Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung  2

1.1  Einführung und Fragestellung  2

1.2  Methodisches Vorgehen  3

2  Theoretischer Teil und Entwicklung der Hypothesen  5

2.1  Definitionen und zentrale Begriffe zur Staatsverschuldung  5

2.2  Die Konvergenzkriterien der Europäischen Wirtschafts- und Währungsuni-  

on  und die Rolle der Kommission  6

2.3  Die Veto-Spieler Theorie nach George Tsebelis  7

2.4  Veto-Spieler und die ökonomische Demokratietheorie nach Anthony Downs  10

2.5  Interne und externe Veto-Spieler  14

2.6  Vetopunkte von André Kaiser und der Veto-Spieler-Index nach Manfred G.  

Schmidt   17

3  Empirischer Teil  19

3.1  Die Staatsverschuldung vor Maastricht: 1973 bis 1992  19

3.2  Die Staatsverschuldung nach Maastricht: 1993 bis 2007  23

3.3  Vergleich der Entwicklung  27

3.4  Überprüfung auf Scheinkorrelationen  30

3.4.1  Die Variablen  30

3.4.2  1973 bis 1992  32

3.4.3  1993 bis 2006  34

4  Fazit  35

5  Verzeichnis der Abbildungen  39

6  Verzeichnis der Tabellen  39

7  Autorenversicherung  40

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1 Einleitung

1.1 Einführung und Fragestellung

Staatsverschuldung ist ein uraltes Problem und die Folgen, die sich daraus ergeben, sind in fachwissenschaftlichen Kreisen umstritten. Für die klassische Ökonomie war die Staatsverschuldung „die schrecklichste Geißel der Nationen” (Ricardo 1951: S. 197), weil sie als Ursache für Systemzusammenbrüche galt. Zudem ermöglichte die Verschuldung den Herrschern, das Steuerbewilligungsrecht der Parlamente zu umgehen (Wagschal 1996: 76). Auch die Neoklassik steht der Staatsverschuldung ablehnend gegenüber, da sie private Nachfrage verdränge („Crowding out”). Der Staat entziehe der Wirtschaft durch die Kreditaufnahme Kapital, das dann nicht mehr für private Investitionen zur Verfügung stehe. Mit steigendem Defizit würden zudem die Zinssätze steigen, womit sich der Verdrängungseffekt verstärke. Einzig der Keynesianismus kann der Staatsverschuldung politive Aspekte abgewinnen. Weil diese ökonomische Denkrichtung die Wirtschaft im Gegensatz zur Neoklassik als instabil begreift, müsse der Staat in ökonomischen Schwächephasen durch Kreditaufnahme in das Wirtschaftsgeschehen intervenieren, um die Auswirkungen der Rezession zu begrenzen (so genanntes „deficit spending”). In Zeiten des wirtschaftlichen Aufschwungs solle der Staat dann die Verschuldung wieder abbauen, so die keynesianische Idealvorstellung (Wagschal 1996: 85).

Wie auch immer man die Wirkungen der Staatsverschuldung interpretieren mag, die Diskussion über mögliche institutionelle Bedingungen, die eine Verschuldung begünstigen oder begrenzen, ist relativ neu (Wagschal 1996: 13ff.). Speziell demokratischen Systemen sprachen allerdings sehr früh viele Staatstheoretiker bis ins 20. Jahrhundert hinein die Fähigkeit ab, gemeinwohlorientierte und zukunftsfähige Entscheidungen treffen zu können (siehe Überblick bei Schmidt 2001). Alexis de Tocqueville erkannte in seinem Werk „Über die Demokratie in Amerika”, dass „die Schwierigkeit in der Demokratie, die Leidenschaften zu beherrschen und die Bedürfnisse des Augenblicks zugunsten der Zukunft zu unterdrücken” (de Tocqueville 1976: 258) ein spezifisches Problem demokratischer Ordnungen ist. Auch heute noch zählt die Kurzatmigkeit bei vielen Autoren zu den Schwächen der Demokratie. So konstatiert Schmidt (2001: S. 390), dass die Politik in der Demokratie unter kurzfristigem Erfolgszwang stehe, vor allem auf Grund der Allgegenwart von Massenmedien, relativ kurzen Legislaturperioden und innerparlamentarischer und innerparteilicher Profilierung. Deshalb neige die Politik in Demokratien zu „short-termism”, zu Problemlösungen, die kurzfristig wirken, aber nicht weit reichen. Kurzatmige Politik neige dazu, Kosten zu Lasten Dritter zu verlagern. Zu den hiervon Betroffenen gehörten die Jüngeren und zukünfti-

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gen Generationen, weil die Politik in vielen Demokratien aus Gründen der Machtverteilung und des Strebens nach Wahlerfolg dazu neige, die Alterssicherung weit auszubauen und die Familien- und Kinderförderung sowie die Aus- und Weiterbildung zu vernachlässigen. Zudem neige die Politik in fast allen Demokratien dazu, die Kosten des politischen Betriebs durch hohe Staatsverschuldung zu finanzieren, womit sie die Interessen zukünftiger Generationen vernachlässige.

Mitte der 1990er Jahre erlangte die von George Tsebelis in einem Aufsatz im „British Journal of Political Science” vorgestellte Veto-Spieler-Theorie breite Aufmerksamkeit. Ihr Reiz besteht unter anderem darin, „in beeindruckender Sparsamkeit [...] unterschiedliche Institutionen zu erfassen” (Benz 2004: S. 43). Diese Arbeit untersucht die Verschuldung westeuropäischer Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften vor und nach dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union (Maastrichter Vertrag) vor dem Hintergrund der Veto-Spieler-Theorie. Forschungsleitende Frage ist, inwieweit die institutionellen Veränderungen durch den Maastrichter Vertrag, speziell der Bedeutungszuwachs der Europäischen Kommission zu einem Veto-Spieler nationaler Haushaltspolitik, die Entwicklung der Staatsverschuldung in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union beeinflusst hat.

1.2 Methodisches Vorgehen

Zur Untersuchung dieser Frage wird zunächst kurz zentrale Begriffe zur Staatsverschuldung genauer erläutert. Anschließend wird das Maastricht-System genauer vorgestellt, auch um im Hinblick auf die Fragestellung zu erklären, welche Möglichkeiten die Europäische Kommission genau hat, um Einfluss auf nationale Haushaltspolitiken auszuüben. Im darauf folgenden theoretischen Teil wird die Veto-Spieler-Theorie vorgestellt, wie sie von George Tsebelis entwickelt wurde. Weil der analytische Rahmen, den die Theorie von Tsebelis bietet, für die Fragestellung dieser Arbeit nicht ganz passt, stelle ich anschließend den von André Kaiser entwickelten Ansatz der Veto-Punkte vor, der von Manfred G. Schmidt weiterentwickelt und in Form eines Veto-Spieler-Indexes operationalisiert wurde. Aus dem theoretischen Rahmen werden Hypothesen über einen möglichen Zusammenhang zwischen der Anzahl der Veto-Spieler und dem Verschuldungsgrad der Staaten abgeleitet. Dabei wird das Forschungsdesign des „Most similar case study” angewendet. Die Anzahl der Veto-Spieler wird, wie im theoretischen Teil begründet, mit Hilfe des Veto-Spieler-Indexes von Manfred G. Schmidt operationalisiert. Zur Kontrolle der externen Varianz beschränkt sich die Anzahl der westeuropäischen Staaten auf jene, die seit 1973 Mitglied der Europäischen Gemeinschaften waren. Demnach werden nur die Staaten Belgien, Deutschland, Niederlande, Luxemburg, Frankreich, Italien, Dänemark, Irland und Großbritannien in die Untersuchung

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einbezogen. Die politischen Systeme dieser Staaten waren alle seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges durchgehend demokratisch, wobei die Mindestkriterien von Herbert Döring -Geltung von Grund- und Freiheitsrechten, freie Wahlen und Institutionen, die die Handlungen der Regierenden an die Präferenzen der Wähler koppeln - die politischen Systeme als demokratisch definieren (Döring 2003: 8ff.).

Die Hypothesen werden im empirischen Teil mit einer bivariaten Regressionsanalyse überprüft, die in drei Teilen durchgeführt wird. Im ersten Teil wird die Anzahl der Veto-Spieler in Beziehung zur Staatsschuldenquote im Zeitraum von 1973 bis 1992 gesetzt. Für jeden Staat werden aggregierte Durchschnittswerte ermittelt und mit dem Veto-Spieler-Index in Beziehung gesetzt. Des Weiteren wird die durchschnittliche Veränderung der Staatsschuldenquote für jeden Staat im Zeitraum von 1973 bis 1992 ermittelt. Die selbe Regression wird im zweiten Teil für den Zeitraum 1993 bis 2006 durchgeführt, wobei für alle Staaten die Europäische Kommission als zusätzlicher Veto-Spieler hinzu addiert wird. Zum Schluss werden die Ergebnisse verglichen und mit Kontrollvariablen auf Scheinkorrelationen überprüft. Als Quelle dienten die jährlich erscheinenden Wirtschaftsberichte der OECD und die Datenbank von Eurostat. 1

Die Regressionsanalyse ist, wie das Design der Arbeit vermuten lässt, Mittel zum Zweck und nicht Zweck seiner selbst. Die relativ geringe Fallzahl von der in die Untersuchung einbezogenen Staaten (n=9) hat Folgen für die Bewertung der statistischen Signifikanz des errechneten Korrelationskoeffizienten. Die Entscheidung, zur Kontrolle der externen Varianz die Zahl der in die Untersuchung einbezogenen Fälle zu begrenzen, legt nahe, die in der quantitativen Analyse errechneten Werte nicht überzubewerten und zum anderen die Schwelle der statistischen Signifikanz des Korrelationskoeffizenten relativ hoch zu legen, ² wobei darauf verzichtet wird, sich auf einen Wert, ab dem der Korrelationskoeffizient als statistisch signifikant angesehen wird, explizit festzulegen. 3

¹ An dieser Stelle sei der freundlichen Unterstützung des Statistischen Bundesamtes gedankt, das fehlende Daten für den Zeitraum von 1973 bis 1992 zügig und unbürokratisch zur Verfügung stellte.

² Zum Zusammenhang zwischen Zahl der untersuchten Fälle und der Signifikanz des Korellationskoeffizienten, siehe Eder (2003)

³ Grundsätzlich werde ich mich jedoch an Herbert Döring orientieren. Demnach wird eine statistische Korrelation „interessant”, wenn sie den Wert 0,5 erreicht. Siehe Döring 2003: S. 40.

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2 Theoretischer Teil und Entwicklung der Hypothesen

2.1 Denitionen und zentrale Begrie zur Staatsverschuldung

Staatsverschuldung entsteht, wenn die der Staat weniger Geld einnimmt als er ausgibt und er zur Schließung der Finanzierungslücke der bereitgestellten öffentlichen Güter anstatt die Einnahme- oder Ausgabeseite zu verändern, das heißt entweder die Steuern zu erhöhen oder die Ausgaben zu senken, Kredite aufnimmt. ⁴ Zur Messung der Staatsverschuldung existieren unterschiedliche Indikatioren. Von Bedeutung ist zunächst der Schuldenstand, der die Verbindlichkeiten eines Staates zu einem bestimmten Zeitpunkt angibt (hierzu wie im folgenden Wagschal 1996: 24ff.). Die Nettoneuverschuldung gibt die Differenz zwischen den Staatsausgaben und den Einnahme innerhalb eines Haushaltsjahres an. Als Bruttokreditaufnahme wird die Summe aller innerhalb eines Jahres von der öffentlichen Hand aufgenommenen Kredite bezeichnet. Substrahiert man von der Bruttokreditaufnahme die Tilgungen früher aufgenommener Kredite, erhält man die Nettokreditaufnahme. Die Nettokreditaufnahme wird häufig auch als „Schuldenzuwachs” bezeichnet, weil die Nettokreditaufnahme angibt, um wieviel die Staatsverschuldung innerhalb eines bestimmten Zeitraums anwächst. Die Begriffe Nettokreditaufnahme und Finanzierungssaldo werden häufig analog verwendet, weil sich das Finanzierungssaldo nur durch Finanzierungsvorgänge von der Nettokreditaufnahme unterscheidet. 5

Die für diese Arbeit zentralen Größen zur Bestimmung der Staatsverschuldung sind die Staatsschuldenquote und die Defizitquote, weil diese beiden Indikatoren im Vertrag von Maastricht als die zentralen Bestimmungsgrößen für die Höhe der Staatsverschuldung herangezogen werden. Die Staatsschuldenquote setzt den Schuldenstand des Gesamtstaates in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP), die Defizitquote beschreibt die Nettokreditaufnahme in Relation zum BIP. Weil die Entwicklung der Staatsschuldenquote kausal mit der Defizitquote zusammenhängt, beschränkt sich die Arbeit im weiteren Verlauf auf die Staatsschuldenquote. Im Folgenden wird kurz das im Vertrag von Maastricht implementierte supranationale System der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion vorgestellt.

⁴ Insbesondere mobiles Kapital kann in offenen Kapitalmärkten nicht beliebig besteuert werden, weil die Anreize zur Kapitalflucht erhöht werden. Siehe hierzu die Überblicksdarstellung bei Plümper/Schulze (1999): 445ff. Ob die Besteuerung mobilen Kapitals das effektive Steueraufkommen eines Staates erhöht oder nicht, hängt also in nicht unerheblichen Maße von der Steuerpolitik anderer Staaten ab. Theoretisch bedeutet das, dass der Erfolg von Egos Handlung im Sinne von Parsons doppelter Kontingenz von Alters Reaktion abhängt, wodurch die Entscheidungsunsicherheit steigt, siehe Schimank (2005): 81f.

⁵ Eine vollständige Liste aller Indikatoren der Staatsverschuldung siehe bei Wagschal (1996): 27.

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2.2 Die Konvergenzkriterien der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion und die Rolle der Kommission

Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union verpflichten sich mit dem Vertrag von Maastricht, übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden. (Art. 104c Abs. 1) ⁶ Des Weiteren heißt es in Art. 104, dass die Kommission „die Entwicklung der Haushaltslage und die Höhe des öffentlichen Schuldenstandes in den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Feststellung schwerwiegender Fehler” überwacht. Nach dem „Protokoll über das Verfahren bei übermäßigen Defizit” darf die Staatsschuldenquote der Mitgliedstaaten 60 Prozent und die Defizitquote drei Prozent nicht überschreiten. Ausnahmen sind nach Art. 104 möglich, wenn die Staatsverschuldung „erheblich oder laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwertes erreicht hat” oder wenn „der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird”. Verstößt ein Mitgliedstaat gegen eines der beiden Kriterien, erstellt die Kommission einen Bericht und legt diesem den Rat vor. Der Rat entscheidet dann mit qualifizierter Mehrheit, ob ein übermäßiges Defizit vorliegt und beschließt Maßnahmen, wobei der betroffene Staat kein Stimmrecht besitzt. Die Maßnahmen reichen von Empfehlungen, um die Staatsverschuldung innerhalb eines bestimmten Zeitraumes abzubauen, bis zu Geldbußen „in angemessener Höhe”.

Die Kommission ist also nicht die letztlich entscheidende Instanz, ob ein übermäßiges Haushaltsdefizit vorliegt oder nicht. Sie spricht auch keine Sanktionen gegen den betroffenen Mitgliedstaat aus. Aber sie überwacht die Entwicklung der Haushaltsdefizite der Mitgliedstaaten und leitet ggf. Verfahren ein. Damit ist die Kommission die zunächst maßgebliche Instanz für die nationalen Regierungen. Auch ohne direkte Sanktionsmacht kann die Kommission daher als ein Veto-Spieler in der nationalen Haushaltspolitik angesehen werden, weil die Einleitung eines Defizitverfahrens als ein „Veto” interpretiert werden kann, wenn die Regierungen in der Folge unter Rechtfertigungsdruck vor der nationalen Öffentlichkeit geraten und gegebenenfalls sogar Legitimationsentzug droht. Die Sanktionierung durch den Rat mit qualifizierter Mehrheit ist hingegen theoretisch nicht unproblematisch, weil zu befürchten ist, dass „Defizitsünder” eine Sperrminorität bilden, um sich gegenseitig vor Sanktionen zu schützen. 7

Beim Europäischen Rat 2005 beschlossen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, die Auslegung der Konvergenzkriterien, insbesondere des Defizitkriteriums, zu „flexibilisieren”. Mehrere Mitgliedstaaten wie Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien

⁶ alle Artikel nach dem Vertrag von Maastricht in der Fassung von 1992 (92/C 224/01)

⁷ so haben die Mitgliedstaaten Deutschland und Frankreich während ihrer Defizitverfahren gemeinsame Positionen im Rat vertreten, siehe Belafi, Mahruhn (2005): S. 2.

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verlangten eine flexiblere Auslegung der Kriterien, bei deren Verstoß die Kommission ein Defizitverfahren eröffnete (Belafi, Mahrun 2005: S. 2ff.). De jure blieben die Konvergenzkriterien erhalten, jedoch sollte sich die Auslegung und Interpretation insbesondere des Defizitkriteriums stärker an den jeweils nationalen Gegebenheiten orientieren. Demnach werden seit 2005 Ausgaben für Forschung, Nettozahlungen an die EU, negative Salden im Rahmen von Rentenreformen und Kosten für die Vereinigung Europas ⁸ beim Defizitkriterium berücksichtigt. 9

2.3 Die Veto-Spieler Theorie nach George Tsebelis

Da ich die Europäische Kommission im vorigen Teilabschnitt als Veto-Spieler nationaler Haushaltspolitik identifiziert habe, möchte ich nun die Veto-Spieler-Theorie vorstellen, wie sie von George Tsebelis entwickelt wurde. Tsebelis reduziert die Entscheidungsfähigkeit politischer Systeme auf diejenigen individuellen oder kollektiven Akteure, deren Zustimmung für das Zustandekommen einer Entscheidung notwendig ist (Tsebelis 1995: S. 293). Diese Akteure nennt Tsebelis Veto-Spieler. Tsebelis unterscheidet weiter zwischen „institutional veto player” und „partisan veto player”. Institutionelle Veto-Spieler finden sich Tsebelis zufolge vor allem in präsidentiellen Regierungssystemen wie den USA, wo der Kongress einen institutionellen Veto-Spieler der Regierung darstellt. „Partisan veto player” findet man hingegen vor allem in parlamentarischen Systemen und bezeichnet letztlich die an der Regierung beteiligten Parteien (Tsebelis 1995: S. 289). ¹⁰ Die Wahrscheinlichkeit, ob in einem spezifischen Politikfeld eine Entscheidung in Form einer Policy-Änderung zu Stande kommt, hängt Tsebelis zufolge von drei Faktoren ab:

• die Anzahl der Veto-Spieler,

• die Policy-Distanz zwischen den Veto-Spielern,

• die interne Kohäsion der Veto-Spieler, sofern es sich um kollektive Akteure handelt.

⁸ Darunter fallen im Falle Deutschlands auch die Kosten der deutschen Wiedervereinigung (Belafi, Mahrun (2005): S. 5ff.

⁹ Improving the implementation of the Stability and Growth Pact, Council Report to the European Council, 7423/05, published by the Council of the European Union, Brüssel, 21. März 2005, online unter: http://www.eu2005.lu/en/actualites/documents_travail/2005/03/21stab/stab.pdf

¹⁰ Diese Unterscheidung werde ich zukünftig nicht weiter verwenden. Sie sei hier nur der Vollständigkeit halber erwähnt. Stattdessen werde ich die Typologie von Arthur Benz verwenden, der zwischen internen und externen Veto-Spielern unterscheidet. Interne Veto-Spieler sind demnach die Veto-Spieler, die direkt an der Entscheidungsfindung beteiligt sind, da sie Teil des zu entscheidenden Gremiums sind. Externe Veto-Spieler können hingegen Entscheidungen von Institutionen oder Akteuren verhindern, ohne an der Ausarbeitung beteiligt zu sein. Benz 2003: S. 213ff.

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