

Ordnung und Gestaltung des Gemeindegebiets,

• die Personalhoheit als Befugnis zur eigenverantwortlichen Auswahl, Anstellung bzw.

Ernennung, Beförderung und Entlassung des Gemeindepersonals,

• die Organisationshoheit als Befugnis zur Ausgestaltung der inneren Gemeindeorgani-

sation (Gestaltung des Verwaltungsapparats, Ordnung der verwaltungsinternen Abläufe von Entsche idungsprozessen),

• die Rechtsetzungshoheit als abgeleitete Befugnis zum Erlaß von kommunalen Satzun-gen und Rechtsverordnungen sowie

• die Finanzhoheit ⁵⁰ als Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabewirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens ⁵¹ .

Für das Thema dieser Arbeit sind die einzelnen Hoheitsbereiche gemeindlicher Selbstve rwaltung von unterschiedlicher Bedeutung. Der Finanzhoheit soll mit Abstand das größte Interesse

⁴⁸ Vgl. Tettinger, Besonderes Verwaltungsrecht, S. 18f..

⁴⁹ Schmidt-Aßmann, in: Besonderes Verwaltungsrecht, S. 21.

⁵⁰ Zur eigenverantwortlichen Einnahmewirtschaft (Einnahmenhoheit) zählt auch die u. a. bei Stern selbständig

aufgeführte Abgaben- oder Steuerhoheit. Vgl. Stern, Staatsrecht I, S. 414.

⁵¹ Vgl. BVerfGE 26, 228 (244).

gelten. Die Finanzhoheit hat 1994 direkten Eingang in den Verfassungstext des Grundgesetzes erhalten, wenn nämlich in Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG festgestellt wird, daß die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung auch die „Grundlagen der finanziellen Eigenverant-wortung“ beinhaltet. Die 1994 vorgenommene Verfassungsänderung ist jedoch „zunächst einmal nicht mehr als ein Stück bloß semantischer Verfassungsreform, weil die zum Ausdruck gebrachte Grundaussage noch nie bezweifelt worden ist“ ⁵² . Grundlegend für eine ei-genverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft sollte auch eine aufgabenadäquate Fina nzausstattung sein. ⁵³ Die Finanzhoheit und der Finanzausstattungsanspruch der Gemeinden werden im weiteren Verlauf dieser Arbeit genauer zu untersuchen sein.

2.3 Die subjektive Rechtsstellungsgarantie

Die subjektive Rechtstellungsgarantie bietet den Gemeinden Schutz vor staatlichen Eingriffen in die Garantien des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG. So bezieht sich dieser Rechtsschutz auf die den Gemeinden im staatsorganisatorischen Teil des Grundgesetzes gewährte institutionelle Garantie. Allerdings handelt es sich bei der Gewährleistungsgarantie keineswegs um ein Grundrecht. ⁵⁴ Subjektiv ist die Rechtsstellungsgarantie deshalb, weil jede einzelne Gemeinde „vom Garantieverpflichteten die Einhaltung der Gewährleistung“ ⁵⁵ verlangen kann. So haben die Gemeinden einige Ansprüche ge genüber dem Bundes- und Landesgesetzgeber. Hierzu zählt beispielsweise der gemeindliche Anspruch auf Gerichtsschutz. Der gemeindliche Rechtsschutz findet in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG seine Ergänzung in der kommunalen Verfa ssungsbeschwerde. Die kommunale Verfassungsbeschwerde dient gerade dem Schutz des in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG formulierten materiellen Gehalts der Selbstverwaltungsgarantie. Den Gemeinden ist die Verfassungsbeschwerde zugebilligt worden, um ihnen einen Schutz vor Verletzungen der Selbstverwaltungsgarantie durch den Gesetzgeber zuteil werden zu lassen. Die in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG verankerte Möglichkeit zur kommunalen Verfassungsbeschwerde hat jedoch dem Grundsatz der Subsidiarität zu folgen. ⁵⁶ Demnach kann eine Verfassungsbeschwerde nur dann beim BVerfG eingereicht werden, wenn es keine Möglichkeit gibt, diese vom jeweils zuständigen Landesverfassungsgericht behandeln zu lassen. Die Länder

⁵² Löwer, in: Münch/Kunig, S. 321.

⁵³ Vgl. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen, S. 60f., S. 68ff.. Das BVerfG hat dies in seiner Rechtspre-

chung offengelassen. Vgl. BVerfGE 26, 172 (181); BVerfGE 71, 25 (36f.); BVerfGE 83, 363 (386); vgl. da-

zu: Bayer, DVBl. 1993, S. 1287.

⁵⁴ Vgl. Isensee, in: HbStR IV, S. 610; Kronisch, Aufgabenverlagerung, S. 31; Mückl, Finanzverfassungsrechtli-

cher Schutz, S. 53f; Mutius, Gutachten E, S. E 26; ders., Jura 1982, S. 35; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht,

S. 175; Stern, Staatsrecht I, S. 405.

⁵⁵ Schmidt-Aßmann, in: Besonderes Verwaltungsrecht, S. 23.

⁵⁶ Vgl. Erichsen, Kommunalrecht NW, S. 323; a. A.: Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, S. 160, der die primäre

Zuweisung der Kommunalverfassungsbeschwerde an die Landesverfassungsgerichtshöfe ausschließlich aus

bundesstaatlich-organisatorischen Gründen gerechtfertigt sieht.

sind also primäre Verpflichtungadressaten der Selbstverwaltungsgarantie, was sich sowohl aus der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Kommunalrecht als auch schon aus Art. 28 Abs. 3 ergibt, wonach der Bund die Einhaltung der vorstehenden Normen durch die Länder zu gewährleisten hat. Aber auch der Bund ist bei der Ausübung seiner Gesetzgebungskompetenz für die Steuern (Art. 105 GG) sowie für bestimmte in Art. 73ff. GG genannte Verwaltungsbereiche und seiner Verwaltungskompetenz nach Art. 84f. GG verpflichtet, die Normen des Art. 28 Abs. 2 GG einzuhalten.

Quelle: Eigene Darstellung

3 Die finanzielle Absicherung der objektiven Rechtsinstitutionengarantie

in der Finanzverfassung des Grundgesetzes

Wie schon in Kap. 2 angedeutet wurde, gehört eine angemessene Finanzausstattung zwingend zum materiellen Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie. Erst eine mit Finanzmitteln ausgestattete Gemeinde kann selbstverwaltend tätig werden. Auch wurde bereits erwähnt, daß das Grundgesetz seit 1994 in Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG einen Passus zur finanziellen Eigenverant-wortlichkeit enthält. Dieser Passus geht mit seinem allgemeinen Inhalt aber keineswegs über die finanziellen Absicherungen der Finanzverfassung hinaus. So stellt die Finanzverfassung auch weiterhin den wesentlichen Bezugspunkt für die finanzielle Stellung der Gemeinden im Grundgesetz dar. Da die finanzverfassungsrechtlichen Normen als Konkretisierung bzw. materielle Ausprägung der Selbstverwaltungsgarantie gelten, wird es in diesem Kapitel darum gehen, die für die Themenstellung wichtigen kommunalrelevanten Regelungen der Finanzverfassung darzustellen und zu durchleuchten.

Dazu soll zunächst dargelegt werden, warum die Finanzverfassung eine so bedeutende Funktion für die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG hat. Auf dieser Basis werden daraufhin die für den Themenzusammenhang bedeutsamen Bestimmungen der Finanzve rfassung herausgearbeitet. Neben der Darstellung der allgemeinen Lastenverteilungsregel in Art. 104a GG werden dies die Verteilung der Ertrags- sowie der Gesetzgebungskompetenzen sein.

3.1 Funktion der Finanzverfassung für die kommunale Selbstverwaltung

Für die Bundesrepublik Deutschland als einem modernen Staatswesen, das im wesentlichen durch die weitreichenden staatlichen Leistungen aufgrund seiner Sozialstaatlichkeit geprägt ist, ist die finanzielle Ausstattung des Zentralstaates und seiner Glieder eminent wichtig, ja sogar e ine „entscheidende Funktionsvoraussetzung“ ⁵⁷ . Die in der Finanzverfassung des Grundgesetzes festgeschriebenen Normen haben nun die Funktion, eine sachgerechte Aufteilung der zur Verfügung stehenden staatlichen Finanzmacht zwischen dem Bund und seinen Gliedstaaten zu ermöglichen. Sachgerechtigkeit erhält die Aufteilung dadurch, daß Bund und Länder durch die finanzverfassungsrechtlichen Normen befähigt werden sollen, die ihnen verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben auch erfüllen zu können. „Als Folgeverfassung hat die Finanzverfassung sowohl eine die Aufgabenverteilung stabilisierende Wirkung zu entfalten als auch erforderlichenfalls flexibel zu sein, um bei sich wandelnder Aufgabenstruktur die aufgabenadäquate Absicherung von der finanziellen Seite her weiterhin sicherzustel-

⁵⁷ Schwarz, Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, S. 44.

len.“ ⁵⁸ Somit wird auch die Bedeutung der Finanzverfassung für den föderativen Staatsaufbau der Bundesrepublik deutlich. Nur durch eine Verteilung der Finanzmacht wird das föderative Prinzip mit Leben erfüllt. ⁵⁹ Eine föderativ gestaltete Finanzverfassung muß also dafür Sorge tragen, daß der Zuteilung von Aufgaben Regelungen über die Lastenverteilung und über die Verfügbarkeit öffentlicher Mittel folgen. ⁶⁰ Aufgrund ihrer Stabilisierungsfunktion ist sie von permanent vorläufigem Charakter. 61

Die Finanzverfassung geht von einem Dualismus zwischen Bund und Ländern aus. Die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden werden den Ländereinnahmen und -ausgaben zugerechnet (Art. 106 Abs. 9 GG). Dem Dualismus zum Trotz wird bei der Ertragsverteilung auch die gemeindliche Ebene in die Finanzverfassung ausdrücklich einbezogen, um ihr eine insgesamt angemessene Finanzausstattung zu gewährleisten. Für die Gemeinden hat die Finanzve rfassung somit die Funktion, „der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 die finanzwirtschaftliche Stütze zu bieten, die kommunale Finanzverantwortung durch Zuweisung geeigneter Einnahmenquellen zu stärken und gegen unzulässige haushaltspolitische Eingriffe abzuschirmen“ ⁶² .

3.2 Kommunalrechtsrelevante Regelungen in der Finanzverfassung

Deutlich geworden sein dürfte schon jetzt, daß diese Arbeit ausschließlich die Finanzverfa ssung im engeren Sinne zu berücksichtigen hat. Diese Eingrenzung versteht die Finanzverfa ssung als „Grundordnung der staatlichen Finanzhoheit - ausgeübt durch Legislative, Exekutive und Judikative -, ihrer bundesstaatlichen Aufteilung und ihrer kommunalen Gewährleistungen sowie des Steuerwesens“ ⁶³ . Die Finanzverfassung im engeren Sinne umfaßt vier Komplexe: die Ausgabenzuständigkeit in Art. 104a GG, die Steuergesetzgebungszuständigkeit in Art. 105 GG, die Steuerertragszuständigkeit in Art. 106 und Art. 107 GG sowie die Steue rverwaltungszuständigkeit in Art. 108 GG. Somit wird bei der Betrachtung der Finanzverfa ssung im engeren Sinne der Teil des X. Abschnitts des Grundgesetzes ausgeklammert, der auch als „Haushaltsverfassungsrecht“ bezeichnet wird. 64

Die Gemeinden finden in differenzierter Weise Eingang in das System der bundesstaatlichen Finanzverfassung. Für die Darstellung der finanziellen Absicherung der kommunalen Selbstverwaltung wird es notwendig sein, die ersten drei Komplexe der Finanzverfassung im enge- ⁵⁸ Henneke,in: Kommunale Aufgabenerfüllung, S. 90.

⁵⁹ Vgl. Schoch/Wieland, Finanzierungsverantwortung, S. 69.

⁶⁰ Vgl. Fischer-Menshausen, in: Münch/Kunig, S. 897.

⁶¹ Vgl. Mutius/Henneke, Finanzausstattung und Verfassungsrecht, S. 54f..

⁶² Fischer-Menshausen, in: Münch/Kunig, S. 983; vgl. auch: Löwer, in: Münch/Kunig, S. 321ff..

⁶³ Stern, Staatsrecht II, S. 1061; vgl. auch: Henneke, Jura 1986, S. 571.

⁶⁴ Vgl. Ebda., S. 1051f..

ren Sinne auf ihren Gehalt für die kommunale Selbstverwaltung hin zu untersuchen. Dies soll im folgenden systematisch anhand der Darstellung der einzelnen kommunalrechtsrelevanten Normen und ihren Implikationen für die kommunale Ebene geschehen. Mit der Ausgabenzuständigkeiten wird sich Kap. 3.2.1 befassen. Es folgt daraufhin die Darstellung der Ertragszuständigkeiten in Kap. 3.2.2 sowie die Darstellung der Gesetzgebungszuständigkeiten in Kap. 3.2.3. Der Steuerverwaltungszuständigkeit als viertem Komplex der Finanzverfassung im engeren Sinne kommt für dieses Thema keine Bedeutung zu - sie wird deshalb ausgeklammert.

3.2.1 Das Konnexitätsprinzip als allgemeine Lastenverteilungsregel

Das Konnexitätsprinzip gibt die Antwort auf die Frage der Ausgabenzuständigkeit. Es ist auch als Annexitätsprinzip bekannt. ⁶⁵ Das Grundgesetz löst die Problematik der Ausgabenzuständigkeit in Art. 104a GG für Bund und Länder. Seit 1969 ist das Konnexitätsprinzip in Art. 104a Abs. 1 GG am Anfang der Finanzverfassung verankert. An dieser Stelle wird festgelegt, daß Bund und Länder grundsätzlich die bei der Wahrnehmung der ihnen vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben entstehenden Kosten jeweils selbst zu tragen haben. ⁶⁶ „Die Frage der Finanzierung stellt sich daher immer als ‚Folgerecht‘ einer Aufgabenzuweisung dar.“ ⁶⁷ Das Konnexitätsprinzip wird in Art. 104a Abs. 2 GG materiell bestätigt, trägt der Bund nämlich die Kosten für die Bundesauftragsverwaltung.

3.2.1.1 Verwaltungsanknüpfung des Konnexitätsprinzips

Es muß festgestellt werden, daß die Finanzierungszuständigkeit nicht an die Gesetzgebungskompetenz der Art. 72ff. GG, sondern vielmehr an die Verwaltungskompetenz der Art. 83ff. GG anknüpft. ⁶⁸ Das Grundgesetz legt somit in Art. 104a GG fest, daß nicht der Gesetzgebungsbefugte im Sinne des Veranlassungsprinzips die Finanzierungslast zu tragen hat, sondern vielmehr der Aufgabenausführende. ⁶⁹ Die Verwaltungsanknüpfung des grundgesetzlichen Konnexitätsprinzips geht von dem Postulat aus, daß Ausgaben erst beim Vollzug der

⁶⁵ Vgl. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen, S. 58f., 77, 98, 107.

⁶⁶ Das Konnexitätsprinzip ist erst 1969 durch eine Verfassungsänderung ausdrücklich im Grundgesetz veran-

kert worden. Die Verankerung gilt als Konsequenz auf die vor der Verfassungsänderung zu beobachtende

Entwicklung, daß der Bund in zunehmenden Maße Länderaufgaben finanzierte und die Länder so zunehmend

von seinen Finanzentscheidungen abhängig machte. Die Verankerung des Konnexitätsprinzips gilt als Stär-kung der Eigenständigkeit der Länder. Vgl. Schoch/Wieland, Finanzierungsverantwortung, S. 70; zum gebo-

tenen Umgang mit Finanzhilfen: BVerfGE 39, 96 (107).

⁶⁷ Schwarz, Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, S. 48.

⁶⁸ Zwar läßt der Wortlaut des Art. 104a Abs. 1 GG offen, ob der „Aufgaben“-Begriff an die Gesetzgebungs-

oder die Verwaltungskompetenz anknüpft, doch sprechen Entstehungsgeschichte und Gesetzessystematik der

Norm eindeutig für eine Verwaltungsanknüpfung. Vgl. hierzu: Schoch/Wieland, Finanzierungsverantwor-

tung, S. 152ff..

⁶⁹ Vgl. BVerfGE 26, 338 (390); BVerwGE 44, 351 (364); Fischer-Menshausen, in: Münch/Kunig, S. 900.

Gesetze entstehen und die Vollzugsebene über einen administrativen und finanziellen Gestaltungsspielraum verfügt, weshalb aus Effizienzgesichtspunkten dort die Ausgabenverantwo rtung zu verorten ist. ⁷⁰ Wenn Finanzierungsverantwortung und Verwaltungskompetenz in einer Hand liegen, kann auch die parlamentarische Kontrolle der Verwaltung wirksamer betrieben werden. „Der verfassungspolitische Wert der Lastenverteilungsregel liegt vor allem in seiner ‚Zweischneidigkeit‘: die Inanspruchnahme der Verwaltungskompetenz verpflichtet automatisch zur Übernahme der Finanzierungslast, während die Ablehnung dieser Last den Anspruch auf die Verwaltungskompetenz ausschließt. Andererseits folgt aus dieser Regel, daß der Auf-gabenbestand die Finanzausstattung bestimmen muß.“ 71

Führen die Länder also Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus (Art. 83f. GG), so sind sie auch für die Finanzierung der durch diese Angelegenheit verursachten Verwaltungs-und Zweckkosten zuständig. Der Bund ist wegen seiner umfassenden Gesetzgebungskompetenz und seiner finanzpolitischen Gesamtverantwortung lediglich verpflichtet, den Ländern im Rahmen seiner Steuer- und Finanzausgleichsgesetzgebung eine aufgabenadäquate Finanzausstattung zu sichern - es besteht folglich ein unauflöslicher Zusammenhang zwischen Aufgabenübertragung und finanzieller Ausgleichsregelung. ⁷² Dabei liegt die Ausgestaltung der Ausgleichsregelung im gesetzgeberischen Ermessensspielraum des Bundes. Anders verhält es sich bei Bundesauftragsangelegenheiten des Art. 85 GG: Hier müssen die Länder gemäß Art. 104a Abs. 5 GG ausschließlich die Verwaltungskosten tragen; der Bund ist als Veranla sser zur Finanzierung der Zweckkosten verpflichtet (Art. 104a Abs. 2 GG). Die Freistellung der Länder vo n den Zweckausgaben ist verwaltungsökonomisch gerechtfertigt, weil sie bei der Auftragsverwaltung nur über einen erheblich eingeschränkten Ermessens- und Gestaltungsspielraum verfügen.

3.2.1.2 Übertragbarkeit des Konnexitätsprinzips auf das Verhältnis Staat - Kommunen

Aus der Verfassungsnorm geht nicht explizit hervor, ob die an dieser Stelle geregelte Lastenverteilung auch für die Kommunen gilt. Die Kommunen finden ausschließlich in Abs. 4 Erwähnung. Die Nichtberücksichtigung der Kommunen basiert angesichts der Tatsache, daß die Länder in Art. 104a Abs. 4 GG als Empfänger der Finanzhilfen benannt werden, auf dem Verständnis einer zweigliedrigen Finanzverfassung. Somit kann hier keine direkte Einbindung

⁷⁰ Vgl. Fischer-Menshausen, in: Münch/Kunig, S. 898ff. Kirchhof, in: Steuerung kommunaler Aufgabenerfül-

lung, S. 20. Versuche, das Veranlassungsprinzip in das Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 GG hinein-

zuinterpretieren, dürften fehllaufen. Vgl. hierzu: Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz, S. 152ff.

⁷¹ Fischer Menshausen, in: Münch/Kunig, S. 900.

⁷² Vgl. ebda., S. 903; abweichend: Isensee, DVBl. 1995, S. 7.

der Kommunen in das Konnexitätsprinzip erkannt werden. ⁷³ Das BVerfG hat Art. 104a GG lediglich den Rang eines „allgemeinen Verfassungsprinzips“ gegeben. ⁷⁴ Daraus wird gefolgert, daß zumindest auch das Verhältnis „Bund zu Kommunen“ durch Art. 104a GG determiniert wird. So läßt sich darauf schließen, daß die den Kommunen vom Bundesgesetzgeber zugewiesenen Aufgaben einen Anspruch auf eine finanzielle Mindestausstattung determinieren. Demnach hat der Bund den Kommunen die Zweckausgaben für die Auftragsverwaltung über eine Zuweisung finanzieller Mittel an die Länder zu erstatten. ⁷⁵ Die Frage der Übertragbarkeit der grundgesetzlichen Norm des Art. 104a GG auf das Verhältnis zwischen Ländern und Kommunen ist von Seiten des BVerfGs bisher allerdings nicht geklärt worden. In der Literatur wird eine Übertragbarkeit selten angenommen. ⁷⁶ Fischer-Menshausen ist zuzustimmen, wenn er die Übertragbarkeit der Norm auf das Länder-Kommunen-Verhältnis strikt ablehnt. Für ihn fällt es in den Kompetenzbereich der Landesgesetzgeber, den „Rahmen und Umfang der gemeindlichen Finanzverantwortung zu bestimmen“ ⁷⁷ . Deshalb habe das Konnexitätsprinzip des Grundgesetzes keine unmittelbare Geltung im Verhältnis zwischen Ländern und Gemeinden.

3.2.1.3 Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips

Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips finden sich in Art. 104a Abs. 3 und 4 GG (Geldleistungsgesetze, Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen), Art. 91a und b GG (Gemeinschaftsaufgaben) sowie in Art. 120 GG (Kriegsfolgelasten). Hier übernimmt der Bund Kosten, die nach Art. 104a Abs. 1 GG eigentlich von den Ländern bzw. den Kommunen getragen werden müßten. Auch diese Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips haben Geltung für das Verhältnis Bund zu Kommunen.

Von geringer praktischer Bedeutung ist die in Art. 104a Abs. 3 GG normierte Möglichkeit, daß der Bund sich im Sinne des Veranlassungsprinzips an den Ausgaben im Rahmen der Gewährleistung von bundesgesetzlich geregelten Geldleistungen (Unterstützungen, Förderleistungen, Prämien u.ä.) beteiligt. Es liegt im Ermessen des Bundes, die Kosten für Geldleistun-

⁷³ Vgl.Schoch/Wieland, Finanzierungsverantwortung, S. 72.

⁷⁴ Vgl. nur: BVerfGE 9, 305 (328); BVerfGE 26, 338 (390); BVerfGE 86, 148 (215); vgl. auch: Kirchhof,

DVBl. 1980, S. 713, Mutius/Henneke, Finanzausstattung und Verfassungsrecht, S. 74.

⁷⁵ Vgl. Bernhardt/Schünemann/Schwingeler, Kommunales Finanz- und Abgabenrecht NW, S. 258; Fischer-

Menshausen, in Münch/Kunig, S. 909.

⁷⁶ Eine Anwendbarkeit des Konnexitätsprinzips auf das Verhältnis von Länder zu Kommunen bejahend: Hof-

mann-Hoeppel, Problematik des BSHG-Vollzugs, S. 150; Hopppe, DVBl. 1992, S. 122; Makswit, DVBl.

1981, S. 226; ders., DVBl. 1984, S. 1046; Schmidt-Jortzig, DÖV 1981, S. 396. Bei Übertragbarkeit des Kon-

nexitätsprinzips wären die Gemeinden für die Finanzierung der ihnen zugewiesenen Angelegenheiten in der

Gänze zuständig, während sie bei der landesrechtlichen Übertragung einer Auftragsangelegenheit bzw.

Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung indes nur die Verwaltungsausgaben zu finanzieren hätten.

⁷⁷ Fischer-Menshausen, in: Münch/Kunig, S. 899.

gen ganz oder zum Teil zu tragen. ⁷⁸ So besteht kein Rechtsanspruch seitens der Kommunen auf eine Beteiligung des Bundes an den Kosten von Geldleistungsgesetzen - ganz gleich, wie stark sie bundesgesetzlich normiert sind. Unterläßt der Bundesgesetzgeber eine ausdrückliche Lastenregelung in einem Geldleistungsgesetz, so liegt die Finanzierungsverantwortung gemäß Art. 104a Abs. 1 GG bei dem Träger der Verwaltungskompetenz. Dies führt zu dem unbefriedigenden Ergebnis, „daß der Bundesgesetzgeber durch bloßes Unterlassen einer Kostenregelung den mit Abs. 3 intendierten Schutz der [...] Gemeinden vor übermäßiger Kostenbelastung ausschließen kann“ ⁷⁹ . So hat der Bundesgesetzgeber von dieser Möglichkeit z.B. im Rahmen der für die kommunalen Haushalte besonders ausgabewirksamen Geldleistungen des Bundessozialhilfegesetzes nur für die unbedeutende Tuberkulosehilfe Gebrauch gemacht. Auch die 1969 ins Grundgesetz übernommene Regelung des Art. 104a Abs. 4 GG über Bundesfinanzhilfen betrifft die Kommunen. Sie ermöglicht dem Bund, besonders bedeutsame Investitionen der Kommunen finanziell zu unterstützen, wenn diese eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abwehren, unterschiedliche Wirtschaftskraft im Bundesgebiet ausgleichen oder für die Förderung des wirtschaftlichen Wachstums erforderlich sind. Der Bund ist folglich ermächtigt, Kommunen bei Investitionen finanziell zur Seite zu stehen, falls und nur wenn das Tatbestandmerkmal der Erforderlichkeit gegeben ist. Damit kann er eine „programmatische Steuerung- und Ergänzungsfunktion“ ⁸⁰ (sic!) in der kommunalen Investitionspolitik wahrnehmen. ⁸¹ Keinesfalls handelt es sich bei den Finanzhilfen um einen Rechtsanspruch der Kommunen. Die Gewährung von Finanzhilfen liegt vielmehr im Erme ssen des Bundesgesetzgebers.

Eine kritische Auseinandersetzung mit dem Inhalt und den Folgen des Konnexitätsprinzips kann zunächst zurückgestellt werden, bekommt aber im weiteren Verlauf der Arbeit eine wichtige Bedeutung. An dieser Stelle sollte aber als wichtigster Inhalt des Art. 104a GG noch einmal betont werden, daß das Konnexitätsprinzip des Grundgesetzes zum einen trotz seines Bezuges auf den zweigliedrigen Staatsaufbau und dem Gegenüber von Bund und Ländern zumindest auch das Verhältnis zwischen Bund und Gemeinden regelt und zweitens die Ausgabenkompetenz hauptsächlich an die Verwaltungs- und nicht an die Gesetzgebungskompetenz knüpft.

⁷⁸ Zu den bundesgesetzlich geregelten Geldleistungen mit einem Finanzierungsanteil des Bundes zählen bspw.

das Wohngeld, die Ausbildungsförderung, das Bundeserziehungsgeld, die Wohnungsbauprämie und die Gas-

ölbeihilfe. Vgl. Fischer-Menshausen, in: Münch/Kunig, S. 911.

⁷⁹ Fischer-Menshausen, in: Münch/Kunig, S. 912.

⁸⁰ Ebda., S. 915.

⁸¹ Vgl. ebda., S. 914ff..