INHALTSVERZEICHNIS

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Abbildungsverzeichnis   V

Abk  ürzungsverzeichnis  VI

1.  Public Private Partnership im Electronic- Government -  

neue  innovative Ansätze im öffentlichen Reformprozess?  

   1

1.1.  Einführung in die Thematik und Zielstellung  1

1.2.  Aufbau der Arbeit und Argumentationsgang  3

2.  Public Private Partnership  

   5

2.1.  Definitionsansätze für PPP  5

2.1.1.  Das partnerschaftliche Element  6

2.1.2.  Der sektorenübergreifende Charakter der Zusammenarbeit  7

2.1.3.  Die öffentliche Trägerschaft  7

2.1.4.  Die Selbstständigkeit der Kooperationspartner  8

2.1.5.  Die Freiwilligkeit des Engagements  8

2.1.6.  Die zeitliche Ausrichtung  9

2.1.7.  Das institutionelle Arrangement der Zusammenarbeit  9

2.2.  Die Public Choice- Theorie  11

2.3.  Die Entstehung und historische Entwicklung des PPP- Konzeptes  14

2.4.  Die PPP- Entwicklung in Deutschland im Rahmen der Verwaltungs-  

modernisierung  unter einer angespannten Finanzsituation  15

2.5.  PPP im Spannungsfeld zwischen Privatisierung und klassischer  

staatlicher  Aufgabenerfüllung  19

2.5.1.  Abgrenzung von PPP zwischen Eigenerledigung - Privatisierung  19

2.5.2.  PPP und Outsourcing  22

2.5.3.  Motive und Erwartungen bei Privatisierungen und PPP  24

2.6.  Organisationsmodelle für PPP  26

2.6.1.  Die Formenvielfalt von PPP- Konzepten  26

2.6.2.  Das Betreibermodell  28

2.6.2.1.  Das Dienstleistungsmodell  29

2.6.2.2.  Das Pachtmodell  30

2.6.2.3.  Das Build-Operate-Transfer- Modell (BOT)  30

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2.6.3. Das Kooperationsmodell 31

2.6.4. Das Konzessionsmodell 33

2.6.5. Überblick informeller Kooperationsformen 35

2.6.6. Kombinationsmodelle bei IT- und E- Government-Projekten 36 2.7. PPP und Finanzierung 37 2.7.1. Leasing 38

2.7.2. „Sale and Lease Back“ 39 2.7.3. Forfaitierung 39

2.7.4. Beteiligungsfinanzierung 40

2.8. Rechtliche Rahmenbedingungen aller PPP- Sektoren 40

2.8.1. Allgemeine Grundlagen für PPP im Verfassungs-, Kommunal,-und Verwaltungsverfahrensrecht 40

2.8.2. Öffentliches Vergaberecht 42

2.8.3. Personalrechtliche Aspekte bei Gemeinschaftsunternehmen 43

2.9. Chancen & Risiken durch Public Private Partnership 44

2.9.1. Chancen für die öffentliche Verwaltung 44

2.9.2. Chancen für die privaten Partner 45

2.9.3. Risiken für die öffentliche Verwaltung 46

2.9.4. Risiken für den privaten Partner 47

2.10. Resümee zur allgemeinen Betrachtung des Instruments PPP 49

3. Public Private Partnership in der Informationstechnologie unter spezieller Betrachtung des Electronic Government 50

3.1. Das aktuelle Nutzungspotential des World Wide Web 51

3.2. Electronic Government als Element der Service- und Dienst-leistungsorientierung der öffentlichen Verwaltung 52 3.2.1. E- Government 52 3.2.2. E- Democracy 54 3.2.3. E- Governance 54 3.2.4. E- Commerce 55

3.3. Ziele, Chancen und Grenzen des E- Government in der Verwaltung 55

3.4. Public Private Partnership- Potentiale im Electronic Government 57

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3.5. Vorbereitung, Planung und Umsetzung eines PPP- Konzeptes aus Sicht des öffentlichen Partners 59

3.5.1. Vorbereitung, Planung und Zielsetzung 59

3.5.2. Leitfragen zur Strategieformulierung 62

3.5.3. Wirtschaftlichkeitsbetrachtung 63

3.5.4. Kriterien bei der Auswahl eines geeigneten Partners 66

3.5.5. Ansätze für den vertraglichen Regelungsumfang 67

3.5.6. Die Entscheidungsphase 68

3.5.7. Die Umsetzung des PPP- Projekts, Umfeldanalyse und Evaluation 69

3.6. Die Bedeutung des Controllings für PPP im IT- Sektor 70

3.7. Besondere rechtliche Aspekte bei der Umsetzung von PPP- Projekten im IT- und E- Government-Bereich 72

3.7.1. Datenschutzrechtliche Probleme 72

3.7.2. Öffentliche Vergaberichtlinien bei IT- Projekten 73

3.8. Resümee Public Private Partnership im Electronic Government 74

4. Praxisbeispiele 76

4.1. Berlin.de/BerlinOnline - Das Stadtinformationssystem der Hauptstadt Berlin 76

4.1.1. Projektbeschreibung und PPP- Struktur 76

4.1.2. Beurteilung und Wertung 77

4.2. Hamburg.de - Das Städteportal der Hansestadt Hamburg 78

4.2.1. Projektbeschreibung und PPP- Struktur 78

4.2.2. Beurteilung und Wertung 80

4.3. CeGi - Center for Geoinformation GmbH - die Kommunikations-und Koordinationsplattform für Geoinformatikanwendungen 81

4.3.1. Projektbeschreibung und PPP- Struktur 81

4.3.2. Beurteilung und Wertung 82

4.4. Kurzresümee zu den PPP- Praxisprojekten im E- Government 82

5. Zusammenfassende Betrachtung und Ausblick 83

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Anhang VIII

Service Teil 1 - Glossar VIII

Service Teil 2 - Homepages & Städteportale XVII

Literatur- und Quellenverzeichnis XX

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Abbildungsverzeichnis   

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Abb.  1: PPP-Portfolio  

Abb.  2: Bausteine des PPP - Konzeptes  

Abb.  3: Güter Portfolio  

Abb.  4: Kommunaler Investitionsbedarf in Deutschland 2000 - 2009  

Abb.  5: Einnahmen und Ausgaben des Staates 2001 - 2003  

Abb.  6: PPP zwischen Eigenerledigung und Materieller Privatisierung  

Abb.  7: Public Private Partnership - geeignete Aufgabenfelder  

Abb.  8: Die ID Bremen GmbH als PPP- Kooperationsmodell  

Abb.  9: Systematisierung der Vorteile und Risiken von PPP  

Abb.  10: E- Government- Matrix  

Abb.  11: Lineares Planungsmodell für die Entwicklung  

IT-  gestützter Verfahren  

Abb.  12: Leitfragen zur Strategieformulierung  

Abb.  13: Aufbau eines Controllingsystems  

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Abkürzungsverzeichnis

Abb. Abbildung Abs. Absatz ADV automatisierte Datenverarbeitung AG Aktiengesellschaft Anm. Anmerkung Art. Artikel BAT Bundes-Angestellten-Tarifvertrag BDSG Bundesdatenschutzgesetz BfA Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (ab 1.10. 2005: Deutsche Rentenversicherung Bund) BGB Bürgerliches Gesetzbuch BHO Bundeshaushaltsordnung BMBF Bundesministerium für Bildung und Forschung BMI Bundesministerium des Innern BOT- Modell Build-Operate-Transfer- Modell BRRG Beamtenrechtsrahmengesetz BSI Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik BMWA Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit CeBIT Centrum für Büro- und Informationstechnik (Messe) CeGi Center for Geoinformation GmbH CERN Europäisches Labor für Teilchenphysik d.h. das heißt DM Deutsche Mark E- … Electronic- … E- Commerce Electronic Commerce (Geschäftsprozesse) E- Democracy Electronic Democracy (Partizipation, Demokratie) E- Governance Electronic Governance (Regieren) E- Government Electronic Government (Verwalten und Regieren) e- Mail Electronic Mail (elektronische Post) EDV elektronische Datenverarbeitung ELSTER elektronische Steuererklärung EStG Einkommenssteuergesetz etc. et cetera EU Europäische Union

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EUR Euro GG Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland ggf. gegebenenfalls GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung h. M. herrschende Meinung HGrG Haushaltsgrundsätzegesetz Hrsg. Herausgeber i.d.R. in der Regel IT Informationstechnologie Kfz Kraftfahrzeug MoU Memorandum of Understanding NGO Non Government-Organisation (z.B. Verbände) NPM New Public Management (Neues Steuerungsmodell) NPO Non Profit-Organisation (z.B. gemeinnützige Vereine) NRW Bundesland Nordrhein-Westfalen ÖPNV öffentlicher Personen-Nahverkehr o. V. ohne Verfasser PC Personal Computer PPP Public Private Partnership SGB Sozialgesetzbuch SigG Signaturgesetz SigV Signaturverordnung sog. so genannte u.a. unter anderem usw. und so weiter UStG Umsatzsteuergesetz v. H. von Hundert VDR Verband der Deutschen Rentenversicherungsträger Vgl. Vergleiche VOB Verdingungsordnung für Bauleistungen VOL Verdingungsordnung für Lieferungen/Leistungen VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz www World Wide Web z.B. zum Beispiel

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1. Public Private Partnership im Electronic Governmentneue, innovative Ansätze im öffentlichen Reformprozess?

1.1. Einführung in die Thematik und Zielstellung

Im Angesicht eines grundlegenden Wandels des Funktions- und Rollenverständnisses von Staat und Verwaltung sind seit einigen Jahren eine Vielzahl von Veränderungsprozessen zu verzeichnen.

Unter dem Leitbegriff des „New Public Management“ ¹ ´ ² gibt es seit den 1990er Jahren in Deutschland Bestrebungen, die öffentliche Verwaltung umfangreich zu modernisieren. Ausgehend von Impulsen aus dem Ausland ³ umfasst die Re-formbewegung eine Vielzahl von Ansätzen, welche überwiegend betriebswirtschaftlich orientiert sind. 4

Die organisatorischen Maßnahmen im Zuge der Verwaltungsreform stehen im Hintergrund der angespannten öffentlichen Finanzsituation unter der Zielvorgabe, die Verwaltungskosten zu senken ⁵ . Zu den vielseitigen Elementen, welche sich unter dem Oberbegriff des NPM subsumieren lassen, gehören nach Brede unter Anderem ⁶ :

1.) das Verständnis der Verwaltung als ein Verantwortungs- oder Kostenzentrum, vergleichbar einem dienstleistungsorientierten Wirtschaftsunternehmen ⁷ , 2.) die Änderung der Aufbauorganisation durch Hierarchieabbau und Zusammenarbeit der Organisationseinheiten, auch unter dem Verzicht auf bisherige Aufgabenfelder ⁸ ,

3.) die Entlastung von Aufgaben durch Public Private Partnership, Contracting Out und Outsourcing.

¹ Vgl. aus der umfangreichen Literatur hierzu exemplarisch Brede (2001), S. 97 ff, und

Baron (1999), S. 77

² In diesem Zusammenhang wird in Deutschland auch vom „Neuen Steuerungsmodell“, im

Ausland von „Reinventing Government“ gesprochen.

³ das sog. „Tilburger Modell“ der niederländischen Stadt Tilburg

⁴ vgl. nur Brede (2001), S. 97

⁵ ebenda, S. 97

⁶ ebenda, S. 97, 98

⁷ dazu gehört u.a. auch die Einführung einer leistungsfähigen betriebswirtschaftlichen Kostenrech-

nung, von Controlling-Systemen, usw.

⁸ in der Literatur und in den Medien finden sich synonym eine Vielzahl von Schlagworten wie:

„Lean Management“; „Schlanke Verwaltung“; „Schlanker Staat“ oder „Flache Hierarchien“.

1

Vor dem Hintergrund der Auflösung der traditionellen Schnittstellen zwischen Kernverwaltung, öffentlichen Unternehmen und Markt ist Public Private Partnership ⁹ ´ ¹⁰ im Rahmen dieser Reformbestrebungen zu einem zentralen Diskussionsthema geworden. 11

Viele Vorhaben in diesem Bereich haben sich in jüngerer Vergangenheit aus der Praxis entwickelt oder sollen als Pilotprojekte dazu dienen, sowohl Erfahrungen in der Zusammenarbeit der öffentlichen Verwaltung mit privaten Akteuren zu sammeln, als auch die mit den neuen Formen öffentlicher Aufgabenerfüllung ver-bundenen Chancen, wie z.B. Kosten- und Haushaltsentlastung und den Zugang zu neuen Technologien, zu nutzen. Analog dazu ist die Auseinandersetzung mit diesem Thema - insbesondere mit dem Bezug auf Informationstechnologie (IT) und Electronic Government - in Deutschland relativ neu, so dass derzeit noch verhältnismäßig wenig Studien und Literatur existieren. Dies steht im Gegensatz zur der zunehmend inflationären und undifferenzierten Verwendung des Schlag-worts ¹² „Public Private Partnership“.

Zielstellung dieser Arbeit soll es sein, einen theoretischen Bezugsrahmen zum Thema Public Private Partnership zu schaffen. Es soll der Frage nachgegangen werden, welche Rolle das Instrument PPP im öffentlichen Reformprozess spielt und wie sich damit neue innovative Ansätze ¹³ für die Verwaltung darstellen.

Hieraus folgt, dass die Betrachtung des Themas insbesondere aus der Perspektive des öffentlichen Kooperationspartners erfolgt, wobei aber auch die Interessen des privaten Partners an einer Zusammenarbeit in Form von PPP mit den damit verbundenen Chancen und Risiken angesprochen werden. 14

⁹ Synonym für den Begriff Public Private Partnership wird in der Arbeit die Abkürzung „PPP“

verwendet

¹⁰ anstelle des überwiegend verwendeten (Anglizismus) Public Private Partnership ist auch der

deutsche Begriff „Verwaltungskooperation“ gebräuchlich, so vgl. Schuppert (2001) und Ziekow

(2001) in ihren Gutachten in Auftrage des BMI zum Rechtsrahmen von PPP.

¹¹ Vgl. Höftmann (2000), S. 801

¹² ebenda, S. 803, ähnlicher Auffassung: Budäus (1997), S. 47, Schuppert (2001), S. 4; es wird in

diesem Zusammenhang auch von einem „Modewort“ oder einer „Zauberformel“ gesprochen.

¹³ Anm. des Verf.: Aus ökonomischer Sicht wird unter einer (vorrangig prozessorientierten) Inno-

vation die Optimierung der Verwaltungsprozesse mit dem vorrangigen Ziel der Kostensenkung

verstanden, beispielhaft durch: Entwicklung, Neuausrichtung, Anpassung von Strukturen, Pro-

zessen und Organisationsmodellen, so vgl. dazu nur Baron (1999), S. 181 ff.

¹⁴ Die Betrachtung des Themas aus Sicht des Interessengefüges der Unternehmung (u.a. Umsatz,

Erträge, Effizienz usw.) wird oft auch als „Private Public Partnership“ bezeichnet, die Erstnen-nung des Terminus „Private“ soll dahingehend differenzieren. Vgl. dazu Materne (2000), S. 65

2

Der besondere Schwerpunkt wird in der Betrachtung von PPP im Bereich der IT-Projekte im zukunftsweisenden Sektor des Electronic Government, weiterer wichtiger Bestandteil der Verwaltungsreformen, gesetzt.

1.2. Aufbau der Arbeit und Argumentationsgang

Der Aufbau der vorliegenden Arbeit ist in fünf Kapitel gegliedert. Dieses erste Kapitel stellt den Bezug des Themas PPP zur Verwaltungsmodernisierung her und setzt daraus die Zielstellung zur Bearbeitung der Thematik.

Im zweiten Kapitel wird zunächst versucht, Definitionsansätze für den Begriff PPP zu bestimmen. Auf die wissenschaftlich-theoretische Herleitung wird mit Bezug auf die Public Choice Theorie eingegangen.

Weitergehend wird die historische Entwicklung von PPP ausgehend von der Allegheny Conference in den USA der 1940er Jahre, bis zur aktuellen Entwicklung in Deutschland, unter dem Blickwinkel der Verwaltungsmodernisierungsbestrebungen skizziert. Im Rahmen dieser Betrachtung wird das Instrument PPP im Spannungsfeld zwischen Privatisierung und klassischer staatlicher Aufgabenerfüllung abgegrenzt. Das Thema PPP und Outsourcing findet ebenfalls Berücksichtigung.

Im Rahmen der allgemeinen, sektorenübergreifenden, Betrachtungen zum PPP-Konzept werden die Organisationsmodelle, Finanzierungsmöglichkeiten, rechtliche Rahmenbedingungen und Chancen und Risiken von PPP erläutert und ein kurzes Resümee gezogen. 15

Das dritte Kapitel geht auf die PPP im Bereich von Informationstechnologie unter besonderer Berücksichtigung des Electronic Government ein, skizziert die daraus resultierenden Synergien eines weiteren bedeutenden Instruments zur Modernisierung und Neustrukturierung der öffentlichen Verwaltung. Es ist absehbar, dass die Bedeutung des Internets und des E- Governments in der Zukunft stark zunehmen wird, in Folge dessen hat sich die Bundesregierung zum Ziel gesetzt, internetfähige Dienstleistungen der Bundesverwaltungen bis Ende 2005 online anzubieten und bis Ende 2008 alle geeigneten Verwaltungsverfahren online zur

¹⁵ die sektorenübergreifenden Betrachtungen zur PPP implizieren die auch für PPP im IT und

E- Government-Bereich bestehenden allgemeinen Grundlagen.

3

Verfügung zu stellen. ¹⁶ Seit Ende der 1990er Jahre sind auch die Städte und Kommunen zunehmend im Netz präsent. Bundeskanzler Schröder hat diese ambitionierten Zielsetzungen mit dem Leitbild: „Die Daten sollen laufen, nicht die Bürger“ ¹⁷ initiiert. Es wird erörtert, welche Chancen, Risiken und Potentiale bei der Realisierung von E- Government- Vorhaben in Form von PPP bestehen. Ein besonderer Schwerpunkt wird dabei in den Aspekten Planung und Umsetzung von PPP- Projekten gesetzt.

Das vierte Kapitel stellt zur Veranschaulichung drei aktuelle PPP- Projekte aus dem E- Government- Bereich in kurzer Form vor.

Es werden die Städteportale der Metropolen Berlin und Hamburg näher betrachtet, sowie ein PPP-Projekt aus dem Bereich der Geoinformatik. Anhand der Praxisbeispiele soll veranschaulicht werden, welche Lösungsansätze umgesetzt wurden und wie sich die Vorteile aus der PPP-Struktur für die öffentliche Verwaltung - insbesondere in Relation zu einer Eigenrealisierung - darstellen. Darüber hinaus wird die Einordnung der Projekte in den Rahmen des Verwaltungsmodernisierungsprozesses vorgenommen.

Im fünften Kapitel wird eine zusammenfassende, abschließende Betrachtung des Themas Public Private Partnership im Electronic Government vorgenommen und ein Ausblick auf mögliche Entwicklungstendenzen geschaffen.

Im Anhang ist im Service-Teil 1 ein Glossar 18 beigefügt. Zentrale Begriffe die in dieser Arbeit in den Themengebieten öffentliche Betriebswirtschaftslehre, New Public Management, Informationstechnologie und Electronic Government angesprochen sind, werden zum besseren Verständnis kurz erläutert. Bei der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit diesen Themenbereichen werden viele neuartige Begriffe, Fachtermini und Anglizismen verwendet, die nicht unbedingt jedem Leser vertraut sind.

Der Service-Teil 2 beinhaltet eine ausgewählte Zusammenstellung von Internetseiten und Städteportalen, welche inhaltlich einen zentralen Bezug zu dieser Arbeit haben. In der digitalisierten Fassung ist ein direkter Zugriff über einen Hyperlink möglich.

¹⁶ Vgl. Hauschild (2004), S. 3, ebenso: BMI (Hrsg.): Deutschland-Online - die gemeinsame

e- Government- Strategie von Bund, Länder und Kommunen (2004); dazu exemplarisch u.a.

folgende Projekte: Deutschland-Online.de, Staat-Modern.de, BundOnline2005.de, u.v.m.

¹⁷ Bundeskanzler Gerhard Schröder, Rede am 18.9.2000 auf der Tagung der Initiative D21.

¹⁸ erstellt vom Autor auf Basis der im Literatur- und Quellenverzeichnis angeführten Publikationen

4

2. Public Private Partnership

2.1. Definitionsansätze für PPP

„Als ein Modewort, das als ungenau verwendeter Sammelbegriff für alle möglichen neuen und bereits bekannten Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privaten dient, steht der PPP- Begriff zu Recht im Zentrum der Kritik“ 19

Die Verwendung des Schlagworts PPP ist in Deutschland zu einem schillernden, Modernität suggerierenden, Sammelbegriff für vielseitige Beziehungen zwischen öffentlichen Akteuren und dem privaten Sektor geworden. Obwohl das Thema PPP in der deutschen Literatur zunehmend an Bedeutung gewinnt, ist sie sich nur in einem Punkt vollkommen einig: Es gibt keine exakte und allgemeingültige Definition für PPP. Verbunden mit der Heterogenität des Begriffes und seiner Verwendung für eine Vielzahl von Anwendungsfeldern ist es daher notwendig, eine möglichst präzise und zweckmäßige Begriffsabgrenzung vorzunehmen. 20

Nach Oberender und Rudolf kann eine Definition für PPP wie folgt lauten:

„Public Private Partnership ist eine Form der Interaktion zwischen handelnden Akteuren der öffentlichen Hand und privaten Investoren mit dem Fokus auf der Verfolgung komplementärer Ziele und der Realisierung von Synergiepotentialen. Die Partnerschaft ist prozessorientiert, wobei die Identität und Verantwortlichkeit für das eigene Handeln intakt bleiben 21 “.

Ein ähnlicher, viel zitierter, Definitionsansatz wird von Budäus und Grüning vertreten, welche ebenso den Schwerpunkt auf die Zielkomplementarität beim partnerschaftlichen Agieren der Kooperationspartner setzen. Des Weiteren wird der Begriff der PPP in einer Fassung im engeren und im weiteren Sinne, nach dem Grad der Formalisierung, unterschieden. Die erstere Form der Zusammenarbeit ist vor allem (gesellschafts-) vertraglich formalisiert, während als eine PPP im weiteren Sinne die informellen Formen betrachtet werden. 22

¹⁹ Budäus / Grüning (1997), S. 47

²⁰ Vgl. dazu Budäus / Grüning (1997), S. 40; Höftmann (2000), S. 804; Schuppert (2001), S. 4,

Oberender / Rudolf (2004), S. 493

²¹ Oberender / Rudolf (2004), S. 493

²² Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 54

5

Daher soll im Weiteren versucht werden, die einzelnen Definitionsansätze zu präzisieren, sowie PPP hinsichtlich der vielseitigen Formen der Zusammenarbeit von öffentlicher Hand mit privaten Kooperationspartnern, im Zuge der Auflösung der klassischen Dichtonomie ²³ von Staat und Privatwirtschaft, abzugrenzen. Budäus und Grüning verweisen daher darauf, dass die von einigen Autoren vertretene Auffassung, eine PPP in jedweder Form des öffentlich-privaten Zusammenwirkens zu sehen, unbrauchbar für die Betrachtung ist. 24

2.1.1. Das partnerschaftliche Element

Von den begriffskonstituierenden Merkmalen, auf denen dieses Verständnis von PPP beruht, gehört das partnerschaftliche Element zum ersten zentralen Charakteristikum. Darin kommt zum Ausdruck, dass sich die PPP nur auf diejenigen Formen der sektorenübergreifenden Zusammenarbeit bezieht, bei denen ein wirkliches gemeinschaftliches Miteinander der Partner vorliegt, so dass sich daraus Synergiepotentiale erschließen. ²⁵ Damit wird das Modell der PPP zu einem Instrument der Verantwortungsteilung, unter der Staat und privater Partner partnerschaftlich auf die Erreichung eines gemeinsam definierten Zieles hinarbeiten. ²⁶ Dem steht nicht entgegen, dass die spezifischen Interessen der einzelnen Partner unterschiedlicher Natur sind, wie z.B. die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe seitens der Verwaltung oder die Gewinninteressen des privaten Partners auf der anderen Seite. ²⁷ Die Zielgemeinschaft soll eine „Win-Win“- Situation für beide Partner schaffen.

Aus dem wechselseitig interdependenten Verständnis von PPP folgt, dass privates Kapital und (oder) Know-how in die Kooperation eingebracht werden sollen, womit sich die anderen sektorenübergreifenden Formen von Transaktionen aus dem Konzept und Begriffsverständnis von PPP abgrenzen lassen ²⁸ .

²³ die (starre) Trennung von Verwaltung und Privatwirtschaft, Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 46

²⁴ ebendiese, S. 48

²⁵ Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 50

²⁶ Vgl. Ziekow (2003), S. 30

²⁷ ebenda

²⁸ Vgl. Höftmann (2000) S. 804

6

2.1.2. Der sektorenübergreifende Charakter der Zusammenarbeit

Zweiter wesentlicher Aspekt für die Definition eines Projektes als PPP ist der sektorenübergreifende Charakter der Zusammenarbeit. Dies bedeutet, dass ein Teil der Akteure aus dem privatwirtschaftlichen und der Andere aus dem öffentlichen Sektor stammen muss. 29

Mit diesem Charakteristikum fallen Kooperationsstrategien zwischen den Trägern öffentlicher Aufgabenerfüllung, z.B. über föderalistische oder landesrechtliche Grenzen hinweg, aus dem PPP-Begriffsverständnis hinaus. Diese Form wird in Abgrenzung dazu als Public Public Partnership bezeichnet, wie z.B. die Kooperation der Landesdatenverarbeitungszentrale Schleswig- Holstein mit der LIT Hamburg auf dem Gebiet einer gemeinschaftlichen Datenverarbeitung ³⁰ .

Das Gleiche gilt für die seit langer Zeit bekannten diversifizierten Kooperations-formen von privatwirtschaftlichen Unternehmen untereinander, wo an dieser Stelle exemplarisch Joint- Ventures und strategische Allianzen genannt werden sollen.

2.1.3. Die öffentliche Trägerschaft

Auch in Form der PPP bleibt zukünftig die öffentliche Trägerschaft einer Leistung erhalten, auch wenn die Rolle der öffentlichen Hand eingeschränkt wird. Die Zuständigkeit, Verantwortung und Steuerungsfunktion der öffentlichen Hand bleibt als dritte Alternative, im Tangentialbereich zwischen der tradierten Wahrneh-mungsform der staatlichen Eigenerfüllung und der materiellen Privatisierung, erhalten ³¹ .

Eine detaillierte Abgrenzung zwischen diesen Optionen wird später in den Kapiteln 2.5. und 2.6. vorgenommen.

²⁹ Vgl. Höftmann (2000), S. 805

³⁰ Vgl. Randl (2003), S. 329 ff.; sowie Fähnrich (2004), S. 21

³¹ Vgl. Höftmann (2000), S. 805

7

2.1.4. Die Selbstständigkeit der Kooperationspartner

Das vierte Charakteristikum von PPP ist die fortbestehende Selbstständigkeit der Kooperationspartner. Sowohl der Träger der öffentlichen Verwaltung als auch das kooperierende privatwirtschaftliche Unternehmen oder die beteiligten Personen und Institutionen bleiben in ihren restlichen, nicht von der PPP erfassten, Angelegenheiten vollständig autonom und behalten eigene Rechtspersönlichkeiten.

Das Modell der PPP darf daher nicht etwa als Fusion aufgefasst werden. Des Weiteren bleiben den Partnern in den formalen, also auf vertraglicher Grundlage basierenden PPP, gewisse Freiheitsgrade, etwa durch die Möglichkeit einer fristgerechten Kündigung, erhalten. 32

Dies gilt auch für gesellschaftsrechtliche Formen der PPP in Form von Kooperationsmodellen ³³ , wo ein neues, gemischtwirtschaftliches, Unternehmen in privatrechtlicher Form entsteht. Öffentliche Hand und Privater Partner sind als solche eigenständige Gesellschafter.

2.1.5. Die Freiwilligkeit des Engagements

Weiteres wichtiges Kriterium ist die strikte Freiwilligkeit des Engagements. Dies bedeutet, dass das Zustandekommen eines PPP-Projektes aus der gemeinsamen Interessenlage heraus erfolgt, bestimmte Ziele und Synergieeffekte zu erreichen. Als PPP werden demzufolge keine Formen der staatlich-privaten Interaktion betrachtet, welche als Zwangskooperation durch die Anwendung staatlichen Hoheitsrechts, Herrschaft oder Zwang zustande gekommen sind ³⁴ ´ ³⁵ .

Damit gehören Aufgaben, welche durch Private als sog. „Beliehene“ im staatlichen Auftrag durchgeführt werden - z.B. Kfz- Sachverständige - nicht dazu.

³² ebenda

³³ Vgl. dazu Kapitel 2.7.3.

³⁴ Vgl. Höftmann (2000), S. 805

³⁵ unabhängig davon welche Rechtstheorien angewendet worden sind, ob die in der h.M. dominie-

rende modifizierte Subjektstheorie (Sonderrechtstheorie des Staates) oder die

Subordinationstheorie (welche von einem Über- und Unterordnungsverhältnis ausgeht)

8

2.1.6. Die zeitliche Ausrichtung

Ein weiteres Charakteristikum der PPP ist die zumindest auf einen mittel- bis längerfristigen Zeitraum ausgerichtete Reichweite der Zusammenarbeit. PPP werden damit - zumindest in den auf formeller Grundlage basierenden Formen des Arrangements - von vorübergehenden Zweckbündnissen abgegrenzt. 36

2.1.7. Das institutionelle Arrangement der Zusammenarbeit 37

Das Begriffsverständnis von PPP wird nach Budäus und Grüning hinsichtlich des institutionellen Arrangements in PPP im „engeren“ Sinne und im „weiteren“ Sinne unterschieden. Zu der ersten Form gehören die formalen, vertraglich fixierten Formen der Zusammenarbeit, zu der Zweiten die auf informeller Grundlage basierenden PPP. Darüber hinaus wird differenziert, ob eher Zielkomplementarität oder Zielkonflikte in den verschiedenen institutionellen Formen vorliegen ³⁸ .

Abbildung 1: PPP-Portfolio 39

³⁶ Vgl. Höftmann (2000), S. 805

³⁷ die verschiedenen Organisationsmodelle sind in Kapitel 2.7. dargestellt

³⁸ Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 51 und 54

³⁹ Abb. in enger Anlehnung an Budäus / Grüning (1997), S. 51

9

Die Grenzen zwischen informellen und formellen Ausprägungen sind dabei fließend. Eine über verschiedene Formen von Akteursnetzwerken initialisierte in-formelle PPP kann sich im weiteren Entwicklungsprozess zur Einrichtung gemeinschaftlicher Institutionen, bis hin zur Realisierung eines gemeinschaftlichen Projektes weiterentwickeln. Bei Letzterem liegt auf der Hand, dass der Grad der Formalisierung und das organisatorischen Umfelds hoch angesetzt werden muss. 40

In der folgenden Abbildung sind die definitorischen Ansätze für PPP abschließend zusammengefasst:

Abbildung 2: Bausteine des PPP - Konzeptes 41

⁴⁰ Vgl. Höftmann (2000), S. 805

⁴¹ eigene Darstellung des Autors

10

2.2. Die Public Choice - Theorie

Anhand der Public Choice - Theorie soll im Folgenden skizziert werden, das Instrument PPP im Rahmen der aktuellen (weltweiten) Verwaltungsreformdiskussion in dem wissenschaftlich-theoretischen Hintergrund einzuordnen.

Die externe Strukturreform des öffentlichen Sektors wird maßgeblich von der ökonomischen Theorie bestimmt, in diesem Zusammenhang wird vor Allem auf die von Vincent Ostrom in den 1950er Jahren in den USA begründete Public Choice Theorie Bezug genommen. Diese Theorie behandelt Probleme kollektiv ausgerichteten Handelns staatlicher Organe und bürokratischer Strukturen, die Interaktionen öffentlicher Institutionen, Unternehmen und Haushalte als Teile des Gemeinwesens, die Ermittlung von Präferenzstrukturen kollektiver Güter sowie die Erlangung ökonomischer Renten. 42

Neue, verwaltungs- und volkswirtschaftlich geprägte Überlegungen bilden den Ausgangspunkt der Public Choice Theorie und des Modells von Ostrom, welche sich aus dem Ansatz des Ausgangs vom methodologischen Individualismus begründen. 43

Die Theorie geht im Hintergrund der allgemeinen Güterknappheit davon aus, dass die Individuen im Eigeninteresse handeln, persönliche Präferenzen besitzen und in Ihrer rational - kritisch geprägten Handlungsweise nach denjenigen Alternativen streben, welche ihnen den optimalen Nutzen versprechen. Bei der Bereitstellung der öffentlichen Güter wird zwischen der Möglichkeit des Ausschlusses vom Konsum (Exclusion) und von der Verbundenheit des Konsums (Joint Consumption) unterschieden. Probleme bestehen darin, dass mit der Erhöhung des Konsums eines bestimmten Gutes eine gegenseitige Nutzungseinschränkung für alle Konsumenten verbunden ist, z.B. das Problem der Staubildung auf einer öffentlichen Autobahn. Darüber hinaus sind Zwischenformen zu berücksichtigen. Dies betrifft diejenigen Güter, bei denen der Ausschluss möglich ist, aber auch der Konsum (Gebührengüter) und Güter, bei denen der Ausschluss unmöglich ist, aber der Konsum nicht gemeinschaftlich möglich ist (Allmende-Güter). 44

⁴² Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 28; Materne (2000), S. 64

⁴³ Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 29

⁴⁴ ebendiese, S. 30

11

Die Zusammenhänge zwischen Konsum und Ausschluss stellen sich zusammenfassend in dem Güter Portfolio wie folgt dar:

Abbildung 3: Güter Portfolio 45

Möglich

Ausschluss

Nicht möglich

Aus diesen Zusammenhängen ergeben sich aus der Sicht des methodologischen Individualismus Probleme, denn dem Einzelnen ist es im System der repräsentativen Demokratie nicht möglich, bestimmte Präferenzen hinsichtlich des Niveaus ⁴⁶ des Konsums bestimmter öffentlicher Güter auszudrücken. Darüber hinaus werden die Individuen versuchen, sich nicht an der Finanzierung öffentlicher Güter zu beteiligen ⁴⁷ . Problematisch ist in dem Zusammenhang auch, dass unterschiedlich große Gruppen sehr differenziert am Konsum öffentlicher Güter beteiligt sind und sich starke Gegensätze in der Finanzierung - je nach ökonomischer Leistungsfähigkeit der Individuen - aufzeigen. Des Weiteren ist bei grossen Gruppen der Rückgriff auf staatliche Zwangsmechanismen zur Vermeidung der Nichtbeteiligung des Einzelnen - der sog. „Schwarzfahrerproblematik“ - nötig, da der Beitrag des Einzelnen im Rahmen der gesamten Gruppe nicht spürbar ins Gewicht fällt. 48

⁴⁵ Abb. in enger Anlehnung an Budäus / Grüning (1997), S. 30

⁴⁶ wie z.B. die Art und der Umfang der Landesverteidigung

⁴⁷ die sog. „Hold Out“ bzw. „Free-Rider“- Problematik

⁴⁸ Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 31 in Bezug auf die Theorien von Ostrom und Olson

12

Die Public Choice Theorie zeigt auf, dass die staatliche Bereitstellung der Güter und die Ausübung hoheitlicher Gewalt zwar erforderlich sind, aber nicht unbedingt zu einer optimalen Versorgung führen müssen. Daher trennt Ostroms alternatives Modell analytisch zwischen kollektiven Konsum-Einheiten und kollektiven Produktions-Einheiten. Damit verbunden ist die Durchbrechung der klassischen, strengen Zweiteilung ⁴⁹ zwischen der - nach Ostrom ineffizienten und bürokratischen - Verwaltung und der Wirtschaft. 50

Aus diesem Verständnis folgt, dass dem Staat, neben der klassischen Bereitstellung öffentlicher Leistungen, viele neue Handlungsoptionen eröffnet werden. Dazu gehören u.a. ⁵¹ :

N Kooperationen zwischen den öffentlichen Anbietern N Die Beauftragung Privater

N Mischformen zwischen Eigenherstellung und Zukauf von anderen öffentlichen oder privaten Produzenten

N Multiple Produktions-Teams in verschiedenen Kooperationsformen

Damit verbunden ist ein Staatsverständnis, in dem die öffentliche Hand aktiv steuernd agiert ⁵² , und dabei die erforderlichen Rahmenbedingungen setzt. Aus den theoretischen Ansätzen ergeben sich, im Vergleich zum klassischen Modell der staatlichen Aufgabenerfüllung, neue Potentiale. Dazu gehören die Optimierung der Produktionseinheiten, die Senkung von Kosten, das Entstehen eines Quasi-Wettbewerbes durch Benchmarking und die bessere Ausrichtung an den Bedürfnissen der Konsumenten. 53

Aus der Public Choice Theorie ergibt sich für das Instrument PPP die Chance, dass eine gemischtwirtschaftliche, polyzentrische öffentliche Güter- und Dienstleistungsindustrie dynamischer, innovativer und leistungsfähiger als ein traditionelles System rein staatlicher Aufgabenerfüllung sein kann. 54

In den nachfolgenden Kapiteln sollen Parallelen zwischen ökonomischer Theorie und den praktischen Entwicklungen und Ausprägungen aufgezeigt werden.

⁴⁹ Dichtonomie

⁵⁰ Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 32

⁵¹ ebendiese, S. 34

⁵² heutiges Begriffsverständnis: „Governance“

⁵³ Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 36

⁵⁴ ebendiese, S. 37

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2.3. Die Entstehung und historische Entwicklung des PPP-Konzeptes

Das Konzept der PPP hat seinen Ursprung in den USA. Seit etwa den 1940er Jahren haben sich auf kommunaler Ebene, bei Projekten der Stadtentwicklung, erste Partnerschaften zwischen der öffentlichen Hand und privaten Investoren entwickelt. ⁵⁵ ´ 56

Das bekannteste Projekt ist in diesem Zusammenhang die Allegheny Conference on Community Development, welche 1943 in Pittsburgh gegründet wurde. Die Probleme der Stadt waren vom wirtschaftlichen Niedergang der dort ansässigen Stahlindustrie, der wirtschaftlichen Monostruktur und den damit verbundenen Umweltproblemen gekennzeichnet. Vertreter aus der Politik, der Verwaltung und der Hochschulen haben sich in der Allegheny Conference mit der Zielstellung zusammengefunden, neue Impulse für die Region zu initiieren. Dazu gehörten die Ansiedlung neuer Unternehmen, die Förderung neuer Technologien und die Unterstützung von Existenzgründern. Es entstand ein komplexes Netzwerk öffentlich-privater Zusammenarbeit auf formellen und informellen Weg, dem es gelang, mit Hilfe der von den privaten Partnern bereitgestellten Ressourcen für eine Revitalisierung der Region Pittsburgh zu sorgen. 57

In den folgenden Jahrzehnten wuchsen auch in anderen Kommunen die Probleme und die Aufgabenlast rapide an, während die Finanznot im Hintergrund des Rückzuges der öffentlichen Hand immer gravierender zu spüren war. In Folge dessen begannen die Kommunen ca. Ende der 1970er Jahre vermehrt, diese Probleme in Zusammenarbeit mit der Wirtschaft zu lösen, so das man von einem „Boom“ des PPP-Konzeptes sprach. In diesem Zusammenhang wurde der Begriff PPP ⁵⁸ zum Synonym einer neuen Form der Kooperation von öffentlicher Hand und Privaten und leitete damit das Ende der strikten Trennung zwischen den beiden Sektoren ein. Die von den USA dominierte internationale Diskussion wurde somit zur Richtschnur und zum Impulsgeber für die PPP- Ansätze in Europa. 59

⁵⁵ Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 25

⁵⁶ in dieser Zeit wurde allerdings schon von Partnerschaften gesprochen, wenn die öffentliche

Hand als Auftraggeber fungierte und dabei mit Privaten eng kooperierte, ebenso war der Ter-

minus PPP noch nicht gebräuchlich

⁵⁷ Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 42

⁵⁸ Wortschöpfung des damaligen amerikanischen Präsidenten Jimmy Carter im Rahmen der Re-

gierungserklärung vom 28.3.1978 zur marktwirtschaftlich gesteuerten Stadtentwicklungspolitik;

Vgl. Höftmann (2000), S. 802

⁵⁹ Vgl. Budäus / Grüning (1997), S. 26; Höftmann (2000), S. 802, 803

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2.4. Die PPP- Entwicklung in Deutschland im Rahmen der Verwal-tungsmodernisierung unter einer angespannten Finanzsituation

Ausgehend von dem langjährigen Erfahrungshintergrund in den USA hat das PPP-Konzept seit Anfang der 1980er Jahre den Eingang in die Verwaltungs-Reformagenda in Europa gefunden ⁶⁰ .

Erst seit den späten 1980er Jahren gibt es in Deutschland erste praktische Erfahrungen bei der Umsetzung von PPP-Konzepten. Die hiesige Diskussion des PPP-Modells steht im Hintergrund leerer öffentlicher Kassen und der zunehmenden Überforderung staatlicher Aufgabenerfüllung, worin sich viele Parallelen zu den Entwicklungen im Ausland finden. 61

Im Zuge der Verwaltungsreformen steht die öffentliche Verwaltung unter der Her-ausforderung, den Haushalt zu konsolidieren und die Verwaltungskosten zu senken. 62

Aus den gestiegenen Anforderungen der Wirtschaft und der Bürger an eine leistungsfähige Verwaltung und der steigenden Komplexität der Aufgabenfelder erwächst eine gravierende Diskrepanz zwischen Handlungsbedarf und Handlungsfähigkeit der öffentlichen Hand. PPP-Konzepte können dazu beitragen, eine Lösung dieses Konfliktes mit der Mobilisierung externer Ressourcen, durch die Kooperation mit privaten Partnern, zu ermöglichen. Im Mittelpunkt stehen bei vielen Projekten vor allem die Finanzierungsmöglichkeiten, aber auch weitere Synergien, wie der Gewinn an Know-how, und mit Blick auf die Projekte in der IT und im E- Government, der Zugang zu modernen, zukunftsweisenden Technologien ⁶³ . PPP kann damit eine Option zur Deckung des staatlichen Investitionsbedarfs sein, welche die Realisierung von anspruchsvollen Vorhaben im öffentlichen Sektor ermöglicht. Des Weiteren ist das steigende Interesse an PPP-

⁶⁰ Zunächstin Großbritannien unter der liberal-konservativen Regierung unter Margaret Thatcher,

z.B. bei städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen wie der Revitalisierung der Londoner Dock-lands. Seit den frühen 1980er Jahren ebenfalls in Frankreich in diversen kommunalen

Aufgabenbereichen und bei Verkehrsprojekten, Vgl. Höftmann (2000), S. 803.

⁶¹ Vgl. Höftmann (2000), S. 803

⁶² Vgl. aus der umfangreichen Literatur nur Brede (2001), S. 97

⁶³ Der Zugewinn an technologischen Ressourcen ist insbesondere für die PPP im IT und E-

Government - Bereich im Hintergrund des sich dynamisch entwickelnden IT- Markts von ent-

scheidender Bedeutung. Dieser Faktor wird im Kapitel 3 und bei den im Kapitel 4 dargestellten

Praxisprojekten näher betrachtet.

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