PHARE 62

ISPA 63

SAPARD

Übersicht

Zwischenbilanz 69

5. Interdependenzen - EU Haushaltspolitik und die Etatnachhaltigkeit 71

in den NMS

Ausgaben und Rückflüsse in den NMS auf Grund des EU-Beitritts 71

Das Modell des ZEW 73

Zwischenbilanz 77

6. Distributive Funktion und re-distributive Effekte in der EU

Distributive Politik

Steuer- und Transfersystem 79

Preisstützung für landwirtschaftliche Erzeugnisse 80

Schutzzölle 81

Gesetze gegen unlauteren Wettbewerb

Mindestlöhne

Regulative Politik

Re-distributive Politik

Zwischenbilanz

7. Intereuropäische Konsequenzen - Die Ausnutzung finanzpolitischer 88

Mittel zur Ausübung ordnungspolitischer Aktionen und die Veränderung

der Entscheidungsfindung in der EU

8. Fazit 90

Anhang 92

Literatur- und Quellenverzeichnis 100

2

Abkürzungsverzeichnis

AbBJ

AKM

AtI

BIP

BNE

BRD

BSP

DA

EAGFL

EEA

EFRE

EG

EGKS

EIB

EK

EP

ER

ESF

EU

EUV

EVV

EWG

EZB

FV 07-13

GAP

GASP

ggf.

HdWW

ISPA

MwSt.

MOEL

NMS

OEI

PHARE

RE

SAPARD

SDB

TEM

VA

WWU

ZEW

3

1. Einleitung

Die Vorlage des Europäischen Konvents vom 18. Juli 2003 über den Entwurf eines Verfassungsvertrags für Europa (EVV), fand in einigen Mitgliedstaaten, Frankreich und den Nieder-landen, keine mehrheitliche Zustimmung in der Bevölkerung. Die darin enthaltenen Reformbestrebungen, welche mit dem Ziel das Zusammenwirken der einzelnen strukturellen und organisatorischen Ebenen zu verbessern verfasst wurden, waren vorerst gescheitert. Die negativen Referenden lösten dabei gleichzeitig eine intensive Reflexionsphase über die Zukunft der Union aus ¹ . Der Reformprozess, welcher in Maastricht 1992 begann, sich über die Verträge von Amsterdam 1999 und Nizza 2001 fortsetzte, konnte zunächst nicht zu einem fulminanten und erfolgreichen Ende geführt werden.

Dabei hatte alles verheißungsvoll begonnen. Die Ziele waren eindeutig definiert: klarere Abgrenzung der Kompetenzen der EU und der Mitgliedstaaten •

Prüfung der Einbeziehung der Grundrechtcharta in die europäischen Verträge •

Vereinfachung der Vertragstrukturen und -instrumente •

Stärkung der nationalen Parlamente in der Architektur Europas ² . •

Die 465 Artikel, fünf Protokolle und drei Erklärungen, aus denen der Verfassungsvertrag besteht, spiegeln auf der einen Seite die Komplexität des kompletten Werkes wieder, sollen jedoch im Gesamten dafür sorgen, dass die Prozesse, durch welche die EU gesteuert wird, an Transparenz und demokratischer Struktur gewinnen. Diese Tatsache und Vorgehensweise ist vor dem Hintergrund der im Jahr 2004 vollzogenen Erweiterung der EU nach Osten, um zehn neue Mitglieder, zu betrachten. Die zentrale Frage, welche sich im Anschluss daran stellt ist: Wie muss eine Gemeinschaft, bestehend aus 25 beziehungsweise aktuell 27 Nationalstaaten, organisiert sein, um ihr Funktionieren zu garantieren?

Bis zum Jahr 2004 hatte die EU vier Erweiterungsrunden hinter sich gebracht, jedoch war keine der bisherigen derart umfangreich. Allein die Übernahme der neuen Sprachen in den gemeinsamen Kanon stellte eine enorme Belastung für den Verwaltungsapparat der Union dar. Des Weiteren formierte sich mehr und mehr das Problem der Finanzierbarkeit der neuen Erweiterungsrunde vor den Augen der Europapolitiker. Die enorm hohen Ausgaben im Be-

¹ EtappenEuropäischer Einigung, in: www.europarl.de/europa/vorstellung/geschichte_etappen.html

² Läufer, Thomas: Vertrag über eine Verfassung für Europa. S. 9

4

reich des Europäischen Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) würden eine massive Mehrbelastung des gesamten Haushalts nach sich ziehen, zumal die wirtschaftliche Kraft der neuen Mitglieder in der Mehrheit bis heute auf der Landwirtschaft fußt. Im Januar diesen Jahres (2007) wurde die Gemeinschaft schließlich um zwei weitere Länder, Bulgarien und Rumänien, ergänzt, bei denen sich die wirtschaftliche Gesamtsituation sowie die Beschäftigungsstruktur ebenso darstellt, wie bei der eben beschriebenen Neuaufnahme-runde 2004. Wohin wird sich also die finanzielle und budgetpolitische Situation der EU bewegen? Wann werden die Grenzen der Finanzierbarkeit einer Union aus heute 27 Einzelstaaten erreicht sein oder gibt es diese gar nicht und die Gemeinschaft steht vor „grenzenlosen“ Erweiterungsoptionen? Besondere Brisanz gewinnen diese Fragen, wenn ein Augenmerk auf die bevorstehende Mitgliedschaft der Türkei geworfen wird. Kann die Europäische Union mit dem vorliegenden haushaltspolitischen System weiter Bestand haben oder müssen hier Änderungen vorgenommen werden, die über die Verbesserung der Transparenz und der demokratischen Strukturen hinausgehen? Hierbei ist es von Interesse die Grundpfeiler des Europäischen Verfassungsvertrages von 2003 kurz darzustellen und in den Fokus zu rücken, um aufzuzeigen nach welchen Prinzipien die EU aufgebaut ist. 1.1. Das Subsidaritätsprinzip

Eine überschaubare Basisdefinition des Begriffs lautet wie folgt: „gesellschaftspolitisches Prinzip, nach dem übergeordnete gesellschaftliche Einheiten (z.B. der Staat, ein Staatenbündnis) nur solche Aufgaben übernehmen sollen, zu deren Wahrnehmung untergeordnete Einheiten (z.B. die Familie, ein Gliedstaat) nicht in der Lage sind“ ³ . Die dazu äquivalente Formulierung im EVV lautet: „Nach dem Subsidaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend erreicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkung auf Unionsebene besser erreicht werden können. [...]“ (Teil I, Titel III, Artikel I-9 Abs. 3) ⁴ . Dies bedeutet, dass die Mitglieder der Union in ihrem politischen Entscheidungsfindungsprozess gestärkt und so vor einer Zentralstaatlichkeit innerhalb der EU bewahrt werden, jedoch in begründeten Fällen ihre

³ Nach Duden Fremdwörterbuch: „Subsidarität“, Band. 5.

⁴ EVV, vgl. auch Vertrag über die Europäische Union Art. 3b.

5

politische Zuständigkeit und Kompetenz zugunsten der Gemeinschaftspolitik aufgeben. So geschehen bei der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) im Jahr 2002. Es müssen nun Überlegungen angestellt werden, ob dies nicht konsequenterweise zu einer Überprüfung der Oberhoheit bei der Aufstellung des jeweilig nationalen Budgets führt. Geht man von einer immer stärker angespannten Haushaltslage der EU aus, so ist es wichtig festzustellen inwieweit die Haushaltspolitiken der einzelnen Mitglieder das EU-Budget, beispielsweise durch konsequent überhöhte Defizitquoten, in Mitleidenschaft ziehen. Ziel müsste dann in streng rationaler Konsequenz sein, das Subsidaritätsprinzip auch auf die Haushaltspolitiken der einzelnen Mitglieder anzuwenden und die Abgabe aller nationalen Kompetenzen bei der Feststellung des Haushalts zu fordern sowie in letzter Instanz die Auflösung des Nationaletats beispielsweise in einem „EU-Gesamtbudget“ durchzusetzen. Diese Überlegung scheint auf den ersten Blick nicht umsetzbar und abwegig zu sein, jedoch sind Ansätze dafür bereits seit der WWU vorhanden. Hierzu werden seitens der EU allgemeine Verschuldungsobergrenzen für die nationalen Budgets festgelegt und bei Nichteinhaltung mittels Geldbußen nach einem festgelegten Verfahren geahndet. Dieses ist noch sehr langwierig, bürokratisch und daher nicht so effizient wie es sein könnte und müsste ⁵ . Das Subsidaritätsprinzip stärkt und unterstütz daher die nationalen Politiken, führt jedoch gleichzeitig zu einer Reduktion der Souveränität der Nation zum Wohle der Gemeinschaft. Gleichzeitig stellt sich die Frage, ob es nicht von Vorteil wäre die Auswirkungen eines zentral geregelten Haushalts in der EU zu akzeptieren und dadurch eine Erhöhung allokativer Vorteile besser nutzen zu können. 1.2. Das Solidaritätsprinzip

Im Gegensatz zum Subsidaritätsprinzip wird das Solidaritätsprinzip im EVV nicht explizit deskriptiv erwähnt. Jedoch kommt es im Artikel III-116 EVV deutlich zum Ausdruck, indem hier auf die „Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts“ hingewiesen wird, welche der Union zu Grunde liegt. Ziel ist, die Förderung der „harmonischen Entwicklung der Union als Ganzes“. Interpretiert man dies auf ökonomische Weise, so kommt man zu dem Schluss, dass den einzelnen Mitgliedern auf diese Art ein gewisses Maß an Sicherheit gegeben werden soll - eine Art Versicherung ⁶ . Was bedeutet das für den einzel-

⁵ Siehehierzu auch Grafik 5 im Anhang

⁶ Vgl. dazu Heinemann, Friedrich: Die Finanzverfassung und Kompetenzausstattung der Europäischen Union

nach Maastricht. S.15 Er spricht hier von Versicherungssolidarität und Umverteilungssolidarität, die bereits im

EUV umgesetzt wurden.

6

nen Mitgliedstaat? In Zeiten wirtschaftlicher Krisen kann es jedem Land passieren, auch einer reichen Nation, dass es finanzielle Schwierigkeiten bekommt, in welche es nicht unbedingt selbstverschuldet geraten sein muss und aus denen es auch nicht aus eigener Kraft ohne weiteres herausfinden würde. Sollte dieser Fall eintreten, würde die indirekte, solidarische „Versicherung“ greifen. Aus dieser solidarischen Versicherung ergeben sich keine direkten finanzielle Ansprüche, viel eher geht es um den Gedanken der Umverteilung der zur Verfügung stehenden Mittel zugunsten des schwächeren Mitgliedes.

Welchem Ziel dient der Umverteilungsgedanke? In einer Union, die sowohl in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht durchaus heterogen angelegt ist, kommt es darauf an, einen Ausgleich unter den verschiedenen Lebensstandards der einzelnen Mitgliedern zu erreichen, um inneren Spannungen auf sozialer, ökonomischer oder politischer Ebene vorzubeugen. Auf dieses Ziel fokussieren nicht nur der Kohäsionsfonds, sondern in vielleicht noch stärkerem Maße die Regional- und Strukturfonds. Das Ziel der „strukturellen Anpassung der rückständigen Gebiete und [...] der Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung“ dient einzig und allein dem „Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der Union“ ⁷ . Ob dieses hehre Ziel der Union immer zu einwandfreier solidarischer Umverteilung führt lässt sich nicht eindeutig ermessen. Es handelt sich hierbei jedoch nicht nur um eine einseitige Umverteilung, von der lediglich die klassischen Empfängerstaaten profitieren, sondern ebenso Nettozahlerländer wie Deutschland ziehen aus der re-distributiven Orientierung der Union ihren Nutzen ⁸ . Das Prinzip der Solidarität innerhalb der EU ist somit eines der wichtigsten, um den Zusammenhalt des Staatenverbundes zu garantieren. Was geschieht jedoch, wenn immer neue Staaten davon profitieren können und wollen? Eine erfolgreiche „Versicherungs- und Umverteilungspolitik“ oder Europäische Sozialpolitik kann auf Dauer nur funktionieren, wenn die Einnahmen an finanziellen Mittel die Ausgaben derselben übersteigen. Die Fragen, die daraus resultieren sind: Hat die Gemeinschaft monetäre Grenzen, wenn ja wann wird sie diese erreichen oder hat sie diese bereits überschritten? Die jüngste Erweiterungsrunde hat in den Pool der Neumitglieder zwei weitere Nationen getragen, die wohl für die kommenden Dekaden im Zustand Spaniens, Griechenlands oder Portugals verharren werden. Welche Auswirkungen hat das auf Dauer auf die haushaltspolitische Situation der EU und lässt sich das Prinzip der Solidarität bei einer immer weiter wachsenden Größe des Staatengebildes überhaupt noch

⁷ Vgl. Art. III-118 EVV

⁸ Siehe Karte der Zielkategorien im Anhang. Hier ist deutlich zu erkennen, dass der komplette Osten Deutsch-

lands zur Kategorie 1 gehört.

7

effektiv anwenden? Der weitere Gang der Analyse muss einen Ausblick dazu geben und zeigen wohin sich die EU diesbezüglich entwickeln wird. Vorab jedoch noch einige Definitionen zu haushaltspolitischen Begriffen. 1.3. Grundlegende Definitionen 1.3.1. Haushaltspolitik und öffentlicher Haushalt

Eine normative Definition, was der Begriff Haushaltspolitik eigentlich leisten muss, liefert an dieser Stelle Hans Korff in seinem 1975 erschienenen Buch „Haushaltspolitik“ mit folgender Definition: „Aufgabe der Haushalte ist heute nicht allein, die dringenden öffentlichen Bedürfnisse zu befriedigen, sondern das Geldwesen und die Wirtschaft so zu beeinflussen, dass eine stetige Entwicklung der Gesamtheit und die größtmögliche Wohlfahrt des einzelnen Staatsbürgers erreicht wird.“ 9

Der öffentliche Haushalt wird analog dazu gemäß HdWW wie folgt definiert: „Unter einem öffentlichen Haushalt soll im folgenden der Teil der Wirtschaft verstanden werden, der haushaltsplanmäßig erfasst wird. Der öffentliche Haushalt stellt die im Haushaltsplan erfasste öffentliche Haushaltswirtschaft dar, [...].“ ¹⁰ In Wittmanns „Einführung in die Finanzwissenschaft“ wird der Begriff „öffentlicher Haushalt“ mittels sieben Punkten in empirischer Weise beschrieben:

• Der Etat ist eine zahlenmäßige Gegenüberstellung der öffentlichen Ausgaben und Einnahmen

• Er ist zukunftsorientiert und hat Plancharakter

• Er wird systematisch gegliedert

• Er ist rechtsverbindlich

• Er wird nach dem Grundsatz der Bedarfsdeckung aufgestellt: Ausgaben und Einnahmen müssen übereinstimmen

• Im Einklang mit der Finanzplanung erlaubt das Budget die kurzfristige Abstim-

⁹ Korff,Hans Clausen: Haushaltspolitik. S.22

¹⁰ Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft: Öffentlicher Haushalt. S.545

8

• Der öffentliche Haushalt ist die zahlenmäßige Darstellung eines Regierungspro-

Ob die Haushaltspolitik der EU diese normativen und empirischen Charakteristika erfüllt und nicht nur der ursprünglichen Zielsetzung von Haushaltspolitik, nämlich der Bedarfsdeckung, nachkommt, muss im Verlauf der Arbeit geklärt werden. Zwei Punkte sind in diesem Zusammenhang mit den Definitionen zu beachten. Zum Ersten sollte trotz aller Erweiterungsrunden, welche die EU in den vergangenen Dekaden durchlaufen hat und vielleicht noch absolvieren wird, ein stetiger Anstieg der Gesamtwohlfahrt erreicht worden sein. Hierzu wird im Verlauf der vorliegenden Arbeit nicht nur die bisherige Entwicklung der EU-Haushaltspolitik untersucht, sondern ebenso die finanzielle Mittelausstattung des Etats der letzten fünf Jahre genauer betrachtet. Die gewonnenen Zahlen sollen als Indikator dienen, um zu eruieren, wie der gemeinschaftliche Gesamtnutzen sich entwickelt hat. Es wird also untersucht, ob bisher ein stetiger Anstieg geleistet werden konnte und auch in Zukunft geleistet werden kann. Der zweite zu berücksichtigende Punkt ist, dass die EU de facto kein Staat, sondern ein Ver-bund von souveränen Nationalstaaten ist und daher stellt sich die Frage, ob die EU im budgetpolitischen Bereich eigentlich nationalstaatliche Aufgaben übernimmt und wie sich diese auf die nationalen Politiken der Mitglieder auswirken. Sollte die Antwort darauf positiv ausfallen, so muss untersucht werden, wie sich die Haushaltspolitik auf Unionsebene ausprägt. Es kann jedoch bereits jetzt festgestellt werden, dass der Punkt sieben bei Wittmanns Auflistung, die zahlenmäßige Darstellung eines Regierungsprogramms, nicht eindeutig zuzuordnen sein wird, da es keine Europäische Regierung gibt. Jedoch ist es möglich dies an den politischen Zielvorgaben der Gemeinschaft in den Bereichen der GAP oder Strukturpolitik zu messen, die in den jeweiligen finanziellen Vorausschauen definiert wurden.

¹¹ Wittmann, Walter: Einführung in die Finanzwissenschaft. S.34

9

1.4. Vorgehensweise und Zielsetzung

Im Folgenden wird zuerst kurz definiert, auf welcher theoretischen Basis die reale Feststellung und Ausführung des EU-Budgets fußt. Dieser prägnante Überblick sorgt gleichzeitig für einen Einblick in das umfassende Feld der ökonomischen Theorie und seiner mannigfachen Ausprägungen. Die Theorie von Richard Musgrave wird einer genaueren Betrachtung unterzogen, um diese später auf die Haushaltspolitik der EU in der Realität komparativ anzuwenden und eventuelle Parallelen aufzuzeigen. Um die eingangs gestellten Fragen beantworten zu können, wird weiter die Entwicklung der Europäischen Haushaltspolitik unter historischen Gesichtspunkten betrachtet. Die „Evolution“, beginnend bei der EGKS über die EWG und EG hin zur EU heutiger Prägung, ist ein wichtiger Bestandteil der gesamten Analyse. Hierbei werden auch wichtige finanzpolitische Wegmarken, wie der Eigenmittelbeschluss oder die Wirtschafts- und Währungsunion in die Betrachtungen miteinbezogen, um ein ganzheitliches Bild der budgetpolitischen Entwicklung zu erhalten. Weitere wichtige Stationen werden die finanziellen Vorausschauen, beginnend bei Delors I bis zur aktuellen Finanziellen Vorausschau 2007-2013, sein, die einen weiteren Blick auf das Fortschreiten der Ausgabenstruktur unter Berücksichtigung der verschiedenen Erweiterungsrunden der vergangenen Jahre ermöglichen. Die rechtlichen Grundlagen sowie die Entwicklung bei der Gestaltung des Budgetkreislaufs sind bei der historischen Betrachtung ebenso relevant, wie ein Ausblick auf den Europäischen Verfassungsvertrag, um zu eruieren welche haushaltspolitischen Neuerungen dieses Werk mit sich gebracht hätte, sofern es ratifiziert worden wäre. Der darauf folgende Teil steht ganz im Zeichen einer detaillierten Analyse der Haushaltsstruktur. Hierzu werden die Haushalte der Jahre 2002 bis 2006 näher betrachtet, um festzustellen, ob sich in den vergangenen Jahren nennenswerte Änderungen in der Haushaltspolitik vollzogen haben, die sich auf die finanzielle Ausstattung des Etats auswirkten. Schwerpunkte bei dieser Analyse werden die verschiedenen Fonds, wie der Ausrichtungs- und Garantiefond für die Landwirtschaft oder die verschiedenen Strukturfonds sein. Ebenso werden Fördermöglichkeiten und Programme, wie SAPARD und ISPA, untersucht, die potenziellen Neumitgliedern den Übergang in die EU erleichtern sollen. Hierbei ist von Relevanz wie die Fonds und Fördermittel strukturiert sind, d.h. nach welchen Maßgaben sie gewährt werden und welche monetären Ausstattungen sie haben.

10

Des Weiteren wird untersucht wie die EU agiert. Von Interesse dabei wird sein, ob sie in zunehmendem Maße die klassischen Aufgaben des Staates übernimmt und somit in Zukunft selbst als „Staat“, zumindest in haushaltspolitischer Hinsicht, agiert. Um dieses festmachen zu können, wird die eben schon erwähnte Theorie des Haushalts von Richard Musgrave zu Rate gezogen. Ebenso wird untersucht, in wieweit sich die Entscheidungsfindungsprozesse in der EU, nach den verschiedenen Erweiterungsrunden, verändert haben und wie sich diese Veränderung auf die Belange des Haushalts auswirkt. Sicherlich werden Länder, die stark auf die finanziellen Unterstützungen, beispielsweise aus dem Agrarfond, angewiesen sind, nicht mit einer eventuell notwendigen Reform der Ausgabenstruktur in diesem Bereich, d.h. Kürzung der zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel, konform gehen. Ebenso werden die Nettozahler auf Dauer nicht bereit sein weiter steigende Beitragszahlungen in Kauf zu nehmen. Daher wird es von Interesse sein festzustellen, wie sich Beschlussmehrheiten verändern werden oder bereits verändert haben. Hieraus ergibt sich die Frage, wie mit den kommenden Erweiterungen der Gemeinschaft haushalts- und finanzpolitisch umgegangen wird. Ein wichtiger Aspekt bei der Untersuchung dieser Problemstellung ist die Finanzierbarkeit von kommenden Erweiterungen der Gemeinschaft, was die eigentlich zentrale Frage aufwirft: Kann die EU einen weiteren Mitgliederzuwachs, unter den heutigen Voraussetzungen, finanziell und haushaltspolitisch verkraften oder hat sie ihre Grenzen diesbezüglich erreicht? Das Fazit wird zeigen, ob auf diese Frage bereits heute eine zufrieden stellende Antwort, aus den vorgeliegenden Fakten und Daten, generiert werden kann.

11

2. Haushaltstheorien - Ein kurzer Überblick

Für die Ökonomien westeuropäischer Prägung waren und sind Theoretiker, wie Adam Smith oder Jean Baptiste Say, bis heute ausschlaggebend. Neben deren Werken, wie „An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations“ aus dem Jahre 1776, die heute zu den Standardwerken für jeden Studenten der Volkswirtschaft oder Betriebswirtschaft gehören, konnten sich ebenso Haushaltstheoretiker wie Adolph Wagner, Joseph Schumpeter oder Gustav Schmoller etablieren und mit ihre Theoremen Meilensteine setzen. Im 20. Jahrhundert etablierte sich in der Zeit der Rezession und Depression, mit den Werken von John Maynard Keynes, der so genannte Keynesianismus. Keynes Theorem der „antizyklischen Nachfragepolitik“ revolutionierte das Verständnis von staatlicher Fiskal- und Haushaltspolitikpolitik. Im weiteren Verlauf des 20. und 21. Jahrhunderts folgten bedeutende Ökonomen wie Rostow, Musgrave, Friedman, Stigler oder Greenspan, die nachhaltige Spuren in der Theorie des Haushalts hinterließen. Wie ist die Haushaltstheorie jedoch im Gesamtkontext einzuordnen? Hierbei gilt es zwischen der Theorie des privaten Haushalts und der Theorie des öffentlichen Haushalts zu unterscheiden. Beide stammen aus dem Gesamtbereich der ökonomischen Theorie und sind somit ein Teilgebiet der Theorie der Finanzwirtschaft. Zur Abgrenzung: „Als „Theorie des Haushalts“ bezeichnet man dasjenige Teilgebiet der ökonomischen Theorie, welches den Marktentscheidungen der privaten Haushalte gewidmet ist“ ¹² . Da der Untersu-chungsgegenstand der vorliegenden Arbeit sich mit den makroökonomischen Gegebenheiten in der Europäischen Union beschäftigt und nicht mit den mikroökonomischen Entscheidungen nach Angebot und Nachfrage jedes einzelnen Bürgers oder jeder Unternehmung in der Gemeinschaft, soll das Teilgebiet der privaten Haushalte nicht weiter beleuchtet werden. Für das Gebiet des öffentlichen Haushalts lassen sich nach Folkers zwei Modelle des staatlichen Agierens eruieren:

• Konzept des Universalismus

• Modell des Mutualismus ¹³ .

¹² Luckenbach, Helga: Theorie des Haushalts. S.11

¹³ Folkers, Cay: Politische Präferenzen und institutionelle Bedingungen der Interessenpolitik. S. 125

12

Das Konzept des Universalismus geht auf Barry Weingast zurück, der dieses im Jahr 1979 entwickelte ¹⁴ . Aus der in diesem Konzept des Universalismus enthaltenen Kritik, entwickelt sich der Begriff des Mutualismus. Dieser beschreibt, dass sich als wesentliche Institutionen kooperative Verfahren des wechselseitigen politischen Interessenausgleichs erweisen, die an die Stelle einfacher Mehrheitsentscheidungen treten. Die Basis dieser Erkenntnis Weingasts bilden jedoch die Ausführungen von Richard Musgrave aus dem Jahr 1959, die für die vorliegende Arbeit genauer analysiert werden sollen ¹⁵ .

Musgrave unterteilte die Aufgaben des Staates in die folgenden drei Abteilungen einer imaginären Finanzbehörde:

• Allokationsabteilung

• Distributionsabteilung (DA)

• Stabilisationsabteilung ¹⁶ .

Hierbei hatte Musgrave zwei Zugänge seine Theorie zu entwickeln. Zum einen, den des optimalen öffentlichen Haushalts, also einem normativen Ansatz, der die Frage nach der Determinierung des optimalen öffentlichen Budgets stellte und zum anderen einen empirischen Zugang, der untersuchte warum bestimmte öffentliche Maßnahmen ergriffen werden und welche Auswirkungen diese für die Zukunft haben ¹⁷ . Musgrave entschied sich für den ersten, den normativen Weg.

Daraus ergibt sich für ihn, dass Budgetpolitik die drei folgenden Ziele verfolgen muss:

• Korrekturen in der Allokation der Produktivkräfte vornehmen

• Einkommen- und Vermögensverteilung verbessern

• ökonomische Stabilität garantieren ¹⁸ .

„Auf diese Weise stellt sich die Budgetpolitik als das Ergebnis dreier interdependenter Pläne dar, von denen jeder durch verschiedene Ziele und Aktionsprinzipien gekennzeichnet ist“ ¹⁹ .

¹⁴ Ebd. S.127

¹⁵ Ebd.

¹⁶ Musgrave, Richard A.: Finanztheorie. S.3-33

¹⁷ Ebd. S.4

¹⁸ Ebd. S.5

¹⁹ Ebd. S.6

13

Wie deutlich zu sehen ist, erkennt Musgrave, dass jede haushaltspolitische Entscheidung, egal wo sie getroffen wird, Auswirkungen auf alle anderen Ebenen oder Abteilungen hat. Zwar verfolgt jede Abteilung eigene für sie optimale Ziele, muss sich aber darüber im Klaren sein, dass die Erreichung der eigenen Ziele immer unter Berücksichtigung der Zielsetzungen der anderen Abteilungen getroffen werden muss.

Für die vorliegende Arbeit wird im Folgenden die musgravesche Distributionsabteilung und deren innerer Aufbau genauer betrachtet, da im weiteren Verlauf der Arbeit untersucht werden soll, ob die EU auf distributiver Ebene bereits Aufgaben übernimmt, die bei Musgrave klar dem Nationalstaat zugerechnet werden müssen. Ziel ist, zu eruieren, ob die Union auf der Verteilungsebene bereits heute nationalstaatliche Aufgaben übernimmt. Welche Aufgaben hat die Distributionsabteilung und welche Mechanismen werden zur Realisierung dieser benutzt? „Die Aufgabe der Distributionsabteilung besteht [...] darin, diesen „richtigen“ Stand der Verteilung zu bestimmen und aufrechtzuerhalten. In der Verfolgung dieses Ziels kann die Distributionsabteilung davon ausgehen, dass von der Allokationsabteilung die Befriedigung öffentlicher Bedürfnisse korrekt vorgenommen wurde und dass weiterhin von der Stabilisierungsabteilung Vollbeschäftigung und Preisstabilität garantiert werden“ ²⁰ . Das Ziel der Distributionsabteilung ist klar herausgestellt worden, die Grundannahmen, wie Vollbeschäftigung, sind in der heutigen Zeit jedoch kaum zu realisieren, auch wenn eines der Ziele der „Lissabon-Strategie“ ist „… wieder die Voraussetzungen für Vollbeschäftigung zu schaffen“ ²¹ . Musgrave stellt sich hier deutlich als Kind seiner Zeit dar, denn auch andere hochrangige Wirtschaftswissenschaftler wie W.W. Rostow stellten Vollbeschäftigung als zentrale Bedingung in die Mitte ihrer ökonomischen Theorien ²² .

Ausschlaggebende Faktoren für die effiziente Erreichung der Ziele der DA sind:

• Ausbildungsmöglichkeiten

• Soziale Mobilität

• Marktstruktur

²⁰ Ebd. S.20

²¹ Europäischer Rat: Schlussfolgerungen des Rates.

²² Rostow, Walt W., Stadien wirtschaftlichen Wachstums. S.114-115

14

Diese bestimmen in welchem Maße der „richtige“ Stand der Verteilung erreicht werden kann. Als brauchbare Mechanismen eruiert Musgrave dazu das Steuer- und Transfersystem, die Einführung von Mindestlöhnen - ein aktueller Diskussionspunkt in der heutigen Politik auf europäischer und vor allem auf nationaler Ebene in Deutschland -, Preisstützung für landwirtschaftliche Erzeugnisse, Schutzzölle und Gesetzte gegen unlauteren Wettbewerb ²³ . Ein Ziel muss also sein, allen die gleichen Kosten aufzuerlegen. „Die budgetären Maßnahmen sind auch insofern wirksamer, als sie es ermöglichen, alle Mitglieder einer bestimmten Gruppe zu treffen und nicht nur diejenigen, die bestimmte Beschäftigungen ausüben oder bestimmte Arten von Markttransaktionen unternehmen, [...]“ ²⁴ . Ein weiteres Ziel der DA ist, durch Steuer-und Transferzahlungen die Produktionsfaktoren aus der Verfügungsmacht eines Mitglieds herauszulösen und in die eines anderen zu übertragen und somit eine gerechtere Allokation der Produktivkräfte zu erreichen, was wiederum die Allokationsabteilung unterstützt. Das Grundproblem der Verteilung wird von Musgrave nicht in der Distribution von finanziellen Mitteln gesehen, sondern in der effizienten Verteilung von Wohlfahrt. Da Wohlfahrtsmehrung sich sowohl in der „Funktion der Geldeinkommensverteilung“ als auch in den Preisbildungsprinzipien für öffentliche Güter manifestieren kann, müssen diese Prinzipien nur genau definiert werden, sofern die Geldeinkommensgröße als Umverteilungsziel angegeben werden soll ²⁵ . Dies führt nach Musgrave zu einer Lösung des Problems.

Dass Musgraves normative Theorie auch in der realen Haushaltspolitik zur Erklärung tatsächlicher Aufgabenstrukturen Anwendung fand, verdeutlicht eine Veröffentlichung des Bundesministeriums für Finanzen aus dem Jahr 1984 ²⁶ . Bezüglich der theoretischen Relevanz der Ausführungen Musgraves stellt Folkers kritisch fest, dass sich in neueren politischökonomischen Analysen die Erkenntnis durchgesetzt hat, dass „die Modellierung des Staates als wohlfahrtsmaximierende Einheit in der Realität keine Entsprechung findet“ und sich eher redistributive Aspekte in der staatlichen Tätigkeit durchsetzen ²⁷ . „Dabei ist die wechselseitige Abhängigkeit allokativer und distributiver Effekte im politischen Prozess und damit die Unmöglichkeit einer getrennten Optimierung der einzelnen Funktionen als wesentliches Kennzeichen anzusehen“ ²⁸ . Ob Musgrave wirklich eine derart strikte Trennung der Abteilungen

²³ Musgrave, Richard A.: Finanztheorie. S.21

²⁴ Ebd.

²⁵ Ebd. S.23

²⁶ Bundesministerium der Finanzen: Der Bundeshaushalt. S.18ff

²⁷ Folker, Cay: Politische Präferenzen und institutionelle Bedingungen der Interessenpolitik. S. 126

²⁸ Ebd.

15

seiner imaginären Finanzbehörde durchgeführt hat, kann an dieser Stelle nicht weiter erörtert werden. Es bleibt jedoch festzustellen, dass seinen Ausführungen die Erkenntnis der Existenz re-distributiver Aspekte zu verdanken ist. Daher ist die Finanztheorie Musgraves für diese Arbeit von Interesse und soll dabei helfen zu eruieren, ob die EU in verteilungsorientierter Hinsicht Aufgaben übernimmt, die eigentlich dem Nationalstaat zugeordnet werden und somit selbst mehr und mehr zum einem Staatsgebilde supranationaler Machart wird. Bevor diese These genauer betrachtet wird, folgt jedoch ein übersichtlicher Blick auf die Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte der Haushaltspolitik der Europäischen Union sowie auf die budgetären Veränderungen der vergangenen Jahre.

16

3. Die Entwicklung von der Montanunion zur EU der 27 unter haushaltspolitischen Gesichtspunkten

3.1. Die frühen Phasen der EU-Finanzverfassung (1952-1970) ²⁹ Am 23. Juli 1952 wurde der Pariser Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) oder auch Montanunion unterzeichnet. Ziel war die gemeinsame Kontrolle der Montanindustrie der Mitgliedsländer (BRD, Italien, Frankreich und BeNeLux) ohne jegliche Zollauflagen, zur Sicherung des innereuropäischen Friedens mittels der Vergemeinschaftung der kriegswichtigen Güter Kohle und Stahl. Diese sollte gleichzeitig den Weg für das spätere so genannte „Wirtschaftswunder“ in der damaligen BRD ebnen. Die EGKS verfügte über eigene Finanzmittel, die von den beteiligten Unternehmen als Beitragssatz aufgebracht wurden. Weiterhin konnte sie sich über zinslose Anleihen finanzieren. Die EGKS erstellte einen Gesamthaushaltsplan, der vom Ausschuss der Vorsitzenden der Organe beschlossen wurde. Der Ausschuss hatte jedoch nur begrenzte Befugnisse beim Beschluss des Plans. So konnte er lediglich darüber beraten und ihn beschließen, jedoch keine Abänderungen oder gar Ablehnungen vornehmen. 30

Zum Zeitpunkt der Gründung der EGKS ahnte wahrscheinlich niemand in welchen Dimensionen sich diese Gemeinschaft, sowohl territorial als auch finanziell, lediglich 55 Jahre später ausgedehnt haben sollte. Dies zeugt zwar vom Erfolg der primär auf ökonomischer und friedenssichernder Basis angelegten Vereinigung von souveränen Nationalstaaten, stellt diese jedoch heute gleichzeitig vor enorme politische und finanzielle Probleme. Im Verlauf der Arbeit wird dieser Punkt noch genauer ausgeführt.

Die Fragen, die sich daraus ergeben sind: Wie hat sich die Gemeinschaft in den vergangenen Dekaden finanziert und welche monetären Schwierigkeiten musste sie meistern? Gab es Veränderungen in der Finanzierungs- und Haushaltspolitik auf dem Weg von der EGKS über die EWG und EG hin zur EU? Um diese Entwicklung näher zu betrachten, wird im Folgenden ein Blick auf die vergangenen 55 Jahre geworfen. Dies wird verdeutlichen welchen gravierenden

²⁹ Die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (allgemeine Ausführungen über die EGKS

in Gliederungspunkt 2).

³⁰ Die Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften - Der Finanzrahmen der EGKS.

17

Veränderungen sich die Gemeinschaft unterworfen hat und warum das Konzept der Europäischen Gemeinschaft erfolgreich war. 3.1.1. Die Jahre 1955 - 1970

Auf der Konferenz von Messina, die im Juni 1955 stattfand, beschlossen die Außenminister der EGKS-Mitgliedsstaaten die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Diese wurde im Jahr 1957 im Rom vollzogen und sorgte von nun an für die Schaffung supranationaler Institutionen, sozialer Harmonisierung und die Verwirklichung allgemeiner Sozialstandards. Ziele waren unter anderem, die Schaffung einer Zone des freien Kapital- und Personenverkehrs, die Abschaffung aller Zollschranken, sowie die Errichtung einer gemeinsamen Handelspolitik gegenüber Drittstaaten.

Die Finanzierung dieses Systems erfolgte über die Beiträge der Mitgliedsstaaten, die direkt in den Haushalt der EWG bzw. später EG einflossen. Es bestand jedoch auch die Möglichkeit der Befriedigung der budgetären Bedürfnisse durch eigene Einnahmen.

Die EWG wurde mit den folgenden Institutionen ausgestattet:

a) die parlamentarische Versammlung (der Mitglieder) oder auch Parlament ab 1958

b) dem europäischen (Minister-) Rat

c) der Kommission

d) dem Gerichtshof.

Hinzu kamen der Ausschuss für Wirtschaft und Soziales, welcher unterstützend für den Rat und die Kommission agierte, sowie die Europäische Investitionsbank (EIB) ³¹ . Welches Verfahren wurde bis zu diesem Zeitpunkt zur Feststellung des Haushalts an-gewandt? Der finanzielle Bedarf wurde von der Kommission ermittelt und dem Rat bis spätestens 30. September des Jahres, das dem Jahr seiner Ausführung vorausgeht, in einem Vorentwurf des Haushaltsplans vorgelegt. Die Versammlung durfte Änderun-

³¹ DieVerträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften - Der institutionelle Rahmen der EWG.

18

gen vorschlagen und den so abgeänderten Vorentwurf dem Rat vorlegen. Dieser entschied dann mit qualifizierter Mehrheit über die Annahme des Haushaltsplans. Die letztendliche Entscheidungshoheit über den Haushalt lag somit beim Rat ³² . Diese Praxis wurde auch in der EG bis zum Jahr 1975 fortgeführt. Im Jahre 1967 wurden die EGKS, die EWG und die EAG (Europäische Atomgemeinschaft) ³³ oder auch EURATOM zu den Europäischen Gemeinschaften zusammengefasst. Die Vertragslaufzeiten der EGKS beispielsweise, wurden hiervon jedoch nicht beeinträchtigt, sondern beibehalten und endeten, wie in diesen Fall, im Jahre 2002. Eine Verlängerung war nicht notwendig, da der zu regelnde Gegenstand fortan vom EG-Vertrag übernommen wurde.

3.2. Die EU Haushaltspolitik von 1970-1988 - Krisen und Anfälligkeit 3.2.1. Die Neustrukturierung 1970

Am 21. April des Jahres 1970 wurde das bisherige System der einzelstaatlichen Mitgliedsbeiträge durch den so genannten Eigenmittelbeschluss des Europäischen Rates beendet und durch das Eigenmittelsystem ersetzt. Dies ermöglichte, durch die Abschöpfung im Agrarbereich, die Einnahmen aus Zöllen und einem System von Mehrwertsteuereinnahmen den Haushalt zu nahezu 100% zu finanzieren. Darüber hinaus hat die Kommission die Möglichkeit durch kleinere „besondere Eigenmittel“ eventuelle Deckungslücken im Haushalt zu kompensieren. Diese setzen sich aus Zinsen, Garantien, diversen kleineren Abgaben und den Beiträgen des Personals zusammen. Das MwSt-System basierte auf einem Satz von 1% der MwSt-Bemessungsgrundlage, welches jedoch durch eine Verzögerung in der harmonischen Anwendung auf alle Mitglieder erst im Jahr 1980 allgemein und vollständig zum tragen kam. Das Eigenmittelsystem wurde später durch diverse Beschlüsse mehrfach geändert ³⁴ . Weiterhin hob der Eigenmittelbeschluss die Gemeinschaft von den anderen internationalen Or-

³² Ebd.und zur visuellen Verdeutlichung vgl. Grafik 1. im Anhang. Es ist zu erkennen, dass es noch kein Kon-

trollorgan, wie den Rechnungshof oder den Haushaltskontrollausschuss gibt. Diese werden erst später in das

System implementiert.

³³ Auf eine nähere Ausführung, was sich hinter der EAG verbirgt, wird verzichtet, da dies nicht relevant für das

Thema der Arbeit ist.

³⁴ Das Eigenmittelsystem: Ursprung und Reformen.

19

ganisationen ab, da diese sich aus den Beiträgen ihrer Mitglieder finanzierten und bis heute finanzieren ³⁵ .

Dem Parlament wurden mit dem Eigenmittelbeschluss von 1970 erstmals Haushaltsrechte zugestanden. Diese Entwicklung ließ nur den Schluss zu, dass eine detaillierte Haushaltsgesetzgebung notwendig wurde. Da die Mitgliedstaaten die Aufstellung des Haushalts nun auf zwei Organe verteilten und die Grundlage der zur Verfügung stehenden Mittel sich von ehemals festen Beiträgen auf Bemessungsgrundlagen verlagerte, mussten die Befugnisse der zuständigen Gremien explizit geregelt werden. Hierauf wird im folgenden Kapitel näher eingegangen.

Vorher stellt sich jedoch noch folgende Frage: Welchen Grund gab es das Beitragsdurch ein Eigenmittelsystem zu ersetzen? Einer der wichtigsten Beweggründe war, die Loslösung der Gemeinschaft von einer die Politiken der EG beeinflussenden Agitation seitens der Mitglieder. Die faktische, finanzpolitische Abhängigkeit der EG von den Beiträgen seiner Mitglieder musste beendet werden. Ziel war es, „to endow the community with genuine fiscal powers and confer on it definitive financial independece from the Member States and their parliaments“ ³⁶ . Lamassoure schreibt hierzu: „Dieser Beschluss (der Eigenmittelbeschluss) markierte das Ende der nationalen Beiträge, mit denen es den Mitgliedstaaten gelungen war, die Politiken der Gemeinschaft in gewissem Maße zu kontrollieren, und den Beginn eines unabhängigen Finanzierungssystems durch „traditionelle“ Eigenmittel [...].“ ³⁷ 3.2.2. Der Vertrag von Brüssel bis Delors I - 1975-1988 Im Jahr 1973 vollzog die EG mit der Aufnahme Irlands, Dänemarks und Großbritanniens ihre erste Erweiterungsrunde. Von nun an hatte die EG neun Mitglieder. Diese neun ratifizierten am 22. Juli 1975 in Brüssel den „Vertrag zur Änderung bestimmter Finanzvorschriften der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften“. Relevant für die vorliegende Arbeit

³⁵ Lamassoure, Alain: Geschichte der Eigenmittel der Gemeinschaften. S.3

³⁶ Historische Ereignisse, 1969-1979 Krisen und ein neuer Anlauf, Die Einführung der Eigenmittel der Gemein-

schaften. (Einleitungstext)

³⁷ Lamassoure, Alain: Geschichte der Eigenmittel der Gemeinschaften. S.3

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ist besonders Kapitel zwei, das die Artikel 11-18 umfasst und sich auf die „Vorschriften zur Änderung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft“ bezieht.

In diesen Artikeln steht sowohl die Einführung eines haushaltspolitischen Kontrollelementes, also auch die Unterscheidung zwischen obligatorischen und nicht-obligatorischen Ausgaben an oberster Stelle. So wird in Artikel 11 des Vertrages bestimmt, dass ein Rechnungshof eingeführt wird, der eben diese Aufgabe übernehmen soll. Die Unterscheidung in obligatorische und nicht-obligatorische Ausgaben ist in sofern von Bedeutung, da dem Europäischen Parlament hiermit erstmals eigene Haushaltsbefugnisse zugestanden werden, die „bei den Ausgaben, die sich nicht zwingend aus dem Vertrag oder den auf Grund des Vertrages erlassenen Rechtsakten ergeben“ ³⁸ eine bedeutende Rolle spielen. „Die komplizierten Vorschriften des neu gefassten Artikels 203 EWG-Vertrag besagen, dass das Europäische Parlament für die nichtobliga-torischen Ausgaben in eigener Kompetenz Erhöhungen [...] vornehmen kann“ ³⁹ . Wie sich dies ausprägte, wird in Grafik 2 im Anhang dargestellt. Es ist deutlich zu erkennen, dass sich das Haushaltsverfahren nach den Novellierungswellen von 1970 und 1975 deutlich verkompliziert hat. Diese Entwicklung führte auf der einen Seite zu einer demokratischeren Verteilung der Kompetenzen im Haushaltsverfahren, auf der anderen gleichzeitig zu einer zunehmen Unüberschaubarkeit des gesamten Prozesses ⁴⁰ . Diese wichtige Neuerung, der Aufteilung der Befugnisse bezüglich der Aufstellung und Abänderung der jeweiligen Haushaltsentwürfe, wird in Artikel 12 des Vertrages zur Änderung bestimmter Finanzvorschriften nochmals bekräftigt und dahingehend ausgebaut, dass sowohl der Rat als auch das Parlament berechtigt sind Änderungen am Haushaltsentwurf vorzunehmen und ggf. den gesamten Haushaltsentwurf abzulehnen. Somit hat das Parlament zu ersten Mal in seiner Geschichte die Möglichkeit aktiv bei

³⁸ Artikel 203 Abs. 8 Unterabsatz 4 EWG-Vertrag

³⁹ Deutscher Bundestag - Wissenschaftliche Dienste: Das Haushaltsverfahren der Europäischen Gemeinschaften

und die Haushaltsbefugnisse ihrer einzelnen Organe, Nr. 43. S. 6

⁴⁰ An dieser Stelle muss darauf hingewiesen werden, dass die Darstellung in Grafik 2 des Appendix aus Gründen

eben dieser Übersichtlichkeit leider nicht jede Feinheit des gesamten komplexen Regelwerkes aufnehmen konn-te. Die Grundzüge des Kreislaufs wurden jedoch nach den Vorgaben der angegebenen Bestimmungen wiederge-

geben.

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