INHALTSVERZEICHNIS

I.  Einleitung  3

II.  Verfassungsrechtlicher Rahmen.  4

A.  Entwicklung der bundesdeutschen Wehrverfassung.  4

1.)  Wehrverfassung von 1956.  4

2.)  Notstandsverfassung von 1968.  5

B.  Der verfassungsrechtliche Status Quo.  6

1.)  Bestimmung verfassungsrechtlicher Begriffe  6

a)  Was ist ein „Einsatz“?  6

b)  Wie ist der Begriff „Verteidigung“ definiert?  8

2.)  Einsatzmöglichkeiten nach dem Grundgesetz.  8

a)  Verteidigungsfall.  9

b)  Innerer Notstand.  10

c)  Bei Naturkatastrophen und schweren Unglücksfällen  11

d)  Amtshilfe.  12

III.  Politische Forderung nach verstärktem Einsatz im Inneren.  13

A.  Hannoveraner Gesamtsicherheitskonzept  13

B.  Koalitionsvertrag.  16

C.  Weißbuch 2006  17

IV.  Einsatzszenarien im Inneren.  18

A.  Unkritische Einsatzszenarien  18

1.  Einsatz von ABC-Abwehrkräften  19

2.  Einsatz von Sanitätskräften  19

3.  Sonstige Einsatzszenarien  20

B.  Kritische Einsatzszenarien  21

1.  Einsatz von Feldjägern  21

2.  Einsatz im Objektschutz.  22

3.  Einsatz bei Renegade-Fällen  23

V.  Resümee  26

VI.  Literatur.  28

1.  Primärliteratur  28

2.  Sekundärliteratur  28

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I. Einleitung

In der Bundesrepublik Deutschland sind Innere und Äußere Sicherheit institutionell durch den Verfassungs- und Gesetzgeber getrennt. Während die Polizei, hauptsächlich in Länderverant-wortung, für die Innere Sicherheit verantwortlich ist, soll die Bundeswehr - bis auf wenige, aber klar definierte Fälle - die Äußere Sicherheit gewährleisten. Diese scharfe Trennung stellt einen Bruch mit der deutschen Verfassungsgeschichte und im Vergleich zu den westeuropäischen Nachbarn sogar einen Sonderfall dar. Eine Wiederholung der Fehler der Vergangenheit, als im Kaiserreich und in der Weimarer Republik die Streitkräfte Aufstände im Inneren niederschlugen oder als im Dritten Reich die Differenzierung in keiner Weise gegeben war, sollten vermieden werden. 1

Die Terroranschläge von New York, Washington, Madrid und London änderten insbesondere im politischen Lager der konservativen Parteien die Einstellung hinsichtlich dieser Trennung. Bundeskanzlerin Merkel resümierte im Juli 2007, dass die alte Trennung zwischen Innerer und Äußerer Sicherheit „von gestern“ sei, und forderte den verstärkten Einsatz der Bundeswehr im Inneren. 2

An diesem Punkt wird die nachfolgende Arbeit anknüpfen. Es wird spezifischen Fragen nachgegangen: Inwieweit ist ein Bundeswehreinsatz im Inneren verfassungsrechtlich abgesichert? Was fordern CDU und Bundesregierung von der Bundeswehr im Inneren? Und inwiefern sind diese Forderungen umsetzbar?

Der erste Teil dieser Arbeit beschäftigt sich mit den verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen für einen Militäreinsatz im Inneren. Im zweiten Teil wird die Entwicklung der christlich-demokratischen Forderung nach einer verstärkten Bemühung um einen solchen Einsatz thematisiert. Es wird beschrieben, wie sich die „Vorregierungsposition“ der CDU über den Koalitionsvertrag bis zum „Weißbuch 2006“ geändert hat und welche neuen Aufgaben der Bundeswehr im Inneren zugedacht wurden. Der dritte Teil der Arbeit beschäftigt sich mit den konkreten Einsatzszenarien der Bundeswehr im Inneren: Welche Einsätze sind bereits jetzt legitim, und welche werden (noch) nicht durch die Verfassung gedeckt? Aufgrund der Aktualität des Themas fußt ein großer Teil dieser Arbeit auf Artikeln aus Fachzeitschriften. Zwei Bücher haben sich jedoch als gute Hauptquelle erwiesen. Dies ist zum

¹ Vgl. Knelangen, Wilhelm: Innere Sicherheit als neue Aufgabe für die Bundeswehr? In: Krause, Joa-

chim/Irlenkaeuser, Jan (Hrsg.): Bundeswehr - Die nächsten 50 Jahre. Anforderungen an deutsche Streitkräfte

im 21. Jahrhundert. Opladen: 2006, S. 253 und 255.

² Vgl. Süddeutsche Zeitung online vom 02.07.07: Die alte Trennung ist von gestern. Zugriff unter

www.sueddeutsche.de/deutschland/artikel/536/121377 am 19.02.08.

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einen das Buch „Das Parlamentsheer“ von dem Bundestagsabgeordneten Wiefelspütz ³ und zum anderen das Buch „Bundeswehr und Innere Sicherheit“ von Fehn und Brauns. ⁴ Beide Bücher stehen für unterschiedliche Positionen: Während Wiefelspütz davon überzeugt ist, dass das Grundgesetz auch jetzt schon genug Spielraum für den Einsatz im Inneren offen hält und ein solcher Einsatz gegebenenfalls sinnvoll wäre, lehnen Fehn und Brauns einen solchen kategorisch ab und verweisen auf die Zuständigkeit der Polizei. Bemerkenswert ist aber, dass das Thema Bundeswehreinsatz im Inneren staatsrechtlich weit ausgeprägter abgedeckt wurde als politikwissenschaftlich. Zukünftig werden sich besonders im Bereich der Sozial- und Politikwissenschaft wichtige Anknüpfungspunkte finden.

II. Verfassungsrechtlicher Rahmen

Für die Verfassungsväter und -mütter stellte sich 1948/49 die Problematik Einsatz von Streitkräften im Inneren aus formalen Gründen nicht. Erst mit Gründung der Bundeswehr tauchte diese Thematik wieder auf der politischen Tagesordnung auf. Durch die „Wehrverfassung“ und durch die „Notstandsverfassung“ wurden die Aufgaben und Zuständigkeiten für Polizei und Bundeswehr klar geregelt und voneinander abgegrenzt.

Während die föderal strukturierte Polizei, einschließlich des Bundesgrenzschutzes bzw. der Bundespolizei, für die Innere Sicherheit verantwortlich ist, soll die Bundeswehr, dem Bundesminister der Verteidigung unterstellt, den Schutz vor äußeren Bedrohungen sicherstellen. Die Verfassung definiert lediglich vier eindeutige Bereiche, in denen die Bundeswehr abweichend von ihrer originären äußeren Rolle im Inneren zur Wiederherstellung von Sicherheit und Ordnung eingesetzt werden kann.

A. Entwicklung der bundesdeutschen Wehrverfassung

1.) Wehrverfassung von 1956

Das „7. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes“ vom 6. März 1956, die sog. „Wehrverfassung“, stellt eine „Wende in der Entwicklung der Bundesrepublik“ dar. ⁵ Von nun an war Westdeutschland in der Realität „wehrhafter Staatlichkeit“ angekommen. ⁶ Nicht nur, dass dadurch der verfassungsrechtliche Grundstein für die Aufstellung eigener Streitkräfte und

³ Wiefelspütz, Dieter: Das Parlamentsheer - Der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte im Ausland, der

konstitutive Parlamentsvorbehalt und das Parlamentsbeteiligungsgesetz. Berlin: 2005.

⁴ Fehn, Karsten / Brauns, Miriam: Bundeswehr und innere Sicherheit - Eine Analyse der rechtlichen Möglichkei-

ten und Grenzen polizeilicher Aufgabenwahrnehmung durch die Streitkräfte, insbesondere bei zu Terrorzwecken

entführten Passagiermaschinen. Frankfurt a.M.: 2003.

⁵ Rumpf, Helmut: Der ideologische Gehalt des Bonner Grundgesetzes. Karlsruhe: 1958, S. 34. Geändert wurden

die Art. 1 Abs. 3, 12, 36 Abs. 2, 49, 60 Abs. 1, 96 Abs. 3 sowie 137 Abs. 1 GG; neu eingefügt wurden die Art.

17a, 45a, 45b, 59a, 65a, 87a, 78b, 96a sowie 143 GG; vgl. Wiefelspütz, S. 47.

⁶ Wiefelspütz, S. 61.

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deren Integration in die NATO gelegt wurde, auch befasste sich diese Grundgesetzänderung erstmals mit der Regulierung des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte im Inneren. Dies allerdings lediglich im Falle des Inneren Notstandes.

Mit der Wehrverfassung wurde die Grundentscheidung über die Differenzierung der Sicherheit - oder genauer: dem Übertragen der Verantwortung für die Innere Sicherheit in die Hände der Polizei und für die der Äußeren in die der Streitkräfte abermals bekräftigt. Während die Kompetenzen für die Innere Sicherheit mit Schwerpunkt bei den Ländern liegen, „handelt es sich bei der Äußeren Sicherheit um die exklusive Aufgabe des Bundes.“ ⁷ Bereits das ursprüngliche Grundgesetz von 1949 sah einen „Staatsnotstand“ nach altem Art. 91 GG vor, wenn die „freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes“ gefährdet werden würde. ⁸ Erlaubt war jedoch - in Ermangelung an Alternativen - lediglich der Einsatz von Polizei- und Bundesgrenzschutzkräften. Folglich konnten Streitkräfte ohne geänderten Art. 91 GG nicht im Inneren eingesetzt werden. Im zweiten Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht heißt es dementsprechend: „(…) bei der gegenwärtigen Verfassungslage [besteht] keine Befugnis, die Bundeswehr bei einem inneren Notstand einzusetzen.“ 9

Somit wurde durch den neu eingefügten Art. 143 GG eine Änderung des Art. 91 GG notwendig. Nach Meinung von Knelangen und Wiefelspütz unterstreicht dies die „verfassungsrechtlich gebotene Abstinenz“ der Bundeswehr im Inneren. 10

2.) Notstandsverfassung von 1968

Durch das „17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes“ vom 24. Juni 1968 wurden die alliierten Notstandsvorbehalte nach Art. 5 Abs. 2 des Deutschlandvertrags durch die sog. „Not-standsverfassung“ abgelöst. Auch „der wehrverfassungsrechtliche Normenbestand und die wehrverfassungsrechtliche Struktur des Grundgesetzes [wurden] nachhaltig verändert.“ ¹¹ Der Einsatz der Bundeswehr im Falle eines Inneren Notstandes wurde nach zwölfjährigem Schattendasein in die Verfassung eingearbeitet.

Zwar waren der eigentliche Auslöser des „17. Änderungsgesetzes“ die Vorbehaltsrechte nach Art. 5 Abs. 2 des Deutschlandsvertrags, in dem sich die drei Westmächte in einem nicht bestimmten Umfang Notstandsrechte vorbehalten hatten, aber das Grundgesetz wies nach alter

⁷ Knelangen, S. 256.

⁸ Art 91 GG a.F.

⁹ Vgl. Martens, Wolfgang: Grundgesetz und Wehrverfassung. Appel: 1961, S. 95.

¹⁰ Vgl. Knelangen, S. 256; ebenso Wiefelspütz, S. 58.

¹¹ Durch diese Verfassungsänderung wurden die Art. 9, 10, 11, 12, 19, 20, 35, 65a, 73 Nr. 1, 87a und 91 GG

geändert, die Art. 12a, 53a, 80a, 115a bis 115l eingeführt sowie die Art. 59a, 142a und 143 GG aufgehoben; vgl.

Wiefelspütz, S. 61.

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Fassung erhebliche Lücken im Fall von Notzeiten, besonders „eines bewaffneten Angriffs von außen“, auf. ¹² Zwar wies die Verfassung in einigen Artikeln Vorkehrungen „zur Abwehr einer auf Ereignisse im Inneren beruhenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes“ auf, jedoch sah Art. 143 GG eine Verfassungsänderung vor (s.o.). Und für den bis 1968 mehrfach eingetretenen Fall der Hilfeleistung von Bundeswehreinheiten bei Naturkatastrophen enthielt das Grundgesetz bis dato überhaupt keine Sondervorschriften. 13

Diese Lücken konnten erst durch die erste Große Koalition (1966-69) geschlossen werden. Die Bundesregierungen vor 1966 versuchten vergeblich mehrere Entwürfe einer möglichen Notstandsverfassung durch das Parlament zu bringen. Erst mit dem sog. „Lücke“-Entwurf konnte die verfassungsändernde Mehrheit erlangt und das „17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes“ im Bundestag verabschiedet werden. 14

B. Der verfassungsrechtliche Status Quo

Um die verfassungsrechtlich legitimierten Einsatzmöglichkeiten der Streitkräfte - oder genauer: der Möglichkeiten des Einbringens bundeswehrspezifischer Fähigkeiten im Inneren zu erörtern, bedarf es zunächst einer Begriffserläuterung. Wie ist ein „Einsatz“ juristisch geprägt und was wird unter dem Begriff „Verteidigung“ verstanden? Dies wird im ersten Teil des folgenden Kapitels erläutert. Im Anschluss daran folgt die Darstellung der Einsatz- bzw. Verwendungsmöglichkeiten der Bundeswehr im Inneren nach dem Grundgesetz.

1.) Bestimmung verfassungsrechtlicher Begriffe

a) Was ist ein „Einsatz“?

Was bedeutet die in Art. 87a Abs. 2 GG verwendete Formulierung „eingesetzt werden“? Wie ist der Begriff „Einsatz“ definiert? Beide sind gleichzusetzen, aber beide sind juristischwohl aber militärisch - nicht eindeutig geprägt.

Nach Leseart der Zentralen Dienstvorschrift ZDv 1/50 durch die Wehrjuristen der Offizierschule des Heeres (OSH) liegt militärisch ein Einsatz vor, wenn eines von folgenden drei Kriterien erfüllt worden ist: Wenn a) eine bewaffnete Handlung, b) eine unbewaffnete Verwendung der Streitkräfte innerhalb des Staatsgebietes, die innenpolitisch nicht als neutral zu be- ¹² Vgl.Benda, Ernst: Die Notstandsverfassung. München/Wien: 1968; S. 29ff.

¹³ Vgl. BT-Drs. V/1879: Begründung zum Regierungsentwurf des 17. Gesetzes zur Ergänzung des Grundgeset-

zes, S. 6f.

¹⁴ Vgl. Wiefelspütz, S. 63f.

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zeichnen ist, oder c) eine hoheitliche Tätigkeit zur Durchsetzung des staatlichen Machtanspruchs vorliegt. 15

Wenn also die Bundeswehr ein Atomkraftwerk im Rahmen des Verteidigungsfalls bewacht, befindet sie sich in einem Einsatz. Auch wenn Bundeswehreinheiten unbewaffnet die Folgen eines Streiks beheben, etwa den Müll während eines Streiks der Müllabfuhr abtransportieren, oder wenn sie Polizeiaufgaben, wie etwa die Straftäterverfolgung im Rahmen des Inneren Notstands, übernehmen, werden sie per definitionem „eingesetzt“. Verfassungsrechtlich ist der Begriff „Einsatz“ jedoch nicht abschließend geprägt und wird deshalb in der Literatur wie folgt diskutiert: Der Begriff könnte entweder jede Verwendung von Streitkräften oder nur die bewaffneten Verwendungen umfassen; oder aber, unabhängig von der Frage der Bewaffnung, jede Verwendung im Rahmen militärischer Befehlsgewalt und nach militärischen Befehlsgrundsätzen einschließen. Denkbar wären auch Verwendungen, die „sich als hoheitliches Handeln darstellen“, sowie solche, die in einzelne Grundrechte eingreifen und als „Einsatz“ zu definieren. 16

Baldus schließt aus der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes, dass ein Einsatz vorliegt, wenn Streitkräfte ihre speziellen militärischen Fähigkeiten und Organisationsstrukturen verwenden, wenn sie hoheitlich auftreten oder wenn sie zwingende Gewalt zur Verfolgung ihrer Ziele einsetzen. 17

Im Inneren würde somit jede Verwendung nach Art. 87a Abs. 3 und 4 sowie Art. 35 Abs. 2 und 3 GG einen „Einsatz“ darstellen. Damit seien z.B. die Verwendung von ABC-Abwehr Einheiten zur Dekontamination ziviler Objekte oder aber auch Überwachungsflüge von Auf-klärungstornados zur Personensuche eingeschlossen. ¹⁸ Letzteres Beispiel würde jedoch nach Auffassung der Wehrjuristen der OSH lediglich eine Amtshilfe nach Art. 35 Abs. 1 GG, aber keinen Einsatz nach Abs. 2 oder Abs. 3 darstellen. 19

Eins scheint jedoch eindeutig zu sein: Je enger die jeweilige Verwendung von Streitkräften zu ihrem in Art. 87a Abs. 1 GG definierten Auftrag steht, desto eher kann von einem „Einsatz“ ausgegangen werden. ²⁰ Deshalb besteht eine breite Einigkeit, dass Auftritte der Bigband der Bundeswehr, die Einbindung von SAR-Hubschraubern in das zivile Rettungswesen sowie das Stellen von Ehrenformationen anlässlich von Staatsbesuchen keine Einsätze bedeute. Einig-

¹⁵ Vgl.Offizierschule des Heeres (Hrsg.): Rechtslehrer - Wehrrecht. Dresden: 2002, S. 16ff. Vgl. ebenso Bun-

desministerium der Verteidigung (Hrsg.): ZDv 1/50 - Grundbegriffe zur militärischen Organisation, Unterstel-

lungsverhältnisse, Dienstliche Anweisungen. Bonn: 1996, Nr. 203.

¹⁶ Vgl. Baldus, Michael: Kommentar zu Art. 87a GG. In: Stark, Christian (Hrsg.): Kommentar zum Grundgesetz.

Band 3, 5. Auflage; München: 2005, S. 206f.

¹⁷ Vgl. ebd.

¹⁸ Vgl. ebd.

¹⁹ Vgl. OSH, S. 23.

²⁰ Vgl. Fehn/Brauns, S. 18f.

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keit besteht auch in der Auffassung, dass jegliche bewaffnete Verwendung einen „Einsatz“ im Sinne Art. 87a Abs. 2 GG darstellen müsste. 21

b) Wie ist der Begriff „Verteidigung“ definiert?

Der Begriff „Verteidigung“ definiert die Abwehr eines fremden, von außen kommenden bewaffneten Angriffs auf das Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland, welcher durch polizeiliche Mittel nicht abgewehrt werden kann, so dass ein militärischer Einsatz unumgänglich erscheint. Wenn ein Angriff von außen erfolgt, spräche die Verfassung von „Verteidigung“, kommt es jedoch zu einem Angriff aus dem Inland, fände die Vorschriften zur Verwendung des Inneren Notstands ihre Anwendung - so Wiefelspütz. Dabei sei der Begriff „Verteidigung“ nach Art. 87a Abs. 1 und 2 GG mit dem Begriff des „Verteidigungsfalls“ nach Art. 115a GG gleichzusetzen. 22

Bei der Auslegung des Begriffs „Verteidigung“ nach Baldus sei außerdem das Gebot der völkerrechtlichen Auslegung des Grundgesetzes zu beachten. Dieses sieht eine individuelle oder kollektive Selbstverteidigung in Falle eines Angriffkrieges nach Art. 51 der Charta der Vereinten Nationen (SVN) vor. 23

Nach Meinung von Wiefelspütz würde der Einsatzraum zur Abwehr eines Angriffs, d.h. zur Verteidigung durch die Verfassung nicht begrenzt werden. Dementsprechend könne die Bundeswehr im Inland wie im Ausland, auf offener See und sogar im Weltraum zur Verteidigung eingesetzt werden. 24

2.) Einsatzmöglichkeiten nach dem Grundgesetz

Jeglicher Einsatz von deutschen Streitkräften im Inland wird unmissverständlich in Art. 87a Abs. 2 GG geregelt:

Außer zur Verteidigung dürfen Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es aus-

drücklich zulässt.

Damit versucht der Verfassungsgeber unmissverständlich deutlich zu machen, dass die Bundeswehr nur dann von ihrer primären Aufgabe zur Landesverteidigung abweichen darf, wenn dies die Verfassung ausdrücklich erlaubt. Der Art. 87a Abs. 2 GG, als Ersatz des früheren Art.

²¹ Vgl. Baldus, S. 207.

²² Vgl. Wiefelspütz, S. 108; vgl. auch Fiebig, Jan-Peter: Der Einsatz der Bundeswehr im Inneren - Verfassungs-

rechtliche Zulässigkeit von innerstaatlichen Verwendungen der Streitkräfte bei Großveranstaltungen und terro-

ristischer Bedrohungen. Berlin: 2004, S. 274.

²³ Vgl. Baldus, S. 240.

²⁴ Vgl. Wiefelspütz, S. 109.

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