Energieversorgung als sicherheitspolitische Herausforderung

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Bestimmung des energiewirtschaftlichen Verhältnisses EU – Russland
1. Die Interdependenztheorie nach Keohane und Nye
1.1 Entwicklung der Interdependenztheorien
1.2 Messbarkeit von Interdependenz
2. Methodik
3. Energiepolitik der Europäischen Union
3.1 Fehlende energiepolitische Kompetenzen der Gemeinschaft
3.2 Der Energieaktionsplan 2007 – 2009
3.3 Energiepolitik im Vertrag von Lissabon
3.4 Beurteilung des Status quo europäischer Energiepolitik
4. Die Beziehungen zwischen der EU und Russland - Hindernisse und Realisierung der Stabilität.
4.1 Das PKA als langjährige vertragliche Grundlage
4.2 Unzureichende Institutionalisierung der energiepolitischen Beziehungen
5. Russland als Energieexporteur
5.1 Russisches Öl und Gas.
5.2 Alternative Koalitionen
5.3 Diversifizierung der Abnehmer
5.4 Russlands Bedürfnis nach Auslandsinvestitionen
5.5 Bewertung der Möglichkeiten und Grenzen russischer Energiepolitik
6. Aktuelle Energiesituation der EU
6.1 Der Energiemix der Europäischen Union
6.2 Die Energielieferanten der Europäischen Union
6.3 Bewertung der Energiesituation der EU
7. Alternativen zu Öl und Gas aus Russland
7.1 Diversifizierung des Energiemix
7.1.1 Kernenergie
7.1.2 Kohle
7.1.3 Biokraftstoffe
7.1.4 Weitere erneuerbare Energieträger
7.2 Diversifizierung der Lieferanten und Transportwege
7.2.1 Die BTC-Pipeline
7.2.2 Das Nabucco-Projekt
7.3 Bewertung der Alternativen zu Öl und Gas

III. Schluss

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Die zunehmende globale Vernetzung und die damit verbundenen Herausforderungen auf transnationaler Ebene haben in den letzten Jahren nicht zuletzt in Europa zu einem sicherheitspolitischen Umdenken im Hinblick auf neue Bedrohungsszenarien geführt, welches sich in der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) vom 12. Dezember 2003 niederschlägt. „Durch die zunehmende Öffnung der Grenzen seit dem Ende des Kalten Krieges ist ein Umfeld entstanden, in dem interne und externe Sicherheitsaspekte nicht mehr voneinander zu trennen sind.“^[1] In diesem Zusammenhang stellt die ESS unter anderem fest, dass „[d]ie Energieabhängigkeit [...] Europa in besonderem Maße Anlass zur Besorgnis [gibt]. Europa ist der größte Erdöl- und Erdgasimporteur der Welt. Unser derzeitiger Energieverbrauch wird zu etwa 50 % durch Einfuhren gedeckt. Im Jahr 2030 wird dieser Anteil ca. 70 % erreicht haben. Die Energieeinfuhren stammen zum größten Teil aus der Golfregion, aus Russland und aus Nordafrika.“^[2] Die Erkenntnis begrenzter Ressourcen und der daraus resultierende Wettlauf um die Sicherung des Energiebedarfs der europäischen Volkswirtschaften sind heute Themen von höchster Brisanz.

Etwa ein Viertel der Öl- und Gasimporte der Europäischen Union kommen aus Russland, was das Land auf diesem Gebiet zum wichtigsten Handelspartner der EU macht.^[3] Deshalb liegt der Fokus dieser Arbeit auf dem Energielieferanten Russland. Spätestens seit dem russisch-ukrainischen Gasstreit, dem daraus resultierenden Exportstopp für russisches Gas in die Ukraine und als dessen Folge die Lieferengpässe in Europa, wird die Zuverlässigkeit des Energielieferanten Russland in der Europäischen Union stark bezweifelt. Eine verbreitete Ansicht ist, dass die EU in hohem Maße von diesem Erzeugerland abhängig sei und dass diese Abhängigkeit die europäischen Staaten daran hindere, politische und soziale Defizite wie gelenkte Demokratie, Verletzung von Menschenrechten und eingeschränkte Pressefreiheit beim russischen Partner anzusprechen. Dabei wird oft vergessen, dass auch die Russische Föderation, etwa im Hinblick auf Öl- und Gasförderung, Transport und Export stark auf den europäischen Partner angewiesen ist. Gerade im Zuge des derzeitigen Kaukasus-Krieges als Folge des Einmarsches russischer Truppen in Georgien wird Vertretern der Europäischen Union, nicht nur von außen, vor allem auch von Seiten der östlichen EU-Mitgliedstaaten, oft eine zu weiche Außenpolitik gegenüber der Russischen Föderation vorgeworfen.

Die zentrale Frage der vorliegenden Arbeit ist, ob eine völlige europäische Dependenz in energiewirtschaftlicher Hinsicht die Verhandlungsposition der Union gegenüber Russland deutlich einschränkt oder ob zwischen beiden Partnern lediglich ein symmetrisches, interdependentes Verhältnis besteht.

Der Definition des Begriffes der Interdependenz dient dabei die Interdependenztheorie von Keohane und Nye, welche dem Begriff die Eigenschaft der direkten Messbarkeit abspricht. Zur Beantwortung der Leitfrage wird deshalb zuerst auf die Energiepolitik der Europäischen Union eingegangen, um deren Handlungsmöglichkeiten in diesem Politikfeld, insbesondere in Bezug auf Russland, darzustellen. Anschließend werden Aspekte des europäisch-russischen Verhältnisses behandelt, um aufzuzeigen, inwieweit die Beziehungen institutionell geregelt und abgesichert sind und in welchem Maße Anstrengungen zu dessen Verbesserung notwendig sind. Um die Bedeutung Russlands als Rohstofflieferant für die Europäische Union aufzuzeigen, werden im darauffolgenden Kapitel die Ressourcen des Landes beleuchtet sowie Russlands Möglichkeiten und Grenzen, mit diesen seine Politik zu bestimmen. Der letzte Teil beschreibt die aktuelle Energiesituation der Europäischen Union sowie vorhandene Alternativen zu russischen Energielieferanten und damit die Chancen der Gemeinschaft, die energiewirtschaftliche Abhängigkeit von russischem Öl und Gas zu reduzieren. Die Ergebnisse dieser Untersuchungen werden abschließend in einer Konklusion zusammengeführt, um das aktuelle Abhängigkeitsverhältnis zu bestimmen.

II. Bestimmung des energiewirtschaftlichen Verhältnisses EU – Russland

1. Die Interdependenztheorie nach Keohane und Nye

Die Zeiten souveräner Innenpolitik souveräner Staaten sind vorbei. Ein Staat kann heute kaum mehr innenpolitische Entscheidungen treffen, ohne dass sich diese auf die Politik eines anderen Staates auswirken. Solche Verflechtungen und Abhängigkeiten werden unter dem Begriff der Interdependenz zusammengefasst.^[4]

1.1 Entwicklung der Interdependenztheorien

Die Interdependenztheorien gehen auf den Idealismus zurück und entspringen so der Auffassung, nicht militärische Gewalt, sondern wirtschaftliche Kontakte, also Interdependenzen, bestimmen die Machtpotenziale eines Staates. Im Zuge des Ost-West-Konfliktes bekommen die Interdependenztheorien die neue Dimension der sicherheitspolitischen Abhängigkeit. Besondere Auswirkungen auf ihre Entwicklung hat die erste Ölkrise von 1973, wo erstmals die Erhöhung der Ölpreise durch die Organisation der erdölexportierenden Länder (OPEC) als politische Waffe eingesetzt wird, um die Politik erdölimportierender Länder zu beeinflussen. Diese Ereignisse führen zu einer „Politisierung von Problemen jenseits militärischer Sicherheit“^[5], wie etwa der Ressourcenverfügbarkeit. Dieser neuen Problemstellung widmen sich unter anderem Robert O. Keohane und Joseph Nye.

1.2 Messbarkeit von Interdependenz

Um der Frage auf den Grund zu gehen, inwieweit Interdependenzen zwischen Staaten bestehen, ist es zunächst wichtig, die Kriterien zu bestimmen, mit denen Abhängigkeiten bemessen werden. Keohane und Nye sind der Ansicht, nicht etwa militärische Macht, sondern die politische Signifikanz der Interaktionen sei ausschlaggebend für die Bestimmung des Verhältnisses, also inwieweit Machtressourcen eines Staates in Macht als Durchsetzung der politischen Ziele umgesetzt werden können. Problematisch ist natürlich, dass solche politischen Prozesse im Gegensatz zu militärischer Stärke nur schwer messbar sind.

Ausschlaggebend für die Bestimmung des Abhängigkeitsgrades ist das Kriterium der Kosten. Interdependenz liegt dann vor, wenn Interaktionen bei beiden Parteien Anpassungskosten verursachen, wobei diese Kosten nicht auf beide Seiten gleich verteilt sein müssen. Im Falle großer Asymmetrien zwischen den Akteuren kommt es jedoch zu unterschiedlichen Machtgefügen, was zu Interdependenz-Empfindlichkeit oder Interdependenz-Verwundbarkeit führen kann. Um welchen Grad von Interdependenz es sich handelt hängt davon ab, wie hoch die Kostender Anpassungsleistungen sind. Eine Interdependenz-Empfindlichkeit liegt bei moderaten Kosten vor, etwa wenn der Energieimporteur die Fähigkeit besitzt, Energieengpässe durch die Einschränkung von Rohstofflieferungen ohne große Kosten zu beheben. Verwundbarkeit hingegen besteht, wenn dies nur unter großem finanziellen Aufwand geschehen kann, der die geplanten Staatsausgaben empfindlich übersteigt. Die Folge einer solchen Energie-Verwundbarkeit ist Machtverlust, welcher zu einer schwachen Verhandlungsposition in den bilateralen Beziehungen führt. Interdependenz löst bei Staaten deshalb Versuche aus, die aus ihr entstehenden Anpassungskosten zu senken oder abzuwenden.

Die zentrale Frage der Interdependenztheorie von Keohane und Nye ist also, inwieweit durch den Einsatz der vorhandenen Ressourcen und die daraus entstehende Interdependenz Macht ausgeübt werden kann. Machtpotenziale entstehen durch Asymmetrien im Interdependenzverhältnis von Staaten in bestimmten Politikfeldern und durch die daraus resultierenden erweiterten Handlungsmöglichkeiten für Staaten mit relativer Unverwundbarkeit. In der vorliegenden Arbeit geht es um die Frage, ob Russland gegenüber der Europäischen Union aufgrund seiner Energieressourcen unverwundbar ist, oder ob die EU dem Energielieferanten ebenfalls genügend Machtressourcen entgegensetzen kann, um eine Energie-Verwundbarkeit oder energiewirtschaftliche Dependenz zu verhindern.

2. Methodik

Keohane und Nye bestimmen Dependenzen oder Interdependenzen nach dem Grad der Durchsetzungsfähigkeit politischer Ziele durch Machtressourcen, die nur schwer in Messgrößen übersetzbar sind. Es gibt verschiedene Strategien von Akteuren, um im Bereich der Energiepolitik ein ausgewogenes Interdependenzverhältnis zu ihren Partnern zu gewährleisten. Zu einer direkten Dependenzreduktion dienen als solche Maßnahmen zum Beispiel die Erschließung eigener Ressourcen oder die Reduktion des Energieverbrauchs. Indirekt führen auch Diversifizierung von Energieträgern, Lieferanten und Transportwegen auf der einen und von Abnehmern auf der anderen Seite sowie die Stabilisierung des Verhältnisses zwischen Lieferanten und Empfängern durch die Etablierung von internationalen Regimen eine Rolle.^[6]

Diese Arbeit stützt sich deshalb auf zwei Arten von Messgrößen. Zum einen sind dies vertragliche Vereinbarungen innerhalb der Europäischen Union, welche die Möglichkeiten zum Ausspielen der Machtressourcen bestimmen, sowie bestehende Vertragswerke, die das bipolare Verhältnis zwischen der Europäischen Union und der Russischen Föderation regeln. Zum anderen tragen volkswirtschaftliche Gesamtdaten über russische Energieexporte, europäische Energieimporte, den Energieverbrauch oder den Energiemix der EU zur Bestimmung des Abhängigkeitsverhältnisses zwischen den Partnern bei.

3. Energiepolitik der Europäischen Union

Um die Frage nach der Symmetrie beziehungsweise Asymmetrie des energiepolitischen Verhältnisses zwischen der Europäischen Union und der Russischen Föderation beantworten zu können, ist es zunächst wichtig, die Möglichkeiten und Handlungsfelder der Union in Bezug auf die Energiepolitik zu beleuchten.

3.1 Fehlende energiepolitische Kompetenzen der Gemeinschaft

Am Anfang des europäischen Integrationsprozesses steht mit der Montanunion (EGKS) die Vergemeinschaftung der Kontrolle über die Rohstoffe Kohle und Stahl. Doch trotz der Tatsache, dass die Europäische Union im Grunde auf einer energie- und sicherheitspolitischen Gemeinschaft beruht, sind Versuche, das Thema Energie in die Verträge von Rom, Maastricht und Amsterdam zu integrieren, jeweils gescheitert. Die EU besitzt bisher keine expliziten energiepolitischen Kompetenzen. Diesbezügliche Fragen werden überwiegend auf mitgliedstaatlicher Ebene, durch EU-Organe^[7] über Politikfelder wie Transport, Umwelt und Binnenmarkt oder im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) hauptsächlich durch die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten im Rahmen des Europäischen Rates entschieden.^[8]

Eine neue Debatte über die Zuständigkeiten in der europäischen Energiepolitik wird im Jahr 2000 durch ein Grünbuch der Kommission angeregt, in dem sie feststellt, dass zum einen eine Steigerung der Abhängigkeit von Energieimporten zu erwarten ist und dass zum anderen „[a]ny energy policy decision taken by a Member State will inevitably have repercussions on the functioning of the market in other Member States“^[9]. Daraus folge, „[e]nergy policy has assumed a new, Community dimension”^[10]. Der damalige Kommissionspräsident Romano Prodi kritisiert, „[y]ou cannot on the one hand deplore the lack of effective and united European action and on the other be content with the weakness of the instruments available to the Community for carrying out such action. The recent petrol crisis is a perfect illustration”^[11]. Die Feststellungen der Europäischen Kommission betonen die Bedeutung einer gemeinsamen Energiepolitik.^[12]

Das Problem besteht jedoch nicht nur in der mangelnden Bereitschaft der Mitgliedstaaten, ihre Kompetenzen im Bereich der Energieversorgung auf die supranationale Ebene zu verlagern. Ein weit größeres Problem stellen stark differierende Energiesituationen in den verschiedenen Staaten dar. Während beispielsweise Deutschland den Atomausstieg plant, bezieht Frankreich einen Großteil seiner Energie aus der Kerntechnik und will diesen Sektor sogar weiter ausbauen. Dies lässt die Aussicht auf einen energiepolitischen Konsens in Europa in weite Ferne rücken.^[13]

3.2 Der Energieaktionsplan 2007 – 2009

Der bisher einzige geschlossene Versuch, eine kohärente Energiepolitik herzustellen, wird am 9. März 2007 unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft auf den Weg gebracht. Mit seinen Schlussfolgerungen verabschiedet der Vorsitz des Europäischen Rates den Energieaktionsplan 2007 – 2009 „Eine Energiepolitik für Europa“. Das Abschlussdokument des Rates nennt als die drei Ziele einer integrierten Energiepolitik die Steigerung der Versorgungssicherheit, die Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit und Verfügbarkeit von Energie zu erschwinglichen Preisen sowie die Förderung der Umweltverträglichkeit und Bekämpfung des Klimawandels.^[14]

Der in den Schlussfolgerungen enthaltene energiepolitische Aktionsplan soll „einen Meilenstein bei der Schaffung einer Energiepolitik für Europa sowie einen Impulsgeber für weitere Maßnahmen“^[15] darstellen. So beinhaltet er konkrete Schritte in den Bereichen Erdgas und Elektrizitätsbinnenmarkt, Versorgungssicherheit, Internationale Energiepolitik, Energieeffizienz und erneuerbare Energien sowie Energietechnologien.

Um auch in Zukunft eine suffiziente Energieversorgung und die Wettbewerbsfähigkeit der Union zu gewährleisten, fordert der Plan in all diesen Bereichen eine verstärkte Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten. Er propagiert die Einrichtung von Planungs- und Kontrollinstanzen sowie Krisenreaktionsmechanismen, welche ergänzend zu jenen der Internationalen Energieagentur (IEA) wirken sollen. Da die EU in hohem Maße auf den Energieimport angewiesen ist, müssen zur Vermeidung von Dependenzen die Beziehungen zu den Energielieferanten und Transitländern auf soliden vertraglichen Vereinbarungen beruhen. Herausragende Bedeutung komme hierbei der Aushandlung eines Folgeabkommens zum 2007 ausgelaufenen Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) mit Russland zu. Des weiteren wird eine Intensivierung der energiepolitischen Beziehungen zum zentralasiatischen und kaspischen Raum sowie zu den Regionen am Schwarzen Meer hervorgehoben. Der Vertrag über die Energiegemeinschaft, der bereits zwischen der Europäischen Union und südosteuropäischen Staaten^[16] besteht, solle vollständig umgesetzt und weiterentwickelt werden. Um eine Energieversorgungskrise zu verhindern, solle die Diversifizierung der Energiequellen und Transportrouten sowie die Reduktion des Energieverbrauchs vorangetrieben werden, woraus sich nachstehende Handlungsmaximen ergeben, welche bis zum Jahr 2020 zu erfüllen seien. Der Energieverbrauch in den EU-Mitgliedstaaten müsse, gemessen an den Prognosen für 2020, um 20 % gesenkt werden, der Anteil erneuerbarer Energien am Gesamtenergieverbrauch müsse auf 20 % gesteigert werden und der Anteil von Biokraftstoffen am Kraftstoffverbrauch müsse mindestens 10 % betragen. Dennoch werde die Wahl der Mitgliedstaaten in Bezug auf deren Energiemix respektiert, insbesondere was den Beitrag der Kernenergie betrifft.

3.3 Energiepolitik im Vertrag von Lissabon

Trotz bisher lediglich unverbindlicher Vereinbarungen ist die Energiepolitik eines der großen Themen, welche die globalen und regionalen Politiken derzeit beherrschen und damit auch eines der meistdiskutierten Politikfelder der Europäischen Union. Deshalb ist man bemüht, die Europäische Energiepolitik zu institutionalisieren. Das Scheitern des irischen Referendums über den Vertrag von Lissabon hat diese Bemühungen zumindest vorübergehend wieder zum Erliegen gebracht. Das Vertragswerk soll eine Umstrukturierung des Europäischen Primärrechts bewirken mit dem Ziel, die Handlungsfähigkeit der auf 27 Mitgliedstaaten erweiterten Union für die Zukunft sicherzustellen.^[17]

Im Bereich der Energiepolitik sieht der durch den Lissabon-Vertrag geschaffene Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe i eine geteilte Zuständigkeit zwischen Union und Mitgliedstaaten vor. Insbesondere im Falle von Versorgungsengpässen gesteht Artikel 122 Absatz 1 AEUV dem Rat auf Vorschlag der Kommission das Recht zu, geeignete Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Eine völlige Neuerung im AEUV stellt dessen Artikel 194 zur Energiepolitik dar. Als deren Ziele werden hier ein funktionierender Energiebinnenmarkt, die Gewährleistung der Versorgungssicherheit und die Förderung von erneuerbaren Energien genannt. Die erforderlichen Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele obliegen im Rahmen des neuen ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens^[18] dem Rat und dem Europäischem Parlament (EP) nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses (WSA) sowie des Ausschusses der Regionen (AdR). Jedoch werden auch hier Handlungen, welche die Wahl des Energiemix der Mitgliedstaaten betreffen, ausgeschlossen. Diese bedürfen nach Artikel 192 Absatz 2 Buchstabe c weiterhin der Einstimmigkeit im Rat.

[...]

^[1] Europäischer Rat: Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Europäische Sicherheitsstrategie, Brüssel, 2003, S. 2 (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIDE.pdf), Abruf vom 21.08.2008.

^[2] Europäischer Rat: Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Europäische Sicherheitsstrategie, Brüssel, 2003, S. 3 (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIDE.pdf), Abruf vom 21.08.2008.

^[3] Vgl.: EU-Russland Energiedialog, Göttingen, 2006, (http://www.euractiv.com/de/energie/eu-russland-energiedialog/article-151074), Abruf vom 21.08.2008.

^[4] Vgl. Spindler, Manuela: “Interdependenz”, in: Schieder, Siegfried / Spindler, Manuela (Hg.): Theorien der Internationalen Beziehungen, Stuttgart, 2. Aufl., 2006, S.89 ff.

^[5] Spindler: Interdependenz, a.a.O., S. 92.

^[6] Vgl. Sander, Michael: „Die energiepolitischen Beziehungen zwischen der EU und der Russischen Föderation. Hindernisse und Realisierungspotentiale der Stabilisierung durch internationale Institutionen“, in: Osteuropa Wirtschaft, 01(2006), S. 1 f.

^[7] Die handelnden Akteure sind hier die Europäische Kommission, der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament in unterschiedlichen Zuständigkeiten.

^[8] Vgl. Westphal, Kirsten (Hg.): A Focus on EU-Russian Relations. Towards a close partnership on defined road maps?, Frankfurt a. Main, Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien, 2005, S. 24 ff.

^[9] Europäische Kommission: Green Paper. Towards a European Strategy for the security of energy supply, Brüssel, 2000, S. 13 (http://ec.europa.eu/energy/green-paper-energy-supply/doc/green_paper_energy_supply_en.pdf Abruf vom 08.08.2008.

^[10] Europäische Kommission: Green Paper. Towards a European Strategy for the security of energy supply, a.a.O., S. 13.

^[11] Europäische Kommission: Green Paper. Towards a European Strategy for the security of energy supply, a.a.O., S. 13.

^[12] Vgl. Europäische Kommission: Green Paper. Towards a European Strategy for the security of energy supply, a.a.O.

^[13] Vgl.: Meier-Walser, Reinhard C.: „Energieversorgung als außen-, sicherheits- und europapolitische Herausforderung“, in: Politische Studien, 57. Jahrgang, 11/12 (2006), S.5 ff.

^[14] Vgl. Europäischer Rat: Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Brüssel, 2007, (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/93139.pdf), Abruf vom 09.08.2008.

^[15] Europäischer Rat: Schlussfolgerungen des Vorsitzes, a.a.O., S. 13.

^[16] Dem am 25. Oktober 2005 unterzeichneten Vertrag zur Gründung der Energiegemeinschaft gehören neben den 27 Mitgliedstaaten der EU auch Kroatien, Bosnien und Herzegowina, Serbien, Montenegro, Albanien, Mazedonien und das Kosovo an.

^[17] Vgl. Europäischer Rat : Konsolidierte Fassung des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Brüssel, 2008 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:DE:PDF), Abruf vom 11.08.2008.

^[18] Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ersetzt das bisherige Mitentscheidungsverfahren nach Art. 251 EG. Damit wird das EP in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle zum gleichberechtigten Mitgesetzgeber zum (Minister-)Rat