Die Einrichtung einheitlicher Ansprechpartner nach der EU-Dienstleistungsrichtlinie in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

  Inhaltsverzeichnis  

  Abkürzungsverzeichnis  III

  Abbildungsverzeichnis  V

Tabellenverzeichnis VI   

  Hinweis  VII

1  Einleitung  1

2  Einführung in die Dienstleistungsrichtlinie  3

2.1  Die Richtlinie im Kontext der Grundfreiheiten des Europäischen  

  Binnenmarktes  3

2.2  Bestehende Defizite bei der Realisierung eines Europäischen  

  Binnenmarktes für Dienstleistungen  5

2.3  Entstehung Bedeutung und Zielsetzung der Richtlinie  6

2.4  Kernelemente der Richtlinie  8

3  Anforderungen an den einheitlichen Ansprechpartner  

  aus der Richtlinie  14

3.1  Aufgaben des einheitlichen Ansprechpartner  14

3.1.1  Unterstützung bei der Verfahrensabwicklung  14

3.1.2  Informationsaufgaben  17

3.1.3  Modalitäten der Aufgabenerfüllung  19

3.2  Zuständigkeitsbereich  20

3.2.1  Sachlicher Anwendungsbereich  21

3.2.1.1  Erfasste Dienstleistungen  21

3.2.1.2  Erfasste Verfahren Formalitäten Genehmigungen  23

3.2.2  Persönlicher Anwendungsbereich  25

3.2.2.1  Erfasste Dienstleistungserbringer  26

3.2.2.2  Erfasste Dienstleistungsempfänger  27

  Diplomarbeit Christina Benig  I

Inhaltsverzeichnis

4  Einheitlicher Ansprechpartner in Deutschland  28

4.1  Rahmenvorgaben des nationalen Rechts und politischer  

  Entscheidungen  28

4.1.1  Umsetzungskompetenz im föderalen System  

  Deutschlands  28

4.1.2  Rechtsnatur der Aufgabe des EA  29

4.1.3  Keine Entscheidungskompetenz für den EA  29

4.1.4  Einbeziehung deutscher Dienstleister  30

4.2  Rechtlicher Regelungsbedarf  30

4.3  Umsetzungsmodelle bei der Verortung des EA  33

4.3.1  Organisatorische Rahmenvorgaben der Richtlinie  33

4.3.2  Möglichkeiten der Verortung  34

4.3.2.1  Ansiedlung auf Landesebene  36

4.3.2.2  Ansiedlung auf kommunaler Ebene  37

4.3.2.3  Ansiedlung auf Kammerebene  38

4.3.2.4  Kooperationsmodelle  42

5  Bewertung der Verortungsmodelle  44

5.1  Ziel und Vorgehen  44

5.2  Fallbeispiel  45

5.3  Bewertungskriterien  47

5.4  Bewertung  51

5.5  Fazit  57

6  Zusammenfassung und Ausblick  59

  Quellenverzeichnis  VIII

  Diplomarbeit Christina Benig  II

Abkürzungsverzeichnis

  Abkürzungsverzeichnis  

  a.a.O. am angegebenen Ort  

  Abb. Abbildung  

  ABl. Amtsblatt  

  Abs. Absatz  

  Art. Artikel  

  BIP Bruttoinlandsprodukt  

  BRD Bundesrepublik Deutschland  

  bzgl. bezüglich  

  bzw. beziehungsweise  

  ders. derselbe  

  DL Dienstleistung  

  DL-Empfänger Dienstleistungsempfänger  

  DL-Erbringer Dienstleistungserbringer  

  DL-Tätigkeit Dienstleistungstätigkeit  

  DLR Dienstleistungsrichtlinie  

  EA einheitlicher Ansprechpartner  

  EG Europäische Gemeinschaft  

  EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen  

  Gemeinschaft  

  etc. et cetera  

  EU Europäische Union  

  EuGH Europäischer Gerichtshof  

  e.V. eingetragener Verein  

  evtl. eventuell  

  f. folgende  

  ff. fortfolgend  

  FreizügG/EU Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von  

  Unionsbürgern  

  gem. gemäß  

  Diplomarbeit Christina Benig III  

Abkürzungsverzeichnis

  GewO Gewerbeordnung  

  GG Grundgesetz  

  ggf. gegebenenfalls  

  HGB Handelsgesetzbuch  

  Hrsg. Herausgeber  

  HWK Handwerkskammer  

  HwO Handwerksordnung  

  i.d.R. in der Regel  

  i.S.d. im Sinne der  

  i.S.v. im Sinne von  

  i.V.m. in Verbindung mit  

  IHK Industrie- und Handelskammer  

  KMU kleine und mittlere Unternehmen  

  LBO Landesbauordnung  

  LVwVfG Landesverwaltungsverfahrensgesetz  

  Mio. Millionen  

  Nr. Nummer  

  Rn Randnummer  

  S. Seite  

  s. siehe  

  SGB IV Viertes Sozialgesetzbuch - Gemeinsame  

  Vorschriften für die Sozialversicherung  

  SGB VII Siebtes Sozialgesetzbuch - Gesetzliche  

  Unfallversicherung  

  sog. so genannte  

  u.a. unter anderem  

  Vgl. vergleiche  

  VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz  

  z.B. zum Beispiel  

  Ziff. Ziffer  

  zit. zitiert  

  Diplomarbeit Christina Benig IV  

Abbildungsverzeichnis

  Abbildungsverzeichnis  

  Abbildung 1: Die Kernelemente der Dienstleistungsrichtlinie  13

  Abbildung 2: Front-Office Funktion des einheitlichen Ansprechpartners  16

  Abbildung 3: Leistungen des EA für Dienstleistungserbringer im  

  zeitlichen Ablauf der Begleitung  18

  Diplomarbeit Christina Benig  V

Tabellenverzeichnis

  Tabellenverzeichnis  

Tabelle 1:  Erforderliche Verfahren bei der Niederlassung eines  

  EU-Bürgers in Deutschland  47

Tabelle 2:  Kriterienraster zur Bewertung der Verortungsmodelle  50

  Diplomarbeit Christina Benig  VI

Hinweis

Hinweis

In der nachstehenden Arbeit wird lediglich die männliche Form der Anrede verwendet. Dies dient allein der Vereinfachung, um den Korrektoren das Lesen der Diplomarbeit angenehmer zu gestalten. Selbstverständlich sind Frauen und Männer in dieser Diplomarbeit gleichgestellt.

Diplomarbeit Christina Benig VII

1 Einleitung

1 Einleitung

Es ist keine Vision mehr, sondern in naher Zukunft Pflicht, dass ein belgischer Dachdecker, der in Deutschland mit seinem Unternehmen tätig werden will, über die Grenze hinweg via Internet Kontakt zu einem einheitlichen Ansprechpartner in Deutschland aufnehmen kann. Dieser informiert und berät ihn und erledigt alle erforderlichen Verfahren und Formalitäten für die zukünftige Dachdecker-Tätigkeit in Deutschland.

Dies verspricht die EU-Dienstleistungsrichtlinie (DLR) 1 , welche Ende des Jahres 2006 nach einem langwierigen und kontroversen Rechtsetzungs- verfahren erlassen und veröffentlicht wurde.

Die Richtlinie stellt Gesetzgebung und Verwaltung in den Mitgliedstaaten vor die Aufgabe, grundlegende Änderungen im Wirtschaftsverwaltungs- recht, in der Verwaltungsorganisation und im Verfahrensrecht vorzu- nehmen. All diese Veränderungen müssen bis Ende des Jahres 2009 vollzogen werden, was die Mitgliedstaaten stark unter Druck setzt und zu einer besonderen Brisanz des Themas führt.

Mein besonderes Interesse in diesem Zusammenhang hat die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, so genannte „einheitliche Ansprechpartner“ (EA) für Dienstleister aus EU-Mitgliedstaaten einzurichten, geweckt. Aus diesem Grund wird der Schwerpunkt der Diplomarbeit auf diesen Umsetzungsbereich der Richtlinie gelegt.

Zunächst ohne öffentliche Beachtung im Hintergrund der EU- Dienstleistungsrichtlinie, wird man im Moment immer häufiger durch die Medienöffentlichkeit mit dem „ominösen“ einheitlichen Ansprechpartner konfrontiert. Doch was sich hinter dieser Institution konkret verbirgt, welche Herausforderungen mit deren Implementierung einhergehen und

1 Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.

Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl. L 376 vom 27.12.2006, S.

36.

Diplomarbeit Christina Benig 1

1 Einleitung

welche Konsequenzen für Verwaltungsrecht und Verwaltungsorganisation sich daraus ergeben, ist Vielen nicht bewusst. Mit diesen Fragestellungen wird sich deshalb die vorliegende Arbeit auseinandersetzen. Ziel ist dabei nicht, jede Einzelheit der DLR in Bezug auf den EA auszuleuchten und sämtliche damit verbundene rechtliche, organisatorische sowie technische Probleme aufzuzeigen. Dieser Versuch würde den Rahmen der Diplomarbeit sprengen. Vielmehr wird sich die nachfolgende Darstellung auf die wichtigsten den einheitlichen Ansprechpartner betreffenden Aspekte der Richtlinie sowie der Übertragung dieser Vorgaben in das deutsche Recht und die deutsche Verwaltungsstruktur beschränken. Rechtliche Gesichtspunkte stehen im Vordergrund, auf technische sowie organisatorische Aspekte wird nur am Rande eingegangen.

Zu Beginn der Arbeit erfolgt eine allgemeine Einführung in die EU- Dienstleistungsrichtlinie. Sodann werden die rechtlichen Vorgaben aus der Richtlinie im Bezug auf den EA herausgearbeitet. Dazu gehören Aufgaben und Funktionen sowie die Reichweite der Zuständigkeit dieser Kontaktstelle. Im weiteren Verlauf der Arbeit wird auf die Einführung einheitlicher Ansprechpartner in Deutschland eingegangen, wobei neben dem rechtlichen Regelungsbedarf potentielle Verortungsoptionen der neuen Institution dargestellt werden. Diese Verortungsmodelle werden im Anschluss daran unter dem Hintergrund der Richtlinienziele und anhand einheitlicher Kriterien bewertet.

Diplomarbeit Christina Benig 2

2 Einführung in die Dienstleistungsrichtlinie

2 Einführung in die Dienstleistungsrichtlinie

2.1 Die Richtlinie im Kontext der Grundfreiheiten des

Europäischen Binnenmarktes

Das „Herz“ der Europäischen Union ist der Gemeinsame Markt bzw. der Europäische Binnenmarkt. 2 Er ist das Ergebnis einer Verschmelzung der nationalen Märkte der Mitgliedstaaten. In Art. 14 Abs. 2 definiert der EG- Vertrag 3 (EGV) den Binnenmarkt wie folgt: „Der Binnenmarkt umfasst einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital (…) gewährleistet wird“. Der Gemeinsame Markt basiert somit auf einem „schranken- bzw. grenzenlosen Raum“, in dem die so genannten vier Grundfreiheiten des EG-Vertrages voll zum Tragen kommen. 4

Die Dienstleistungsrichtlinie betrifft die Freiheit für Dienstleistungen im Binnenmarkt im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit und der Niederlassungsfreiheit, welche Teil des freien Personenverkehrs ist.

Der freie Dienstleistungsverkehr i.S.d. Art. 49 ff. EGV berechtigt nicht nur Dienstleistungserbringer, sich vorübergehend ins EU-Ausland zu begeben, um dort ihre Tätigkeit auszuüben 5 (aktive Dienstleistungs- freiheit, z.B. Handwerker), sondern auch Dienstleistungsempfänger, im EU-Ausland alle dort angebotenen Dienstleistungen zu nutzen (passive Dienstleistungsfreiheit, z.B. Tourist). 6 Die Dienstleistungsfreiheit umfasst ferner Fälle, in denen allein die Dienstleistung die Grenze überschreitet (Korrespondenzdienstleistung, z.B. Fernsehsendungen) und schließlich

2 Vgl. Bergmann, Grundstrukturen der EU, S. 43.

3 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG) in der konsolidierten Fassung des Vertrages von Nizza vom 26.02.2001, geändert durch die Verträge von Athen vom 16. 04.2003, von Luxemburg vom 25.04.2005, ABl. L 157 v. 21.6.2005 S. 11. 4 Vgl. Bergmann, a.a.O., S. 44.

5 Vgl. Peters, Grundlagen des Verwaltungsrechts der EU, Rn 118, S. 44.

6 Vgl. Bergmann, a.a.O., S. 46.

Diplomarbeit Christina Benig 3

2 Einführung in die Dienstleistungsrichtlinie

auch auslandsbedingte Dienstleistungen, bei denen sich Leistungserbringer und Leistungsempfänger zur Abwicklung der Dienstleistung gemeinsam ins EU-Ausland begeben (z.B. Reisegruppen). 7

Die über Art. 43 ff. EGV garantierte Niederlassungsfreiheit bezeichnet das Recht eines jeden EU-Bürgers, an einem beliebigen Ort innerhalb der EU nach den dort geltenden Bestimmungen selbständig eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen und auszuüben sowie Unternehmen zu gründen und zu leiten. 8 Die Freiheit der Niederlassung betrifft demnach nicht die „vorübergehende“ und gelegentliche, also zeitlich begrenzte, grenz- überschreitende Tätigkeit, sondern die auf Dauer angelegte und mittels einer festen Infrastruktur einem anderen Mitgliedstaat erbrachte Dienstleistung. 9 Entscheidend für die Differenzierung von Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ist also, ob der Marktteilnehmer in dem Mitgliedstaat, in dem er die betreffende Dienstleistung erbringt, niedergelassen ist oder nicht. 10

Sowohl Dienstleistungs- als auch Niederlassungsfreiheit enthalten ein Beschränkungs- sowie ein Diskriminierungsverbot. 11 Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs sowie der freien Niederlassung sind nach Maßgabe der Bestimmungen des EG-Vertrages verboten. 12 Untersagt sind ferner Ungleichbehandlungen (Diskriminierungen) auf Grund der Staatsangehörigkeit. Es bestehen jedoch gem. Art. 46, 55 EGV unmittelbare Schranken, weshalb Einschränkungen jeweils insbesondere aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, Ordnung sowie Gesundheit zulässig sind. 13

7 Vgl. Mickel/Bergmann, Handlexikon der EU, S. 153; Streinz, Die Ausgestaltung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch die Dienstleistungsrichtlinie - Anforderungen an das nationale Recht, in: Leible, S. 98.

8 Vgl. Vgl. Peters, Grundlagen des Verwaltungsrechts der EU, Rn 125, S. 44. 9 Vgl. Mickel/Bergmann, a.a.O., S. 564.

10 Vgl. Erwägungsgrund 77 der Dienstleistungsrichtlinie.

11 Vgl. Streinz, a.a.O., S. 98.

12 Vgl. Art. 43, 49 EGV.

13 Vgl. Peters, a.a.O., Rn 125, S. 44.

Diplomarbeit Christina Benig 4

2 Einführung in die Dienstleistungsrichtlinie

2.2 Bestehende Defizite bei der Realisierung eines

Europäischen Binnenmarktes für Dienstleistungen

Die Verwirklichung der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit hat sich als besonders schwierig erwiesen. Während der Abbau von Grenzkontrollen und Zöllen den freien Warenverkehr weitestgehend verwirklicht hat und der freie grenzüberschreitende Verkehr von Personen sowie ein ungehinderter Kapitalfluss durch die entsprechenden Politiken der Europäischen Gemeinschaft nahezu erreicht werden konnten, stellt sich die Situation hinsichtlich der Wahrnehmung der Freiheit für Dienstleistungen anders dar. 14 Die Gründe dafür, dass die Verwirklichung der Grundfreiheiten des freien Dienstleistungsverkehrs und der freien Niederlassung hinter den Erwartungen zurückgeblieben ist, wurden von der Kommission analysiert und im Juli 2002 im Bericht über den „Stand des Binnenmarktes für Dienstleistungen“ veröffentlicht. Darin werden eine Vielzahl von Hindernissen aufgeführt, die die Entwicklung grenz- überschreitender Dienstleistungstätigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten behindern oder bremsen, insbesondere diejenigen von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU), die im Dienstleistungsgewerbe vorherrschend sind. Der Bericht kommt zu dem Ergebnis, dass ein Jahrzehnt nach der beabsichtigten Vollendung des Binnenmarktes 15 noch immer eine breite Kluft zwischen der Vision einer wirtschaftlichen integrierten Europäischen Union und der Wirklichkeit besteht, die die europäischen Bürger und Dienstleistungserbringer erleben. Die Beschränkungen betreffen eine große Bandbreite von Dienstleistungs- tätigkeiten sowie sämtliche Phasen der Dienstleistungserbringung. Sie weisen zahlreiche Gemeinsamkeiten auf; so sind sie häufig auf komplexe und langwierige Verwaltungsverfahren, auf die Rechtsunsicherheit, mit denen grenzüberschreitenden Tätigkeiten behaftet sind oder auf das

14 Schliesky, Das Ende der deutschen Verwaltung? Die europäische

Dienstleistungsrichtlinie – Anstoß zur Verwaltungsmodernisierung und Zwang zur

Verwaltungsreform, in: Schliesky, S. 6.

15 Bis 1993 sollte der Binnenmarkt vollendet sein.

Diplomarbeit Christina Benig 5

2 Einführung in die Dienstleistungsrichtlinie

fehlende gegenseitige Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten zurückzuführen.

Die aufgezeigten Schranken beeinträchtigen die europäische Wirtschaft insgesamt, insbesondere die Wettbewerbsfähigkeit von KMU und die Zu- und Abwanderung von Arbeitskräften. Außerdem wird der Zugang der Verbraucher zu einem größeren Angebot an besseren Dienstleistungen zu niedrigeren Preisen behindert. 16

2.3 Entstehung, Bedeutung und Zielsetzung der Richtlinie

Die Intention einer Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt wurde eingeleitet durch die Forderung des Europäischen Rates im Jahr 2000, eine Strategie zur Beseitigung der bestehenden Hemmnisse und Beschränkungen für grenzüberschreitende Dienstleistungen innerhalb der Europäischen Union zu schaffen. 17 Der Anfang 2004 von der Kommission vorgelegte erste Entwurf für eine „Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt“ (sog. „Bolkenstein-Richtlinie“ 18 ) erfuhr massive Kritik und wurde in der Öffentlichkeit und in der Fachpresse intensiv und emotional diskutiert. Während den Befürwortern, insbesondere seitens der Industrie, die Richtlinie nicht weit genug ging, war der Hauptkritikpunkt für die Gegner das sog. Herkunftslandprinzip. Als Folgen wurden „Sozialdumping“ und ein ruinöser Wettlauf um die niedrigsten Qualitätsstandards befürchtet. Kritik und Proteste führten zu einem geänderten Vorschlag der Kommission, der weite Bereiche aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie herausnahm und auf den Begriff des „Herkunftslandprinzips“ verzichtete. 19 Schließlich wurde die DLR am 12.

16 Vgl. Kommissionsbericht über den Stand des Binnenmarktes für Dienstleistungen,

S. 5 ff.

17 Zu den Beschränkungen für grenzüberschreitende Dienstleistungen siehe

Gliederungspunkt 2.2.

18 Der Vorschlag war unter dem damals zuständigen Kommissar für den Binnenmarkt,

Frits Bolkenstein, ausgearbeitet worden.

19 Vgl. Streinz, Die Ausgestaltung der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit

durch die Dienstleistungsrichtlinie, in: Leible, S. 97.

Diplomarbeit Christina Benig 6

2 Einführung in die Dienstleistungsrichtlinie

Dezember 2006 vom Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union erlassen. Am 28. Dezember trat sie mit der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Die Richtlinie stützt sich auf Art. 47 Abs. 2 und Art. 55 EGV. In Art. 47 Abs. 2 besteht eine spezielle Kompetenz für Harmonisierungsmaßnahmen im Bereich der Niederlassungsfreiheit, welche wegen der Verweisung in Art. 55 EGV auch für die Dienstleistungsfreiheit gilt. Um die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten zu erleichtern, können danach Richtlinien zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten erlassen werden. 20 Adressaten der Richtlinie sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, welche die DLR innerhalb von drei Jahren nach ihrer Veröffentlichung, d.h. bis spätestens 28. Dezember 2009, umsetzen müssen. 21

Ziel der Richtlinie ist es, die Beschränkungen für die Niederlassungs- freiheit und den freien Dienstleistungsverkehr im Binnenmarkt zu beseitigen und somit einen Rechtsrahmen zu schaffen, der die Freiheit der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten garantiert. Hauptsächlich KMU soll die Aufnahme und Ausübung einer grenzüberschreitenden Tätigkeit erleichtert werden. Dieses Ziel soll insbesondere durch die Vereinfachung und Beschleunigung von Verwaltungsverfahren und die Modernisierung und Reduzierung der Genehmigungsverfahren in den Mitgliedstaaten erreicht werden. Außerdem wird mit der Richtlinie die Stärkung des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten sowie des Vertrauens von DL- Erbringern und Verbrauchern im Binnenmarkt angestrebt. 22 Mit der DLR werden Fortschritte im Hinblick auf einen echten Binnenmarkt für Dienstleistungen erwartet. Dienstleistungen sind Motor des Wirtschafts-

20 Vgl. Streinz/Leible in: Schlachter/Ohler, Handkommentar, S. 41.

21 Vgl. Art. 44 Abs.1, Art. 46 DLR.

22 Vgl. Erwägungsgründe 1 bis 5 der DLR.

Diplomarbeit Christina Benig 7