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Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   2

Tabellenverzeichnis 3   

Verzeichnis  zu Anhängen  3

1.  Einleitung  4

2.  Grundlagen der gemeinsamen Agrarpolitik der EU  4

2.1  Ziele und vertraglicher Rahmen  5

2.2  Grundprinzipien der Gemeinsamen Agrarpolitik  6

2.3  Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik  6

2.3.1  Außenhandelsregelungen bei Einfuhr von Agrargütern  6

2.3.2  Außenhandelsregelungen bei Ausfuhr von Agrargütern  7

2.3.3  Binnenmarktregelungen  7

2.3.4  Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik  8

2.4  Die Akteure der Gemeinsamen Agrarpolitik  8

3.  Die Entwicklung der Agrarpolitik und ihre Bewertung bis  9

Mitte  der 90-iger Jahre  

3.1  Die Bewertung der Gemeinsamen Agrarpolitik  9

3.2  Erste Reformen  11

4.  Geänderte Rahmenbedingungen und die AGENDA 2000  12

4.1  Neue Anforderungen an die EU-Agrarpolitik  12

4.2  Landwirtschaft und WTO  13

4.3  Die Osterweiterung der Europäischen Union  14

4.4  Die AGENDA 2000  16

4.5  Halbzeitbewertung der Agenda 2000  20

5.  Die Beitrittsverhandlungen  20

5.1  Standpunkte der EU und der Beitrittsländer  21

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5.2 Die Folgen des Beitrittes für die MOE-Länder 22

5.3 Sind die Beitrittsländer gerüstet? 23

5.4 Aktuelle Entwicklungen bei den Beitrittsverhandlungen 24 6. Schlussfolgerung 25 7. Anhang 26 8. Abkürzungsverzeichnis 33 9. Quellenverzeichnis 34 9.1 Bücher 34 9.2 Monografien, Aufsätze 34 9.3 Internet 35 9.4 Zeitungen 36 Tabellenverzeichnis

Tabelle I - Einzahlung und Rückfluss aus dem EU-Agrarhaushalt 2000 9

Tabelle II - Die Bedeutung der Landwirtschaft in den MOE-Ländern 14

Tabelle III - Dynamik der Agrarausgaben nach der Erweiterung der 16

Europäischen Union von EU-9 auf EU-12 Tabelle IV - AGENDA 2000 - Wichtigste Reformvorschläge 17 und Entscheidungen

Tabelle V - Voraussichtliche Zahlungen der Agrarpolitik 19 an die MOE-Länder

Verzeichnis zu Anhängen

Anhang A - Auszug aus dem EGV Vertrag 26

Anhang B - Die Außenabsicherung des EU-Agrarmarktes 27

Anhang C - Die Innenabsicherung des EU-Agrarmarktes 28

Anhang D - Fortschrittsbewertung der Beitrittskandidaten 28

Anhang F - Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 16.Dezember.2002 30

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1. Einleitung

Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) ist schon seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft Bestandteil der europäischen Verträge. Sie umfasst die Landwirtschaft und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen ¹ . Wegen ihrer Spezifik und den divergierenden nationalen Interessen kam es immer wieder zu Auseinandersetzungen zwischen den Mitgliedsstaaten. Zu Gunsten gemeinsamer einheitlicher Rahmenbedingungen verzichteten die EU Länder auf einen Teil ihrer Souveränität. Kehrseite war der teilweise Ersatz marktwirtschaftlicher Prinzipien durch Reglementierung und Bürokratie. Dies führte zu Fehlallokationen landwirtschaftlicher Produktionsmittel und in der Folge zu Überproduktion und Kostenexplosion. Mit 50 vH des EU Haushaltes kommt der GAP eine besondere Bedeutung zu. Dagegen sind der Anteil der Landwirtschaft am BIP mit 2,5 vH und der Anteil der in der Landwirtschaft Beschäftigten mit 5 vH recht gering ² .

Auf dem Weg zu einer erweiterten Union macht die Landwirtschaft einen der größten Problemkomplexe aus. Durch den weit höheren gesellschaftlichen und ökonomischen Stellenwert der Landwirtschaft in den Mittel- und Osteuropäischen Ländern (MOE-Länder) (Anteil der Landwirtschaft am BIP 7 vH, an den Erwerbstätigen 22 vH ³ ) wird es große Auswirkungen auf die GAP geben und die Probleme werden weiter verschärft. Besonders für den Agrarhaushalt sind ohne durchgreifende Reformen sehr hohe Belastungen zu erwarten. Daher werden bei den Beitrittsverhandlungen mehrjährige Sonder- und Übergangsregelungen gefordert. Hinzu kommt die weitere Öffnung der EU Agrarmärkte für den Welthandel im Zuge der eingegangenen handelspolitischen Verpflichtungen in der WTO.

Verschiedene Reformen konnten die Fehlentwicklungen einschränken, jedoch wurde die notwendige Neuausrichtung der Agrarpolitik bis in die Endphase der Beitrittsverhandlungen hinausgeschoben. Um auch zukünftig die Ziele einer Gemeinsamen Agrarpolitik zu erreichen, wird die EU auf weitere grundlegende Reformen und einer damit verbundenen Liberalisierung der Agrarmärkte angewiesen sein.

In dieser Arbeit werde ich zunächst die Grundlagen der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU darstellen, um im Anschluss Fehlentwicklungen und Reformen der Agrarpolitik mit dem Schwerpunkt der EU-Osterweiterung zu untersuchen.

2. Grundlagen der gemeinsamen Agrarpolitik der EU

In den Römischen Verträgen von 1957 nahm die Integration der Gemeinsamen Agrarpolitik einen wichtigen Bestandteil ein. Dies erklärt sich mit der Erinnerung an Lebensmittelknappheit nach Ende des Zweiten Weltkrieges. Die Landwirtschaft unterlag in den sechs Gründerstaaten einer hohen staatlichen Einflussnahme mit dem Bestreben nach Autarkie vom Weltmarkt. Cirka 20 vH

¹ Art. 32 EG-Vertrag: „Unter landwirtschaftlichen Erzeugnissen sind die Erzeugnisse des Bodens, der Viehzucht und der

Fischerei sowie die mit diesen in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe zu

verstehen.“

² Vgl. Klaus Steinitz (2002) S.12

³ Vgl. Klaus Steinitz (2002) S.12

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der Beschäftigten erwirtschafteten noch ca. 12 vH des BIP der EG-Staaten ⁴ , wenn auch mit großen regionalen Unterschieden. Bei den Verhandlungen bestand das stark landwirtschaftlich geprägte Frankreich im Gegenzug für die Öffnung seiner Industriemärkte auf ein stark protektionistisch und interventionistisch geprägtes System im Agrarsektor.

Als weitere Begründung für die Reglementierung galt die besonders starke Schwankung der Preise für landwirtschaftliche Produkte. Gründe hierfür wurden im Schweinezyklus ⁵ und der besonderen Abhängigkeit des Agrarsektors von Klima- und Wetterschwankungen gesehen.

2.1 Ziele und vertraglicher Rahmen

Rechtsgrundlage für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) sind die Artikel 32 bis 38 des EG-Vertrages ⁶ . Artikel 33 führt die Ziele der GAP auf: a) Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft; b) Gewährleistung angemessener Lebenshaltung für in Landwirtschaft tätige Personen; c) Stabilisierung der Märkte; d) Sicherstellung der Versorgung; e) Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen. Ergänzt werden diese durch das handelspolitische Ziel der Schaffung eines Binnenmarktes in Artikel 131. Bei den Zielen gibt es eine Rangfolge entsprechend ihrer Auflistung. Bemerkenswert ist, dass nicht das Einkommensziel höchste Priorität genießt, sondern die Steigerung der Produktivität. Die Ziele sind nicht exakt spezifiziert und stehen teilweise in konkurrierender Beziehung. Dadurch ist es nur schwer möglich den Erfolg der politischen Maßnahmen zu überprüfen. Als Sicherstellung der Versorgung wurde zum Beispiel die Autarkie vom Weltmarkt verstanden. Es kann aber gerade in Krisenzeiten von großer Bedeutung sein zur Sicherstellung der Versorgung, auf gute internationale Handelsbeziehungen zurückgreifen zu können. Leider wurden auf Grund der gut organisierten Lobby der Agrarproduzenten, deren Interessen durch protektionistische Maßnahmen immer wieder stärker geschützt als das Interesse der Verbraucher. Um das handelspolitische Ziel, des Abbaus von Beschränkungen (Art. 131), zu verwirklichen, hätte eine Protektion im Agrarsektor gar nicht stattfinden dürfen.

Für die Erreichung der Ziele, wird in Artikel 34 eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte vorgesehen, welche für die Erzeugnisgruppen aus einer der folgenden Organisationsformen bestehen soll: a) gemeinsame Wettbewerbsregeln;

b) bindende Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen;

c) eine europäische Marktordnung ⁷ . Die oben genannten agrarpolitischen Ziele lassen einen weiten Gestaltungsspielraum für Agrarpolitische Maßnahmen zu. Deren Ausgestaltung erfolgt hauptsächlich in Form der gemeinsamen Agrarmarktordnungen (Art. 34 c). Die ersten Marktordnungen wurden 1962 durch den Ministerrat beschlossen und traten erstmals 1967 in Kraft. Bis Ende der siebziger Jahre waren 90 vH der landwirtschaftlichen Produktion durch Marktordnungen berührt. Bei der

⁴ vgl. Christian Saborowski (2002)

⁵ Hervorgerufen wird der Sch. durch eine verzögerte Anpassung des Angebots an den Marktpreis. Ein hoher Preis für

Schweinefleisch führt zu gesteigerter Aufzucht; das größere Angebot erscheint nach etwa 18 Monaten auf dem Markt, kann

aber nun nur zu niedrigen Preisen abgesetzt werden. Darauf sinkt das Angebot, und die Preise steigen, bis ein neuer Sch.

beginnt. Dieses Phänomen soll für viele landwirt. Güter zutreffen, da kurzfristige Produktionsanpassungen nicht möglich

sind.

⁶ Vertrag von Amsterdam (ex-Artikel 38 ff. der Römischen Verträge von 1957); Gesetzestext in Anhang I

⁷ Gemeinsame Marktordnung (GMO)

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Ausgestaltung der GAP wird laut Artikel 36 auf die Wettbewerbsregeln der Artikel 81 ff verzichtet. Diese finden nur bei Beschluss des Rates Anwendung.

2.2 Grundprinzipien der Gemeinsamen Agrarpolitik

Für die Einführung der gemeinsamen Marktordnungen (GMO) beschloss der Ministerrat 1962 drei Grundsätze, auf denen die GMO noch heute aufbauen. Einheit der Märkte

Für die Produzenten gelten innerhalb der EU die gleichen politischen Rahmenbedingungen. Dies bedeutet: ein Marktpreis, die gleichen Interventionsinstrumente und der freie Verkehr landwirtschaftlicher Erzeugnisse innerhalb der Gemeinschaft. Gemeinschaftspräferenz

Schutz des Binnenmarktes vor Niedrigpreisprodukten aus Drittländern und vor größeren Schwankungen des Weltmarktes. Finanzielle Solidarität

Die GAP ist ein EU-weites öffentliches Gut. Daher werden die entstehenden Kosten durch den Gemeinschaftshaushalt finanziert.

1979 kam ein vierter Grundsatz, die Mitverantwortung, hinzu. Dieser Grundsatz besagt, dass die Landwirte in bestimmten Sektoren an den durch die Überproduktion entstehenden Kosten beteiligt werden ⁸ .

2.3 Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik

In den ersten Jahren beschränkten sich die Maßnahmen der EU auf die Markt- und Preispolitik für landwirtschaftliche Erzeugnisse. Wichtigstes Instrumentarium der Markt- und Preispolitik sind die Agrarmarktordnungen, welche wiederum durch die folgenden Instrumente ausgestaltet werden. Im Jahr 1972 wurden dann Richtlinien für eine EU Agrarstrukturpolitik verabschiedet, um den Strukturwandel in der Landwirtschaft zu beschleunigen.

2.3.1 Außenhandelsregelungen bei Einfuhr von Agrargütern

Um Stabilität auf den Agrarmärkten und Mindesteinkommen bei Landwirten zu gewährleisten, wird der Agrarmarkt nach außen abgeschottet und somit ein hohes Preisniveau aufrechterhalten. In der Regel liegt der Weltmarktpreis unterhalb des EU-Preisniveaus. Um den Gemeinsamen Außenschutz sicher zu stellen, werden Zölle auf Importe aus Drittländern erhoben. Ursprünglich bildeten variable Zölle, so genannte Abschöpfungen (vereinfacht: = EU Preis - Weltmarktpreis) ergänzt durch Wertzölle ⁹ das wichtigste Instrument der Agrarpolitik. Im Zuge der GATT-Vereinbarungen ¹⁰ der Uruguay Runde verpflichtet sich die EU dieses System aufzugeben und durch feste Zölle zu ersetzen sowie diese Zölle bis 2001 um mehr als ein Drittel abzubauen. Näheres zu den Folgen der GATT-Vereinbarungen in Kapitel 4.2.

⁸ vgl. Gabler Wirtschaftslexikon

⁹ auf Wertbasis berechnet, d. h. in Prozent des Warenwertes

¹⁰ Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen

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2.3.2 Außenhandelsregelungen bei Ausfuhr von Agrargütern

Als Spiegelbild zu den Einfuhrregelungen sind in den Marktordnungen auch Maßnahmen zur Regelung der Ausfuhren enthalten. Ziel ist die Wettbewerbsfähigkeit der inländischen Exporteure auf dem Weltmarkt zu erreichen. Wichtigstes Instrument ist die Exportsubvention. Bedingung für die Zahlung dieser Exporterstattungen sind geringere Weltmarktpreise als in der Gemeinschaft und ein Angebotsüberhang des Produktes. Sie stellen das Gegenstück zur Abschöpfung dar.

Ursprünglich bestand für die Gemeinschaft eine Einfuhrsituation. Auf Grund der steigenden Produktivität kam es jedoch zu immer größeren Überschüssen und die Ausfuhrmaßnahmen sowie die unter 2.3.3 beschriebenen Aufkäufe rückten stärker in den Fordergrund. Dies führte zu einer immer größer werdenden Belastung für den EU-Haushalt. Auch hatten die wachsenden Exporte Auswirkungen auf das Weltmarktangebot. Die Subventionierung der Exporte stieß bei den internationalen Handelspartnern auf starke Kritik und war Gegenstand der GATT-Verhandlungen 1994. Als Resultat verpflichtete sich die EU zur Beschränkung ihrer Ausfuhrregelungen.

2.3.3 Binnenmarktregelungen

Grundsätzlich bestimmt das Spiel aus Angebot und Nachfrage den Preis auf den EU-Agrargütermärkten. Um jedoch ein Mindesteinkommen der Landwirte zu gewährleisten, wird eine Absatz- und Preisgarantie gegeben. Der Ministerrat legt einmal im Jahr die Höhe der Garantiepreise (Interventionspreise) fest, zu denen die landwirtschaftlichen Produkte mindestens verkauft werden können. Diese liegen in der Regel oberhalb des Weltmarktpreisniveaus. Sinkt der Marktpreis unterhalb der garantierten Preise, so treten die Interventionsstellen in Aktion, kaufen die bestimmten Produkte auf und verringern somit das Angebot. Bei etwa 70 vH der Agrarprodukte kommt dieses Instrument zum Einsatz. Die aufgekauften Produkte werden gelagert und zu einem günstigeren Zeitpunkt wieder auf den Markt gebracht, oder zu niedrigen Preisen auf den Weltmarkt exportiert.

Mit zunehmender Produktivität und somit steigenden Agrarüberschüssen entstanden die gleichen Probleme wie bei den Außenhandelsregelungen. Die Finanzaufwendungen für Interventionskäufe stiegen und es kam Mitte der 80iger Jahre zu den bekannten „Butterbergen“ und „Milchseen“. Um diese Probleme zu reformieren, mussten neue Lenkungsinstrumente geschaffen werden. Mit den Reformen der 80iger Jahre begann man zu quasi-obligatorischen Mengenbeschränkungen (Flächenstilllegungen, Quoten) überzugehen ¹¹ . Zum Ausgleich der Einkommen wurden direkte Transferzahlungen eingeführt. Erlauben internationale Verträge keinen protektionistischen Schutz ¹² (z. Bsp. pflanzliche Öle) und liegt der Marktpreis der betroffenen Produkte unterhalb der Produktionskosten werden ebenfalls direkte Beihilfen (Bonus) gewährt. Im Rahmen der Agrarstrukturpolitik gibt es weitere Instrumente wie

¹¹ 1984 Beschränkung der Milchproduktion durch einzelbetriebliche Kontingente

¹² GATT-Vereinbarungen

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einzelbetriebliche Investitionsförderung, Förderung des Ausscheidens

landwirtschaftlich Beschäftigter, Umschulungshilfen, Ausgleichszulagen für von der Natur benachteiligten Gebiete und die Förderung ökologischer Erzeugnisse. Die Wirkungsweise der einzelnen Instrumente wird in Anhang B & C graphisch erläutert.

2.3.4 Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik

Die GAP wird aus dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) finanziert. Der EAGFL wurde 1962 ¹³ eingerichtet und 1964 in zwei Abteilungen unterteilt. Die Abteilung „Garantie“ finanziert die gemeinsame Marktorganisation (Preisstützungen, Direktzahlungen,

Exportsubventionen etc.) und ist der deutlich kostenintensivere Teil. Als Teil der Strukturfonds dient die zweite Abteilung „Ausrichtung“ zur Strukturreform und Entwicklung der Landwirtschaft. Die Finanzierung des Fonds erfolgt durch Beiträge der Mitgliedsstaaten (Finanzielle Solidarität) und den Abschöpfungen bei Importen. Ein weiteres Finanzinstrument wurde in der AGENDA 2000 mit dem SAPARD-Programm ¹⁴ geschaffen. Ausgestattet mit jährlichen Finanzmitteln von über einer halben Milliarde Euro im Zeitraum 2000 bis 2006 soll dieses Strukturprogramm die Agrarwirtschaft der Beitrittsländer bei ihrem Anpassungsprozeß unterstützen.

2.4 Die Akteure der Gemeinsamen Agrarpolitik

Die Agrarmarktordnungen, die EU-Gesetze sind, werden vom Agrarministerrat nach Vorschlag der EU-Kommission verabschiedet. Der Agrarministerrat setzt sich aus den 15 nationalen Agrarministerien zusammen und verfolgt legislative Aufgaben. Eine der wichtigsten Aufgaben ist die jährliche Agrarpreisrunde zur Bestimmung der Interventionspreise. Im Ministerrat werden die nationalen Interessen vertreten. Als Gegenstück vertritt die EU-Kommission, durch die Generaldirektion Landwirtschaft 15 , das Gemeinschaftsinteresse. Ihr obliegt das Vorschlagsrecht, die Umsetzung und Überwachung der Agrarpolitik. Den nationalen Regierungen bleiben Gestaltungsmöglichkeiten in der Agrarstruktur-, Agrarumwelt- und Agrarsozialpolitik.

Eine interessante Frage ist, ob bei der Entscheidungsfindung immer die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt im Mittelpunkt steht. Darauf muss leider mit nein geantwortet werden. Landwirtschaftliche Interessenverbände (Einfluss der Produzenten) sind sehr gut organisiert und kontrollieren die Arbeit der EU wesentlich stärker als andere Bürger. Erfahrungsgemäß tun Politiker sich schwer, die Interessen starker Verbände zu ignorieren. Hinzu kommen divergierende nationale und sektorale Interessen der verschiedenen Mitgliedsländer. Die Osterweiterung ist ein gutes Beispiel für die unterschiedlichen Interessenlagen ¹⁶ . Deutschland als größter Nettozahler ist bestrebt, die wachsende finanzielle Belastung durch die von Subventionen geprägte Agrarpolitik einzuschränken.

¹³ Verordnung Nr. 25 von 1962 (zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 728/70)

¹⁴ Sonderprogramm zur Vorbereitung auf den Beitritt in den Bereichen Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (Special

Accession Programme for Agriculture and Rural Development)

¹⁵ untersteht dem Kommissar für Landwirtschaft, seid 1995 Franz Fischler; Generaldirektor und damit fachlicher Leiter ist

seid 1999 Jose Manuel Silva Rodriguez

¹⁶ Die Problematik divergierender Interessen und die Bedeutung der politische Ökonomie wird bei Ulrich Koester in: Hrsg:

Ohr R. und T. Theurl; Kap. 5 sehr gut wiedergegeben.

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Hingegen gilt das Interesse Frankreichs, als einer der Empfänger, seine Zahlungen möglichst aufrecht zu erhalten. Will man die Beitrittskandidaten von der Agrarpolitik nicht ausschließen muss es aber zwangsläufig zu einer Erhöhung des Finanzbudgets oder zur Einschränkung der Subventionszahlung kommen. Tabelle I - Einzahlung und Rückfluss aus dem EU-Agrarhaushalt 2000

3. Die Entwicklung der Agrarpolitik und ihre Bewertung bis Mitte der 90-iger Jahre

3.1 Die Bewertung der Gemeinsamen Agrarpolitik

Als positives Resultat der GAP lässt sich festhalten, dass sich der Europäische Markt für Agrargüter sehr stabil entwickelte und die Ziele Steigerung der Produktivität, Sicherstellung der Versorgung, Stabilisierung der Märkte sowie Schutz vor den Schwankungen der Weltmärkte umgesetzt werden konnten. Schaut man sich aber die negativen Auswirkungen dieser Politik an, so wird deutlich, dass durchaus von einem Politikversagen gesprochen werden kann. Unterstellen wir die Berechtigung der Annahme eines Marktversagens im Agrarsektor (Marktkräfte führen nicht zu sozial-ökonomischen Optimum), so sollte die Entscheidung für einen politischen Eingriff (zur Annäherung an das Optimum) unter Berücksichtigung der Kosten-Nutzen Perspektive erfolgen. Entspricht der entstehende Nutzen nicht den Kosten bzw. konnten die angestrebten Ziele nicht umgesetzt werden, liegt ein Politikversagen vor. 17

¹⁷ vgl. Ulrich Koester „Grundsätze für eine Neuausrichtung der Agrarpolitik“