INHALTSVERZEICHNIS

I.  Einleitung.  3

II.  Die Verfassung und die War Powers  4

a)  Die Intentionen der Founding Fathers.  4

b)  Kongress vs. Präsident  8

III.  Die War Powers Resolution von 1973  9

a)  Die Hintergründe: Von Washington zur Imperial Presidency  9

b)  Ein Gesetz erklimmt mühsam den Capitol Hill  11

c)  Die Struktur der War Powers Resolution.  14

IV.  Die War Powers Resolution kritisch betrachtet  17

a)  Inhärente Probleme der WPR.  17

b)  Aus der WPR resultierende Probleme  19

c)  Die WPR in der Praxis  21

V.  Abschließende Betrachtung und Resümee  24

VI.  Bibliographie.  27

a)  Primärliteratur  27

b)  Sekundärliteratur.  27

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I. Einleitung

Kurz nach Ende des jahrelangen presidential war in Vietnam wurde im November 1973 vom amerikanischen Kongress ein Gesetz erlassen, welches bis heute sowohl wegen seiner verfassungsrechtlichen Grundlagen als auch wegen seiner tatsächlichen Wirkung umstritten ist - die joint resolution 1 „Concerning the War Powers of Congress and the President“ oder kurz die „War Powers Resolution“. 2

Diese resolution sollte nach der Meinung der Mehrheit im Kongress die alte, oder besser: die verfassungsrechtliche Balance zwischen der Exekutiv- und der Legislativgewalt - also dem Präsidenten und dem Kongress - in Bezug auf die Befugnisse, das Land bzw. dessen Truppen in einen Krieg zu führen, ³ wiederherstellen. Dass es einer Wiederherstellung einer solchen Balance überhaupt bedurfte, zeigten die präsidentiellen Kriege der Johnson- und Nixon-Administrationen in Südostasien in den 1960ern und -70ern deutlich.

Anders sah dies Nixon selbst, der sein Veto gegen die resolution einbrachte, aber an der 2/3-Mehrheit im Kongress scheiterte. Nixon sowie seine sechs Nachfolger lehnten bzw. lehnen die WPR ab und ignorierten bzw. ignorieren sie teilweise. ⁴ Die WPR, so ihre Argumentation, beschneide das höchste Exekutivorgan des Landes in seiner wichtigsten Rolle als Commander-in-Chief ⁵ und nehme ihm eines seiner wichtigsten Instrumentarien weg. In dieser Arbeit werden die Hintergründe der WPR erläutert und abschließend eine Bewertung vorgenommen, inwiefern die WPR funktioniert hat und inwiefern sie verbesserungswürdig ist. Zunächst wird der verfassungsrechtliche Rahmen, in den die WPR eingebunden ist, dargelegt. Hier wird darauf eingegangen, wie die Befugnisse des Kongresses und des Präsidenten staatsrechtlich definiert worden sind. Und ferner, welchen Intentionen die Founding Fathers ⁶ bei der Formulierung der US-Verfassung folgten. Im Anschluss wird im zweiten Teil auf die resolution selbst eingegangen: Warum musste der Kongress dieses Gesetz erlassen? Wie konnte eine parlamentarische Mehrheit erkämpft werden, um die resolution durchzuset- ¹ Eine jointresolution hat Gesetzeskraft und ist daher als Gesetz zu bewerten, da beide Häuser des Kongresses

aber auch der Präsident das Gesetz unterzeichnen müssen; vgl. dazu Grimmett, Richard F. (2004). RL32267 --

The War Powers Resolution: After Thirty Years. Gefunden: www.fas.org/man/crs/RL32267.html, Zugriff:

22.04.2007; S. 4.

² Die „War Powers Resolution“ wird im Folgenden als WPR abgekürzt.

³ Im Folgenden der Einfachheit halber nur War Powers genannt.

⁴ Vgl. u.a. Dittgen (1995). Präsident und Kongreß im außenpolitischen Entscheidungsprozeß. In: Jäger / Welz

(Hrsg.) (1995). Regierungssystem der USA. München: Oldenbourg Verlag; S. 434. Ebenso Katzmann, Robert A.

(1990). War Powers: Toward a New Accomodation. In: ders. (Hrsg.). A Question of Balance - The President,

the Congress and Foreign Policy. Washington: The Brooking Institute; S. 53. Oder Sundquist, James L. (1981).

The Decline and Resurgence of Congress. Washington: The Brookings Institute; S. 239.

⁵ Oberbefehlshaber der amerikanischen Streitkräfte; im Folgenden kurz: CINC.

⁶ Die Väter der amerikanischen Verfassung; sie werden auch „Framers“ genannt.

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zen? Und wie ist diese genau gegliedert? Schließlich widmet sich der nächste Teil der Arbeit der eigentlichen Fragestellung, inwiefern die WPR sinnvoll ist bzw. inwiefern diese funktioniert hat? In diesem Teil werden auch die Fragen erläutert, welche strukturellen Probleme sich aus der Formulierung des Gesetzestexts ergeben und welche Probleme aus der WPR resultieren. Den Abschluss der Arbeit bilden eine Bewertung der WPR mit einem Aufzeigen möglicher Alternativen sowie ein Resümee inklusive einer Zusammenfassung der Kernaussagen dieser Arbeit.

II. Die Verfassung und die War Powers

In diesem Kapitel wird der Versuch gemacht darzulegen, wie die war powers in der amerikanischen Verfassung von 1787 geregelt sind, d.h. also, welche Macht der Kongress innehat, welche der Präsident und welche gar beide gemeinsam ausüben dürfen. Dass dieses Thema nicht unumstritten ist, zeigte nicht erst die nötig gewordene Implementierung der WPR. Bereits einige Jahre nachdem Hamilton und Madison gemeinsam an der Constitution gearbeitet hatten, entbrannte zwischen ihnen ein Streit um die Frage der war powers, ob nämlich Präsident Washington durch Eigeninitiative die Unabhängigkeit im Britisch-Französischen Krieg erklären durfte oder ob dieses Recht nur dem Kongress zusteht. ⁷ Nachdem in diesem Kapitel die Intentionen der Framers, soweit sie noch zu rekonstruieren sind, vorgestellt worden sind, werden die in der Verfassung verbrieften Rechte und Befugnisse des Kongresses und des Präsidenten genauer betrachtet.

a) Die Intentionen der Founding Fathers

Seit über 200 Jahren ist die amerikanische Verfassung unverändert geblieben, und doch bietet sie seitdem Stoff für politische Diskussionen. Die verfassungsrechtlichen Debatten in den USA haben meist einen Punkt gemeinsam, sie werfen eine Frage gemeinsam auf: Wie sah die Intention der Founding Fathers zu diesem oder jenem Thema aus? Nicht anders ist es auch in der Diskussion um die war powers. Auch hier spielen die Einstellungen der Framers eine entscheidende Rolle.

Um die Intention der Gründerväter besser nachvollziehen zu können, ist es erforderlich, sich den Kontext der Niederschrift der Verfassung zu vergegenwärtige. Die Vorgängerverfassung, die Artikel der Konföderation, gab dem Kongress keine Befugnisse, Staatseinkünfte einzufor-

⁷ Mehrzu dieser Diskussion unter Kapitel II a); dazu vgl. Katzmann, S. 37; sowie Schlesinger, Arthur Jr. (1989).

The Legislative-Executive Balance in International Affairs: The Intention of the Framers. In: The Washington

Quarterly - Winter 1989; S. 103; ebenso Henkin, Louis (1987). Foreign Affairs and the Constitution. In: Foreign

Affairs, 66:2 (1987/1988: Winter); S. 292.

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dern, Verträge zu schließen, Armeen aufzustellen oder Kriege zu führen. Alexander Hamilton beschrieb die Lage dieser Zeit in den Federalist Papers No. 15 so:

„We have neither troops, nor treasury, nor government.” 8

Doch eine starke Bundesregierung mit diesen wichtigen Fähigkeiten war notwendig, da die Amerikaner des 18. Jahrhunderts, wenn auch fern von Europa, keineswegs in sicherem Frieden lebten. Die junge Nation war ein republikanisches Experiment, gegründet auf Prinzipien, welche die europäischen Monarchien bedrohten. Außerdem wurde die junge Nation ständig von außen bedroht: von den Briten im Norden, den Spaniern im Süden und den Indianern im Westen. 9

Der erste Versuch einer Verfassung in einem föderalen Rahmen war gescheitert, nun wurde versucht, in Philadelphia aus den Fehlern dieses ersten Entwurfs zu lernen. Besonders die fehlende Verteidigungskompetenz auf Bundesebene war die treibende Kraft für die Verfas-sungsreform auf der Philadelphia Convention von 1787. Erwähnenswert ist auch, dass sich die ersten 25 Federalist Papers auf die nationale Sicherheit und die Außenbeziehungen beziehen. 10

Aus der Geschichte, d.h. aus dem Unabhängigkeitskrieg und einer fehlgeschlagenen Verfassung lernen bedeutete für die Gründerväter zum einen, einem einzelnen Zivilisten die Macht über die Streitkräfte zu geben. Aber zum anderen sicherzustellen, dass dieser Einzelne nicht die Möglichkeit hat, so viel Macht zu akkumulieren wie ein absolutistischer Herrscher in Europa. Diese Intention wurde treffend von James Wilson beschrieben, in Philadelphia sei ein Reglement entworfen worden, „[wich] will not hurry us into war; it is calculated to guard against it. It will not be in the power of a single man, or a single body of men, to involve us into such distress.” Wilson befürwortete stark, dass diese Macht dem Kongress gegeben werden sollte, so dass „nothing but our national interest can draw us into war.“ ¹¹ Doch wie genau sieht das in Philadelphia gefundene Reglement aus? Artikel I gab dem Kongress die Verfügungsgewalt über das Budget, die exklusive Macht, Kriege zu erklären, Armeen sowie eine Marine aufzustellen und zu unterhalten, Gesetze bezüglich der bewaffneten Streitkräfte zu erlassen und Kaperbriefe auszustellen. Somit wurde der Kongress befähigt, sowohl große Kriege (durch Kriegserklärung) als auch kleinere Konflikte (mittels Kaperbrief)

⁸ Vgl. Schlesinger, S. 99.

⁹ Vgl. ebd.

¹⁰ Vgl. ebd., S. 100.

¹¹ Vgl. ebd., S. 101, zitiert aus: Wormuth, F.B. und Firmage E.B. (1986). To Chain the Dog of War: The War

Power of Congress in History and Law. Dallas: Southern Methodist University Press; S. 30.

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zu führen. Sogar Hamilton, ein ehemaliger Gegner der legislativen Macht, befürwortete diese Machtakkumulation. Die nationale Verteidigung war oberste Priorität der außenpolitischen Beziehungen, und nach Mein-ung Schlesingers legten die Framers die Initiative darüber komplett in die Hände des Kongresses. 12

Trotz dieser Machtfülle des Kongresses ist der Präsident laut Verfassung der CINC der Streitkräfte. Allerdings sahen die Framers, nach Schlesingers Meinung, dieses Amt eher als eine Art ministerieller Funktion an, als ein unabhängiges, die exekutive Gewalt stärkendes Amt. ¹³ Verstärkend dazu verweist Henkin darauf, dass es keine Beweise dafür gibt, dass die Väter der Verfassung erwogen haben könnten, dem Präsidenten auch in Friedenszeiten das Kom-mando über die Streitkräfte zu geben, da laut Verfassung der Kongress die Streitkräfte aushebt und unterhält. 14

Aus den Fehlern des Unabhängigkeitskrieges gelernt, sollte es besser sein, einen einzigen, zivilen Oberbefehlshaber zu haben, als vielmehr die Truppen vom Kongress oder von Kongressausschüssen führen zu lassen. ¹⁵ Der Präsident hat als einzelne Person strukturelle Vorteile gegenüber dem Kongress. Die Federalist Papers No. 64 und 75 benennen diese mit: unity, secrecy, decision, dispatch und suprerior sources of information. ¹⁶ Hamilton befürwortete die CINC-Klausel, setzte aber die Macht des US-Präsidenten in Kontrast zu dem britischen König, der die Macht hatte, Kriege zu erklären (to declare war) sowie Armeen aufzustellen und zu unterhalten (to raise und to regulate armies). Laut der amerikanischen Verfassung besitzt dieses Recht aber nur die Legislative. ¹⁷ Weder der Kongress noch der Präsident sollen laut Verfassung allein in diesem Feld handeln können. Die Framers sahen eine Partnerschaft zwischen den beiden Gewalten im Bereich der Außenbeziehungen vor; dazu schrieb Hamilton in den Federalist Papers No. 75, dass die Zusammenarbeit zwischen Kongress und Präsident mehr Sicherheit bringen würde als eine getrennte Arbeit. Dabei sollte allerdings der Kongress die Rolle eines Seniorpartners übernehmen.

In den letzten Wochen der Versammlung von Philadelphia wurden die Kriegsbefugnisse des Kongresses allerdings von James Madison und Elbridge Gerry aufgeweicht und die Formulierung „to make war“ durch „to declare war“ ersetzt. Madison notierte dazu, dass durch die

¹² Vgl. Schlesinger, S. 101.

¹³ Vgl. ebd., S. 100.

¹⁴ Vgl. Henkin, Louis (1990). Constitutionalism, Democracy, and Foreign Affairs. New York: Columbia Univer-

sity Press; S. 26.

¹⁵ Vgl. ebd., S. 25.

¹⁶ Vgl. Schlesinger, S. 102.

¹⁷ Vgl. ebd., S. 101f., dies in Bezug auf Federalist Papers No. 69.

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Umformulierung zwar die Initiative beim Kongress liege, der Präsident aber dennoch im Falle einer Invasion zeitnah handeln könne. 18

Aber schon wenige Jahre nach dem Inkrafttreten der Verfassung diskutierten die beiden Hauptprotagonisten der Verfassung, James Madison und Alexander Hamilton, erneut über die Befugnisverteilung der war powers. Der Hintergrund war, dass Präsident Washington im Rahmen des Englisch-Französischen Kriegs von 1793 in Eigeninitiative eine Neutralitätsbe-kundung ausgesprochen hatte.

Hamilton argumentierte, dass die Neutralitätsbekundung einen legitimen Schritt zur Ausübung exekutiver Gewalt darstellte, da das Recht des Kongresses, Kriege zu erklären und Abkommen zu schließen, Ausnahmen hinsichtlich der exekutiven Macht nach Artikel II des Präsidenten darstellen. So sei der Präsident chief executive nach innen und außen und somit ver-antwortlich für die auswärtigen Beziehungen und nicht der Kongress oder die Justiz. ¹⁹ Madison antwortete darauf, dass die parlamentarische Macht der war powers auch die Faktoren einschließen, um diese Macht effektiv ausüben zu können, d.h. auch das Recht einschließen Neu-tralität erklären zu können. Somit könne die Neutralitätsbekundung nicht gültig sein, weil der Präsident entschieden habe zwischen dem Kriegs- und dem Friedenszustand. ²⁰ Wenn also schon zwei der Hauptprotagonisten der Verfassung wenige Jahre nach deren Niederschrift sich in diesem wichtigen Punkt uneins waren, dann ist entweder die Verfassung nicht richtig ausformuliert oder es wäre falsch, sich nur mit der Intention der Founding Fathers zu argumentieren und die heutige Situation dabei außer Acht zu lassen. Die Gründerväter wollten zwei dynamische, aktive und miteinander konkurrierende Zweige der Regierung mit einer signifikanten Überlappung im Bereich der Außenpolitik. Sie produzierten „an invitation to struggle for the privilege of directing American foreign policy“, um dies in dem berühmten Satz von Edward Corwin zu sagen. 21

Die Founding Fathers hatten eine klare Idee vom Kongress; er sollte das policy-maker-Organ in der Außen- und Innenpolitik sein. Allerdings hatten sie einen weit weniger klaren Blick für das von ihnen neu erschaffene Amt des Präsidenten. Die Rechte des Präsidenten sind weit weniger deutlich formuliert als die des Kongresses. Henkin ist überzeugt, dass viele Framers

¹⁸ Vgl. Schlesinger, S. 101; sowie Katzmann, S. 37.

¹⁹ Die Argumente Madisons und Hamiltons sind gut zusammengefasst in Schlesinger, S. 103; Katzmann, S.

37ff.; sowie Henkin 1987, S. 292.

²⁰ Vgl. ebd.

²¹ Corwin, E. (1957). The President: Office and Powers, 1787-1957. New York: University Press, S. 171.

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