eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse

  eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse  III

Inhaltsverzeichnis

  Abkürzungsverzeichnis  V

Abbildungsverzeichnis ...........................................................................................................VII

1.  Einleitung  1

1.1  Problemaufriss  2

1.2  Bedarf  3

1.3  Fragestellung  5

1.4  Methodische Vorgehensweise  7

2.  Konzeptionelle Grundlagen zum Abbau bürokratischer Hemmnisse  8

2.1  Bürokratie und bürokratische Hemmnisse  8

2.2  Better Regulation und ausgewählte Instrumente  13

2.3  Beurteilung und weiterführender Ansatz  17

3.  Evolutionstheoretischer Wandel von Organisationen  18

3.1  Grundannahmen evolutionärer Ansätze  20

3.2  Organisationale Population  22

3.3  Trägheit von Organisationen  24

3.4  Organizational Change  26

3.5  Kritische Würdigung  29

3.6  Anwendbarkeit auf den Untersuchungsgegenstand  31

4.  Potentiale von eGovernment  32

4.1  Grundlagen zur Neugestaltung der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung  33

4.1.1  Entwicklungen von IuK in der öffentlichen Verwaltung  33

4.1.2  Neue Rahmenbedingungen  35

4.1.3  Gestiegene Anforderungen an die Verwaltung  37

  eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse  IV

4.2  Grundlagen und Kennzeichnung von eGovernment  38

4.2.1  Begriffliche und inhaltliche Abgrenzung  38

4.2.2  Dimensionen der Handlungsfelder  42

4.2.3  Reifestufen  44

4.3  Verknüpfung von eGovernment und Bürokratieabbau  47

4.3.1  Erwartungen der Wirtschaft  47

4.3.2  Leistungsnetze als Produktionsformen  49

4.3.2.1  Prozessketten  49

4.3.2.2  Portale und Portaltechnologie  51

4.3.2.3  One-Stop-Verwaltung  53

4.3.3  Grundlegende Architekturmodelle  54

4.3.3.1  Behördeninterne Implementierung  55

4.3.3.2  Behördenübergreifende Plattform  56

4.3.3.3  Integrationsplattform  57

4.4  Zwischenfazit  59

5.  eGovernment-Projekt am Beispiel von VEMAGS  61

5.1  Ausgangssituation  61

5.2  Bisheriger Verfahrensablauf  62

5.3  Ebenenübergreifende Integration von Verwaltungsprozessen  63

5.4  Neugestalteter Verfahrensablauf  65

5.4.1  Zugangswege für Antragsteller und Antragsmanagement  65

5.4.2  Verwaltungsinterner Verfahrensablauf  69

5.5  Zwischenfazit  70

6.  Schlussbetrachtungen  73

7.  Quellenverzeichnis  77

8.  Anhang  88

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse V

Abkürzungsverzeichnis

AB Anhörungsbehörde

AG

AP

AS

AZH

BAB

BL

BMI

BMVBS

BMWI

BW

B2G

CORE

C2G

DV

EGB

eGovernment / E-Government Electronic Government

eGovernance / E-Governance Electronic Governance

ERP

EU

GFA

GKVS

GST

G2B

G2C

G2N

G2G

HLSV

IBK

IT

IuK / IKT

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse VI

KMU Kleine und mittlere Unternehmen

KPB

Mio.

Mrd.

NGO

NPO

NRW

N2G

OECD

OSCI

PC

PDF

PL

QES

RIA

SBLT

SKM

StVB

StVO

THW

VEMAGS

VMK

VV

VwVfG

WSA

xml

Allgemein gebräuchliche Abkürzungen (wie u.a., z.B., a.a.O., ff., etc.) sind im

Abkürzungsverzeichnis nicht extra aufgeführt.

  eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse  VII

Abbildungsverzeichnis

  Abb 1: Modernisierungs- und Leistungslücke der Verwaltung (Budäus Schwiering)  4

  Abb 2: Dimensionen der Bürokratiekritik (in Anlehnung an Jann Wegrich Tiessen)  10

  Abb 3: Primäre und Sekundäre Gesetzesfolgen für Unternehmen (eigene Darstellung nach  

  Müller und Kay)  12

  Abb 4: Vorgestellte better regulation-Instrumente im Vergleich  17

  Abb 5: Organisationaler Wandel und Transformation  29

  Abb 6: Exogene Veränderungstreiber (in Anlehnung an Budäus)  36

  Abb 7: eGovernment und eGovernance  39

  Abb 8: Governance eGovernance Public eGovernance und eGovernment  42

  Abb 9: Electronic Government in einem X2Y -Beziehungsgeflecht  43

  Abb 10: Entwicklungsniveau von eGovernment (angepasst nach Zaugg)  46

  Abb 11: Vereinfachtes Modellbeispiel einer Level-2-Prozesskette (eigene Darstellung)  51

  Abb 12: Beispielhafte Funktionen eines Unternehmensportals (eigene Darstellung)  53

  Abb 13: Basisarchitektur für IT-gestützte Geschäftsprozesse der Verwaltung  54

  Abb 14: Schema einer behördeninternen Implementierung  55

  Abb 15: Schema einer behördenübergreifende Plattform  56

  Abb 16: Schema der Referenzarchitektur NORA  58

  Abb 17: Bisheriger Verfahrensablauf bei Groß- und Schwertransporten (vereinfachte  

  Darstellung)  63

  Abb 18: Föderale Projektorganisation von VEMAGS (nach Sütterlin Maltzner)  65

  Abb 19: Ausschnitt der Startseite eines Antragsstellers  68

  Abb 20: Verfahrensprozess aus Kundensicht (eigene Darstellung)  69

  Abb 21: Entwicklungsniveau von VEMAGS (angepasst nach Zaugg)  72

  Abb 22: Entwicklungsniveau (nach Grabow)  88

  Abb 23: Ablauf und Aufgaben von VEMAGS am Beispiel des Landes NRW  89

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 1

1. Einleitung 1

Seit Mitte der 1990er Jahre findet in den Industrieländern vor dem Hintergrund knapper Ressourcen der öffentlichen Verwaltung und der Tendenz zu einer „Ökonomisierung des Politischen“ 2 eine wissenschaftliche und politische Debatte um die Möglichkeiten der qualitativen Verbesserung und quantitativen Reduzierung staatlicher Regulierungen statt. 3 Dabei wird sich vor allem auf Fragen der „besseren Rechtsetzung“ (better lawmaking) und „besseren Regulierung“ (better regulation) konzentriert. 4 Mit diesem Diskurs verbinden sich Fragen zum „Bürokratieabbau“ und der „Deregulierung“. Der Beitrag der Informations- und Kommunikationstechnologie (IuK) wird hingegen bei der qualitativen Gestaltung staatlicher Regulierung oftmals vernachlässigt.

Woran liegt das? Seit Jahrzehnten wird versucht die öffentliche Verwaltung mittels Informations- und Kommunikationstechnologie zu reformieren. Der gegenwärtige Beitrag in diesem Zusammenhang lautet „Electronic Government“ (eGovernment bzw. E-Government). Bislang verbanden sich mit diesem Instrument allerdings übertriebene Erwartungen, welche regelmäßig enttäuscht wurden. 5 Die Bilanz dieses Reformkonzepts ist ernüchternd. Schuppan/Reichard führen dies u.a. auf die unrealistisch hohen Erwartungen zurück, die an eine technikinduzierte Verwaltungsmodernisierung geknüpft wurden. 6 Dieser Trend wird sich nicht ändern, solange kein Verständnis geschaffen wird, dass es bei eGovernment nicht um Technikeinsatz als solchen geht, sondern um technisch vermittelte Innovationen in allen Bereichen guten Regierens und Verwaltens. 7

Technische Innovationen – wie eGovernment – können jedoch ein Hilfsmittel des 1 An dieser Stelle bedanke ich mich herzlich bei Heidrun Müller und Tino Schuppan für die hilfreichen und konstruktiven Anregungen sowie für die Bereitstellung relevanter Literatur und das Nutzen der Infrastruktur am Institute for eGovernment (IfG.CC) an der Universität Potsdam.

2 Zum Begriff vgl. Pelizzari, Alessandro (2001): Die Ökonomisierung des Politischen – New Public Management und der neoliberale Angriff auf die öffentlichen Dienste, UVK-Verlag-Ges., Konstanz. 3 Vgl. Veit, Sylvia (2005): Entpolitisierung staatlicher Regulierungsprozesse durch Gesetzesfolgenabschätzungen?, Forum Junge Staats- und Verwaltungswissenschaft (FoJuS), FoJuS- Diskussionspapier Nr. 3/200, Hamburg, S. 3. Abrufbar unter http://users.ox.ac.uk/~polf0035/ Diskussionspapier%203_2005%20Veit.pdf [Stand: 16.10.2008].

4 Vgl. ebd.

5 Vgl. Lenk, Klaus (2004) (b): Organisatorische Potenziale für die Verwaltungsmodernisierung. In: Lenk, Klaus/Brüggemeier, Martin/Reichard, Christoph: E-Government und die Erneuerung des öffentlichen Sektors, Lit-Verlag, Band 1, Münster, S. 36.

6 Vgl. Schuppan, Tino/Reichard, Christoph (2004): E-Government – Von der „Portalisierung“ zur umfassenden Neugestaltung öffentlicher Leistungserbringer. In: Reichard, Christoph / Scheske, Michael/Schuppan, Tino (Hrsg.): Das Reformkonzept E-Government – Potentiale – Ansätze – Erfahrungen. LIT-Verlag, Münster. S. 19.

7 Vgl. Lenk, Klaus (2004) (b): a.a.O., S. 37.

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 2

Modernisierungsprozesses in der öffentlichen Verwaltung sein. Sie unterstützen den Bearbeiter beim Erfassen, Verarbeiten, Weitergeben und Speichern von Informationen. Die Informationstechnik kann in diesem Zusammenhang als Produktionskraft begriffen werden, die zur Qualitäts- und Effektivitätssteigerung in der öffentlichen Verwaltung beitragen soll. 8 Das eigentliches Potential kann eGovernment aber erst nach einem organisatorischen Reengeneering ausschöpfen. Diese Arbeit untersucht, ob eGovernment einen Beitrag leisten kann, bürokratische Hemmnisse durch Vollzugserleichterung tatsächlich abzubauen und es soll geklärt werden, weshalb eGovernemnt bislang eine untergeordnete Rolle in diesem Prozess einnimmt.

1.1 Problemaufriss

Verfolgt man die gegenwärtige Diskussion zum Bürokratieabbau, so ist festzustellen, dass sich diese vor allem auf die Bereiche der Rechtsbereinigung und Deregulierung konzentriert. 9 Vor diesem Hintergrund gilt das Standardkostenmodell (SKM) als ein scheinbar „unpolitisches Instrument“ zur nachhaltigen Reduzierung administrativer Lasten. Normen und Standards werden auf Grundlage des SKM abgebaut, um Bürokratiekosten zu senken. Durch die Standardisierung und Quantifizierung der Verwaltungslasten (administrative burdens) werden jedoch auch Mess-Artefakte geschaffen, die diese Objektivität relativieren 10 . Ein wesentlicher Kritikpunkt in der aktuellen Debatte besteht vor allem darin, dass andere Instrumente zur Reduzierung bürokratischer Hemmnisse kaum Beachtung finden.

Vor wenigen Jahren wurde in der Diskussion auch auf die Vollzugsoptimierung und der damit verbundenen Kosteneffizienz des eGovernments verwiesen, die mit prognostizierten Einsparungen in Milliardenhöhe verbunden waren. 11 Heute wird in diesem Zusammenhang eher allgemein von Effizienzvorteilen oder 'langfristigen Kostenvorteilen' gesprochen. Schwierig gestaltete sich bislang das eigentliche Einsparpotential zu bestimmen. Hierfür 8 Vgl. ebd.

9 Vgl. Lenk, Klaus (2006): Abbau administrativer Lasten für die Wirtschaft und die Bürger. Was E-Government zum Bürokratieabbau beitragen kann - Neue Wege zum Abbau administrativer Belastungen, o.O., S. 1. Abrufbar unter: http://www.egovernmentplattform.de/uploads/media/ Buerokratieabbau.pdf [Stand: 24.10.2008]. 10 Vgl. Lenk, Klaus (2007): Bürokratieabbau durch E-Government – Handlungsempfehlungen zur Verwaltungsmodernisierung für Nordrhein-Westfalen auf der Grundlage der Entwicklungen und Erfahrungen in den Niederlanden, dNRW, Bochum, S. 14.

11 Vgl. Müller, Horst (2005): eGovernment – Begriffe-Stand-Perspektiven. In: Bär, Wolfgang/Hohl, Michael/Möstl, Markus /Müller, Horst: Rechtskonformes eGovernment - eGovernment-konformes Recht - Gesetzgebung, Verwaltung und Justiz im Informationszeitalter, 1. Auflage, Richard Boorberg Verlag, Stuttgart, S. 28; Gongolsky, Mario (2002): Behörden online - Wie der Bund eGovernment schön rechnet, Spiegel Online vom 29.07.2002, Hamburg. Abrufbar unter: http://www.spiegel.de/netzwelt/web/0,1518,206676,00.html [18.11.2008].

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 3 müsse der 'status ex ante' mit dem 'status ex post' gegenüber gestellt werden. Konkret müssten dann die Kosten konventioneller Erstellung bzw. Produktion staatlicher Leistungen und Güter mit den Kosten (ganz oder teilweise) digitalisierter Verfahren verglichen werden. 12 Demnach wären Kostenvorteile gegeben, wenn für gleiche Mengen und Qualität weniger Aufwand anfällt oder wenn bei gleichem Aufwand größere Mengen oder höherwertigere Produkte erzeugt werden. 13

Durch erste bereits umgesetzte Maßnamen in Folge der Standardkostenmessungen wurden in Deutschland mittlerweile rund 1,8 Mrd. Euro an Bürokratiekosten eingespart. 14 Darüber hinaus wird bis 2011 von der Bundesregierung ein globales Abbauziel von 25 Prozent der bisherigen Bürokratiekosten gegenüber dem Stand von 2005 angestrebt. Dies soll jährlich zu Einsparungen in Höhe von 4,4 Mrd. Euro führen. Es ist aber zu befürchten, dass dieser Effekt für die Adressaten nicht spürbar sein wird. In anderen Ländern hat sich diese Erfahrung mit globalen Abbauzielen bestätigt. In den Niederlanden, in der das SKM entwickelt wurde, konnten beispielsweise zwischen 2004 und 2008 die Bürokratiekosten global um mehr als 25 Prozent abgebaut werden. Eine spürbare Entlastung der Unternehmen blieb jedoch – entgegen der Darstellung der niederländischen Regierung – aus 15 . Diese Lücke der Vollzugsferne kann durch eGovernment geschlossen werden, so dass sich verschiedene Instrumente sinnvoll beim Abbau von bürokratischen Hemmnissen ergänzen.

1.2 Bedarf

Die Anforderungen an die öffentliche Verwaltung haben sich seit Beginn der 1990er Jahre erheblich geändert. Einerseits steigen die Erwartungen an die Behörden von Seiten der Gesellschaft. Demnach verbindet sich mit dem Trend wachsender Individualisierung ein erhöhter Anspruch des Einzelnen an den Staat als Problemlöser. 16 Diese gesellschaftliche Entwicklung beruht nicht zuletzt auf dem Einfluss neuer Technologien und Kommunikationsmöglichkeiten. Andererseits verlangt aber auch der nationale und internationale Standortwettbewerb effizientes und effektives staatliches Handeln sowie die 12 Vgl. ebd.

13 Vgl. ebd.

14 Vgl. BMWi (o.J.): Bestandsaufnahme der vom BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie federführend betreuten Bürokratieabbaumaßnahmen in der 16. Legislaturperiode, Berlin, S. 1. Abrufbar unter: http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/B/bestandsaufnahme-ma_C3_9Fnahmen- buerokratieabbau,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf [Stand: 10.11.2008]. 15 Vgl. Algemeen Dagblad (2006): Bedrijven merken te weinig van schrappen regels, S´Gravenhage. Abrufbar unter http://www.ad.nl/economie/article420210.ece [26.09.2008].

16 Vgl. Mayntz, Renate (1997): Verwaltungsreform und gesellschaftlicher Wandel. In: Grande, Edgar/Prätorius, Rainer (Hrsg.): Modernisierung des Staates?, Baden-Baden, S. 67.

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 4

Unterstützung unternehmerischer Aktivitäten in einer Region oder in einem Land. 17

Verwaltungshandeln kann somit auch als Standortfaktor begriffen werden. In diesem Kontext

wächst das Aufgabenvolumen der Verwaltung kontinuierlich an. Das tatsächliche

Leistungspotential stagniert jedoch. Schwiering führt, neben den bereits genannten Ursachen,

einen Anstieg des Aufgabenvolumens auch auf umfassende wohlfahrtsstaatliche Aktivitäten 18

zurück. Zudem bewirken Funktionsmechanismen des politisch-administrativen Systems 19 und

das budgetmaximierende Verhalten der Bürokraten 20 eine quantitative Aufgabenerweiterung.

Für den klassischen Wohlfahrtsstaat wird es, unter Beibehaltung der bisherigen Strukturen,

somit immer schwieriger seine Leistungen vollständig zu erbringen. 21 Schwiering konstatiert,

dass es bis heute nicht gelungen sei, parallel zu dem steigenden Aufgaben auch die

Leistungsfähigkeit des Staates signifikant zu verbessern. 22 Durch die Abweichung von

Aufgabenvolumen und Leistungspotential ist eine Modernisierungs- und Leistungslücke

entstanden.

17 Vgl. Becker, Jörg/Algermissen, Lars/Niehaves, Björn (o.J.): Prozessmodellierung als Grundlage des E-

Government – Ein Vorgehensmodell zur prozessorientierten Organisationsgestaltung am Beispiel des kommunalen Baugenehmigungsverfahrens, Münster, S. 2. Abrufbar unter: http://www.wi.uni- muenster.de/improot/is/pub_imperia/doc/1662.pdf [Stand: 28.09.2008].

18 Schwiering verweist u.a. auf Gesundheits-, Arbeits-, Sozial-, Bildungs- und Wirtschaftspolitik. Hierzu vgl.

Schwiering, Katrin (2005): Electronic Government: Ein Konzept zur innovativen Neugestaltung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung, Lit-Verlag, Münster, S. 27.

19 Zu den Funktionsmechanismen im politisch-administrativen System verweist Schwiering auf Blankart,

Charles B. (1998), Öffentliche Finanzen in der Demokratie: Eine Einführung in die Finanzwissenschaft, 3. völlig überarb. Auflage, Verlag Vahlen, München, S. 153ff. Siehe auch: Schuppan, Tino/Reichard, Christoph (2004): a.a.O., S. 20.

20 Vgl. Niskanen, William A. (1968): Nonmarket Decision Making – The Peculiar Economics of Bureaucracy,

American Economic Review, Papers and Proceedings 58, S. 293-305. Zitiert nach Schwiering, Katrin (2005): a.a.O., S. 28.

21 Vgl. Schwiering, Katrin (2005): a.a.O., S. 27.

22 Vgl. ebd.

23 Budäus, Dietrich/Schwiering, Katrin (1999): Die Rolle der Informations- und Kommunikationstechnologien

im Modernisierungsprozess öffentlicher Verwaltungen. In: Scheer, August-Wilhelm (Hrsg.): Electronic Business und Knowlege Management, Heidelberg, S. 145.

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 5

Diese Leistungslücke könnte mit Einsatz von IuK verringert werden und gleichzeitig einen Beitrag zur aktuellen Diskussion zum Abbau bürokratischer Hemmnisse liefern. Anstatt Normen und Standards allein nach finanziellen Gesichtspunkten zu reduzieren, wird bei technikinduzierten Verfahren der Fokus auf den Abbau von Interaktionen und der Optimierung interner Prozessketten gelegt. Die Zugangswege und das Verwaltungshandeln sollen somit für den Adressaten weniger spürbar werden. 24 Lenk plädiert in dem Zusammenhang, die Politik der better regulation durch Maßnahmen der Vollzugserleichterungen zu fördern bzw. zu ergänzen. 25 Ein geeignetes Instrument können eGovernment-Konzepte sein, um bürokratische Hürden für Unternehmen abzubauen.

In der allgemeinen Diskussion verbindet sich die Vorstellung, das eGovernment noch immer häufig auf den elektronischen Zugang begrenzt ist, so dass Fragen eines strukturellen Wandels kaum gestellt werden. 26 Der wesentliche Transformationsprozess findet jedoch eGovernment innerhalb der Verwaltung statt – Bürokratieabbau, und Verwaltungsmodernisierung sind daher nicht losgelöst voneinander zu betrachten.

1.3 Fragestellung

Aus dem bereits vorangegangenen Problemaufriss wird untersucht, wie sich eGovernment mit dem „Dauerthema Bürokratieabbau“ verknüpfen lässt. Insbesondere interessiert, weshalb diese Verknüpfung erst jetzt allmählich ins öffentliche Bewusstsein dringt, obwohl dieses Verfahren seit mehr als einem Jahrzehnt in der öffentlichen Verwaltung präsent ist. Anders gefragt: Wieso haben elektronische Verfahren der Leistungserstellung beim Bürokratieabbau bislang keine größere Resonanz hervorgerufen? Aus diesen Überlegungen leitet sich die erste Untersuchungsfrage ab, die sich zunächst mit Veränderungsprozessen großer Organisationen beschäftigt:

24 Vgl. Lenk, Klaus (2006): a.a.O., S. 1.

25 Vgl. Lenk, Klaus (2007): Bürokratieabbau durch E-Government – Handlungsempfehlungen zur Verwaltungsmodernisierung für Nordrhein-Westfalen auf der Grundlage der Entwicklungen und Erfahrungen in den Niederlanden, dNRW, Bochum, S. 8.

26 Vgl. Schuppan, Tino (2008): Gebietsreform im E-Government-Zeitalter: Potentiale und Erfahrungen auf kommunaler Ebene. In: Reinermann, Heinrich (Hrsg.): Verwaltung & Management, Nr. 2, 14. Jg., S. 66.

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 6 Dieser Veränderungsprozess soll aus der Makro-Perspektive mit dem Population Ecology- Ansatz dargestellt werden. Hierbei wird angenommen, dass große Organisationen (bspw. öffentliche Verwaltungen) träge sind und sich gefestigte Abläufe (Routinen) nur schwer ändern. Vor allem exogene Faktoren zwingen Organisationen jedoch zu Veränderungen. Mögliche Veränderungstreiber sind u.a. die Entwicklung von IuK, politische Vorgaben oder auch Bedürfnisse der Unternehmen.

In einem weiteren Schritt sollen die Möglichkeiten von eGovernment beim Abbau bürokratischer Hemmnisse aufgezeigt werden. Bislang vollzog sich eGovernment vor allem auf der Informations- und Kommunikationsebene. Wesentliche Vollzugserleichterungen treten jedoch erst mit der Abwicklung von Transaktionsdiensten ein. Mit den organisationalen Veränderungen und der Neugestaltung von Prozessabläufen bieten sich nunmehr neue Möglichkeiten dieses Instrumentes. Hieraus leitet sich die zweite Untersuchungsfrage dieser Arbeit ab:

In dieser Arbeit werden bewusst nur die bürokratischen Hemmnisse der klein- und mittelständischen Unternehmen berücksichtigt. Einerseits bilden diese ca. 90 Prozent der deutschen Wirtschaft, anderseits sind KMU oft mit einer guten IT-Infrastruktur ausgestattet. Darüber hinaus fühlen sich aktuell ca. 79 Prozent der Unternehmen von einer zu hohen staatlichen Bürokratisierung betroffen. 28 Administrative Belastungen der Bürger werden nicht betrachtet, da sich hierbei neue Problemfelder (demographischer Wandel, digitale Spaltung etc.) ergeben, die zugleich den Rahmen dieser Arbeit sprengen würden.

27 Es wird der KMU-Begriff der Europäischen Kommission zu Grunde gelegt. Vgl. Europäische Kommission (2003): Empfehlung der Kommission vom 06.05.2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen, Amtsblatt der Europäischen Union, 2003/361/EG, Brüssel. Abrufbar unter: http://europa.eu/eur-lex/pri/de/oj/dat/2003/l_124/l_12420030520de00360041.pdf [Stand: 27.11.2008]. 28 Vgl. Kayser, Gunther/Clemens, Reinhard/Schorn, Michael/Wolter, Hans-Jürgen (2004): Bürokratiekosten kleiner und mittlerer Unternehmen. Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit, Institut für Mittelstandsforschung, Bonn. Zitiert nach: Jann, Werner/Wegrich, Kai/Tiessen, Jan (2007): „Bürokratisierung“ und Bürokratieabbau im internationalen Vergleich - wo steht Deutschland? Studie im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung, Forum Berlin, Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin, S. 12.

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 7

1.4 Methodische Vorgehensweise

Um das Gestaltungspotential von eGovernment beim Abbau bürokratischer Hemmnisse für Unternehmen erfassen zu können, sollen zunächst im zweiten Kapitel die konzeptionellen Grundlagen dargestellt werden. Hierbei wird vor allem aufgezeigt, welche Ansätze derzeit zum Bürokratieabbau diskutiert werden und was unter dem better regulation-Ansatz der OECD zu verstehen ist. Zudem wird untersucht, ob dieser Ansatz allein die gesetzten Ziele zum Bürokratieabbau erreichen kann.

Im dritten Kapitel wird erläutert, weshalb manche Instrumente und Prozesse einfacher und zügiger in Organisationen implementiert werden können als andere. Hintergrund bildet die Tatsache, dass eGovernment bereits seit Mitte der 1990er Jahre in der öffentlichen Verwaltung Einzug gehalten hat, jedoch bislang nur eine geringe Wirkung entfaltet. Aus diesem Grund soll aufgezeigt werden, wie sich Organisationen wandeln und welche Schwierigkeiten mit der Transformation einhergehen. Aufgrund der Mehrdeutigkeiten und Vielschichtigkeit von Organisationen wird bei diesen Betrachtungen ein geplanter Wandel mit seinen intentionalen und rationalen Kalkulationen ausgeschlossen. 29 Stattdessen wird aus der evolutionstheoretischen Perspektive versucht, den Wandlungsprozess der Verwaltung und die Implementierung von eGovernment zu erklären.

Das vierte Kapitel widmet sich dem eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse. An dieser Stelle soll vor allem das Potential von eGovernment aufgezeigt werden. Hierfür ist es notwendig zunächst eine begriffliche und inhaltliche Abgrenzung des Instrumentes vorzunehmen sowie dessen Rahmenbedingungen zu beschreiben. In dem Teilabschnitt zum Bürokratieabbau werden zwei Betrachtungsebenen eingeführt: ƒ Einerseits geht es um Prozesse innerhalb der Verwaltung sowie um Prozesse, die über Verwaltungsebenen hinweg verlaufen (G2G).

An dieser Stelle werden die grundlegenden Architekturmodelle des Verwaltungshandelns unter dem Einsatz von IuK vorgestellt. Es wird aufgezeigt wie neue Leistungsnetzwerke durch ein institutionelles Reengeneering entstehen und wie diese dann als Produktionsfaktor dienen können.

29 Vgl. Tacke, Veronika (1997): Rationalitätsverlust im Organisationswandel, Campus, Frankfurt/New York, S. 244.

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 8

ƒ Auf der anderen Seite sind Prozesse zwischen Verwaltung und Unternehmen (G2B bzw. B2G) von Interesse.

Diese Interaktionen bauen auf den neuen Organisationsprinzipien der Verwaltung auf, so dass Arbeitsvorgänge und Informationsflüsse über räumliche und organisatorische Grenzen hinweg erledigt werden können. Dies verspricht nicht nur verwaltungsinterne Effizienzgewinne, sondern bietet auch einen direkten Nutzen für die Unternehmen durch Vollzugserleichterung.

Im fünften Abschnitt wird das aktuelle eGovernment-Projekt „Verfahrensmanagement für Großraum- und Schwertransporte“ (VEMAGS) vorgestellt. Bundesweit müssen pro Jahr insgesamt 350.000 Anhörungsfälle für Großraum- und Schwertransporte (GST) von rund 3550 Behörden und nachgeordneten Stellen bearbeitet werden. Bislang basierte die Antragstellung auf der Faxkommunikation, so dass die Bescheiderstellung zeitintensiv und die Bearbeitung des Genehmigungsverfahrens von Medienbrüchen geprägt war. Zu den Anwendern dieses Verfahrens zählen u.a. die Straßenverkehrsbehörden der Kreise und Städte, die Straßenbauverwaltungen aller Bundesländer, Polizei, Deutsche Bahn, sowie Spediteure, Transporteure, Bundeswehr und weitere Antragsteller. Mit VEMAGS soll veranschaulicht werden, welchen Beitrag eGovernment-Verfahren im Zusammenhang mit dem Abbau bürokratischer Hemmnisse bereits leisten können. Die empirische Untersuchung wird vor allem auf Grundlage der Auswertung von fachbezogenen Publikationen durchgeführt.

2. Konzeptionelle Grundlagen zum Abbau bürokratischer Hemmnisse

In diesem Kapitel soll geklärt werden, was unter Bürokratie und bürokratischen Hemmnissen verstanden wird (2.1) und welche Lösungsansätze es für dieses Problem in der aktuellen Diskussion (2.2) gibt. Hieraus leitet sich dann der Untersuchungsrahmen der weiteren Betrachtungen ab.

2.1 Bürokratie und bürokratische Hemmnisse

Bürokratisches Handeln der Verwaltung im Weberschen Sinne bildet ein Grundpfeiler des modernen Rechtsstaates. Für Weber ist die Bürokratie die einzig legale Herrschaftsform, da bürokratische Regeln und Institutionen den Einzelnen vor Willkürakten staatlicher Stellen (bspw. Sozialämter, Finanzämter etc.) schützen und fachliche und verfahrensmäßige

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 9

Unabhängigkeit sicherstellen. 30 Um dies zu gewährleisten ist „Bürokratie“ u.a. durch folgende

Merkmale charakterisiert: Aktenmäßigkeit, hierarchische Strukturen, Regelgebundenheit, Schriftlichkeit, Arbeitsteilung und Spezialisierung. Andererseits tendiert der Verwaltungsapparat aber auch zu mangelnder Effizienz und Inflexibilität aufgrund starrer Anwendungen und Regeln, Schwerfälligkeit und Langsamkeit durch die Aktenführung. 31

Darüber hinaus besitzt die Verwaltung eine starke Tendenz zur Stellenvermehrung, um das eigene Marktpotential zu erhöhen (budgetmaximierende Verhaltensweise) und fördert die Überreglementierungen durch Tendenz zum Übermaß und hohen Detailgrad von Vorschriften. 32 Gerade diese negativen Konnotationen treten in der aktuellen öffentlichen

Diskussion in Erscheinung, wenn über „die Bürokratie“, „bürokratische Belastungen“ oder „bürokratische Hemmnisse“ gesprochen wird. Jann / Wegrich / Tiessen machen darauf aufmerksam, dass neben dem „gefühlten“ Anstieg der Bürokratisierung, eine Vermengung des Bürokratiebegriff, mit seinen ganz unterschiedlicher Probleme, in der aktuellen Debatte stattfindet. 33 Verschiedene Phänomene werden so unter dem „Schlagwort Bürokratie“

subsumiert, wie u.a. bürokratische Geschäftsprozesse, unnütze und überflüssige Rechtsnormen, der bürokratische Sprachstil, unverständliche bis absurde Vorschriften und Bescheide, unfreundliches Verhalten von Verwaltungsmitarbeitern, Unpersönlichkeit, Rigidität, Dogmatismus, undurchschaubare Prozesse und Zuständigkeiten. 34

Für den weiteren Gang der Untersuchungen und einem zielgerichteten Abbau von Bürokratielasten ist es daher zunächst sinnvoll, die Dimension der Bürokratiekritik näher zu bestimmen bzw. zu systematisieren. Jann / Wegrich / Tiessen unterscheiden hierbei drei Ebenen 35 :

(1) Zu viel Staat – Aufgabenebene;

(2) Zu viel Regulierung – Regelungsebene;

(3) Bürokratische Verfahren – Implementations- bzw. Organisationsebene. 30 Vgl. Weber, Max (1980): Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie, 5. revidierte Auflage, J.CB. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen, S. 124ff.

31 Vgl. Schwiering, Katrin (2005): a.a.O., S. 24.

32 Vgl. Ebd.

33 Vgl. Jann, Werner/Wegrich, Kai/Tiessen, Jan (2007): a.a.O., S. 12.

34 Vgl. ebd.

35 Vgl. ebd., S 22. Eine ähnliche Einteilung mit fünf Dimensionen der Bürokratiekritik findet sich bei: Jann, Werner (2004): Bürokratieabbau. Thesen zur Öffentlichen Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages, Bundestagsinnenausschuss A-Drucksache 15(4)121, Berlin, S. 2. Abrufbar unter http://webarchiv.bundestag.de/archive/2007/0108/ausschuesse/archiv15/a04/Oeffentliche_Anhoerungen/Anhoer ungen_3/Stellungnahmen/Stellungnahme_6.pdf [Stand: 02.12.2008].

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 10

Bürokratieabbau setzt demnach auf verschiedenen Ebenen an. Die Instrumente zum Abbau bürokratischer Hemmnisse richten sich in der Folge an den konkreten Problemlagen aus. Es muss demnach stets gefragt werden: Was soll auf welcher Ebene mit welchem Instrument erreicht werden. Die nachfolgende Abbildung (Abb. 2) fasst die Dimensionen der Bürokratiekritik zusammen.

Die staatliche Aufgabenebene („zu viel Staat“) kann als Bürokratiekritik i.w.S. aufgefasst werden, da sie in erster Linie auf den Umfang staatlicher Aufgaben und Interventionen abzielt. Mit dieser Dimension sind keine ‚economic regulations’ gemeint, die in das Marktverhalten eingreifen und bspw. Preissetzungen oder Marktzugangsbeschränkungen festlegen. 37 Vielmehr geht es um das Ausmaß staatlicher Aktivitäten, welcher sich

ƒ einerseits am Umfang öffentlicher Ausgaben bemisst (Bürokratie als Haushaltsproblem), ƒ andererseits in der Anzahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst sichtbar wird (Bürokratie als Personalproblem). 38 36 Vgl. Jann, Werner/Wegrich, Kai/Tiessen, Jan (2007): a.a.O., S. 22.

37 Vgl. OECD (2003): From Red Tape to Smart Tape. Administrative Simplification in OECD Countries, Paris. Zitiert nach: Kay, Ronny (2005): Bürokratieabbau in den Niederlanden - Quantitative Verfahren zur Bewertung von bürokratischen Lasten -- Eine Analyse des Standard-Kosten-Modells im Kontext der regulierungspolitischen Agenda zur Reduzierung der Informationsbefolgungskosten für Unternehmen --, Potsdam, S. 7. Abrufbar unter: http://www.uni-potsdam.de/u/ls_verwaltung/onlinepaper/ docs/ Kay_Buerokratiekostenmessung.pdf [Stand: 09.10.2008].

38 Vgl. Jann, Werner/Wegrich, Kai/Tiessen, Jan (2007): a.a.O., S. 21f.

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 11

Die zweite Ebene der Bürokratiekritik bezieht sich auf die Regelungsintensität staatlichen Handelns („zu viel Regulierung“). Diese untergliedert sich nach Jann / Wegrich / Tiessen in drei Subdimensionen:

ƒ Zum einen wird der quantitative Umfang regulativer Aktivitäten des Staates kritisiert, also die rechtliche Ausgestaltung aller staatlichen Steuerungsaktivitäten einschließlich der entsprechenden Steuerungsinstrumente (staatliche Regulierung, finanzielle Anreize, Information etc.).

ƒ Ferner richtet sich die zweite Subebene auf die materiellen Standards (Umwelt-, Arbeits- oder Verbraucherschutz etc.). Sie beziehen sich auf inhaltliche oder qualitative Anforderungen der staatlichen Ebene (Ruhe- und Lenkzeiten bei Fuhrunternehmen, Filtersysteme bei Kohlekraftwerken oder Qualitätskriterien an Nahrungsmitteln etc.).

ƒ Die Dritte Dimension bezieht sich auf die primären Befolgungseffekte von Rechtsnormen. Hierunter zählen einerseits inhaltliche Pflichten, mit denen politische Ziele erreicht werden sollen (Regulierungskosten). Diese setzen sich vor allem aus direkten finanziellen Kosten, den Kosten des Informationstransfers an Dritte und den Kosten für Investitionen oder Änderungen im Produktionsprozess zusammen. 39 Andererseits entstehen durch den Informationstransfer Informationskosten 40 für die Adressaten. Die sekundären Gesetzesfolgen bzw.

Befolgungseffekte konzentrieren sich vor allem auf Marktzugangsbeschränkungen durch gesetzliche Regelungen. Hierbei kann die Wettbewerbsposition von einzelnen Unternehmen gestärkt oder geschwächt werden. 41 Sie lassen sich mit

dem Einfluss auf Innovationen sowie makro- und sozialökonomischen Effekten (psychologische bzw. Irritationskosten) beschreiben 42 . Die nachfolgende

Darstellung soll die Gesetzesfolgen aus Adressatensicht zusammenfassen. 39 Vgl. Müller, Christoph (2007): Folgeeffekte von Regulierungen auf Unternehmen: Einsatzbezogene Beurteilung der Messmethoden, Die Volkswirtschaft, Nr. 6, Bern / St. Gallen, S. 60.

40 Im Folgenden werden die Begriffe Informationskosten, Bürokratiekosten, Informationsbefolgungskosten und Befolgungseffekte synonym verwendet.

41 Vgl. Kay, Ronny (2005): a.a.O., S. 13.

42 Hierzu ausführlich Müller, Christoph (2007): a.a.O., S. 59ff.; Evans, Chris (2001): The operating costs of taxation: a review of the research. In: Journal of the Institute of Economic Affairs, 21(2): S. 5.

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 12

Für den Untersuchungsgegenstand sind die beiden angeführten Dimensionen nicht relevant, wenngleich durch den Einsatz von IuK (Data Sharing Systemen; zentrale Datenbanken usw.) Informationspflichten mitunter für den Adressaten durch entsprechende Mehrfachnutzung entfallen können. 44

Ein drittes zentrales Problem der Bürokratiekritik, das gleichzeitig den Untersuchungsrahmen dieser Arbeit bildet, liegt auf der Implementations- bzw. Organisationsebene. Hierbei geht es vor allem um „übertriebene Hierarchisierung, langsame und schwerfällige Bearbeitung, interne Koordinationsprobleme, mangelndes Kostenbewusstsein, Unpersönlichkeit, mangelnde Dienstleistungs- und Kundenorientierung, abstruse Verwaltungssprache, unzureichende Informationstransparenz usw.“ 45 . Die Kritik bezieht sich auf organisationale Probleme, die innerhalb der Verwaltung (intra-organisatorische Subdimension) und zwischen verschiedenen Verwaltungsebenen (inter-organisatorische Subdimension) auftreten:

ƒ Die intra-organisatorische Bürokratiekritik der Adressaten richtet sich jedoch nicht gegen die klassischen Merkmale des Verwaltungshandelns (bspw. Schriftlichkeit, Aktenmäßigkeit etc.), sondern gegen die damit verbundenen Effekte 43 Vgl. Müller, Christoph (2007): a.a.O., S. 61. Sowie Kay, Ronny (2005): a.a.O., S. 14.

44 Vgl. Lenk, Klaus (2007): a.a.O., S. 42f.

45 Vgl. Jann, Werner/Wegrich, Kai/Tiessen, Jan (2007): a.a.O., S. 23.

eGovernment als Instrument zum Abbau bürokratischer Hemmnisse 13

(Umständlichkeit, Koordinationsprobleme, Entscheidungsschwäche, Formalismus, mangelndes Zeit- und Kostenbewusstsein etc.). 46 ƒ Ähnlich verhält es sich bei der inter-organisatorischen Bürokratiekritik, wenn also mehrere Verwaltungsebenen an einem Verfahren beteiligt sind. Die Kritik zielt hierbei auf die negativen Folgen hierarchischer Behördenstrukturen ab. Beispielsweise werden Behörden mitunter als langsame, unflexible und unfreundliche Leistungserbringer wahrgenommen, die nur bedingt Kundeninteressen berücksichtigen. 47 Darüber hinaus führen Zuständigkeits- und Koordinationsprobleme zwischen verschiedenen Behörden für Adressaten zu längeren Prüf- und Genehmigungsverfahren. 48 Zudem sind Verwaltungsvorgänge für die Kunden bisweilen intransparent gestaltet (Fragen der Zuständigkeit, Suche nach geeigneten Ansprechpartnern, Mitteilung über den aktuellen Bearbeitungsstand etc.) oder die Antragsteller werden mit unverständlichen Formularen und überflüssigen Berichtspflichten (bspw. durch Mehrfacherfassung) konfrontiert.

2.2 Better Regulation und ausgewählte Instrumente

In den letzten Jahren wurde ein Perspektivwechsel im Handlungsprogramm beim Thema Bürokratieabbau vollzogen: anstatt staatliches Handeln zu deregulieren wird verstärkt eine „bessere Regulierung“ (better regulation) gefordert. 49 „Während zuvor Bürokratieabbau gleichbedeutend mit Reduzierung der Staatstätigkeit zu sein schien, geht es der OECD nunmehr um ´Regulatory quality and performance´ (OECD 2005). Das entrückt den Bürokratieabbau dem politischen Streit, der mit einer Deregulierung notwendig verbunden ist.“ 50 Das toolkit ´better regulation´ umfasst viele Dimensionen, die zwar auch, aber nicht nur den Bereich der Rechtsetzung betreffen 51 . Hierbei handelt es sich u.a. um Prozesse der Politikformulierung, Umsetzung und Anwendung von Policies sowie die Gesamtheit staatlicher Vorschriften mit Ge- und Verboten, Anzeige- und Genehmigungspflichten sowie Verwaltungsvorschriften. 52 Einige wichtige Instrumente, die in diesem Zusammenhang diskutiert werden, sind u.a. 53 :

46 Vgl. ebd.

47 Vgl. ebd., S. 46.

48 Vgl. ebd., S. 47.

49 Vgl. Lenk, Klaus (2007): a.a.O., S. 13.

50 ebd.

51 Vgl. Veit, Sylvia (2005): a.a.O., S. 3.

52 Vgl. ebd.

53 Eine umfassende Darstellung von Instrumenten und Verfahren findet sich u.a. bei Jann, Werner/Wegrich, Kai/Veit, Sylvia (2005): Verfahren und Instrumente erfolgreicher (De-)Regulierung. In: Empter, Stefan/Frick, Frank/Vehrkamp, Robert: Auf dem Weg zu moderner Regulierung. Eine kritische Bestandsaufnahme,