Der Vertrag von Lissabon und die Aufnahmefähigkeit der EU

Inhaltsverzeichnis

  I. Einleitung  3

  II. Überblick über wesentliche Neuerungen im Lissabonner Vertrag  5

1.  Institutionelle Änderungen  5

2.  Verfahrensänderungen  6

3.  Neuerungen bei den Sachpolitiken  8

4.  Weitere ausgewählte Neuerungen  9

5.  Nicht übernommene Regelungen aus dem  

  Verfassungsvertrag  10

  III. Bewertung ausgewählter Aspekte  11

1.  Die Kompetenzprobleme im Mehrebenensystem  11

2.  Effiziente Entscheidungsstrukturen im Rat  12

3.  Künftige institutionelle Gewichtsverteilung  13

4.  Steigerung der demokratischen Legitimation der EU  15

5.  Bewertung  16

  IV. EU-Reform und Türkeibeitritt  17

  V. Schlusswort  19

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I. Einleitung Staaten, die eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union anstreben, müssen für den Beitritt verschiedene Voraussetzungen erfüllen. Zunächst muss es sich bei dem Beitrittskandidaten gemäß Art. 49 EUV um einen europäischen Staat handeln. Weitere Bedingung ist die Erfüllung der sog. Kopenhagener Kriterien durch den Beitrittsstaat. Hierzu zählen die politischen und die ökonomischen Kriterien sowie die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes. Ferner wird verlangt, dass die EU selbst fähig zur Aufnahme eines weiteren Staates ist. Dieses Kriterium wird insbesondere im Hinblick auf einen Beitritt der Türkei, aber auch Russlands diskutiert. Während eine Aufnahme Russlands an diesem Kriterium scheitern würde, werden im Fall der Türkei zumindest umfassende Reformen der EU vor dem Beitritt angemahnt. Am 13. Dezember 2007 unterzeichneten die Staats- und Regierungschefs sowie die Außenminister der EU-Mitgliedstaaten feierlich den Vertrag von Lissabon. ¹ Der neue Vertrag übernimmt die wesentlichen inhaltlichen Fortschritte des gescheiterten Verfassungsvertrags, ² baut als Änderungsvertrag aber auf der Struktur der beiden bestehenden Verträge – des Vertrages über die Europäische Union (EUV) und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) – auf. ³ Während der EU-Vertrag seinen Namen behält (im Folgenden: EUV n.F.), wird der Name des EG-Vertrages in „Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)“ geändert. Der Begriff „Gemeinschaft“ wird im Vertragstext dabei konsequent durch „Union“ ersetzt.

Der Lissabonner Vertrag sieht tief greifende Reformen der EU vor, sowohl bei den Institutionen und Verfahren als auch bei den Sachpolitiken. Damit soll der Reformvertrag die tiefe Krise der EU nach den gescheiterten Verfassungsreferenden in Frankreich und den Nie-derlanden beenden und die EU mit nunmehr 27 Mitgliedstaaten handlungsfähiger und demo-

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Ein allgemeiner Überblick bei Baddenhausen/Gey/von Harbou, Der Vertrag von Lissabon, Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Nr. 01/08 vom 19. Dezember 2007; Pache/Rösch, Der Vertrag von Lissabon, in: EuZW 2008, S. 473 ff.

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Zum Verfassungsvertrag siehe Sander, Der Europäische Verfassungsvertrag – Einführung in Grundordnung und Architektur der EU, in: Sander/Vlad (Hrsg.), Quo vadis, Europa? Europas Verfassung und künftige Erweiterungen, Hamburg 2006, S. 11 ff.

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Ausführlicher hierzu Weber, Vom Verfassungsvertrag zum Vertrag von Lissabon, in: EuZW 2008, S. 7 ff.

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kratischer machen. ⁴ Ursprünglich war geplant, dass der Vertrag nach der Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten zum 1. Januar 2009, also noch vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2009, in Kraft treten sollte. Mit der Ablehnung des Vertrages von Lissabon bei der Volksabstimmung in Irland im Juni 2008 war die Zukunft des Vertragswerks jedoch zunächst ungewiss. Nunmehr soll das irische Volk im Oktober 2009 ein zweites Mal zu den Wahlurnen gerufen wird, um über den Vertrag mit Zusatzvereinbarungen für Irland abzustimmen.

Nach dem Willen der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel und des französischen Staatspräsidenten Nicolas Sarkozy soll es ohne eine Einigung auf den neuen Grundlagenvertrag zu keinen weiteren Erweiterungen der EU kommen. ⁵ Diese Haltung betrifft auch die Verhandlungen mit Kroatien. ⁶ Die Europäische Kommission hatte jedoch zu erkennen geben, dass sie gleichwohl den Abschluss der Beitrittsverhandlungen mit Kroatien bis Ende 2009 für möglich hält. ⁷ Im Falle des Türkeibeitritts ist allein schon wegen der politischen Bedeutung der Türkei und der Größe ihrer Bevölkerung eine Reform der heutigen EU unumgänglich. Im Folgenden soll zunächst ein Überblick über die Neuerungen durch den Vertrag von Lissabon gegeben werden und anschließend eine vorläufige Bewertung einzelner Aspekte, auch im Hinblick auf einen Türkeibeitritt, gewagt werden.

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Zur Entstehung und Geschichte des Reformvertrages siehe Hellriegel, Von der Verfassung für Europa zu einem neuen Reformvertrag?, Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Nr. 019/07 vom 5. Juni 2007.

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Äußerungen auf dem EU-Gipfel in Brüssel am 19./20. Juni 2008.

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Hierzu Sander/Vukas, Kroatiens steiniger Weg in die Europäische Union, in: Bodiroga-Vukobrat/Sander (Hrsg.), Die Europäische Union und Südosteuropa – Herausforderungen und Chancen der Integration, Hamburg 2009, S. 145 ff.

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SEC(2008) 2694 final.

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II. Überblick über wesentliche Neuerungen im Lissabonner Vertrag

1. Institutionelle Änderungen Der Europäische Rat wird künftig als eigenständiges Organ neben den bisherigen Organen (Parlament, Rat, Kommission, Gerichtshof und Rechnungshof) eingerichtet. ⁸ Sein Präsident, der von den Staats- und Regierungschefs gewählt wird, übernimmt den Ratsvorsitz für zweieinhalb Jahre. Er darf kein einzelstaatliches Amt innehaben (Art. 15 Abs. 6 S. 3 EUV n.F.). Seine deutlich längere Amtszeit soll mehr Kontinuität in die europäische Politik bringen. Auch der gescheiterte Verfassungsvertrag hatte diese Neuerung beinhaltet. Allerdings kann die längere Amtszeit im Falle eines politisch schwachen Präsidenten auch mit einer längeren Lähmung der EU einhergehen, zumal ihm die politische und administrative Verankerung in einem Mitgliedstaat – im Gegensatz zu dem bisherigen Präsidenten als Staats- oder Regierungschef – fehlen wird. Entgegen dem Verfassungsvertrag sieht der Vertrag von Lissabon vor, dass die turnusmäßige Ratspräsidentschaft eines Staates im Rat der EU, also dem Rat der nationalen Fachminister, weiterhin halbjährlich wechselt.

Außerdem wird ein „Hoher Vertreter für die Außen- und Sicherheitspolitik“ mit eigenem diplomatischen Dienst eingesetzt. Er führt den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten und ist gleichzeitig als Vizepräsident der Kommission zuständig für die EU-Außenpolitik und vertritt diese in der Welt. Die Funktionen des EU-Außenkommissars und des EU-Außenbeauftragten werden in diesem neuen Amt gebündelt, sodass der Posten des Außenkommissars in der Kommission wegfällt. Die EU-Staaten behalten jedoch nach wie vor wichtige außenpolitische Kompetenzen.

Eigentlich ist geplant, die Zahl der Kommissare ab dem Jahr 2014 auf zwei Drittel der Zahl der Mitgliedstaaten zu verringern. Die Kommissionsposten sollen dann nach einem Verfahren gleichberechtigter Rotation verteilt werden. Allerdings soll als Zugeständnis an ein neues, erfolgreiches irisches Referendum nach Inkrafttreten des Vertrages vom Europäischen Rat einstimmig nach Art. 17 Abs. 5 EUV n.F. der Beschluss gefasst werden, dass jeder Mitgliedstaat einen Kommissar behält. Für die Rücknahme der Reduzierung ist also keine Vertragsänderung notwendig.

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Hierzu ausführlich Wessels, Das politische System der Europäischen Union. Die institutionelle Architek-

tur des EU-Systems, Wiesbaden 2008.

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Das Europäische Parlament hat künftig 751 Abgeordnete mit einer Höchstzahl von 96 und einer Mindestzahl von sechs Sitzen pro Mitgliedstaat. In letzter Minute hatte die italienische Regierung auf dem Lissabonner Gipfel noch durchgesetzt, dass Italien genau wie das Vereinigte Königreich 73 Sitze erhält. Da dies im Gegensatz zum Vorschlag des Parlaments stand, die Obergrenze bei 750 Mitgliedern zu ziehen, hatte man auf dem Gipfel vereinbart, dass der Präsident des Parlaments auf sein Stimmrecht verzichten soll. Demgegenüber stellte der Parlamentspräsident Hans-Gert Pöttering unmissverständlich klar, dass sich die Rechte des Parlamentspräsidenten durch die getroffene Vereinbarung nicht verändern lassen. Ein formaler Entzug des Abstimmungsrechts kommt bei gewählten Volksvertretern in der Tat nicht in Betracht. ⁹ Die Verteilung der Sitze erfolgt nach dem Prinzip der sog. „degressiven Proportionalität“, das heißt, das Verhältnis zwischen der Bevölkerung und der Anzahl von Sitzen jedes Mitgliedstaates muss in Abhängigkeit von seiner jeweiligen Bevölkerung variieren, sodass jeder Abgeordnete eines bevölkerungsreicheren Mitgliedstaates mehr Bürger vertritt als jeder Abgeordnete eines bevölkerungsärmeren Mitgliedstaates. Es darf aber kein bevölkerungsärmerer Mitgliedstaat über mehr Sitze verfügen als ein bevölkerungsreicherer Mitgliedstaat.

Die Europäische Zentralbank wird nunmehr ebenfalls ein Organ der EU. Die Zentralbank befürchtet durch diese Klausel zwar eine Beschränkung ihrer Unabhängigkeit, diese soll aber durch die konkreten Vertragsregelungen, die ihr Regime näher bestimmen, gesichert sein.

2. Verfahrensänderungen In Angelegenheiten der Gesetzgebung tagt der Rat der EU künftig öffentlich. Grundsätzlich beschließt der Rat dabei mit qualifizierter Mehrheit. Bis zum 31. Oktober 2014 gilt für die qualifizierten Mehrheitsentscheidungen das im Vertrag von Nizza festgelegte Stimmenverhältnis, bei dem die vier großen Staaten mit über 50 Millionen Einwohnern (Deutschland, Frankreich, Vereinigtes Königreich und Italien) über je 29 Stimmen verfügen und die nächst größeren (Spanien mit 45 Millionen Einwohner und Polen mit 38 Millionen) mit 27 Stimmen fast gleiches Stimmengewicht besitzen. Die übrigen Staaten verfügen zwischen 14 (Rumänien) und drei Stimmen (Malta). Neben der Stimmenmehrheit (255 von 345 Stimmen bei 27

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Bislang verzichtet der Sitzungsleiter bei Abstimmungen zumeist freiwillig auf sein Stimmrecht.

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Mitgliedstaaten) ist die Mehrheit der Mitglieder erforderlich. Auf Antrag eines Mitgliedes Europäischen Rates oder des Rates muss festgestellt werden, ob diese Mitgliedstaaten mindestens 62 Prozent der Gesamtbevölkerung der Union ausmachen, damit der Rechtsakt erlassen ist.

Ab dem 1. November 2014 wird für die Mehrheitsentscheidungen die sog. „doppelte Mehrheit“ eingeführt. Allerdings kann ein Mitgliedstaat bis zum 31. März 2017 beantragen, dass eine Abstimmung weiterhin nach den Regeln des Nizza-Vertrags durchgeführt wird. Ab dem genannten Zeitpunkt gilt dann nur noch das Prinzip der doppelten Mehrheit. Es berücksichtigt einerseits die Gleichheit der Mitgliedstaaten und andererseits die Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger. Beschlüsse erfordern danach eine Mehrheit von mindestens 55 Prozent der Mitglieder (mindestens 15 Staaten), die 65 Prozent der Bevölkerung in der EU repräsentieren. ¹⁰ Für eine Sperrminorität bedarf es mindestens vier Ratsmitglieder (Art. 16 EUV n.F.). Als zusätzlicher Minderheitenschutz wurde auf Verlangen Polens die Weitergeltung des Inhalts des sogenannten Kompromisses von Ioannina vereinbart. ¹¹ Danach werden die Verhandlungen im Rat für eine „angemessene Frist“ fortgesetzt, wenn Mitglieder des Rates, die mindestens drei Viertel der Bevölkerung oder mindestens drei Viertel der Anzahl der Mitgliedstaaten vertreten, die für die Bildung einer Sperrminorität erforderlich sind, dies fordern. Ab 1. April 2017 kommt die Formel erleichtert zur Anwendung, wenn mindestens 55 Prozent der Mitgliedstaaten oder der Bevölkerung, die für die Bildung einer Sperrminorität erforderlich sind, die Fortsetzung der Verhandlungen im Rat verlangen.

Die Beteiligungsrechte des Europäischen Parlaments werden erheblich ausgeweitet. So entscheidet das Parlament in Zukunft gleichberechtigt mit dem Rat über den Haushalt und im „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“, dem früheren Mitentscheidungsverfahren, das künftig zum bevorzugten Verfahren wird. Das Parlament wird zudem Mitgestalter bei kommenden Änderungen der EU-Grundlagenverträge. Außerdem wählt es künftig den Präsidenten der Kommission auf Vorschlag des Europäischen Rates.

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Liegt kein Vorschlag der Kommission oder des Hohen Vertreters für die Außen- und Sicherheitspolitik vor, erhöht sich das Staatenquorum auf 72 Prozent der Mitgliedstaaten.

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Hierzu Deja/Baddenhausen, Der Vertrag von Lissabon und die Ioannina-Klausel, Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Nr. 29/07 vom 23. Oktober 2007; Poensgen, Das Paradox von Ioannina: Betrachtungen zu Lutter/Schwarze (Hrsg.), Festschrift für Ulrich Everling, Baden-Baden 1995, S. 1133 ff.

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