Inhalt

1  Einleitung  3

2  Ökonomische Konzeptionen im EGV.  3

3  Abhängigkeiten von anderen Zielsetzungen  5

3.1  Die Legalausnahmen des Art. 87 (2) EGV  5

3.2  Die fakultativen Ausnahmen des Art. 87 (3) EGV  6

3.3  Freistellungsverordnungen  8

4  Aktuelle Entwicklungen.  9

4.1  Arbeitsstrategie der Kommission: Umgang mit dem Transparenzproblem.  9

4.2  Entwicklungen in der Daseinsvorsorge.  10

4.3  Neustart der Lissabon-Strategie  11

4.3.1  Auswirkungen auf die Beihilfenpolitik  11

5  Ausblick  13

6  Quellen  15

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1 Einleitung

In der öffentlichen Wahrnehmung ist die Beihilfenpolitik der EU selten mehr als das Stiefkind der Wettbewerbspolitik. Das hat seinen Grund vermutlich darin, dass es für sie keine nationale Entsprechung gibt - die Beihilfenkontrolle ist eine originär europäische Erfindung, während die anderen Aktionsbereiche der Wettbewerbspolitik, also die Missbrauchsaufsicht und die Fusionskontrolle, auf nationale Erfahrungen und Vorverständnis treffen. Artikel 87 (1) EGV beinhaltet ein striktes Verbot von staatlichen Unterstützungsmaßnahmen jeglicher Art an bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige - das Beihilfeverbot. Es ist offensichtlich, dass dies aber genau das ist, was Staaten gerne tun, weil sie es als wichtigen Teil ihrer Wirtschaftspolitik betrachten. Deshalb hat auch kein Staat sich von selbst eine derartige Regelung auferlegt, einzelne Staaten sehen Beihilfekontrolle schlicht nicht als in ihrem Interesse. Als logische Konsequenz ist dieser Politikbereich rein supranational angelegt: Die Kommission wacht über die Einhaltung des Beihilfeverbots. Gerade weil das Beihilferegime von seiner Anlage her hinter den verschlossenen Türen der Kommission gemacht werden kann, sieht sich diese häufig herber Kritik ausgesetzt: Fehlende Transparenz, zu viel Entscheidungskompetenz, Bürokratismus und lange Bearbeitungszeit sind die häufigsten Vorwürfe. Ein reines Verbot würde aber kaum so viel Arbeit machen. Das Problem entsteht an der Stelle des Ausnahmevorbehalts: Die Kommission beschäftigt sich weniger mit dem Verbot als der Genehmigung von Beihilfen, die die EU ihrerseits zur Erreichung eigener Zielsetzungen instrumentalisiert.

Die vorliegende Arbeit soll nun klären, warum sich die Europäische Union überhaupt ein Beihilfeverbot gegeben hat (ökonomische Grundlagen), welche Arten von Ausnahmen und damit welche Zielsetzungen es gibt, was die Kommission gegen die Vorwürfe der Intransparenz tut und wie sich dies alles in den aktuellen Entwicklungen im Zusammenspiel zeigt.

2 Ökonomische Konzeptionen im EGV

Wirtschaftspolitik ist der Ursprung der EU und hat deshalb eine sehr feste Basis im EG-Vertrag. Anders als zum Beispiel die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland ist der EGV wirtschaftspolitisch nicht neutral. So verschreibt sich die EU dem „Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“. ¹ Sie sieht in diesem Wirtschaftsprinzip die

¹ vgl. Art. 98 EGV.

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beste Möglichkeit, ihre in Art. 2 EGV genannten Ziele zu verwirklichen. Wenn man diese Ziele in wirtschaftspolitische Schlagworte fassen möchte, so bieten sich harmonische Wirtschaftsentwicklung auf stabilem Wachstumspfad, die effiziente Allokation im Raum (Ressourceneffizienz) ² und - seit der EEA - die interregionale Distribution bzw. Kohäsion ³ an. 4

Die Durchführungsmittel sind der Gemeinsame Markt und die Wirtschafts- und Währungsunion. Für das Beihilfenverbot ist vor allem die Idee des Binnenmarktes von Bedeutung. Die vier Grundfreiheiten sollen einen Raum ohne Binnengrenzen für den Handel schaffen, staatliche Diskriminierungsmaßnahmen, die künstliche Barrieren kreieren könnten, werden unterbunden. Das Beihilfenverbot schlägt in die gleiche Kerbe: Beihilfen verschaffen bestimmten Unternehmen im Land des Beihilfegebers Vorteile, die sie sonst nie erlangt hätten. Der Wettbewerb wird also verfälscht, die Handelsströme können nicht so fließen, wie sie effizienter Weise sollen. Das möchte die Europäische Union verhindern. ⁵ Das Beihilfenverbot ist also neben den Grundfreiheiten der wichtigste Garant für einen funktionierenden Binnenmarkt.

Nach dem neoklassischen Konzept besteht „die Wettbewerbspolitik in der Unterlassung staatlicher Wettbewerbsbeschränkungen (und in den) Maßnahmen zur Beseitigung (unternehmerischer) Wettbewerbsbeschränkungen“ ⁶ , was sich offensichtlich im EGV wiederfindet. Zur Unterlassung staatlicher Wettbewerbsbeschränkungen gehören hierbei die Grundfreiheiten und das Beihilfeverbot, während in Art. 81 ff. EGV Maßnahmen gegen unternehmerische Wettbewerbsbeschränkungen vorgesehen sind. Deshalb und wegen der primär allokativen Ausrichtung der Grundfreiheiten bezeichnet Ciresa die Konzeption des EGV als klassisch-neoklassisch. 7

Das Beihilferecht im Besonderen entspricht einer funktionalen Konzeption. In den Art. 2 und 3 EGV wird die Wettbewerbspolitik als Mittel zur Erreichung der Globalziele definiert (s.o.). Der Wettbewerb ist hier also nicht Selbstzweck, sondern offen zur Besetzung und Instrumentalisierung für diverse, u. U. auch wirtschaftsfremde Ziele. An Marktinterventionismus ist aber nicht gedacht, dafür ist das Beihilfeverbot doch zu strikt und die Ausnahmen nicht ausschweifend genug. ⁸ Außerdem setzt sich die Kommission für eine eklatante Reduzierung der Beihilfen ein. Nur die wenigen Beihilfen, die dann noch vergeben

² vgl. Art. 98 EGV Satz 2.

³ vgl. Titel XVII. EGV Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt.

⁴ Ciresa, Beihilfenkontrolle und Wettbewerbspolitik in der EG, S.13.

⁵ vgl. Art. 3g EGV.

⁶ Willeke, Grundsätze wettbewerbspolitischer Konzeptionen, S.53.

⁷ Ciresa, Beihilfenkontrolle und Wettbewerbspolitik in der EG, S.14.

⁸ Ciresa, Beihilfenkontrolle und Wettbewerbspolitik in der EG, S.124f.

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werden, sollen vernünftigen Zielsetzungen dienen, die dann auch über den Ausgleich von Marktunvollkommenheiten hinausgehen können. Dem Reiz distributiver Zielsetzungen kann auch die EU sich nicht vollständig entziehen. 9

3 Abhängigkeiten von anderen Zielsetzungen

Im Folgenden soll dargestellt werden, an welche Arten von Zielen die Beihilfenpolitik gekoppelt ist. Dazu werden zunächst die Legalausnahmen des Art. 87 (2) EGV und die fakultativen Ausnahmen des Art 87 (3) EGV analysiert, daran schließt sich eine Auseinandersetzung mit den derzeit gültigen Leitlinien und Freistellungsverordnungen an, die allesamt auf Art. 87 (3) EGV aufbauen.

3.1 Die Legalausnahmen des Art. 87 (2) EGV

Legalausnahme bedeutet, dass die Kommission die Genehmigung für diese Art von Beihilfen in jedem Fall erteilen muss. Sie hat hierbei kein Ermessen.

Der erste Fall sind „Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher“ ¹⁰ . Darunter versteht man zum Beispiel Heizmittelzuwendungen, Kleidungszuwendungen oder

Lebensmittelzuwendungen, die sozial bedürftigen Endverbrauchern zugute kommen müssen. Natürlich kann hier nur mittelbar überhaupt der Tatbestand der Unternehmensbegünstigung vorliegen, ist aber dann erlaubt. Beispiel: Der Staat kauft seine Notrationen immer bei der gleichen Firma ohne öffentliches Vergabevefahren.

Zweite Möglichkeit sind Beihilfen zur Beseitigung von Schäden (z.B. Naturkatastrophen, Umweltkatastrophen). 11

Diese beiden Ausnahmen sind vom Vorwurf der Instrumentalisierung auf jeden Fall freizusprechen. Sie verfolgen lediglich das Ziel, im akuten Krisenfall den Fortbestand und die Handlungsmöglichkeiten des Staates zu sichern. Sie sind also die natürlichen Ausnahmen vom Beihilfeverbot, die dem guten Menschenverstand zuzuordnen sind. Die dritte Legalausnahme stellen „Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter, durch die Teilung Deutschlands betroffener Gebiete der BRD“ ¹² dar. Hierbei ist ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass damit nicht die neuen Bundesländer allgemein gemeint sein können. Die Regelung stammt noch aus der Zeit vor 1990 und zielte vor allem auf Zonenrandgebiete ab.

⁹ Harden: State Aid: Community Law and Policy, S.14.

¹⁰ vgl. Art. 87 (2) a EGV.

¹¹ Koenig: EG-Beihilfenrecht, S.93ff.

¹² vgl. Art 87 (2) c EGV.

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Heute wird sie kaum noch verwendet. ¹³ Dennoch zeigt diese sog. Deutschland-Klausel schon nicht unerhebliche Anzeichen distributiver Zielsetzungen, die mit Staats- oder Wettbewerbserhalt nichts zu tun haben. Für den Binnenmarkt vor 1990 können die teilungsbedingten Nachteile in Deutschland nicht derart relevant gewesen sein, dass eine Legalausnahme zur Herstellung innereuropäischen Wettbewerbs gerechtfertigt gewesen wäre. Interessanter ist in diesem Zusammenhang die Argumentation Deutschlands nach 1990, dass Beihilfen nötig seien, weil in der Ex-DDR zunächst ein marktwirtschaftliches System installiert werden müsse, um den Wettbewerb überhaupt erst herzustellen. ¹⁴ Die Kommission ist auf diese Argumentation nicht eingegangen und verfolgt eine sehr restriktive Anwendung dieses Ausnahmetatbestandes ¹⁵ , ist es doch gerade die allokations-effiziente Wirkung des Wettbewerbs, die ihn sich selbst schaffen lässt. Eine planerische Umgestaltung einer Planwirtschaft in eine Marktwirtschaft scheint auch schon im Ansatz fragwürdig. Außerdem hätten die neuen osteuropäischen Mitgliedsstaaten der EU bei einer anderen Kommissionspraxis jetzt nahezu freie Hand in ihrer Beihilfenpraxis, was das Funktionieren des Binnenmarktes immens beeinträchtigen würde.

3.2 Die fakultativen Ausnahmen des Art. 87 (3) EGV

Bei fakultativen Ausnahmen muss die Kommission im Genehmigungsverfahren eine Abwägung zwischen den Auswirkungen auf den Gemeinsamen Markt und den positiven Wirkungen gemäß ihrer Zielsetzungen treffen.

Art. 87 Abs. 3 EGV sieht vor, dass „Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht“ genehmigungsfähig sind. Hierbei handelt es sich um sog. Regionalbeihilfen für Gebiete, die unter 75% des durchschnittlichen EU-BIPs haben. In diesem Falle hat wohl eindeutig das Kohäsionsziel des Titels XVII. EGV Pate gestanden. Die EU vertraut ganz offensichtlich nicht auf die Allokationseffizienz des freien Wettbewerbs, sondern versucht künstlich nachzuhelfen, indem sog. Ziel-1-Regionen deutliche Beihilfen erhalten dürfen. Die nationalen Beihilfen werden hier zusätzlich zu den Gemeinschafsbeihilfen aus dem EFRE genehmigt, die nämlich nicht dem Beihilferegime unterstehen.

¹³ Koenig: EG-Beihilfenrecht, S. 96ff.

¹⁴ Schütterle in EuZW 1991, S. 662.

¹⁵ Bonkamp: Die Bedeutung des gemeinschaftsrechtlichen Beihilfeverbotes für die Beteiligung der öffentlichen

Hand an einer Kapitalgesellschaft, S. 114ff.

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Des weiteren können Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse genehmigt werden ¹⁶ . Stützen kann man sich hier auf die Gemeinschaftsziele in Art. 2 EGV. Voraussetzung ist das unmittelbare Interesse der Gemeinschaft oder mehrerer Mitgliedsstaaten. Das ist natürlich Zielverwirklichung und funktionale Beihilfenpolitik par excellence. Unter anderem wurden auf Basis dieser Regelung Umweltschutzmaßnahmen und Maßnahmen zum Flugzeugbau genehmigt. Hieran zeigt sich auch, dass - genau wie die Mitgliedsstaaten sich zunächst gegen ein Beihilfenverbot sträubten - auch die EU selbst dieses nur innerhalb ihrer Grenzen als unumstößlich akzeptiert. Die Maßnahmen zum Flugzeugbau verzerren nämlich nicht unerheblich die Situation auf dem internationalen Markt.

Beihilfen sind auch zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedsstaates erlaubt. Man geht hier von schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Krisenerscheinungen aus, weshalb diese Regelung selten angewandt wird. Allerdings werden in letzter Zeit die Rufe lauter, bei der anhaltenden Schwäche der deutschen Wirtschaft solle man darauf zurückgreifen. ¹⁷ Diese Ausnahme ist vielleicht als Parallele zu den ersten beiden Legalausnahmen zu sehen (also Staatserhalt), nur dass die Beurteilung einer akuten wirtschaftlichen oder sozialen Krise wohl doch genauer geschehen muss, weshalb der Kommission hier ein Ermessen zugestanden wird. Die Seltenheit der Anwendung dieser Klausel spricht für diese Argumentation und die Zielungebundenheit. Die am häufigsten angewandte Ausnahmeregelung ist die zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete. Hierauf kann man sektorale, horizontale und regionale Beihilfen stützen. Bei benachteiligten Gebieten ist hier der Vergleich zum nationalen Durchschnitt maßgeblich, nicht der EU-Durchschnitt. Als sensible Wirtschaftsbereiche gelten die Textil-, Kunstfaser- und Kraftfahrzeugindustrie sowie der Stahlbereich. Beispiele für horizontale Beihilfen, die hierunter genehmigt wurden, sind: Umweltschutz, Forschung und Entwicklung, kleine und mittlere Unternehmen, Rettung und Umstrukturierung, Ausbildung und Beschäftigung, Ausfuhr. ¹⁸ Es handelt sich also um ein ziemliches Sammelsurium von Beihilfen und Intentionen. Während die sektoralen Beihilfen an traditionellen Interventionismus erinnern und von der Kommission zunehmend kritisch beurteilt werden ¹⁹ , gibt es große Überschneidungen bei den horizontalen Beihilfen mit Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse (s.o.),

¹⁶ vgl. Art. 87 (3) b EGV.

¹⁷ Koenig: EG-Beihilfenrecht, S.106.

¹⁸ Koenig: EG-Beihilfenrecht, S.107.

¹⁹ Europäische Kommission: Fortschrittsbericht über die Reduzierung und Neuausrichtung von Beihilfen

(KOM(2002) 555).

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weswegen diese bevorzugt genehmigt werden. Horizontale Beihilfen dieser Art sind auch im Folgenden für die Lissabon-Strategie von Bedeutung.

Weiterhin sind Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes unter Umständen erlaubt. Diese Ausnahme knüpft an Art. 151 EGV (Beitrag zur Entfaltung der Kulturen der Mitgliedsstaaten) an und ist eine Neuerung des Vertrags von Maastricht. Offensichtlich ist dieses Ziel wirtschaftsfremd. Obwohl die EU sonst versucht, alle Bereiche, die das Leben ausmachen, zu vermarktlichen (siehe Daseinsvorsorge), ist sie wohl der Meinung, dass Kultur sich wirtschaftlich nicht unbedingt selbst trägt und - da sie gewollt istgefördert werden muss. Zum Beispiel gibt es in Sachsen-Anhalt eine Filmförderrichtlinie, die auf dieser Ausnahme beruht.

Die EG hält sich die Genehmigung sonstiger Beihilfen offen. Der Rat bestimmt diese mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission. Es gelten aber enge Grenzen. Schiffsbaubeihilfen wurden auf diese Art schon genehmigt. ²⁰ Da die fakultativen Ausnahmen ohnehin schon facettenreich sind, bestünde hier vermehrt die Gefahr, dass wirtschaftsfremde Beihilfen aufgrund politischer Erwägungen vergeben werden.

Man kann also abschließend feststellen, dass die EU sehr wohl in der Lage ist, mithilfe des Beihilferegimes staatliche Mittel in die von ihr favorisierten Zielrichtungen zu steuern und das auch tut, entgegen der Feststellung von Püttner und Spannowsky. ²¹ Durch die Tatsache, dass im vollendeten Binnenmarkt fast alle Beihilfevorhaben den Handel beeinträchtigen können, fallen die allermeisten in den Überprüfungs- und Lenkungsmechanismus der EU.

3.3 Freistellungsverordnungen

Nach einer Ermächtigungsverordnung des Rates von 1998 darf die Kommission Gruppenfreistellungsverordnungen für horizontale Beihilfen beschließen. Sie befreien die häufigsten genehmigungsfähigen Beihilfen vom umfangreichen Notifizierungsverfahren und unterwerfen sie lediglich einer Anmeldepflicht. Es ist kein Zufall, dass diese Vergünstigung nur für horizontale Beihilfen gilt, verzerren diese doch am wenigsten den Wettbewerb ²² und sind am direktesten den Zielsetzungen der EU zuzuordnen. Derzeit existieren drei Freistellungsverordnungen, nämlich für kleine und mittlere Unternehmen (KMUs), Ausbildung und Beschäftigung. KMUs gelten als Jobgaranten (entsprechend Ziel „hohes

²⁰ König: EG-Beihilfenrecht.

²¹ Püttner; Spannowsky: Beihilfenrecht und Beihilfenaufsicht. In: Handbuch Europäische Wirtschaftspolitik,

S.341f.

²² Europäische Kommission: Fortschrittsbericht über die Reduzierung und Neuausrichtung staatlicher Beihilfen

(KOM(2002)555).

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Beschäftigungsniveau“), Ausbildung ist wichtig für Innovation („Wettbewerbsfähigkeit“, „Wachstum“, „Hebung der Lebenshaltung und der Lebensqualität“), die Förderung von Beschäftigung entspricht sogar direkt dem Ziel des „hohen Beschäftigungsniveaus“. 23

4 Aktuelle Entwicklungen

4.1 Arbeitsstrategie der Kommission: Umgang mit dem Transparenzproblem

Der Art. 88 (3) sieht eine umfangreiche ex-ante-Notifizierung aller staatlichen Beihilfen vor. Das Verfahren dauert häufig über ein Jahr, die Kommission hat in den Fällen der fakultativen Ausnahmen - die am häufigsten sind - ein umfangreiches Ermessen. Das Subsidiaritätsprinzip greift aufgrund des fehlenden Selbstbindungswillens der Mitgliedsstaaten kaum. Häufig fühlen sich nationale Behörden bei der Anwendung des Diskrimierungsverbotes, des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes oder des Vertrauensschutzes übervorteilt. ²⁴ Die Kommission ist deshalb zur Erhaltung ihrer Glaubwürdigkeit darauf angewiesen, ihre Handlungspraxis überschaubar zu gestalten, um eine gewisse Verlässlichkeit und Rechtssicherheit in der Hinsicht zu gewähren, wie sie wohl über die eine oder andere Beihilfe entscheiden wird. Darüber hinaus hat sie einen Prozess der Dezentralisierung der Beihilfenaufsicht vorangetrieben, die einerseits den Verwaltungsaufwand minimiert, andererseits die Gegenseite, d.h. die mitgliedsstaatlichen Behörden mit einbezieht. ²⁵ Im Sinne einer erhöhten Rechtssicherheit hat sie im Jahr 1999 zusammen mit dem Rat eine Verfahrensordnung geschaffen, die die in Art. 88 (3) EGV nur sehr oberflächlich beschriebene Prozedur der Notifikation genau ausgestaltet bzw. das schriftlich festhält, was der gängigen Kommissionspraxis entspricht. Zur Transparenz hat die Kommission einen Beihilfeanzeiger geschaffen, der im Internet eingesehen werden kann. ²⁶ In inhaltlichen Fragen bemüht sich die Kommission schon seit Anfang der neunziger Jahre um die Formulierungen von Gemeinschaftsrahmen und Leitlinien. In ihnen hält sie fest, unter welchen Umständen (nach Fallgruppen sortiert) man mit der Genehmigung einer Beihilfe rechnen kann. So gibt es zum Beispiel Leitlinien für die Rettung und Umstrukturierung von

²³ vgl. Art. 2 EGV.

²⁴ Püttner; Spannowsky: Beihilfenrecht und Beihilfenaufsicht. In: Handbuch europäische Wirtschaftspolitik,

S.341ff.

²⁵ Europäische Kommission: Fortschrittsbericht über die Reduzierung und Neuausrichtung von Beihilfen, S.7f.

²⁶ Europäische Kommission: Fortschrittsbericht über die Reduzierung und Neuausrichtung von Beihilfen, S.4.

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Unternehmen (hier kann man nur in absoluten Ausnahmefällen mit Genehmigungen rechnen, die Insolvenz wird als natürlicher Prozess angesehen).

In besonderen Fällen erlässt die Kommission Freistellungsverordnungen, die dann eine Dezentralisierung darstellen. Die beihilfevergebende Behörde im Mitgliedsstaat prüft anhand der in der VO genannten Kriterien, ob sie überhaupt genehmigen lassen muss. Allerdings wird hieran kritisiert, dass sich dadurch zwar der Verwaltungsaufwand minimiert, allerdings trifft den Beihilfenempfänger ein erhöhtes Risiko im Falle einer juristisch schlecht beratenen Behörde: Passt die Beihilfe doch nicht in die Freistellungsverordnung, muss das Unternehmen sie auch im Falle drohender Insolvenz zurückzahlen. 27

4.2 Entwicklungen in der Daseinsvorsorge

Wie in 2. beschrieben, sieht die EU die Gewährleistung von Wettbewerb als (beinahe) ausreichend für die Erreichung der Gemeinschaftsziele und die Versorgung der EU-Bevölkerung an. Deshalb erklärt Art. 86 (2) EGV auch ausdrücklich die Wettbewerbsbestimmungen auf Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse anwendbar. Es wird also zum Beispiel die Auflösung staatlicher Monopolbetriebe in der Telekommunikation verfolgt und im beihilferechtlich relevanten Bereich beispielsweise die Überbezuschussung von Krankentransporten.

Die Kommission geht erst seit wenigen Jahren offensiv in diesem Bereich vor, so dass es noch viele Aversionen und politische Verkrustungen in der Beurteilung des Beihilfenverbotes in diesem Bereich gibt, darüber hinaus vermehrt Rechtsunsicherheit, da es eine längere Kommissionspraxis fehlt. Im Juli 2003 hat nun der EuGH in der Rechtssache Altmark festgestellt, unter Erfüllung welcher Kriterien keine Beihilfe vorliegt und also nicht notifiziert werden muss. ²⁸ Derzeit beschäftigt sich die EU mit der Erstellung einer Freistellungsverordnung und einem Gemeinschaftsrahmen zu diesem Themenkomplex, die momentan in den Fachausschüssen des EP beraten werden.

Die aktuelle Diskussion ist auch ein schönes Beispiel dafür, inwieweit man Beihilfepolitik instrumentalisieren will oder auf Marktkräfte vertraut. Im Ausschuss für Wirtschaft und monetäre Fragen forderten zum Beispiel die Sozialdemokraten eine grundsätzliche Freistellung von Ausgleichszahlungen zugunsten von Krankenhäusern und Sozialwohnungen, scheiterten aber an der Mehrheit und der liberalen Berichterstatterin.

²⁷ Ludwigs in EuZW 2004, S.577.

²⁸ Bartosch in EuZW 2004, S.298.

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4.3 Neustart der Lissabon-Strategie

Im März 2000 haben die europäischen Regierungschefs auf ihrem Gipfel in Lissabon die sog. Lissabon-Strategie beschlossen. Das ist eine wirtschafts- und sozialpolitische Agenda, die zum Ziel hat, die EU bis zum Jahre 2010 zum wettbewerbsfähigsten Raum der Welt zu machen. ²⁹ Dabei sollten sozial-, wirtschafts-, bildungs- und umweltpolitische Aspekte zur Verwirklichung beitragen. Die Halbzeitbilanz lässt allerdings zu wünschen übrig. Deshalb arbeitet die neue Kommission unter Jose Manuel Barroso an der Neuausrichtung der Strategie. ³⁰ Vor allem solle sich Europa aufs Wesentliche konzentrieren. Das bedeutet für Barroso das Angehen der derzeit wichtigsten Problemfelder in Europa: Wachstum und Arbeitsplätze. ³¹ Im Klartext heißt das, dass die Sozial- und Umweltpolitik in Europa entweder sowieso schon als global überlegen gewertet wird, oder aber, dass sie ein Abfallprodukt des Wachstumsparadigmas sein soll. Man könnte auch sagen: Die EU besinnt sich auf ihre Wurzeln, die Wirtschaftspolitik.

Neben einer Reform des Stabilitätspaktes und einer strengeren Haushaltsdisziplin, nimmt die EU eine Ausrichtung zweckdienlicher Politikbereiche vor. Betroffen sind hier zuallererst die Wettbewerbs- und die Forschungspolitik. Beide münden zusammen in eine ohnehin notwendige Reform der Beihilfenpolitik, die auch ausdrücklich erwähnt wird. 32

4.3.1 Auswirkungen auf die Beihilfenpolitik

Die Anpassung der Beihilfenpolitik im Rahmen der Neuausrichtung der Lissabon-Strategie zeigt deutlich, wie die Politiken der EU - und eben auch die Wettbewerbspolitik - an globale Zielsetzungen gebunden sind. Selbstverständlich wird die Beihilfepolitik nicht ihrem Wesen nach verändert - was schließlich einer Änderung des EGV bedürfte -, aber das doch sehr weite Ermessen der Kommission in Bezug auf die Ausnahmetatbestände kann mit Schwerpunkten versehen, weiter oder enger angewandt werden. Das ist genau das, was Neelie Kroes, die Wettbewerbskommissarin, jetzt in Angriff nimmt. Zunächst greift sie die Formulierung Barrosos auf, man brauche weniger und bessere Beihilfen. ³³ Die erste Idee baut ganz einfach auf die in 2. erläuterte Vorstellung auf, Beihilfen seien wettbewerbsschädlich und nur Wettbewerb schaffe Wachstum. Auch die Idee besserer

²⁹ Bundesregierung: Was ist die Lissabon-Strategie?.

³⁰ Prange: Streit über die Zukunft der Lissabon-Strategie.

³¹ Barroso: Zusammenarbeit für Wachstum und Arbeitsplätze. Ein Neubeginn für die Strategie von Lissabon,

S.3.

³² Barroso: Zusammenarbeit für Wachstum und Arbeitsplätze. Ein Neubeginn für die Strategie von Lissabon,

S.7, 20.

³³ Kroes: Effective Competition Policy - a Key Tool for Delivering the Lisbon Strategy.

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Beihilfen ist bei Kroes hauptsächlich von der rein wettbewerbspolitischen Konzeption abhängig: Beihilfen nur zum Ausgleich von Marktunvollkommenheiten, wie z.B. der Gewinnabschöpfung von Grundlagenforschung, Überwinden von Markteintrittsschranken etc. Kroes nimmt also die eigentlich zielabhängige Reform der Beihilfen als Anlass, sie auf ihre wirtschaftstheoretisch sinnvollen Ausnahmen zu reduzieren und evtl. ganz von anderen Überlegungen abzukoppeln, soweit das möglich ist. Von Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten hält sie beispielsweise gar nichts und vertritt damit eine sehr puristische Auffassung. ³⁴ Es wäre also nicht völlig verwunderlich, wenn sie die erst im September letzten Jahres geänderten Leitlinien über Sofort- und Umstrukturierungsbeihilfen, die schon sehr strikte Regeln für die Vergabe dieser Beihilfenart konstatieren ³⁵ , noch einmal verschärft oder versucht, sie ganz abzuschaffen.

Bei ihrer Idee, die Regionalbeihilfen zu reformieren, hat sie sich sehr unbeliebt gemacht. Ende Januar 2005 hatte sie erklärt, sie wolle die Beihilfen in die wirtschaftlich schwächsten Regionen der EU umlenken. Dabei sei allerdings auch die Wirtschaftskraft des jeweiligen Mitgliedsstaates zu berücksichtigen. Betroffen wären hier vor allem die neuen Bundesländer. ³⁶ Aus diesen erntete sie denn auch prompt Protest, genauso wie aus dem Europäischen Parlament, das nicht einsieht, warum die Regionalbeihilfen der EU nicht mit nationalen Mitteln aufgestockt werden sollten. ³⁷ In ihrer nächsten Rede Anfang Februar scheint Kroes von ihrer Idee auch schon abgerückt zu sein ³⁸ : Eine Erfahrung der Zielgebundenheit ihres Politikbereiches - Kohäsion und die Entwicklung starker Regionen. Dennoch soll es mit der Beihilfenvergabe nach dem „Gießkannenprinzip“ vorbei sein, die Fokussierung auf Wachstum und Arbeit verlangt dass. Es wird also wohl schon weniger Regionalbeihilfen geben, vor allem aber wird sie die sektoralen Beihilfen angehen, die die EU schon lange senken will. ³⁹ Zweckdienlich scheint auch eine Erweiterung der FuE-Beihilfen, die bisher nur im Rahmen der KMU-FreistellungsVO freigestellt sind, vielleicht in Form einer generellen Freistellungsverordnung. An der FreistellungsVO für Ausbildungsbeihilfen wird in diesem Rahmen wohl nicht zu rütteln sein, ebensowenig an der für Beschäftigungsbeihilfen („Wachstum und Arbeitsplätze“!). Wie eine Rechtsgrundlage für bessere Verfügbarkeit von Risikokapital aussehen könnte, ist im Moment noch schwer

³⁴ Mai: Osten muss um Beihilfen fürchten.

³⁵ Ehricke in EuZW, 2005, S.71ff.

³⁶ Mai: Osten muss um Beihilfen fürchten.

³⁷ Kaiser: Ostländer protestieren gegen Beihilfepläne.

³⁸ Kroes: Effective Competition Policy - a Key Tool for Delivering the Lisbon Strategy.

³⁹ Europäische Kommission: Fortschrittsbericht über die Reduzierung und Neuausrichtung staatlicher Beihilfen.

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abzuschätzen. Generell tendiert die Kommission zwar im Rahmen des Bürokratieabbaus zu Freistellungen, allerdings könnte der komplexere Sachverhalt auch Leitlinien verlangen. Die alten Reformprojekte LASA (Lesser Amount of State Aid = erweiterte de-minimis) und LET (Lesser Effect on Trade) scheinen zumindest vorerst überholt, sind sie doch zu unspezifisch im Hinblick auf die Ziele Wachstum und Beschäftigung. Da sie schon in ihrer Entwicklung so große Definitionsprobleme gebracht haben, ist auch fragwürdig, ob sie im Alltag positiv im Sinne von Bürokratieabbau hätten wirken können. Neelie Kroes will noch in diesem Frühjahr ihre detaillierte Reformagenda vorlegen.

5 Ausblick

Die Ausnahmetatbestände des Beihilfeverbotes lassen durch dass Ermessen der Kommission einen beträchtlichen Spielraum für die Instrumentalisierung der Wettbewerbspolitik für wirtschaftsfremde Intentionen und distributive Erwägungen, die im Alltag den Regierungen wesentlich lieber sind, da man sie gut verkaufen kann. Selbstverständlich kann der Wettbewerb oder eine florierende Wirtschaft nicht das Endziel von Politik sein und eine funktionale Anwendung der Wettbewerbspolitik ist daher durchaus gerechtfertigt, möchte man doch eigentlich für alle Menschen in Europa eine angenehme Lebenssituation schaffen. Man sollte sich aber darüber bewusst sein, dass der Wettbewerb durchaus ein Mittel für eine dauerhafte Erreichung dieses Zustandes ist, und dass zu viele künstliche Korrekturen, die interventionistisch-planerisch versuchen, in Einzelfällen eine als positiv bewertete Situation zu halten, auf Dauer eben gerade diesem Ziel der Dauerhaftigkeit entgegenlaufen. Eine solide Beihilfenpolitik muss daher bedeuten, sich zwar Ziele zu stecken - wie mit der Lissabon-Strategie geschehen -, sich dann aber nicht mit ihnen selbst im Weg zu stehen. Von daher ist der von Kroes eingeschlagene Weg begrüßenswert, da in sich durchdacht und stringent. Er eröffnet dadurch auch die Möglichkeit, die erlaubten Beihilfen klarer zu strukturieren und so besser in Freistellungsverordnungen zu fassen. Denn neben einer klaren Beihilfeausrichtung ist der Bürokratieabbau mindestens genauso wichtig auf dem Weg zu einer wettbewerbsfähigen europäischen Wirtschaft. Im Normfall ist es für ein Unternehmen schließlich besser, sofort zu wissen, dass es für ein Vorhaben keine Subventionen bekommen wird, weil es dann die geplanten Mittel evtl. anderweitig investieren kann, als wenn es aufgrund unklarer und langwieriger Notifizierung erst nach über einem Jahr erfährt, ob und wie viel Beihilfen es erhält. Diese Investition wäre dann vielleicht gar keine Reaktion auf eine akute Marktlage mehr.

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Der Kommission ist zu wünschen, dass sie diese Herausforderungen meistert, und dass sich über die Zeit in den Mitgliedsstaaten ein andere Verhältnis und bei den Bürgern ein tiefergehendes Verständnis für die Prozesse in der Beihilfenpolitik entwickelt.

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6 Quellen

• Bartosch, Andreas: Die Kommissionspraxis nach dem Urteil des EuGH in der Rechtssache Altmark - Worin liegt das Neue?. in: EuZW. Heft 10/2004. S.295 ff.

• Beck-Texte: Europarecht. 18. Auflage. München: dtv, 2003.

• Bonkamp, Josef: Die Bedeutung des gemeinschaftsrechtlichen Beihilfeverbots für die Beteiligung der öffentlichen Hand an einer Kapitalgesellschaft. Berlin: Duncker und Humblot, 2001.

• Cini, Michelle; McGowan, Lee: Competition Policy in the European Union. London: MacMillan, 1998.

• Ciresa, Meinhard: Beihilfenkontrolle und Wettbewerbspolitik in der EG. Köln, Berlin, Bonn, München: Heymann, 1993.

• Deutsche Bundesregierung: Was ist die Lissabon-Strategie?. Auf: www.bundesregierung.de.

• Ehricke, Ulrich: Die neuen Leitlinien der EG-Kommission über Sofort- und Umstrukturierungsbeihilfen. in: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht. Heft 3/2005. S. 71ff.

• Europäische Kommission: Die Wettbewerbspolitik in Europa und der Bürger. Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, 2000. auf: www.europa.eu.int.

• Europäische Kommission: Fortschrittsbericht über die Reduzierung und Neuausrichtung staatlicher Beihilfen. KOM (2002) 555 endgültig. auf: www.europa.eu.int.

• Europäische Kommission: Ninth Survey on State Aid in the EU. COM (2001) 403 (01). auf: www.europa.eu.int.

• Europäische Kommission: Vademecum zum Beihilferecht vom 1.9.2003. auf: www.europa.eu.int.

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• Harden, Ian (Hrsg.): Staatliche Beihilfen: Gemeinschaftsrecht und

Gemeinschaftspolitik. Köln: Bundesanzeiger, 1993.

15

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• Koenig et al.: EG-Beihilfenrecht, Heidelberg: Recht und Wirtschaft, 2002.

• Kroes, Neelie: Building a Competitive Europe - Competition Policy and the Relaunch of the Lisbon Strategy. Rede auf einer Konferenz an der Bocconi Universität am 7. Februar 2005. auf: www.europa.eu.int.

• Kroes, Neelie: Effective Competition Policy, a Key Tool for Delivering the Lisbon Strategy. Rede auf dem EMAC Open Meeting of Coordinatiors am 3. Februar 2005. auf: www.europa.eu.int.

• Kroes, Neelie: Regulating for Competition and Growth. Rede auf dem OECD Global Forum on Competition in Paris am 17. Februar 2005. auf: www.europa.eu.int.

• Ludwigs, Markus: Dezentralisierung der Europäischen Beihilfenkontrolle: Ein Dilemma für den Beihilfeempfänger?. in: EuZW. Heft 19/2004. S. 577.

• Mai, Christine: Osten muss um Beihilfen fürchten. in: Financial Times Deutschland.

26. Januar 2005. auf: www.ftd.de.

• McGowan, Francis: Competition Policy, Limits of the European Regulatory State. in: Wallace, Helen und William (Hrsg.): Policy-Making in the European Union. 4. Auflage. Oxford: Oxford University Press, 2000.

• Prange, Sven: Streit über Zukunft der Lissabon-Strategie. 31. Januar 2005. auf: www.europa-digital.de.

• Püttner, Günter; Spannowsky, Willy: Beihilfenrecht und Beihilfenaufsicht. In: Klemmer, Paul (Hrsg.): Handbuch Europäische Wirtschaftspolitik. München: Vahlen, 1998.

• Range, Tatjana: Die Wettbewerbspolitik der EU. 4. Februar 2004. auf: www.europadigital.de.

• Thomas, Holger: Neelie Kroes will staatliche Subventionen einschränken. 1. Februar 2005. auf: www.europa-digital.de.

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