Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis  IV

Abbildungsverzeichnis   V

1  Einleitung  1

2  Definitionselemente von PPP  4

2.1  Ziele  5

2.2  Lebenszyklusansatz  7

2.3  Outputorientierung  9

2.4  Leistungsorientierte Vergütungsmechanismen  10

2.5  Risikoallokation  10

2.6  Modelle  10

3  Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP  11

3.1  Ziele  11

3.2  Rechtliche Grundlagen  12

3.3  Steuervorteile bei Eigenrealisierung  14

3.4  Wirtschaftlichkeit und PPP-Task Forces /  

PPP  -Kompetenzzentren.  15

3.5  Verfahren der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP  15

3.5.1  Statische Verfahren der Investitionsrechnung  17

3.5.2  Kapitalwertmethode als dynamisches Verfahren  17

3.5.2.1  Kalkulationszinsfuß  18

3.5.3  Prüfung der Stabilität der Ergebnisse  19

3.5.3.1  Sensitivitätsanalyse  19

3.5.3.2  Szenarioanalyse  20

3.5.4  Nutzwertanalyse und Kosten-Nutzen-Analyse  20

3.5.4.1  Nutzwertanalyse  21

3.5.4.2  Kosten-Nutzen-Analyse  22

3.6  Ablauf der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung bei PPP.  24

3.6.1  Phase 1  26

3.6.2  Phase 2  28

3.6.2.1  PSC  28

3.6.2.2  Kostenkomponenten  29

3.6.2.3  Risikomanagement  30

3.6.2.4  PPP-Vergleichswert  33

3.6.3  Phase 3  34

3.6.4  Phase 4  35

4  Problematiken der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen  36

und  von PPP  

4.1  Qualität der Daten  37

4.2  Beratung und Transparenz  39

4.3  Interessenkonflikte  42

4.3.1  Bundesverband Public Private Partnership e. V.  44

4.3.2  Partnerschaften Deutschland - ÖPP Deutschland AG (PD)  45

4.3.3  Behörden Spiegel  45

4.3.4  Bankensektor  46

4.3.5  Lobbygruppen, Politik und Verwaltung  47

4.4  Monopolstrukturen  47

II

4.5  Finanzierung  48

4.6  Trennung Beschaffung / Variante  51

4.7  Negativ-Beispiele  52

4.7.1  Bildungszentrum Ostend  52

4.7.2  Frankfurter Schulen  53

4.7.3  Kölner Messehallen  54

4.7.4  Herren-Tunnel und Warnow-Tunnel  55

4.7.5  U-Bahn London  55

4.7.6  Autobahn-PPP 2009  56

4.7.7  Berliner Pilotprojekte  57

4.8  Studie zu gescheiterten Projekten  59

5  Zusammenfassende Bewertung  62

6  Ausblick  66

Quellenverzeichnis   69

III

Abkürzungsverzeichnis

Die juristischen Abkürzungen sind jene nach Kirchner, Hildebert / Butz, Cornelie: Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache. Berlin, New York, 7. Auflage, 2003. Darüber hinausgehende Abkürzungen werden jeweils im Text erläutert.

Des Weiteren gelten die allgemeinen Abkürzungen entsprechend den Rechtschreibregeln des Dudens, Die Deutsche Rechtschreibung, Band 1, Mannheim, 2006.

IV

Abbildungsverzeichnis

Abbildung Seite

1 Anteil der einzelnen Schätzbereiche am kommunalen Investitionsbedarf in Deutschland in % 1

2 Der vierphasige PPP-Beschaffungsprozess 25

3 Ablauf des Risikomanagements 32

V

1 Einleitung

Für die Jahre 2006 bis 2020 schätzt eine Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik ¹ den kommunalen Investitionsbedarf auf 704 Mrd. Euro ² . Der größten Einzelbedarfe ³ bestehen mit 162 Mrd. Euro und 73 Mrd. Euro in den Bereichen Straßenbau und Schulen (siehe Abb. 1).

Abb.1 4

Durch die angespannte Haushaltslage wird eine angemessene Bereitstellung und Instandhaltung von Infrastruktur im Rahmen der Daseinsvorsorge ⁵ jedoch schwieriger. ⁶ Bund, Länder und Kommunen haben sich zunehmend verschuldet, so dass notwendige Investitionen aufgeschoben oder reduziert werden.

Ein Ansatz zur Bewältigung dieses Investitionsstaus könnte im Konzept der Public Private Partnerships liegen (PPP, auch unter dem Begriff Öffentlich-Private

¹ Deutsches Institut für Urbanistik: Der kommunale Investitionsbedarf 2006 bis 2020. Endbericht -Kurzfassung. Berlin, 2008

² in Preisen von 2000

³ Deutsches Institut für Urbanistik, S. 13f.

⁴ Deutsches Institut für Urbanistik, S. 14

⁵ Die rechtliche Grundlage der öffentlichen Aufgabe einer Daseinsvorsorge ist letztlich das Sozialstaatsprinzip. Daseinsvorsorge bedeutet, dass die öffentliche Hand gewährleisten muss, dass die Grundbedürfnisse des Einzelnen befriedigt werden können - sie muss die dafür erforderlichen Leistungen aber nicht zwingend selbst erbringen. (Bausback, S. 904)

⁶ Budäus, S. 11ff.; Ziekow / Windorffer, S. 15f.; Gerstlberger / Schneider, S. 4ff.

1

Partnerschaften (ÖPP) bekannt), deren Potenzial in dieser Diplomarbeit untersucht werden soll. PPP sind Kooperationen zwischen der öffentlichen Hand und Privatunternehmen mit dem Ziel, Projekte der öffentlichen Infrastruktur kurzfristig durchzuführen und dabei durch Kosteneinsparungen den Haushalt zu entlasten. ⁷ Eine PPP erstreckt sich über alle Lebenszyklusphasen z. B. einer Immobilie (Planung, Finanzierung, Bau bzw. Sanierung, Betrieb und ggf. Verwertung ⁸ ) und ermöglicht dadurch Effizienzvorteile gegenüber einer Eigenrealisierung durch die öffentliche Hand, bei der die Phasen getrennt ausgeschrieben werden. In diesem Sinne soll eine win-win-Situation für beide Partner entstehen, ⁹ bei der der durchschnittliche Effizienzvorteil bei Vertragsabschluss 16% beträgt. 10

PPP wird insbesondere im Rahmen der Ineffizienzhypothese öffentlicher Verwaltungen „als Ansatz und Instrument gesehen, privatwirtschaftliche Managementkonzepte für eine effizientere öffentliche Aufgabenwahrnehmung nutzbar zu machen. Ordnungspolitische Grundlage hierfür wird zunehmend das Konzept des Gewährleistungsstaates. Der Staat soll nicht mehr selbst als Produzent auftreten, sondern nur noch gewährleisten, dass bestimmte Aufgaben durch Dritte wahrgenommen werden.“ ¹¹ PPP sind nicht grundsätzlich neu, aber durch die sich seit den 1970ern ständig zuspitzende öffentliche Finanzkrise ¹² besteht heutzutage ein weitaus größer Bedarf bzw. ein Zwang, mit privaten Unternehmen zu kooperieren. ¹³ Die Umsetzung von PPP-Projekten hat daher in den letzten Jahren deutlich zugenommen. Gestützt wurde diese Entwicklung insbesondere durch PPP-Task Forces und PPP-Kompetenzzentren ¹⁴ , durch Interessenvertreter vor allem der Bau-, Banken-und Beratungsbranche sowie durch das ÖPP-Beschleunigungsgesetz aus dem Jahre 2005, obwohl die Gesetzeslage zu PPP größtenteils nicht eindeutig ist.

Die Diplomarbeit befasst sich schwerpunktmäßig mit Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen im Rahmen von PPP. Diese werden im Beschaffungsprozess und projektbegleitend angewandt, um zu prüfen, ob eine Eigenrealisierung oder eine PPP wirtschaftlich vorteilhafter ist (bzw. gewesen wäre). Probleme ergeben sich hauptsächlich aus der Komplexität der PPP. Einen weiteren Schwerpunkt der

⁷ Miksch, S. 1f.

⁸ Die Verwertungsphase wird in der Diplomarbeit nicht berücksichtigt.

⁹ Grüb, S. 5; Ziekow / Windorffer, S. 49f.

¹⁰ Christen, S. 10, ähnliche Werte werden in einer Reihe weiterer Publikationen genannt

¹¹ Budäus, S. 13.

¹² Gladow, S. 1

¹³ Budäus, S. 14

¹⁴ Die von solchen Einrichtungen erstellten Leitfäden haben jedoch keine Gesetzeskraft.

2

Arbeit bildet die Untersuchung von gerade auch durch diese Komplexität bedingten Missbrauchspotenzialen bei PPP mit der zentralen Frage, inwiefern PPP ein Instrument zur Umgehung vorgegebener Verschuldungsspielräume darstellt und somit eine weit in die Zukunft verlängerte, zusätzliche Verschuldung der öffentlichen Hand befördert.

Die Veröffentlichungen zum Thema PPP sind ganz überwiegend „pro PPP“ und deutlich von Verfassern dominiert, die für Unternehmen tätig sind, die auf die eine oder andere Weise mit PPP ihr Geld verdienen (Bauunternehmen, Banken, Kanzleien, Wirtschaftsprüfungsunternehmen). Literaturbeiträge der öffentlichen Seite zu PPP sind äußerst begrenzt, selbst in den die öffentliche Verwaltung betreffenden Zeitschriften. Die existierenden Beiträge dieser Seite beziehen sich fast ausschließlich auf vergaberechtliche, verwaltungsrechtliche und steuerrechtliche Probleme und haben somit für den Untersuchungsgegenstand der Diplomarbeit eine relativ geringe Bedeutung.

In meiner Untersuchung werde ich mich aus Gründen der Vergleichbarkeit auf den Bereich des öffentlichen Schulbaus beschränken, dem Bereich, in dem es die meisten PPP gibt. Bis Ende Mai 2009 wurden 117 Hochbauprojekte als PPP vergeben, davon 47 im Bildungsbereich ¹⁵ ; die Laufzeit der Projekte beträgt meistens 20 bis 30 Jahre. PPP-Projekte sind in den letzten Jahren erst angelaufen und keines bisher vollendet. Eine abschließende Beurteilung von PPP ist deswegen noch nicht möglich. Das Ziel der Untersuchung ist es, einen möglichst aktuellen Ein- und Überblick über die PPP-Situation im deutschen Schulbaubereich zu geben.

Die Diplomarbeit beschäftigt sich zunächst mit den charakteristischen Merkmalen von PPP, den Zielen und den Effizienzvorteilen (Kapitel 2). Daraufhin geht sie in Kapitel 3 näher auf die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP ein. Was sind deren Ziele, rechtliche Grundlagen und Verfahren und wie gestaltet sich deren Ablauf im Beschaffungsprozess einer Investitionsmaßnahme der öffentlichen Hand? In Bezug auf die Besonderheiten von PPP werden die Verfahren der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen Kapitel 3.6 genauer thematisiert und der vierphasige PPP-Beschaffungsprozesses mit den dabei anzuwendenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen Kapitel 3.7 detailliert beschrieben.

¹⁵ Cordes, 15.06.2009

3

Nach dieser grundsätzlich beschreibenden Darstellung schließt sich der Teil der Diplomarbeit an, in dem die Problematiken von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP und von PPP an sich thematisiert werden. Probleme ergeben sich insbesondere in Bezug auf die Qualität der bei PPP-Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen genutzten Eingangsdaten (Kapitel 4.1), in Bezug auf die externe Beratung zur und Transparenz der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und Vertragsgestaltung (Kapitel 4.2) sowie in Bezug auf potenzielle Interessenkonflikte (Kapitel 4.3). Einen Schwerpunkt der Kritik bildet die Art der PPP-Finanzierung und deren Implikationen in Kapitel 4.5 mit der Ausgangsfrage, ob diese eventuell zu einer Verschärfung der öffentlichen Finanzknappheit führen statt zu einer Verbesserung. Im Gegensatz zur ganz überwiegenden PPP-Literatur, in der negative PPP-Beispiele (von denen es eine ganze Reihe gibt) nicht thematisiert werden, werden im Kapitel 4.7 einige solche Beispiele beschrieben. In diesem Zusammenhang wird anschließend in Kapitel 4.8 auch eine Studie zu PPP untersucht, die aus verschiedenen Gründen nicht zustande gekommen sind. Die Diplomarbeit schließt mit einer zusammenfassenden Bewertung und einem Ausblick.

2 Definitionselemente von PPP

Kooperationsansätze mit PPP werden in fast allen öffentlichen Aufgabenfeldern auf Kommunen-, Länder- und Bundesebene diskutiert und auch in vielen Bereichen umgesetzt. In dieser Diplomarbeit geht es jedoch nicht um unbefristete „institutionalisierte PPP“ ¹⁶ , sondern um befristete sog. „Vertrags-PPP“ oder „Projekt-PPP“, bei denen die Partnerschaft auf rein vertraglichen Beziehungen basiert. ¹⁷ Im Gegensatz zu den „institutionalisierten PPP“ bestehen sie nur für einen bestimmten Projektzeitraum, z. B. für den Bau und den 20 Jahre langen Betrieb einer Schule.

Der Begriff PPP wird sehr beliebig verwendet und ist aufgrund der Vielfältigkeit der Kooperationsformen nicht allgemeingültig definierbar. Dies ist aber auch nicht zwingend notwendig, denn gerade die „Offenheit der Entwicklung einer Kultur

¹⁶ Bei der unbefristeten institutionalisierten (auch Organisations-PPP genannt) erfolgt eine Zusammenarbeit innerhalb eines eigenständigen Rechtssubjekts. Ziel ist hier z. B. die Gründung einer gemeinsamen Zweckgesellschaft oder die Übernahme der Kontrolle über ein öffentliches Unternehmen durch den privaten Partner. (Europa. Das Portal der Europäischen Union: Grünbuch zu öffentlich-privaten Partnerschaften)

¹⁷ Europa. Das Portal der Europäischen Union: Grünbuch zu öffentlich-privaten Partnerschaften

4

von PPP ist von essentieller Bedeutung für die Tragfähigkeit des kooperativen Ansatzes.“ 18

Auch die PPP-Leitfäden ¹⁹ zu PPP bleiben recht abstrakt und beschreiben PPP z. B. als projektbezogene

langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die erforderlichen Ressourcen (z. B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal) in einen gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner angemessen verteilt werden. 20

Sinnvoller als eine umfassende Definition erscheint daher eine Auflistung von Merkmalen: 21

Lebenszyklusansatz: Planung, Finanzierung, Bau oder Sanierung, Betrieb ²² und ggf. Verwertung der Maßnahme werden als Paket ausgeschrieben

Outputspezifikationen: die Ausschreibung enthält Ziel- und Rahmenanforderungen, die konkrete Ausgestaltung liegt beim privaten Partner Leistungsorientierte Vergütungsmechanismen: zum Beispiel Bonus/Malus-Regelungen

Risikoallokation: die Partner übernehmen jeweils diejenigen Risiken, die sie am besten beeinflussen können.

Des Weiteren besteht ein kontinuierlicher Abstimmungsbedarf zwischen den Partnern während der Maßnahme, im Gegensatz z. B. zum Outsourcing, wo alle Leistungen, Gegenleistungen und Risiken klar definiert sind. Bei PPP ist dies gerade nicht der Fall, aufgrund der Langfristigkeit und der Komplexität der Maßnahme können nicht alle einzelnen Rechte, Pflichten, Kosten, Leistungen und Risiken der Partner vertraglich festgelegt werden. 23

2.1 Ziele

Bezüglich des Projekts besteht zwischen den Partnern eine Zielgemeinschaft. ²⁴ Sie haben neben ihrem gemeinsamen Ziel zwar unterschiedliche Individualziele

¹⁸ Ziekow / Windorffer, S. 29

¹⁹ Herausgegeben werden diese Leitfäden vor allem durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, das Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen und entsprechende Behörden in anderen Bundesländern.

²⁰ Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band I, S. 2f.

²¹ Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 10f.

²² Der Begriff „Betrieb“ ist in diesem Sinne weit gefasst und beinhaltet u. a. auch Ver- und Entsorgung, Reinigung und Instandsetzung. (Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 10)

²³ Budäus, S. 15, Mühlenkamp, S. 37

²⁴ Ziekow / Windorffer, S. 49ff.

5

(grundsätzlich Gemeinwohlorientierung bei der öffentlichen Hand bzw. Gewinnmaximierung bei den Privaten), aber diese schließen sich nicht aus; so nützt z. B. die Steigerung der Standortattraktivität einer Stadt sowohl den Haushaltsinteressen der Kommune als auch den wirtschaftlichen Interessen des Privaten. ²⁵ Um die jeweiligen Individualziele besser erreichen zu können, werden die unterschiedlichen Handlungsrationalitäten der Partner zusammengefügt. Durch eine Zusammenarbeit in Form von PPP sollen für beide Partner nützliche Synergieeffekte bezüglich der Individualziele realisiert werden, sodass eine win-win-Situation entsteht. 26

Die wesentlichen partnerschaftlichen Individualziele der öffentlichen Hand bzw. deren Vorteile durch PPP sind: 27

Erhöhung der Wirtschaftlichkeit durch Nutzung von Ressourcen und Know-how der Privaten

Implementierung effektiverer Managementmethoden

Flexibilisierung durch Einbindung privatwirtschaftlicher Handlungsrationalitäten (Gewinn- und Effizienzdenken) sowie Vermeidung institutioneller Restriktionen z. B. in Bezug auf Haushalts-, Arbeits-/Beamten-, Haftungs-und Aufsichtsrecht

Finanzierungsentlastung durch Einbindung privaten Kapitals Organisations- und Prozessentlastung (durch Wegfall der Notwendigkeit zur Eigenerstellung und Vorhaltung von Ressourcen) Senkung der Planungskosten und -risiken durch Risikoübertragung auf Privaten

höhere Kostensicherheit durch Reduktion von Nachtragsrisiken (durch Output-Beschreibung) beschleunigte Projektrealisierung

Erzielung positiver regionalwirtschaftlicher Effekte (z. B. Arbeitsplätze, Steueraufkommen, Standortattraktivität) Akzeptanz- und Imagegewinn

²⁵ Ziekow / Windorffer, S. 50

²⁶ Ziekow / Windorffer, S. 49, 51f.

²⁷ Ziekow / Windorffer, S. 50f.

6

Die wesentlichen partnerschaftlichen Individualziele der Privaten sind: 28

Gewinnerzielung (unmittelbar und mittelbar)

Erschließung neuer Geschäftsfelder

Möglichkeit der Risikoverlagerung auf den öffentlichen Partner

Nutzung der Problemlösungskapazität der Verwaltung durch Zugang zu

informellen, organisatorischen und finanziellen Ressourcen (z. B. Fördergelder, bestimmte Steuervorteile, Kredite und Grundstückserwerb) Beschleunigungseffekt und Planungs- und Finanzierungssicherheit durch

die Nutzung öffentlicher Ressourcen und die politische Unterstützung des Projekts

Einflussnahme auf politische Entscheidungen und Projektergebnisse

positiver Marketing- und Imageeffekt in der Öffentlichkeit und bei poten-

ziellen Auftraggebern

Auf Seiten des Privaten könnten Effizienz und Handlungsautonomie jedoch unter politischer Einflussnahme leiden. ²⁹ Ein bedeutender Nachteil für die öffentliche Hand dagegen könnte der Informationsvorsprung des Privaten sein, wenn die Verwaltung nicht über vergleichbare technische und/oder wirtschaftliche Erfahrung verfügt, wodurch der Private die Ausgestaltung des Kooperationsverhältnisses zu seinen Gunsten verschieben kann. ³⁰ Durch eine solche Vorteilsbeschaffung könnte die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe zu Gunsten der Gewinnerzielung unterliegen. Zudem könnte der Private mit einem solchen Informations- und Erfahrungsvorsprung der Verwaltung ihre notwendige Steuerungsfähigkeit entziehen, die ja auch schon durch den (gewollten) Risikotransfer auf den Privaten erheblich reduziert ist. ³¹ Die potenziellen Nachteile einer PPP für die öffentliche Hand als ein Schwerpunkt dieser Diplomarbeit werden tiefergehend ab dem vierten Kapitel thematisiert.

2.2 Lebenszyklusansatz

Die Begriff Eigenrealisierung durch die öffentliche Hand ist etwas irreführend. Bei der Eigenrealisierung, also bei der konventionellen Beschaffungsvariante, erstreckt sich der tatsächliche Eigenaufwand nur auf die Planung und eventuell das Management, auf die Finanzierung sowie auf einige Betriebsfunktionen wie bei- ²⁸ Ziekow/ Windorffer, S. 51f.

²⁹ Krasemann, S. 15; Ziekow / Windorffer, S. 53

³⁰ Krasemann, S. 15f.; Ziekow / Windorffer, S. 55f.

³¹ Krasemann, S. 14

7

spielsweise die eines öffentlich angestellten Hausmeisters. ³² Aber auch diese Betriebsfunktionen werden bei einer Eigenrealisierung zunehmend privat vergeben. ³³ Mit dem Bau und den meisten Betriebsfunktionen werden per Ausschreibung verschiedene Privatunternehmen beauftragt. Der Großteil des Projektvolumens fließt somit auch hier der privaten Wirtschaft über Aufträge zu. ³⁴ Der Unterschied zu PPP besteht darin, dass die verschiedenen Aufträge (z. B. Bau, Betrieb) getrennt voneinander ausgeschrieben werden müssen. Grundlegend für PPP-Projekte ist der ganzheitliche Lebenszyklusansatz ³⁵ . Er verfolgt das Ziel, den Einsatz öffentlicher und privater Ressourcen im Rahmen einer Baumaßnahme zu optimieren und gleichzeitig Kostensicherheit für den Projektträger sowie gleich bleibende Leistungsstandards für den Nutzer zu gewährleisten. Alle kostenrelevanten Vorgänge liegen in einer Hand und werden vollständig über den gesamten Projektzeitraum betrachtet. ³⁶ Die Projektphasen (Planung, Finanzierung, Bau, Betrieb und ggf. Verwertung) werden als Gesamtpaket ausgeschrieben, wodurch sich Synergieeffekte generieren lassen. Dieser Ansatz gewährleistet 37

Anreize zur Optimierung der Gebäudegestaltung im Sinne einer ganzheit-

lichen Betrachtung von Investitions- und Betriebskosten sowie Anreize für ein optimales Nutzungsmanagement und ein

ein stärkeres phasenübergreifendes Kostenbewusstsein schon während

der Planungsphase, weil alle relevanten Kosten, Erlöse und Risiken offengelegt werden; diese Transparenz ermöglicht ein umfassenden Projekt- und Kostenmanagement sowie eine frühzeitige Steuerung und Kontrolle der Projektrisiken.

Auf dieser Basis ist ein genauer, transparenter, objektiver Wirtschaftlichkeitsvergleich zwischen den Beschaffungsvarianten (PPP und Eigenrealisierung) möglich. 38

³² Grüb, 22f.

³³ Grüb, S. 23

³⁴ ebenda, S. 23

³⁵ Die Lebenszyklusbetrachtung ist haushaltsrechtlich jedoch nicht vorgeschrieben.

³⁶ Riemenschneider / Nitzsche / Bernold, S. 36

³⁷ Weber, S. 147f.

³⁸ Weber, S. 145f.

8

2.3 Outputorientierung

Die Einsparpotenziale ergeben sich aus der Gesamtkostenoptimierung, die durch den Lebenszyklusansatz ermöglicht wird. Durch eine Outputorientierung der Leistungsbeschreibung wird den Auftragnehmern eine weitaus größere Freiheit gegeben und gleichzeitig eine höhere Kostendisziplin abverlangt. 39

Öffentliche Bauvorhaben wurden in der Vergangenheit grundsätzlich input- statt outputorientiert ausgeschrieben. Dazu wurde die Art und Weise der Leistungserbringung detailliert vorgeschrieben, wodurch Flexibilität, Innovation und Kreativität erheblich eingeschränkt wurden. Der Wettbewerb fand dadurch nur auf preislicher Ebene statt. Eine Outputorientierung dagegen, wie sie bei PPP ange-wandt wird, macht einen effizienzsteigernden Preis- und Leistungswettbewerb möglich. ⁴⁰ In diesem Sinne werden nur die zu erreichenden Leistungen (z. B. Klassenraummindestgröße) und Standards (z. B. Schadensbehebungsfristen, Energiebedarf) funktionell umfassend und möglichst eindeutig definiert. ⁴¹ Dadurch kann der private Partner seine spezifischen Potenziale einbringen und somit das Kosten-Nutzen-Verhältnis für den Auftraggeber erhöhen. ⁴² Der Private kann die Qualität in den Leistungsbausteinen in einem gewissen Rahmen nach oben und unten beeinflussen. ⁴³ Der Anreiz besteht darin, dass er während der Betriebsphase mit den von ihm gewählten Qualitäten der Bauphase umgehen muss. Er wird seinen Bauentwurf daher so erarbeiten, dass bei der Gebäudenutzung möglichst geringe Betriebskosten anfallen. Bei Hochbauprojekten entfallen üblicherweise 60% - 80% ⁴⁴ der Lebenszykluskosten auf die Betriebsphase, weshalb die Kostenoptimierung für die Betriebsphase zentral ist. „Mit der Ausweitung der Übertragung von Verantwortung in der Betriebsphase steigt der Anreiz für den Privaten, die Lebenszykluskosten zu optimieren.“ ⁴⁵ Der bei PPP grundlegende „ganzheitliche […] Optimierungsansatz hat damit zur Voraussetzung, dass dem Bieter Gestaltungsspielräume gewährt werden müssen.“ ⁴⁶ Dies ist jedoch nur mit einer outputorientierten Ausschreibung möglich.

³⁹ Kanthak S. 114f.; Fischer, S. 145

⁴⁰ Riemenschneider / Nitzsche / Bernold, S. 60ff.

⁴¹ Bei einer Sanierung sollte eine intensive Voruntersuchung der Immobilie durchgeführt werden, da unerkannte, nicht in der Leistungsbeschreibung enthaltene Bausubstanzschäden den wertmäßig größten Anteil an Nachträgen ausmachen. (Fischer, S. 151)

⁴² Miksch, S. 7f.; Fischer, S. 149f.

⁴³ Riemenschneider / Nitzsche / Bernold, S. 36f.

⁴⁴ ebenda, S. 36

⁴⁵ Krasemann, S. 31

⁴⁶ Kanthak, S. 114

9

2.4 Leistungsorientierte Vergütungsmechanismen

Für die definierten outputorientierten Leistungsstandards werden jeweils zweckmäßige Indikatoren und Messmethoden vorgegeben. ⁴⁷ Die Messergebnisse werden dann in geeigneter Weise (z. B. über ein Punktesystem) mit den leistungs-orientierten Vergütungsmechanismen (z. B. Bonus-Malus-Regelungen) und anderen Vertragsvereinbarungen des Projektes gekoppelt, um die Anreizwirkung für den Privaten weiter zu steigern. ⁴⁸⁴⁹ Ein (zumindest anteiliges) Bonus-/Malus-Vergütungssystem soll das Eigeninteresse des Privaten an einer wirtschaftlichen Leistungserbringung steigern und verhindern, dass es überhaupt zu Abweichungen kommt. 50

2.5 Risikoallokation

Trotz bestmöglicher Planungen und Wirtschaftlichkeitsprognosen bestehen weiterhin Restrisiken. Diese Restrisiken müssen analysiert, bewertet und in die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung integriert werden. ⁵¹ Es werden auf jeden Fall diejenigen Risiken bewertet, die auf den privaten Partner übertragen werden können bzw. sollen. Durch die systematische, umfangreiche Identifizierung (mit externer Expertenhilfe) werden außerdem das Projektverständnis erhöht und Unsicherheiten verringert. ⁵² Noch vor dem Lebenszyklusansatz und der Outputorientierung der Leistungsbeschreibung wird eine optimierte Risikoverteilung zwischen den Partnern als wichtigster, die Wirtschaftlichkeit steigernder Faktor gesehen. 53

2.6 Modelle

Bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung einer PPP muss darauf geachtet werden, dass die Art einer PPP und das spezifische Modell unterschiedliche Auswirkungen auf die Untersuchung haben. ⁵⁴ Eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für ein Projekts im Straßenbau muss zumindest teilweise andere Aspekte berücksichtigen als eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung im Hochbaubereich. Diese Diplomarbeit bezieht sich hauptsächlich auf das Erwerbermodell (bei Neubauten) und das Inhabermodell (bei Sanierungen).

Beim Erwerbermodell plant, finanziert, errichtet und betreibt der Private eine Anlage auf einem ihm gehörenden bzw. von der öffentlichen Hand an ihn übertra-

⁴⁷ Riemenschneider/ Nitzsche / Bernold, S. 89ff.; ⁴⁸ Der Messaufwand sollte dabei angemessen sein.

⁴⁹ Riemenschneider / Nitzsche / Bernold, S. 42, 65f. und 89ff.; Fischer, S. 146

⁵⁰ Riemenschneider / Nitzsche / Bernold, S. 103ff.; Krasemann, S. 242

⁵¹ Miksch, 28ff. - ausführlicher zu diesem Prozess siehe Kapitel 3.6.2.3

⁵² Weber / Moß / Parzych, S. 530

⁵³ Miksch, S. 7ff.

⁵⁴ Gerstlberger, S. 21; Ziekow, S. 22

10

genen Grundstück. Diese Anlage wird dem öffentlichen Partner zur Nutzung überlassen und geht am Vertragsende i. d. R. in den Besitz des öffentlichen Partners über. ⁵⁵ Beim Inhabermodell ist der öffentliche Partner von vornherein Eigentümer und Besitzer der Anlage. ⁵⁶ Der öffentliche Auftraggeber zahlt ein periodisches, konstantes Nutzungsentgelt für die Herstellung oder Sanierung und die Betreiberleistungen und sonstige Kosten des Privaten (z. B. Finanzierungskosten). 57

3 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP

In Beschaffungsprozess einer Maßnahme werden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen genutzt, um zu sehen, welche Umsetzungsvariante wirtschaftlich vorteilhafter ist: Eigenrealisierung oder PPP. Im Folgenden werden dazu die Ziele der Untersuchungen, sowie deren Verfahren und Ablauf erläutert.

3.1 Ziele

Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP haben mehrere Funktionen. Einerseits dienen sie zur Erfüllung der rechtlichen Grundlagen. Andererseits dienen sie erstens zur Prüfung der wirtschaftlichen Vorteilhaftigkeit der PPP-Lösung im Vergleich zur Eigenrealisierungsvariante, zweitens zur Projektentwicklung und drittens als begleitendes und abschließendes (nach Projektende) Management-, Steuerungs- und Controllinginstrument über den gesamten Vertragszeitraum. ⁵⁸ Der Projektverlauf wird durchgängig dokumentiert und regelmäßig ausgewertet. ⁵⁹ Insbesondere auch hierfür ist während der Planungsphase eine präzise, lückenlose und nachvollziehbare Definition und Dokumentation von Annahmen, Projektzielen, der Leistungsbeschreibung, Messgrößen und Verfahren von zentraler

⁵⁵ Ziekow / Windorffer, S. 22f.

⁵⁶ Weitere Modelle, auf die aber nicht weiter eingegangen wird:

Beim Leasing- Vermietungsmodell wird die privat geplante, gebaute, finanzierte und betriebene Anlage von der öffentliche Hand geleast/gemietet, eine Kaufoption bei Vertragsende ist die Regel. Beim Contractingmodell werden nur einzelne Anlagenteile gebaut oder optimiert und betrieben. Im Gegensatz zu diesen Modellen erhält der Private beim Konzessionsmodell für seine Leistungen keine regelmäßigen Entgeltzahlungen, sondern das Recht zur Erhebung von Nutzungsentgelten für die Refinanzierung, z. B. durch eine Maut bei Straßenbauprojekten oder Eintrittsgeld in Schwimmbädern und Stadien; der Anteil dieses Modells am Hochbau ist jedoch gering. (Gerstlberger / Schneider S. 21ff.)

⁵⁷ Gerstlberger, S. 23

⁵⁸ Weber, S. 140

⁵⁹ Außerdem dienen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zur Prüfung der Angemessenheit der langen Projektlaufzeit, denn der Wettbewerb darf nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz des Vergaberechts nur insoweit eingeschränkt werden, wie es für eine Amortisierung der Investitionen und zur Erzielung einer angemessenen Kapitalverzinsung erforderlich ist. (Ziekow, S. 710ff.)

11

Bedeutung, da alle folgenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen darauf zurückgreifen. 6061

Gerade weil PPP mit sehr langen Vertragslaufzeiten von gewöhnlich 20 bis 30 Jahren verbunden sind, muss einer genauen Untersuchung des Projekts hohe Priorität eingeräumt werden. ⁶² Ein übereiltes Vorgehen in der Vorbereitungsphase oder Fehleinschätzungen wegen einer unzureichenden Datenlage gefährden das gesamte Projekt, was sich insbesondere wegen der langen Vertragslaufzeiten dauerhaft nachteilig auswirkt ⁶³ (meistens für die öffentliche Hand, siehe Kapitel 4).

Angesichts der knappen Haushaltskassen und zur besseren Vergleichbarkeit der Alternativen ist das Minimalprinzip anzuwenden, ⁶⁴ wonach die definierten Ziele mit minimalem Ressourceneinsatz erreicht werden. 65

3.2 Rechtliche Grundlagen

Die allgemeinen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit finden sich im § 6 (1) Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) und in den Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder ⁶⁶ (§ 7 (1) Satz 1 BHO, für die Länder z. B. § 7 (1) LHO Nordrhein-Westfalen), in entsprechenden Landesvorschriften (z. B. § 75 (1) Gemeindeordnung (GO) NRW) sowie in mehreren die Haushaltsordnungen ergänzenden Verwaltungsvorschriften. ⁶⁷⁶⁸ Im zweiten Satz des § 7 (1) BHO wird weiter präzisiert: „Diese Grundsätze verpflichten zur Prüfung, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung ⁶⁹ erfüllt werden können.“

⁶⁰ Alfen / Fischer S. 81f.

⁶¹ Ziekow / Windorffer, S. 146f.

⁶² Miksch, S. 6

⁶³ Krasemann, S. 275

⁶⁴ Bund, Länder und Gemeinden sind gesetzlich jedoch nicht auf das Minimal- oder das Maximalprinzip (maximaler Output aus mit zur Verfügung stehendem Input) festgelegt. (Nr. 1 VV zu § 7 BHO bzw. zu § 7 LHO NRW bzw. Erläuterung 1.1.3 zu § 75 (1) GO NRW)

⁶⁵ Krasemann, S. 59ff.; Falls möglich ist ein sogenanntes Optimalprinzip zu bevorzugen, bei dem Input und Output in gewissen Grenzen variabel sind. Diese Variante lässt in Bezug auf Investitionsmöglichkeiten und Erfahrung der Privaten den größten Spielraum und kann somit höhere Effi-zienzvorteile generieren werden. (Krasemann, S. 61)

⁶⁶ wobei die LHO mehr Spielraum lässt als die BHO ⁶⁷ Neumann / Szabados, S. 163f.

⁶⁸ Das Wirtschaftlichkeitsgebot ist jedoch auch verfassungsrechtlich im Art. 114 Abs. 2 Grundgesetz verankert - der Bundesrechnungshof hat u. a. die Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung zu prüfen, sowie bei öffentlichen Beschaffungsvorgängen im Vergaberecht. (Weber, S. 140)

⁶⁹ Der Begriff der Privatisierung ist jedoch unklar. Bei einer Orientierung am Zweck der Vorschrift ist darunter die generelle Verlagerung von Rechtsmacht von staatlich nach privat zu verstehen, so dass auch PPP darunter fallen (Krasemann, S. 17). Mit einem Gesetzesantrag vom 18.03.2009 im Rahmen einer größeren Novellierung des ÖPP-Beschleunigungsgesetz wollen Abgeordnete der

12

Auf Bundes- und Länderebene sind Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sowohl bei der Planung finanzwirksamer Maßnahmen (wozu auch PPP zählen) als auch während der Durchführung (begleitende Erfolgskontrolle) und nach Abschluss der Maßnahme (Erfolgskontrolle) vorzunehmen. ⁷⁰ Dabei sollen je nach Umfang und Bedeutung des Projekts einzel- und/oder gesamtwirtschaftliche Methoden genutzt werden, mit der im Einzelfall einfachsten und wirtschaftlichsten Methode. ⁷¹ In Frage kommen z. B. die Kapitalwertmethode und/oder z. B. eine Kosten-Nutzen-Analyse. 72

Die bundesweit im Wesentlichen einheitlichen Grundsätze für die Kommunalhaushalte ⁷³ schreiben bei Investitionen von erheblicher finanzieller Bedeutung einen Wirtschaftlichkeitsvergleich vor, der sämtliche Lebenszykluskosten berücksichtigt. ⁷⁴ Die Erläuterung Nr. 1.4.2 zu § 14 (1) Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) NRW nennt jedoch keine Verfahren, sondern beschreibt pauschal den Ablauf einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung.

Ein detailliertes und verbindliches Verfahren der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für finanzwirksame Maßnahmen existiert - anders als z. B. in Großbritanniennicht. ⁷⁵ Es fehlen Vorgaben zu Form, Ablauf, Inhalt, Bewertungskriterien und Begründungstiefe. Auf die Besonderheit von PPP-Projekten geht bisher keine einzige Vorschrift ein. 76

Die Untersuchung muss auf Bundes- und Landesebene lediglich angemessen sein ⁷⁷ , d.h. sie muss den mit ihr verfolgten Zweck erreichen. ⁷⁸ Was aber Angemessenheit bedeutet und wie sie sich nachweisen lässt, ist nicht spezifiziert. Auf kommunaler Ebene wird die Angemessenheit nicht erwähnt. Die gesetzlichen

CDU/CSU und SPD jedoch u. a. erreichen, dass der Begriff „Öffentlich Private Partnerschaften“ in § 7 (1) Satz 2 BHO aufgenommen wird (BT-Drucks. 16/12283, S. 3).

⁷⁰ Nr. 2.1 und 2.2 der Verwaltungsvorschriften zu § 7 BHO und § 7 LHO NRW (identischer Aufbau und Inhalt)

⁷¹ Nr. 2.3 VV zu § 7 BHO und § 7 LHO NRW (identischer Aufbau und Inhalt)

⁷² Nr. 2.3.2, 2.3.3 VV zu § 7 BHO und § 7 LHO NRW (identischer Aufbau und Inhalt)

⁷³ z. B. § 14 (1) GO NRW, speziell die Erläuterungen Nr. 1.4 („Verpflichtung zur wirtschaftlichsten Lösung bei Investitionsmaßnahmen“)

⁷⁴ Der PPP-Leitfaden des Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung ⁷⁴ aus dem Jahr 2003 konstatiert, dass die Praxis dem nicht gerecht wird. (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band II, Teilband 2, S. 208)

⁷⁵ Proll / Drey (Hrsg.), S. 13

⁷⁶ Proll / Drey (Hrsg.), S. 13

⁷⁷ u. a. § 6 (2) HGrG, § 7 (2) Satz 1 BHO, § 7 LHO NRW, Erläuterungen Nr. 1.4.1 zu § 14 (1) GemHVO NRW sinngemäß

⁷⁸ Neumann / Szabados, S. 167

13

Vorgaben zur Wirtschaftlichkeitsuntersuchung von öffentlichen Investitionen sind deshalb i. d. R. nicht ausreichend. 79

Das ÖPP-Beschleunigungsgesetz ⁸⁰ hat mit Art. 4 Nr. 1 allerdings den § 7 (2) BHO um die Berücksichtigung der Risikoverteilung bei der Prüfung von Privatisierungsmöglichkeiten erweitert. Allgemein wurde mit diesem Gesetz aus dem Jahr 2005 die PPP-Umsetzung im Bereich des Vergabe-, Haushalts-, Steuer-, Kapitalmarkt- und Fernstraßenbauprivatfinanzierungsrechts vereinfacht.

3.3 Steuervorteile bei Eigenrealisierung

PPP und die Eigenrealisierungsvariante werden bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen steuerliche unterschiedlich behandelt. Im Gegensatz zu Betrieben gewerblicher Art ist die öffentliche Hand z. B. von der Umsatzsteuer befreit, ⁸¹ weil sie gewöhnlich nicht unternehmerisch tätig ist und aus dem hoheitlichen Bereich heraus agiert. ⁸² Somit spart sie bei der Eigenrealisierung die Umsatzsteuer, da sie im Gegensatz zum PPP-Fall u. a. die Planungsleistungen selbst erbringt. Grunderwerbssteuern werden für den Privaten dagegen nicht fällig, soweit das von der öffentlichen Hand an den Privaten übertragene oder überlassene Grundstück für einen öffentlichen Gebrauch genutzt wird und mit Vertragsende wieder an die öffentliche Hand zurückgeht. ⁸³ Eine Bereinigung der steuerlich bedingten Wettbewerbsverzerrungen ist nach h. M. aufgrund der komplexen gesamtwirtschaftlichen Effekte der Steuern allerdings nicht vorzunehmen. ⁸⁴ Mit einem Gesetzesantrag vom 18.03.2009 im Rahmen einer größeren Novellierung des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes wollen Abgeordnete der CDU/CSU und SPD jedoch u. a. erreichen, dass

in einem Modellversuch [geklärt wird], in welchem Ausmaß umsatzsteuerliche Mehrbelastungen PPP-Projekte gegenüber einer konventionellen Realisierung benachteiligen und inwieweit eine gebotene und sinnvolle Ausweitung von PPP-

Projekten dadurch verhindert wird. 85

⁷⁹ Neumann / Szabados, S. 169; Weber, S. 142

⁸⁰ Bundesgesetzblatt, S. 2680 (Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich Privaten Partnerschaften und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften)

⁸¹ § 4 (5) Körperschaftssteuergesetz

⁸² Claudy / Ohde, S. 326f.

⁸³ Bausback, S. 903

⁸⁴ ebenda, S. 374; zur Komplexität der Behandlung steuerlicher Wettbewerbsverzerrungen siehe auch Weber / Moß / Parzych, S. 522f.))

⁸⁵ BT-Drucks. 16/12283, S. 3

14

3.4 Wirtschaftlichkeit und PPP-Task Forces / PPP-Kompetenzzentren Eine PPP von der Stange kann es nicht geben, da jedes Projekt seine Eigenheiten hat. Aber die Bündelung von Wissen und dessen kostengünstiger Transfer zu potenziellen Beteiligten und der interessierten Öffentlichkeit durch PPP-Taskforces, Kompetenzzentren wie z. B. Verbände und andere koordinierende Stellen tragen zu einer höheren Wirtschaftlichkeit von PPP-Projekten bei. ⁸⁶ Auch Investitions- und Förderbanken sind in diesem Sinne tätig und wollen so ihr Profil stärken. Diese Stellen begleiten die Entwicklung von einheitlichen Standards für Vertragsvereinbarungen und Verfahrensabläufe sowie für die einzelnen Bestandteile der Anbahnungs- und Umsetzungsphasen; sie begleiten aber auch konkrete (Pilot-)Projekte. ⁸⁷ Die Erkenntnisse solcher Einrichtungen sind bereits in mehreren Leitfäden ⁸⁸ als Orientierungshilfe bei der Analyse und Bewältigung spezifischer Problemlagen im PPP-Prozess veröffentlicht worden. Auf diesen Erkenntnissen beruht auch der in Kapitel 3.6 folgende vierphasige Ablauf des PPP-Beschaffungsprozesses mit seinen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen.

3.5 Verfahren der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP

Der Begriff der Wirtschaftlichkeit und mit ihm der der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung gewinnt im öffentlichen Handeln immer mehr an Bedeutung. ⁸⁹ Dies ist hauptsächlich auf die schon anfangs erwähnte Ökonomisierung staatlichen Handelns vor allem im Zuge der Verwaltungsreform ⁹⁰ zurückzuführen. ⁹¹ Aufgrund der schwierigen Finanzlage richten sich öffentliche Haushalte also zunehmend nach betriebswirtschaftlichen Kriterien und Konzepten der Privatwirtschaft. Diese können jedoch nicht eins zu eins auf die öffentliche Hand übertragen werden, sondern müssen den besonderen Umständen entsprechend angepasst werden, da der private und der öffentliche Sektor unterschiedliche Ziele verfolgen und Strukturen aufweisen. ⁹² Das Ziel der Privatwirtschaft ist Gewinnmaximierung, während die öffentliche Hand oft auch politisch vorgegebene, nicht-ökonomische und so-

⁸⁶ Ziekow,S. 32

⁸⁷ ebenda, S. 32

⁸⁸ siehe Fußnote 19

⁸⁹ Deren Durchführung ist sogar wie in Kapitel 3.2 gezeigt gesetzlich verpflichtend, wobei der betriebene Aufwand grundsätzlich in einem angemessenen Verhältnis zu dem zu erwartenden Erkenntnisgewinn stehen soll.

⁹⁰ Die Kernelemente des Neues Steuerungsmodells (NSM, oder engl. New Public Management, NPM) sind folgende: Kosten- und Leistungsrechnung, Dezentralisierung und Abflachung von Hierarchien, Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung, Kontraktmanagement, Budgetierung, Controlling, Modernisierung der Personalpolitik, Orientierung an Qualität, Wettbewerb und den Bürgern. (Steffen (2006 (a)), passim)

⁹¹ Weber, S. 139

⁹² ebenda, S. 144

15

ziokulturelle in diesem Sinne gesamtgesellschaftliche Ziele wie z. B. Gesundheit oder Bildung, anstrebt (vgl. auch Kapitel 2.1).

In der Privatwirtschaft sind Produkte und Ziele sowie deren Kosten und Erlöse meist eindeutig monetär definierbar, zuordenbar und messbar. Die absolute und relative Wirtschaftlichkeit alternativer Investitionen kann daher überwiegend oder sogar allein mit Hilfe von statischen und dynamischen Investitionsrechenverfahren bestimmt werden. Für eine Aussage zum Kosten-Leistungs-Verhältnis werden dabei sämtliche Kosten und Erlöse nach Kostenarten, Kostenstellen und Kostenträgern systematisch ermittelt und dargestellt. 93

Für eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung insbesondere im öffentlichen Bereich reicht die Investitionsrechnung jedoch nicht aus, da bei öffentlichen Investitionen weitaus mehr und schwerwiegendere unsichere „Produkte“ wie z. B. Bildung auftreten, also Faktoren, die nicht direkt oder gar nicht monetär erfassbar sind. Solche unsicheren Faktoren kann sie nicht berücksichtigen. ⁹⁴ Bei Investitionsentscheidungen in der Privatwirtschaft tritt dieses Problem in eher selten auf, so z. B. wenn Qualität und Service im Verhältnis zum Preis für die Anschaffung einer Maschine relativ wichtig sind oder etwa bei einer Standortentscheidung, bei der auch Faktoren wie Arbeitskräftepotenzial, Verkehrsanbindung u. ä. berücksichtigt werden müssen.

Viel öfter als in der Privatwirtschaft besteht im öffentlichen Bereich also oft kein direkter Zusammenhang zwischen der erstellten Leistung, den damit verbundenen Kosten und dem Ziel der Erstellung. Den erbrachten Leistungen sollten deshalb deren Nutzen wie z. B. mehr Bildung, Gesundheit, Lebensqualität etc. gegenübergestellt werden (wobei Wirtschaftlichkeit das möglichst optimale Verhältnis ist), ⁹⁵ was sich natürlich monetär oder sonstig quantitativ kaum erfassen lässt. Für eine aussagfähige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung müssen jedoch alle Aspekte sowohl monetärer als auch andersartig quantifizierbarer sowie nicht quantifizierbarer Art über den gesamten Zeitraum einer Investitionsmaßnahme berücksichtigt werden. ⁹⁶ Zur Berücksichtigung nicht quantifizierbarer Auswirkungen wird die Nutzwertanalyse (Nutzwertanalyse) genutzt, zur umfassenden Berücksichtigung gesamtgesellschaftlicher Nutzen die Kosten-Nutzen-Analyse. ⁹⁷ Die Wirt-

⁹³ ebenda,S. 140; Ziekow / Windorffer, S. 101

⁹⁴ Weber, S. 145

⁹⁵ ebenda, S. 145; Boege, S. 43

⁹⁶ Weber, S. 145

⁹⁷ vgl. Kapitel 3.5.41 und 3.5.4.2

16

schaftlichkeitsuntersuchung soll unter Berücksichtigung aller zum Untersuchungszeitpunkt verfügbaren entscheidungsrelevanten Daten und Informationen die wirtschaftlichste vorteilhafteste Variante feststellen. ⁹⁸ Die für eine umfassende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung notwendigen Verfahren werden im Folgenden beschrieben.

3.5.1 Statische Verfahren der Investitionsrechnung

Als statische Verfahren für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei Investitionsentscheidungen sind die Kostenvergleichsrechnung, die Gewinnvergleichsrechnung, die Rentabilitätsvergleichsrechnung und die Amortisationsrechnung zu nennen. ⁹⁹ Auf diese Verfahren werde ich jedoch nicht weiter eingehen, weil sie für solch besonders vielperiodige Investitionen wie PPP nicht geeignet sind, da deren Zielgrößen einperiodig sind und somit keinen Zeitwert enthalten. 100

3.5.2 Kapitalwertmethode als dynamisches Verfahren

Im Gegensatz dazu erfassen die dynamischen Verfahren Kapitalwertmethode und Annuitätenmethode ¹⁰¹ auch „die Zeitstruktur der Zahlungen, indem mit Hilfe der Zinseszinsrechnung die zu unterschiedlichen Zeitpunkten anfallenden Zahlungen auf einen gemeinsamen Vergleichszeitpunkt abgezinst ¹⁰² (diskontiert […]) oder aufgezinst […] werden.“ ¹⁰³ Mit einer solchen Abbildung der Zeitreihen lassen sich die Zahlungsströme über den gesamten Projektzeitraum, in Abhängigkeit der Qualität der Einganswerte, genau darstellen. Die ermittelten Zahlungsströme ¹⁰⁴ werden gegenübergestellt und in Bezug auf ihre wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit analysiert. 105

Der Kapitalwert einer Investition ist die Summe aller mit dem Kalkulationszinsfuß auf den Investitionsbeginn abgezinsten Investitionszahlungen. ¹⁰⁶ Diese Diskontierung ist notwendig, weil ein in der Zukunft fälliger Betrag durch Zins- und Zin-

⁹⁸ ebenda,S. 145; Boege, S. 43f.

⁹⁹ Krieger, S. 22f.

¹⁰⁰ Krieger, S. 22

¹⁰¹ Im Rahmen der Problemstellung PPP ist die KWM die geeignetere Methode. Die Annuitätenmethode wird in der Praxis nicht angewandt (Littwin, 11.06.2009). „Als Annuität […] (auch Rente genannt) bezeichnet man eine in gleichen Zeitabständen […] regelmäßig wiederkehrende betragsmäßig gleiche Zahlung, d. h. die Annuität ist nichts anderes als ein auf Periodengrößen umgeformter Kapitalwert.“ (Krieger, S. 24) Die Annuitätenmethode ermittelt somit Periodenzielwerte und nicht wie die KWM den realistischeren Gesamtzielwert.

¹⁰² Die Begriffe Abzinsung und Diskontierung werden alternativ verwendet.

¹⁰³ Krieger, S. 22

¹⁰⁴ Der Zahlungsstrom der PPP-Variante bildet gleichzeitig das durch die öffentliche Hand an den Privaten zu leistende periodische Nutzungsentgelt ab.

¹⁰⁵ Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band I, S. 112

¹⁰⁶ Krieger, S. 23

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seszinseffekt weniger wert ist als zum Bezugszeitpunkt „Gegenwart“ (bzw. ein nominal gleich hoher Betrag in der Vergangenheit ist mehr wert als in der Gegenwart). Der Vergleichszeitpunkt ist dabei i. d. R. der Beginn des Gesamtinvestitionszeitraums. Diskontiert werden die addierten Einnahmen und Ausgaben üblicherweise innerhalb einjährigen ¹⁰⁷ Betrachtungsperioden während des Gesamtzeitraumes, wobei die Zahlungen als am Jahresende geleistet gelten. ¹⁰⁸ Die Diskontierung einer Jahressumme erfolgt, indem sie mit dem Abzinsungsfaktor des vorher festgelegten Kalkulationszinssatzes multipliziert wird. Das Ergebnis einer Diskontierung ist der Barwert (der Barwert ist also der nach x Jahren fällige Betrag des Gegenwartswertes); die Summe der einzelnen Barwerte ist der Kapitalwert. Diejenige Investition mit dem höchsten Kapitalwert ist schließlich zu be-vorzugen.

3.5.2.1 Kalkulationszinsfuß

Der Kalkulationszinsfuß (auch als Kalkulations- oder Diskontierungszinssatz bezeichnet) sollte projektspezifisch nach Investitionszeitpunkt und -dauer gewählt werden. ¹⁰⁹ Er entspricht den Kreditkosten sowie der erwarteten Mindestverzinsung des in der Investition gebundenen Kapitals, wenn es quasi risikofrei auf dem Kapitalmarkt angelegt werden würde ¹¹⁰ und beinhaltet auch die Markterwartung bezüglich der Inflationsentwicklung. ¹¹¹ Durch die eigene Wahl des Zinssatzes hat die Zinssatzbestimmung ein starkes subjektives Element. Dennoch ist die Anwendung des durchschnittlichen Zinssatzes legitim. ¹¹² Außerdem wird die voraussichtliche Preisentwicklung von Kosten und Erlösen berücksichtigt, z. B. über den deutschen Verbraucherpreisindex. Alle Größen werden in nominalen Werten angegeben und die Preisentwicklung explizit ausgewiesen. 113

¹⁰⁷ Der Leitfaden des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen empfiehlt eine genauere unterjährige, wenn möglich monatliche Zuordnung und Diskontierung. (Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 22)

¹⁰⁸ Schmidt, S. 197

¹⁰⁹ Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2005, S. 22

¹¹⁰ I. d. R. als Staatsanleihe mit einer Restlaufzeit von mindestens zehn Jahren. (Weber / Moß / Parzych, S. 546)

¹¹¹ Weber / Moß / Parzych, S. 546f.

¹¹² Ein exakteres Verfahren zur Bestimmung dieses Zinssatzes ist die Zinsstrukturkurve. Der Zinssatz wird hier für auf Basis quasi risikofreier langfristiger Staatsanleihen für jedes Investitionsjahr einzeln bestimmt, denn ein einheitlicher Zinssatz für ein Projekt mit 25 Jahren Laufzeit müsste sich eigentlich an einer ebenso langen Anleihe orientieren - diese existieren am realen Kapitalmarkt aber gar nicht. Der Nachteil des Verfahrens ist seine enorme Komplexität und auch die Kurve kann letztlich auch nur eine Momentaufnahme sein. „Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen insbesondere die bei der Finanzplanung zu Grunde gelegten Parameter entscheidend sind. Ungenauigkeiten an dieser Stelle werden die Entscheidungsfindung regelmäßig stärker beeinflussen als die exakte Bestimmung des Diskontierungszinses.“ (Weber / Moß / Parzych, S. 547) Bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung als Controlling bietet sich natürlich eine Zinsstrukturkurve an, die den tatsächlichen Zinsverlauf der Vergangenheit abbildet.

¹¹³ Weber / Moß / Parzych, S. 523

18

Je höher der Zinssatz gewählt wird, desto eher wird eine PPP begünstigt, denn bei den unterschiedlichen Zahlungsströmen der Alternativen wird davon ausgegangen, dass bei der Eigenrealisierung zu einem frühen Zeitpunkt hohe Kosten anfallen und bei der PPP gleichmäßige jährliche Nutzungsentgeltzahlungen auftreten, so dass die PPP vom Abzinsungseffekt weniger stark betroffen ist. 114

3.5.3. Prüfung der Stabilität der Ergebnisse

Die Untersuchungsergebnisse sind immer von den getroffenen Annahmen und der Verfügbarkeit und Qualität der Eingangsdaten abhängig (vgl. auch Kapitel 4.1), die zumindest vor der Abgabe konkreter Bieterangebote im Verhandlungsverfahren nur auf Schätzungen und Annahmen beruhen. ¹¹⁵ Dies führt zu einer potenziellen Entscheidung unter Unsicherheit. Die Teil- und Endergebnisse der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen werden daher anhand von Sensitivitäts- und Szenarioanalysen auf diese Unsicherheiten hin geprüft, um die Auswirkung von Veränderungen einzelner Einflussfaktoren auf das Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung darstellen. ¹¹⁶ Auch hier sollte sich der Untersuchungsaufwand nach Größe und Komplexität des Projekts richten, d. h. angemessen sein. Spätestens beim Wirtschaftlichkeitsnachweis direkt vor der Zuschlagserteilung sollten die Stabilitätsprüfung umfassend durchgeführt werden, da nun die finalen Eingangsdaten vorliegen.

3.5.3.1 Sensitivitätsanalyse

Bei der Sensitivitätsanalyse werden einzelne Parameter und Prämissen ¹¹⁷ prozentual variiert, um deren Auswirkungen auf die Zielgröße (die Kapitalwerte der Alternativen) zu untersuchen und somit kritische Schwellenwerte zu ermitteln. ¹¹⁸ Diese werden erreicht, wenn die Veränderungen zu einem Wechsel der Vorteilhaftigkeit der Alternativen führen oder es zu einer Überschreitung von vorher festgelegten Grenzen in Bezug auf die jeweils andere Alternative kommt. Die Parameter mit der höchsten prozentualen Ergebnissensitivität sind folglich die wichtigsten Stellschrauben. Es kommt aber auf die relative Auswirkung der Alternativen untereinander an - denn eine noch so starke jedoch in etwa synchrone

¹¹⁴ Miksch, S. 69

¹¹⁵ Weber, S. 148

¹¹⁶ Boege, S. 43; Miksch, S. 72f.

¹¹⁷ z. B. Kosten, Risikowerte, Kalkulationszinsfuß, Preisentwicklung bezüglich der KWM und Gewichtung der Zielkriterien oder vergebene Bewertungspunkte bezüglich der NWA

¹¹⁸ Boege, S. 43f.; Miksch, S. 203f.

19

Auswirkung einer Veränderung bei beiden Alternativen beeinflusst die Vorteilhaftigkeit nicht. 119

Entscheidungsprobleme können mit dieser Analyse zwar nicht gelöst werden, da sich das gleichzeitige Zusammenwirken mit den restlichen Parametern nicht wiedergeben lässt. ¹²⁰ Aber die Sensitivitätsrisiken können zumindest analysiert und erkannt werden. Sensitive Parameter sollten dann möglichst noch weiter analysiert und überarbeitet werden. 121

3.5.3.2 Szenarioanalyse

Auf der Grundlage der so ermittelten kritischen Größen sollte eine Szenarioanalyse ¹²² für drei Fälle durchgeführt werden - mit einer Variation der Größen für den günstigsten Fall („best case“), den ungünstigsten („worst case“) und den Basisfall („base case“). Im Gegensatz zur Sensitivitätsanalyse können hier realistischerweise mehrere Parameter gleichzeitig variiert werden. Das Ergebnis ist eine gewisse Bandbreite der Zielgröße. Die einzelnen Abhängigkeiten sind dennoch nicht darstellbar und müssen letztlich doch interpretiert werden. Ein anderer Nachteil ist der immense Arbeits- und Informationsaufwand. Der Aufwand solcher Simulationen ist somit eher bei größeren, komplexeren Projekten berechtigt. ¹²³ Für differenzierte Aussagen zur Risikostruktur sind weitaus komplexere, umfangreichere, computergestützte Simulationen zur vertiefenden Analyse notwendig, wie z. B. die Monte Carlo Simulation. ¹²⁴ Diese zeichnet sich durch eine sehr hohe Variabilität bei der Bestimmung der Verteilung der Eingangsdaten aus sowie durch die Möglichkeit, Abhängigkeiten zwischen Parametern zu modellieren. Das Ergebnis ist die Wahrscheinlichkeit, mit der die Vorteilhaftigkeit einer Alternative eintritt. Bei aller Analysetiefe kommt es aber auch hier auf die Interpretation der Ergebnisse und die Entscheidungsfindung durch die Verantwortlichen an.

3.5.4 Nutzwertanalyse und Kosten-Nutzen-Analyse

Zur Schaffung eines Gesamtbildes müssen bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung auch solche Kosten- und Nutzenaspekte bewertet werden, die nicht oder nicht direkt monetär oder überhaupt nicht quantitativ bewertet werden können; außerdem müssen die gesamtgesellschaftlichen Auswirkungen einbezogen werden. Für eine ganzheitliche Bewertung vor allem sozioökonomischer, sozioökolo-

¹¹⁹ Boege,S. 43; Weber / Moß / Parzych, S. 549f.

¹²⁰ Boege, S. 43.; Miksch, S. 73

¹²¹ Boege, S. 44.; Miksch, S. 73

¹²² Miksch, S. 73f.; Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 42

¹²³ Miksch, S. 73f.

¹²⁴ Weber / Moß / Parzych, S. 559f.; Miksch, S. 74f.

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gischer und städtebaulicher Kriterien der Varianten sind diese Verfahren unerlässlich. ¹²⁵ Sie sind zwar zwangsweise von mehr oder weniger Subjektivität der Entscheidungsträger geprägt, aber die Ziele und Teilziele müssen möglichst genau definiert und messbar sein.

Beiden ist grundsätzlich der Vorteil gemeinsam, dass die Maßnahme mit ihren Auswirkungen genau beschrieben und untersucht wird und Kosten und Nutzen so weit wie möglich quantifiziert werden. ¹²⁶ Die Thematisierung dieser Nutzen und Kosten sollte auch eine größere Transparenz und Akzeptanz durch die Offenlegung der Kriterien und Bewertungsprozesse der Entscheidung erzielen. ¹²⁷ Des Weiteren können diese vergleichsweise simplen Verfahren sachfremde Kriterien eliminieren. 128

Auch die Ergebnisse der Nutzwertanalyse und der Kosten-Nutzen-Analyse sollten mit Hilfe von Sensitivitäts- und Szenarioanalysen und ggf. von Simulationen überprüft werden, oder falls dies unangemessen aufwendig ist, mit Risikoaufschlägen bzw. Abschlägen bewertet werden. 129

3.5.4.1 Nutzwertanalyse

Mit der Nutzwertanalyse können qualitative Kriterien bewertet werden, Kriterien, die nicht quantifizierbar sind. Die Investitionsalternativen können so durch Auswahl gemeinsamer Kriterien besser vergleichbar gemacht werden. Es werden alle Kosten und Nutzen in Bezug auf die Individualziele der öffentlichen Hand berücksichtigt und damit der Projekterfolg im weiteren Sinne messbar und vergleichbar gemacht. ¹³⁰ Diese Kriterien werden aber nur dann berücksichtigt, wenn sie bei den Alternativen in sehr unterschiedlichen Ausmaßen auftreten, weil sie sonst kaum Einfluss auf die Vorteilhaftigkeit der Alternativen haben. 131

Ausgangspunkt für die Bestimmung der Zielkriterien sind wie erwähnt die Individualziele der öffentlichen Hand. Darüber hinaus sind allerdings regelmäßig weitere Nutzenkriterien von Bedeutung. Insofern ist sicherzustellen, „dass entscheidungsrelevante qualitative Aspekte ¹³² umfänglich identifiziert und systematisch in

¹²⁵ Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band I, S. 117f.; Schmidt, S. 196; Boege, S. 43

¹²⁶ Schmidt, S. 197

¹²⁷ Boege, S. 44

¹²⁸ Schmidt, S. 194

¹²⁹ Schmidt, S. 203

¹³⁰ Ziekow, S. 101

¹³¹ Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 58

¹³² z. B. Oberziel Ökologie - Zielkriterien Gestaltung der Freianlagen, Energieverbrauch, Energiebeschaffung

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einem hierarchischen Zielsystem abgebildet werden.“ ¹³³ Dabei müssen die Kriterien unabhängig von einander sein. Um die Praktikabilität der Nutzwertanalyse zu gewährleisten, sollten insgesamt höchstens ca. 8-10 Zielkriterien in die Auswertung einbezogen werden. 134

Danach werden die Kriterien entsprechend ihrer Bedeutung nach den Präferenzen der öffentlichen Hand prozentual gewichtet (auf jeder Hierarchieebene getrennt). Die Subjektivität als ein wesentlicher Nachteil der Nutzwertanalyse wird reduziert, wenn „die Gewichtung von mehreren unabhängigen Personen(gruppen) durchgeführt und die Ursachen für ggf. auftretende Abweichungen ermittelt werden.“ ¹³⁵ Um die Merkmale der Faktoren messbar und vergleichbar zu machen, müssen Messskalen festgelegt werden. Es bietet sich eine Skala von 1 bis 10 mit 10 als Bestnote an. Eine Benotung eines Muss-Kriteriums mit 0 führt zum Ausschluss einer Alternative. Zur Berechnung der Teilnutzwerte werden die jeweiligen Noten mit der Gewichtung multipliziert. Die Addierung der Teilnutzwerte einer Alternative ergibt dann ihren Nutzwert, wobei die mit dem größeren Nutzwert die vorteilhaftere ist. 136

3.5.4.2 Kosten-Nutzen-Analyse

Die Kosten-Nutzen-Analyse ist das umfassendste Verfahren zur Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Sie betrachtet die Maßnahme gesamtwirtschaftlich, d. h. es werden alle positiven und negativen Wirkungen einer Maßnahme berücksichtigt, egal wo und bei wem sie anfallen. 137

Im Gegensatz zur Nutzwertanalyse werden bei der Kosten-Nutzen-Analyse die verschiedenen Kriterien zur genaueren Vergleichbarkeit möglichst auf eine monetäre Größe gebracht und gegenübergestellt, wobei der Nutzen der Kriterien auch hier in Punktwerten dargestellt wird. ¹³⁸ Die Kosten-Nutzen-Analyse berücksichtigt dennoch auch Größen bzw. Ziele, die sich völlig einer Bewertung entziehen (siehe unten). Dabei ist diejenige Alternative mit dem größten Gesamtnutzwert vorzuziehen. Falls Kosten und Nutzen nicht sicher eintreten, werden zumindest entsprechende Erwartungswerte zu Grunde gelegt. 139

¹³³ Weber / Moß / Parzych, S. 551

¹³⁴ Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 59

¹³⁵ ebanda, S. 59

¹³⁶ ebenda, S. 60

¹³⁷ Ziekow, S. 97; Weber, S. 141

¹³⁸ Schmidt, 196; Boege, S. 44

¹³⁹ Boege, S. 43

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Je nach Grad der Erfassung und der Möglichkeit zur Monetarisierung lassen sich die Kriterien in drei Kategorien teilen: 140

Direkte Kosten und Nutzen können aufgrund vorhandener bzw. korrigier-

ter Marktpreise ¹⁴¹ direkt ermittelt werden, z. B. Investitionsausgaben. Indirekte Kosten und Nutzen, außerhalb des Zielbereiches, also unbeab-

sichtigt. Sie lassen sich zwar objektiv messen, müssen aber erst über Vergleichsabschätzungen monetär bewertet werden, z. B. Lärmbelästigung, Verkehrsstromänderung; der Umfang der in die Berechnung einzubeziehenden indirekten Kosten und Nutzen sollte im Sinne der Praktikabilität nicht zu sehr ausgedehnt werden

Nicht monetarisierbare (intangible) Kosten / Nutzen, direkt und indirekt,

entziehen sich völlig einer objektiven Bewertung oder lassen sich nur über eine Vorteils- und Nachteilsdarstellung oder eine Nutzwertanalyse bewerten, z. B. Image oder Veränderung des Landschaftsbildes. Eine strenge Abgrenzung der Bewertbarkeit ist schwierig, näherungsweise Lösungen hängen vom Ressourceneinsatz dafür ab. Wenn der Effekt nicht monetarisierbar ist, muss er zumindest möglichst genau beschrieben werden und kann ggf. mit Punkten bewertet werden und in gesonderter Darstellung verbal-argumentativ formuliert werden.

Um eine übergreifende Vergleichbarkeit zu ermöglichen, müssen möglichst spezifisch u. a. Ziele, zu erfassende Wirkungen und Bewertungsmaßstäbe vorgegeben werden. ¹⁴² Die ermittelten Kosten werden dann wie bei der Kapitalwertmethode durch Abzinsung auf den Investitionsbeginn vergleichbar gemacht, da die Kosten und Nutzen über mehrere Perioden anfallen. Schließlich werden die Kosten und Nutzen der Eigenrealisierungsvariante denen der Privatalternative gegenübergestellt. ¹⁴³ Diejenige Variante mit dem höchsten Nettonutzen ist die vorteilhafteste.

Wenn die Investitionsrechnung einerseits und die Nutzwertanalyse und Kosten-Nutzen-Analyse andererseits zu unterschiedlichen Vorteilhaftigkeiten führen,

¹⁴⁰ Ziekow, S. 97ff.; Schmidt 201ff.; Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 61

¹⁴¹ Im Sinne der Erfassung des gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrtseffekts werden die Marktpreise jeweils um Auswirkungen von Steuern, Beihilfen, Transferzahlungen und Marktverzerrungen korrigiert. (Ziekow 2008, S. 98)

¹⁴² Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 61

¹⁴³ Ziekow, S. 97ff.; Schmidt 201ff.; Boege, S. 44

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müssen deren Ergebnisse schließlich auf einer einheitlichen Bewertungsskala zusammengeführt werden. ¹⁴⁴ Hier wird nochmals eine Nutzwertanalyse genutzt, eine bei der nun zusätzlich das monetäre Zielkriterium „Kapitalwert“ definiert wird. Seiner Relevanz entsprechend steht er dabei in einem angemessenen Gewichtungsverhältnis zu den qualitativen Kriterien.

3.6 Ablauf der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung bei PPP

Der PPP-Beschaffungsprozess kann in einen vierphasigen Erkenntnis- und Entscheidungsprozess unterteilt werden ¹⁴⁵ (siehe Abb. 2), der der zur Verfügung stehenden Datentiefe angepasst und bei entsprechenden Kenntnissen jederzeit abgebrochen werden kann.

In der ersten Phase wird der Investitionsbedarf geprüft und ein PPP-Eignungstest durchgeführt, der die grundsätzliche Eignung der Maßnahme für eine PPP auch unter Berücksichtigung der rechtlichen und politischen Anforderungen prüft. Bei positivem Ausgang folgt in Phase 2 der Beschaffungsvariantenvergleich. Hier wird durch Schätzung der Summen aller Kosten und ggf. Erlöse, die während des Betrachtungszeitraums für die konventionelle Variante anfallen werden, ein Vergleichswert erstellt (Public Sector Comparator, PSC). Der PSC bildet die Kostenobergrenze, die bei definierten Standards und Qualitäten im PPP-Verfahren nicht überschritten werden darf. In einer vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wird der PSC mit dem Schätzwert anderer PPP-Varianten verglichen. Aufbauend auf den Erkenntnissen der ersten beiden Phasen folgt in Phase 3 das Vergabeverfahren zur Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots. Die dabei eingehenden Angebote werden anhand zuvor festgelegter Kriterien bewertet und untereinander und mit dem PSC verglichen.

Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in diesem Beschaffungsprozess sind zu keinem Zeitpunkt eine statische Berechnung und müssen immer dem aktualisierten Stand der Eingangsdaten angepasst werden. Neben der Entscheidung am Ende jeder Stufe stehen sowohl eine Empfehlung zum weiteren Vorgehen als auch ein Abschlussbericht, der die Prämissen, die Vorgehensweise, die Arbeitsschritte, den Meinungsbildungsprozess und die Ergebnisse transparent beschreibt. 146

¹⁴⁴ Weber / Moß / Parzych, S. 555

¹⁴⁵ Weber / Moß / Parzych, S. 500ff.; Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band I, S. 9ff.

¹⁴⁶ Rauschenbach / Gottschling, S. 277

24

Abb.  2 147 Der vierphasige PPP-Beschaffungsprozess  

147  Weber / Moß / Parzych,  502

25

Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung muss wertneutral, ergebnisoffen und transparent sein. ¹⁴⁸ In Kapitel 4 der Diplomarbeit wird festgestellt, dass gegen diese Anforderungen offensichtlich nicht selten verstoßen wird. Eine angemessene Qualität der Eingangsdaten stellt bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu PPP ein relativ großes Problem dar (siehe Kapitel 4.1). Eine weitere unabdingbare Voraussetzung ist die Übereinstimmung von Zielfestsetzung, Leistungs- und Quali-tätsstandards sowie Stichtagen und Betrachtungszeitraum der Alternativen. ¹⁴⁹ Der Umfang und die Analysetiefe der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sind von den spezifischen Anforderungen abhängig, insbesondere von der Größe und Komplexität des Projekts sowie von der Verfügbarkeit und Qualität der Eingangsdaten. ¹⁵⁰ Die Anwendbarkeit von PPP ist also nicht übertragbar und muss immer projektspezifisch geprüft werden.

3.6.1 Phase 1

In dieser ersten Phase wird der Investitionsbedarf durch einen quantitativen, qualitativen und zeitlichen Soll-Ist-Abgleich festgestellt und es wird output-orientiert (vorläufig) beschrieben, welche Leistungen notwendig sind. ¹⁵¹ Dies ist auf jeden Fall originäre Aufgabe der öffentlichen Hand. ¹⁵² Der Soll-Zustand orientiert sich an demografischen Faktoren, „vor allem aber auch an politisch gewollten bzw. gesetzlich vorgesehenen Versorgungszielen und Qualitätsstandards.“ 153

Im nächsten Schritt wird die gesamtwirtschaftliche Maßnahmenwirtschaftlichkeit mittels einer Kosten-Nutzen-Analyse untersucht, d. h., ob das Ergebnis (Nutzen) den Aufwand (Kosten) rechtfertigt. ¹⁵⁴ Danach muss geprüft werden, ob die Maßnahme überhaupt finanzierbar ist, ob sie mit der Haushaltslage mittel- und langfristig vereinbar ist. Dafür werden, basierend auf der Bedarfsermittlung, für die Eigenrealisierung und die PPP-Variante(n) die (bisher nur grob schätzbaren) Kosten und Erlöse des Lebenszyklus mit direktem Einfluss auf die künftigen Haushalte während der gesamten Projektlaufzeit zu Grunde gelegt (Kapitalwertmethode). ¹⁵⁵ Für Baukosten können übliche Kennwerte genutzt werden, für Be-

¹⁴⁸ Weber/ Moß / Parzych, S. 525

¹⁴⁹ ebenda, S. 525

¹⁵⁰ Weber, S. 147

¹⁵¹ Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band I, S. 14

¹⁵² Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 17

¹⁵³ Krasemann, S. 23; Die Kommunen wissen in der Regel, welche Bedarfe sie haben, im Hinblick auf eine mögliche PPP-Eignung ist eine umfassende Bedarfsermittlung dennoch notwendig. Krasemann, S. 23

¹⁵⁴ Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band I, S. 16f.

¹⁵⁵ Alfen / Fischer, S. 15f.; Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band I, S. 17

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triebskosten Vergleichsdaten der öffentlichen Hand oder Benchmarks. ¹⁵⁶ Anschließend werden die Projektziele definiert. Sie sind der Ausgangspunkt für eine vorläufige Leistungsbeschreibung zielgerichtete und eine effiziente Projektstrukturierung. ¹⁵⁷ Diese Ziele werden dem angestrebten Zweck gemäß möglichst genau beschrieben, also eindeutig, messbar, realistisch und zeitlich konkretisierbar. 158

Verlaufen diese Prüfungen kumulativ positiv, werden potenzielle Realisierungskonzepte identifiziert, die später in Phase 2 einer tieferen Analyse unterzogen und verglichen werden. ¹⁵⁹ Vorher werden sie aber hinsichtlich ihrer grundsätzlichen Eignung geprüft. Dieser PPP-Eignungstest zum Schluss der Phase 1 soll Anhaltspunkte für mögliche Vorteile einer PPP-Variante aufzeigen. Da aufgrund des frühen Projektstadiums erst wenige konkrete Daten vorliegen muss der Test anhand von Annahmen und Abschätzungen durchgeführt werden. Daher wird ein qualitatives Verfahren genutzt, bei dem bestimmte Muss- und Kannkriterien ¹⁶⁰ geprüft werden: 161

1. Grad der Leistungsübertragung - ist der Lebenszyklusansatz praktikabel? 2. Risikoverteilung - ist ein Risikotransfer sinnvoll und praktikabel? 3. Output-Orientierung der Leistungsbeschreibung - ist sie für dieses Projekt sinnvoll und gewollt?

4. Projektvolumen - ermöglicht es eine Überkompensierung der Transaktionskosten ¹⁶² durch Effizienzgewinne?

5. bestehen rechtliche und/oder projektspezifische Einschränkungen 6. ist ein Marktinteresse vorhandenen?

7. Vergütungsmechanismen - sind Leistungen in messbaren Größen, Vergütungsmechanismen mit Anreizsystemen möglich und praktikabel?

¹⁵⁶ Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.): Band III, Teilband 2, Arbeitspapier Nr. 4, S. 16; Alfen / Fischer, S. 16

¹⁵⁷ Krasemann, S. 38f.; Alfen / Fischer, S. 16f.

¹⁵⁸ z. B. Oberziel Schulneubau, der die vorzugebenden Anforderungen erfüllt, Unterziele u. a. Wirtschaftlichkeit sowie Beseitigung des Kapazitätsengpasses durch 200 Schulplätze zum festgelegten Termin etc.

¹⁵⁹ Weber / Moß / Parzych, S. 505f.

¹⁶⁰ Ein Muss-Kriterium muss vollständig erfüllt sein, z. B. rechtliche Zulässigkeit, je stärker ein Kann-Kriterium erfüllt ist, umso eher ist eine PPP-Eignung gegeben. Die Kann-Kriterien können analog zur NWA über ein Punktesystem bewertet werden. (Weber / Moß / Parzych, S. 506)

¹⁶¹ Weber / Moß / Parzych, S. 506ff.; Krasemann, S. 26ff.

¹⁶² zu Transaktionskosten siehe Kapitel 3.6.2.2

27

Wenn diese Fragen für eine PPP-Variante kumulativ positiv beantwortet werden können, sollte sie weiter verfolgt werden (Phase 2), andernfalls ist das Projekt nicht für PPP geeignet.

3.6.2 Phase 2

In Phase 2 werden die in Phase 1 identifizierten alternativen Beschaffungsvarianten miteinander verglichen, um sich am Ende der Phase unter Berücksichtigung aller verfügbaren entscheidungsrelevanten Daten für die wirtschaftlich vorteilhafteste Variante zu entscheiden. Zum Entscheidungszeitpunkt müssen - als Grundlage für das Projektcontrolling in der Umsetzungsphase - eine aus dem Vergleichsprozess resultierende ausführliche Beschreibung der Leistungen und des Projekts an sich, insbesondere der Projektziele, sowie der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und Vorgaben für den privaten Partner vorliegen. ¹⁶³ Des Weiteren werden in dieser Phase die Projektrisiken genau identifiziert und bewertet.

3.6.2.1 PSC

Die Grundlage für den Vergleich ist der PSC, der die Kosten und ggf. Erlöse der Eigenrealisierungsvariante abbildet. Er trägt daher auch zu einer effizienten Mittelverwendung bei, falls das Projekt eigenrealisiert werden sollte. ¹⁶⁴ Zu den Kostenelementen zählen Finanzierungs-, Bau-, Betriebs- und Transaktionskosten und ggf. Erlöse, die zusammen mit den monetär bewerteten Risikokosten anhand der Kapitalwertmethode als Zahlungsstrom über den ganzen Vertragszeitraum abgebildet werden. Grundlage für den PSC ist die jeweilige objektive Beschaffungswirklichkeit des öffentlichen Projektträgers. ¹⁶⁵ Als Datengrundlage dienen Projektkostenschätzungen anhand von empirischen Verwaltungsdaten, geeignete Kennzahlen (standardisierte Kosten- und Leistungsgrößen) und Erfahrungswissen der Projektbeteiligten, wobei eine gewisse Unsicherheit in der Vergleichbarkeit solcher Daten mit dem jeweiligen Projekt liegt. Diese Daten müssen daher möglichst genau abgestimmt und angepasst

¹⁶³ Krasemann, S. 189f.

¹⁶⁴ Alfen / Fischer, S. 36

¹⁶⁵ Dies bedeutet: es „sind die für die jeweilige öffentliche Gebietskörperschaft zutreffenden Werte (Benchmarks) zu ermitteln. Dabei dürfen lediglich solche Optimierungsansätze Berücksichtigung finden, die zu diesem Zeitpunkt vom öffentlichen Projektträger erkannt werden und deren Realisierung auch bei konventioneller Beschaffung des konkreten Projekts sichergestellt wäre.“ (Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 29)

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werden, um die Aussagefähigkeit nicht zu stark zu verzerren. ¹⁶⁶ Während der Projektentwicklung wird der PSC fortlaufend präzisiert.

3.6.2.2 Kostenkomponenten

Zur Analyse werden die Kosten in verschiedene Kategorien geteilt: 167 Finanzierungskosten, bestehend aus den langfristigen Finanzierungskosten für Planung und Bau und ggf. den Kosten für eine Bauzwischenfinanzierung. ¹⁶⁸ Baukosten, bestehend aus Planungs- und Errichtungskosten inklusive Baunebenkosten (z. B. Kosten der Projektleitung).

Betriebskosten, bestehend aus allen Kosten im Zusammenhang mit der Objektnutzung. Die Auswirkungen unterschiedlicher Betriebsstandards und Instandhaltungskosten der Alternativen müssen besonders beachtet werden, ¹⁶⁹ gerade weil 60 - 80% der Gesamtkosten aus der Betriebsphase resultieren. 170

Darüber hinaus entstehen Transaktionskosten sowohl vor der Auftragsvergabe (ex-ante), z. B. durch die Suche nach sowie Information, Verhandlung und Entscheidung über Realisierungsmöglichkeiten, als auch nach der Vergabe (expost). Nur die letzteren Transaktionskosten, die vor allem durch die Abwicklung und Kontrolle der Umsetzung, Vertragsanpassungen und Gerichtverhandlungen entstehen, werden nicht in den PSC eingerechnet, da sie projektspezifisch sind -vor der Auftragsvergabe sind die Transaktionskosten der Alternativen gleich und haben somit keine relative Auswirkung. ¹⁷¹ Für die Bestimmung der absoluten Maßnahmenwirtschaftlichkeit in Phase 1 sind jedoch auch die ex-ante-Transaktionskosten relevant. Aber auch bei einer Eigenrealisierung fallen nach der Vergabe weitere Transaktionskosten an, weil nicht alle Leistungen in Eigenregie erfolgen. ¹⁷² Die Transaktionskosten sind u. a. durch teure externe Beratungsleistungen aufgrund der Komplexität der Vertragsgestaltung und Langfris-

¹⁶⁶ Weber/ Moß / Parzych, S 513f.

¹⁶⁷ Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band I, 55ff.; Weber / Moß / Parzych, S 514f.; Alfen / Fischer, S 37ff.

¹⁶⁸ „Im kommunalen Bereich erfolgt die Finanzierung der konventionellen Beschaffung üblicherweise über die Aufnahme eines projektspezifischen Kredites. Kommen projektspezifisch zur Verfügung stehende Eigenmittel und/oder Fördermittel zum Einsatz, so sind diese im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu berücksichtigen. Auf Bundes- und Länderebene werden Investitionen aus dem allgemeinen Haushalt getätigt (Gesamtdeckungsprinzip). Folglich liegt keine projektspezifische Kreditaufnahme vor.“ (Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 36)

¹⁶⁹ Die Auswirkungen werden quantifiziert und qualitative Unterschiede, die sich aus den verschiedenen Niveaus ergeben, über eine NWA berücksichtigt und in einer Endwertbetrachtung mit den monetären Auswirkungen zusammengeführt. (Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 31)

¹⁷⁰ Riemenschneider / Nitzsche / Bernold, S. 36

¹⁷¹ Krasemann, S. 184ff.

¹⁷² Weber / Moß / Parzych, S. 516f.

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tigkeit der Aufgabenübertragung generell relativ hoch. ¹⁷³ Sie haben Fixkostencharakter, deren Kompensationsmöglichkeit mit dem Projektvolumen steigt. ¹⁷⁴ Verwaltungskosten fallen z. B. im Zusammenhang mit der Bauherrenfunktion und dem Vertragscontrolling an. Sie zählen auch zu den Transaktionskosten und müssen im PSC berücksichtigt werden. Sie setzen sich „aus Personal- und Sachausgaben zusammen und können beispielsweise über die Anzahl der im Projekt gebundenen Stellen öffentlicher Mitarbeiter quantifiziert werden.“ 175

Auch die Risikokosten eines Projekts müssen im PSC berücksichtigt werden, und zwar anhand dessen, wie sie die Partner unter sich aufteilen. Berücksichtigt werden nur die an den Privaten übertragbaren Risiken, denn daraus ergibt sich die finanzielle Auswirkung für den Fall, dass alle Risiken bei der öffentlichen Hand verbleiben. ¹⁷⁶ Die nicht übertragbaren Risiken bleiben unabhängig von der Realisierungsvariante bei der öffentlichen Hand und haben keine Auswirkung auf die relative Wirtschaftlichkeit zwischen den Varianten, da diese Risiken ja bei allen Realisierungsalternativen gleich hoch wären. Sie sollten aber aus Transparenzgründen dennoch ermittelt und dargestellt werden. ¹⁷⁷ Außerdem werden Prämien für Projektrisiken, die durch Versicherungen abgedeckt sind, im PSC berücksichtigt. 178

3.6.2.3 Risikomanagement

Die Risikoübertragung erfolgt in fünf Arbeitsschritten: ¹⁷⁹ Zuerst werden alle identifizierten Risiken definierten Risikokategorien zugeordnet, die sich analog zu den anderen Kosten für Planung, Finanzierung, Bau und Betrieb an den Lebenszyklusphasen orientieren. ¹⁸⁰ Dabei lässt sich nicht vermeiden, dass Einzelrisiken wie z. B. Termine, Insolvenz und Nachfragerisiken nicht zugeordnet werden können und als Einzelrisiken verbleiben. In einem zweiten Schritt werden die Risiken dann nach Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadenshöhe qualifiziert und geordnet ¹⁸¹ . Jedes Risiko mit einer hohen Qualifikation für Eintritt und/oder Schaden muss folglich genauer untersucht werden. Im dritten Schritt werden den Risiken monetäre Werte zugeordnet, die sich aus der Multipli-

¹⁷³ Gerstlberger/ Schneider, S. 27, vgl. auch S. 47f.

¹⁷⁴ Grüb, S. 52f.

¹⁷⁵ Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 33

¹⁷⁶ Ziekow / Windorffer, S. 54

¹⁷⁷ Miksch, S. 37ff.

¹⁷⁸ Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band I, S. 56

¹⁷⁹ Miksch, S. 28ff.; Weber / Moß / Parzych, S. 529ff.

¹⁸⁰ Weber / Moß / Parzych, S. 530

¹⁸¹ Miksch, S. 30ff.; Weber / Moß / Parzych, S. 531ff.

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kation von Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadenshöhe ergeben. ¹⁸² Beim zweiten und dritten Schritt werden Statistiken, Erfahrungswerte sowie Vergleichswerte des Versicherungsmarktes genutzt. 183

Im vierten Schritt werden die so bewerteten Risiken den Partnern optimal zuge-ordnet: ¹⁸⁴ Es „soll derjenige ein Risiko tragen, der dieses am effizientesten managen kann.“ ¹⁸⁵ Die Risikoübertragung sollte nicht maximal sondern optimal effizient sein, so dass Risikokosten minimiert werden. ¹⁸⁶ Ein zu weit gehender Risikotransfer auf einen der Partner würde Risikoaufschläge verursachen und somit wiederum die Wirtschaftlichkeit der PPP gefährden. 187

Die Wirkung der Risikokosten wird im PSC abgebildet. Die Berücksichtigung der Risiken erfolgt durch relative Aufschläge auf die Basiskosten des PSC. ¹⁸⁸ Ein Vorteil bei dieser Vorgehensweise ist (neben einer hohen Übersichtlichkeit) der mögliche Ausgleich von Schätzfehlern bezüglich der Einzelrisiken aufgrund der Gaußschen Normalverteilung. Die Risikoauswirkungen auf die Zielkriterien werden zudem einer Stabilitätsprüfung unterzogen (siehe Kapitel 3.5.3) und wenn möglich auch mit den Mittelwerten vergleichbarer Projekte verglichen. ¹⁸⁹ Abhängigkeiten zwischen den Risiken müssen allerdings gesondert berücksichtigt werden, wozu vor allem die Monte-Carlo-Methode in Frage kommt. ¹⁹⁰ Falls es zu einer PPP-Ausschreibung kommt, müssen die Risiken auf das konkrete Angebot angepasst werden. 191

¹⁸² Miksch, S. 34f.

¹⁸³ Miksch, S. 35

¹⁸⁴ In der Regel trägt der Private die Planung- und Herstellungsrisiken außer das Genehmigungsrisiko (Scheitern des Konzepts in der Planungs- und Bauphase, Planungsqualität, Planungsänderungen, Folgekosten aus fehlerhafter Planung und Umsetzung, Insolvenz des Privaten), die Baurisiken (Grundstückserwerb, Preiskalkulation, Zeitplan, Qualität, Insolvenz), die Betriebsrisiken (Betriebskosten bzw. Höhe des Nutzungsentgelts, Instandhaltungskosten, Auslastung, Vandalismus) und die Finanzierungsrisiken (z. B. Zinssatz). Der öffentliche Partner trägt i. d. R. übergeordnete Risiken wie die der Preissteigerung, der politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen (z. B. Gesetzesänderungen), Risiken der höheren Gewalt nach Bauabnahme, Nachtragskostenrisiken und Risiken der von keinem vertretbaren Zerstörung oder Verschlechterung. (Ziekow / Windorffer, S. 54ff.; Alfen / Fischer, S. 40ff.)

¹⁸⁵ Weber / Moß / Parzych, S. 528

¹⁸⁶ Miksch, S. 28ff.; Krasemann, S. 88ff.

¹⁸⁷ Krasemann, S. 88

¹⁸⁸ Pfnür / Eberhardt, S. 167ff.

¹⁸⁹ Miksch, S. 34f.

¹⁹⁰ Miksch, S. 32f.; siehe Kapitel 3.5.3.2

¹⁹¹ Krasemann, S. 90

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Abb. 3 ¹⁹² Ablauf des Risikomanagements

Ein prozessbegleitendes Risikocontrolling im Falle einer PPP-Realisierung dient als fünfter Arbeitsschritt schließlich zur Überwachung und Anpassung von Risikobewältigungsmaßnahmen (auch seitens des Privaten). Zentral sind dabei eine Ausrichtung auf Schadensvermeidung und eine gütliche, kostengünstige Schadensregulierung, u. a. Regelungen zur Vertragsanpassung. Bei festgestellten Abweichungen ist dieser Ablauf erneut zu beschreiten. 193

Auch zwischen Projekten im Schulbau (bzw. der Schulsanierung) können die Risiken aufgrund von projekt- und vertragsspezifischen Besonderheiten zum Teil stark variieren. Bei Justizvollzugsanstalten und Krankenhäusern finden sich jeweils eigene Risikoschwerpunkte als bei Schulen. ¹⁹⁴ Bei Krankenhäusern hängen Risiken in der Betriebsphase z. B. auch vom medizinischen Fortschritt, dem Modernisierungsbedarf, sich ändernden Behandlungsmethoden, sowie von Reformen im Gesundheitssystem ab. ¹⁹⁵ In Gefängnissen wiederum ist das Auslastungsrisiko gering, aber das Vandalismusrisiko hoch; außerdem ergibt sich hier die Besonderheit, dass der Private zwar den Betrieb, aber nicht die hoheitliche Aufgabe des Strafvollzug an sich übernehmen kann. 196

¹⁹² nach Miksch, S. 29;

¹⁹³ Miksch, S. 36; Proll / Drey, S. 16

¹⁹⁴ Abel / Diez / Lennerts, S. 158ff.

¹⁹⁵ ebenda, S. 158f.

¹⁹⁶ ebenda, 159f.

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3.6.2.4 PPP-Vergleichswert

In Analogie und in Bezug zum PSC werden auch sämtliche projektspezifischen Kosten der PPP-Variante(n) geschätzt. ¹⁹⁷ Es werden also auch jene Kosten auf diesen PPP-Vergleichswert zugeschlagen, die auch bei einer PPP bei der öffentlichen Hand verbleiben bzw. entstehen würden. Darunter fallen vor allem Risikokosten, die auch im Falle einer PPP von der öffentlichen Hand getragen werden, projektspezifische Transaktionskosten und Remanenzkosten ¹⁹⁸ . Da in diesem Projektstadium noch keine konkreten PPP-Angebote vorliegen und die Datengrundlage deshalb weiterhin recht unsicher ist, gilt: 199

1. Sind die Kosten für die PPP-Variante einzelbetraglich abschätzbar oder mit vertretbarem Aufwand zuverlässig zu ermitteln, so sind diese Werte zu nutzen. 2. Ist in einzelnen Kostenbereichen keine einzelbetragliche Erfassung der Kosten der PPP-Variante möglich, so sollte mit vertretbarem Aufwand eine detaillierte Abschätzung der prozentualen Zu- und Abschläge gegenüber dem PSC erfolgen. Dies soll für alle Kostenarten erfolgen, die in die Ermittlung des PSC eingeflossen sind und die noch nicht mit der im ersten Schritt beschriebenen Methode geschätzt werden konnten.

3. Als Mindestanforderung ist eine pauschale Abschätzung der Zu- und Abschläge bezogen auf die im PSC genutzten Kostengruppen (z.B. Baukosten, Betriebskosten) vorzunehmen.

Die Herleitung der Pauschalen muss auf jeden Fall immer detailliert begründet werden. 200

Eine informelle Markt- bzw. Bieteransprache z. B. durch ein Interessenbekundungsverfahren ist eine Möglichkeit zur Datengenerierung für die PPP-Variante, aber letztlich ungeeignet. ²⁰¹ Denn Angebote in einem Interessenbekundungsverfahren sind zwar ein Indiz für die PPP-Fähigkeit, aber genau wie die öffentliche Hand sind auch die Interessenten hierbei nicht an ihre Preisangaben gebunden, die wegen der hohen Angebotserstellungskosten oft ungenau sind. Auch die Resonanz ist in der Praxis recht gering. 202

¹⁹⁷ Weber / Moß / Parzych, S. 525ff.; Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 35ff.

¹⁹⁸ z. B. Kosten für Personalkapazitäten oder unkündbare Verträge, die bei der öffentlichen Hand verbleiben müssen, aber keinen unmittelbaren Leistungsbezug in der PPP-Variante entfalten. (Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 38)

¹⁹⁹ Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 35f.

²⁰⁰ ebenda, S. 36

²⁰¹ Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band II, Teilband 1, S. 163; Weber / Moß / Parzych, S 512f.

²⁰² Alfen / Fischer, S. 27f.

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3.6.3 Phase 3

In der Phase 3 wird das Vergabeverfahren durchgeführt. Es dient dazu, „die noch nicht eindeutig definierten Kosten und Anforderungen an ein Projekt zu präzisieren“ ²⁰³ und somit genauere Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Die eingereichten PPP-Angebote werden auf jeder Stufe des Vergabeverfahrens mit einem kontinuierlich angepassten PSC als Benchmark sowie untereinander verglichen, um eine wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit zu prüfen. Diese Untersuchungen sollten auch jeweils eine Nutzwertanalyse beinhalten, um zu zeigen, über welche Aspekte intensiver verhandelt werden sollte. In der Phase der abschließenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung hat die Nutzwertanalyse eine wesentlich stärkere Bedeutung im Rahmen der Gegenüberstellung des PSC und der Angebote. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die konzeptionelle Umsetzung der outputorientierten Leistungsbeschreibung zwischen PSC und den Angeboten, aber auch zwischen den Angeboten stark differieren kann. 204

Den Zuschlag bekommt das Angebot, das im Vergleich mit dem PSC und den anderen PPP-Angeboten das quantitativ und qualitativ beste Kosten-Nutzen-Verhältnis hat. ²⁰⁵ Die Wirtschaftlichkeits- und Zuschlagskriterien sind dabei regelmäßig deckungsgleich, die Ergebnisse stellen also eine geeignete Basis für die Zuschlagserteilung und den Vertragsabschluss dar. ²⁰⁶ Vor der Zuschlagserteilung wird nochmals eine genaue Wirtschaftlichkeitsuntersuchung - der Wirtschaftlichkeitsnachweis - des schließlich ausgewählten PPP-Angebots in Bezug zum PSC durchgeführt. 207

Im Verfahren ergeben sich auf öffentlicher und privater Seite anhand der Angebote und Bieterverhandlungen i. d. R. gewisse Änderungen gegenüber der vorläufigen Leistungsbeschreibung. ²⁰⁸ Um die Vergleichbarkeit des PSC mit den PPP-Angeboten zu gewährleisten, muss der PSC in Bezug auf kosten- und risikowirksame Größen prozessual an den aktuellen Stand der Vergabe angepasst

²⁰³ Grüb, S. 42

²⁰⁴ Rauschenbach / Gottschling, S. 277

²⁰⁵ „Im Vergabeprozess soll (u.a. gemäß § 25 Nr. 3 Abs. 3 S. 2 und 3 VOB/A [Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe von Bauleistungen, Anm. des Verf.]) das Angebot mit dem besten Preisleistungsverhältnis bzw. Preisnutzenverhältnis den Zuschlag erhalten, also nicht das mit dem niedrigsten Angebotspreis, sondern das Angebot, das unter Berücksichtigung aller Gesichtspunkte (z. B. Preis, Bauzeit, Betriebs- und Folgekosten, Rentabilität und Gestaltung) das wirtschaftlichste ist.“ (Weber, S. 146)

²⁰⁶ Alfen / Fischer, S. 72

²⁰⁷ ebenda, 78f.; Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band I, S. 110f.

²⁰⁸ Z. B. durch Ergänzung der Ausschreibung oder in den Endverhandlungen mit den verbleibenden Bietern. Die Abänderungsmöglichkeit wird durch die Pflicht zur Wahrung des Wettbewerbs und der Gleichbehandlung eingeschränkt, grundsätzliche Änderungen der Leistungsbeschreibung sind daher ausgeschlossen. (Alfen / Fischer, S. 71)

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werden. ²⁰⁹ Diese Fortschreibung des PSC kann sich auf alle Leistungsbestandteile erstrecken. Nicht in den PSC übertragen werden dürfen jedoch die in den konkreten PPP-Angeboten enthaltenen Ansätze zu Innovationen und Effizienzoptimierungen gegenüber der konventionellen Realisierungsvariante, da die Beschaffungsrealität der öffentliche Hand abgebildet werden soll. ²¹⁰ Diese Anpassungen müssen sowohl für Beteiligte als auch für Außenstehende nachvollziehbar sein und dokumentiert werden. 211

Auch die vorläufige Leistungsbeschreibung wird vor und während des Vergabeverfahrens kontinuierlich konkretisiert. Um die Angebote trotz der aus der Out-putorientierung resultierenden Konzeptoffenheit vergleichen zu können gilt für die Leistungsbeschreibung: „Bezüglich der Eckdaten so konkret wie möglich und im Hinblick auf die Nutzung von Innovationspotenzial so offen wie nötig.“ ²¹² Für eine optimale Prüfbarkeit der Angebote sollten die Bieter außerdem verpflichtet werden, zusätzlich zum Gesamtpreis auch dessen Aufgliederung nach den einzelnen Projektlebensphasen und ggf. Leistungsbestandteilen sowie Einzelleistungen vorzunehmen. 213

3.6.4 Phase 4 214

Das Projektcontrolling ist ein systematisches Prüfverfahren, dass dazu dient, während der Durchführung (begleitendes Controlling) und nach dem Abschluss der Maßnahme (abschließendes Controlling) ausgehend von der Planung festzustellen, ob und in welchem Ausmaß die Ziele erreicht werden bzw. wurden und bei auftretenden Problemen frühzeitig Gegenmaßnahmen einzuleiten. 215

Das Projekt- oder Vertragscontrolling ²¹⁶ dokumentiert und wertet dabei projektbegleitend von Anfang bis Ende aus und beinhaltet auch weitere, in bestimmten Zeitabständen und nach Beendigung des Projekts durchzuführende Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen. Außerdem ermöglicht es die Ausarbeitung von Empfehlungen für künftige Projekte. ²¹⁷ Ein solches Vertragscontrolling und Vertragsmanagement ²¹⁸ ist aufgrund der langfristigen und komplexen

²⁰⁹ Rauschenbach / Gottschling, S. 273ff.; Alfen / Fischer, S. 71f.

²¹⁰ Rauschenbach / Gottschling, S. 274f.

²¹¹ Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Band I, S. 124; Rauschenbach / Gottschling, S. 277

²¹² Alfen / Fischer, S. 53

²¹³ ebenda, S. 53

²¹⁴ Auf die Einstellung der Maßnahme in den Haushalt (als Bestandteil der Phase 4 in der Abb. 2) gehe ich mangels Bezug zum Thema der Diplomarbeit nicht ein.

²¹⁵ Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 50

²¹⁶ Eine gesetzliche Verpflichtung dazu findet sich wie in Kapitel 3.2 gezeigt in Verwaltungsvorschriften des Bundes und der Länder (z. B. VV Nr. 2.2 § 7 BHO und LHO NRW). Für die kommunale Ebene fehlen explizite Vorschriften, aber hier lassen sich entsprechende Vorgaben aus der Verpflichtung zur Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit bei der Führung der Haushaltswirtschaft ableiten.

²¹⁷ Krasemann, S. 263f.

35

nagement ²¹⁸ ist aufgrund der langfristigen und komplexen Leistungsbeziehung auf jeden Fall notwendig. ²¹⁹ Controlling und Wirtschaftlichkeitsuntersuchung stehen dabei in starkem Bezug, weil ein „effektives Vertragsmanagement […] Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen impliziert und umgekehrt das Ergebnis der letzteren wiederum Vertragsmanagementmaßnahmen erfordern kann.“ 220

Zum Vergleich der erreichten Effektivität (Erreichung der Individualziele der öffentlichen Hand) wird diese ebenfalls in festgelegten Zeitabständen mit einer Nutzwertanalyse untersucht und mit der in Phase 3 durchgeführten Nutzwertanalyse verglichen. Beachtet werden muss dabei auch, ob nicht eventuell andere, nicht einbezogene Effekte zum Ergebnis beigetragen haben. ²²¹ Zudem wird wie in Phase 1 der gesamtwirtschaftliche Effekt des Projekts mit einer Kosten-Nutzen-Analyse analysiert und bewertet (Maßnahmenwirtschaftlichkeit) ²²² . Ausgangspunkt für die Beurteilung der Effizienz (Vollzugswirtschaftlichkeit) ist der Wirtschaftlichkeitsnachweis der Phase 3, dem die aktuellen Kapitalwerte und die aktuelle Nutzwertanalyse als Soll-Ist-Vergleich gegenübergestellt werden. Unterschiede zwischen geplantem und tatsächlichem Kapitalwert müssen aber auf jeden Fall in Relation zur tatsächlichen Leistungserfüllung analysiert und bewertet werden. ²²³ Bedeutsame Abweichungen müssen dokumentiert und erläutert werden.

4 Problematiken der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und von PPP Im Anschluss an den erläuternden Teil folgt nun im restlichen Teil der Diplomarbeit eine Analyse der Problematik von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP im Besonderen und von PPP im Allgemeinen.

²¹⁸ „Um Preiserhöhungen auf Grund notwendiger Leistungsänderungen während der Laufzeit in Grenzen zu halten, sind bereits bei den Vertragsverhandlungen klare Regelungen zur Preisanpassung bei verändertem Leistungskatalog zu treffen (z. B. Anknüpfung an Marktpreise, Verfahrensregelungen).“ (Alfen / Fischer, S. 71) Größere Änderungen (z. B. der Laufzeit) erzwingen jedoch wegen der Pflicht zur Wahrung des Wettbewerbs und der Gleichbehandlung eine Neuausschreibung. (Alfen / Fischer, S. 71)

²¹⁹ Alfen / Fischer, S. 81

²²⁰ Ziekow / Windorffer, S. 144

²²¹ Ziekow / Windorffer, S. 147f.

²²² Abgesehen von der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung am Projektende müssen die Nutzwerte dazu aber in einer periodischen Entwicklung darstellbar sein. Ansonsten lassen sich nur Tendenzen beobachten. (Ziekow / Windorffer, S. 150)

²²³ Alfen / Fischer, S. 82; Ziekow / Windorffer, S. 149f.

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4.1 Qualität der Daten

Die relativ schlechte Qualität der Eingangsdaten stellt ein grundlegendes Problem für die Aussagekraft der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen im Beschaffungsprozess dar. Das Qualitätsproblem der Eingangsdaten tritt sowohl bei der Berechnung der Eigenrealisierungsvariante als auch bei der PPP-Variante auf.

Die öffentliche Hand verfügt in weiten Bereichen bisher (noch) nicht über ein geeignetes Rechnungswesen, das fundierte Daten für die PSC-Berechnung bereitstellt. ²²⁴ Eine Berechnung auf Basis von Vergangenheitswerten ist daher bis heute kaum möglich; es „besteht im öffentlichen Hochbau bei kaum einem Bauamt eine Übersicht zu Baukosten vergleichbarer Vorhaben, aus denen Rückschlüsse auf die Kosten des aktuellen Vorhabens möglich sind.“ ²²⁵ Die Annahmen und Schätzungen zu Baukosten und Risikozuschlägen sind oft unrealistisch. Sie beruhen größtenteils auf den veralteten Richtlinien für die Baukostenplanung der Staatlichen Hochbauverwaltungen (RBK) und werden auch vom Rechnungshof Baden-Württemberg als „nicht sachgerecht“ bezeichnet. ²²⁶ „Der PSC ist [aufgrund dieses Problems] nur ein hypothetischer, vom Auftraggeber und Berater stark beeinflussbarer Vergleichsmaßstab.“ ²²⁷ Dem stimmt auch Dr. Marc Hennemann, Direktionsleiter Public Private Partnership der STRABAG Real Estate, zu: „Für uns private Investoren ist der PSC eine „black box“. Ich stimme dem Rechnungshof [Baden-Württemberg] zu, dass das Datenmaterial häufig wenig aussagekräftig ist. So basieren die Betriebskostenannahmen z.B. auf einer Broschüre ‚Betriebskosten und Verbräuche’ von 2002, in der der Perso-nalaufwand des Landes sowie Instandsetzungskosten nicht berücksichtigt werden.“ 228

Auch bei der Risikoanalyse fehlen bisher oft verlässliche Vergangenheitsdaten. ²²⁹ „Aufgrund der Langfristigkeit des Planungshorizonts und strukturimmanenter Probleme der Prognose der Cashflows für Bau und Nutzung der Immobilie ergeben sich […] erhebliche Unsicherheiten über die Zahlungsverläufe und damit den Erfolg der Alternativen.“ ²³⁰ Die Risiken werden nach Annahmen und Schät-

²²⁴ Institutfür Landes- und Stadtentwicklungsforschung und Bauwesen des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.): Auswirkungen von Public Private Partnership am Beispiel von Schulbauten. Dortmund, 2007, S. 56

²²⁵ Proll / Drey (Hrsg.), S. 15

²²⁶ Drucks. des Landtags von Baden-Württemberg 14/4043, S. 7, 37f.

²²⁷ Kiefer, Seite 15

²²⁸ Hennemann, März 2009

²²⁹ Proll / Drey, S. 15

²³⁰ Pfnür / Eberhardt, S. 160

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zungen als kalkulatorische Kosten mit erheblichen Zuschlägen dem PSC hinzugerechnet und können die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung maßgeblich zugunsten der PPP-Variante beeinflussen. „Häufig unbeachtet bleibt dabei, dass es sich bei der Eigenbau-Variante um kalkulatorische (geschätzte) Kosten handelt, die nur im Falle des Risikoeintritts zu Ausgaben führen, während bei der ÖPP-Variante die Risikokosten sofort und in vollem Umfang zu Ausgaben führen.“ 231

Die Eingangsdaten der PPP-Alternative(n) lassen sich ebenso erst dann genau ermitteln, wenn die Privaten im Rahmen des Vergabeverfahrens ihre konkreten Angebote abgeben; auch diese Daten beruhen daher weitestgehend auf Schätzungen und Erfahrungswerten und sind somit angreifbar. ²³² Annahmen, Schätzungen und Erfahrungswerte sind gerade auch deshalb sehr problematisch, weil die Potenziale von PPP aufgrund ihrer Komplexität und ihrer Projektspezifizität immer konkret und projektspezifisch geprüft werden müssen. 233

Die Beschaffung fundierter Daten für eine unabhängige Ermittlung des PSC er-fordert ein reformiertes öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen, in dem im Sinne der Kosten- und Leistungsrechnung die Kosten und Erlöse möglichst periodengerecht ²³⁴ zugeordnet werden können. ²³⁵ Diese Reform befindet sich seit einiger Zeit in der Umsetzung, aufgrund der Gegebenheiten der öffentlichen Hand ist eine solch konsequente Kosten- und Leistungsrechnung wie in der Privatwirtschaft jedoch nicht möglich. 236

Dadurch stellt sich die Frage, ob überhaupt ein valider Wirtschaftlichkeitsvergleich durchgeführt werden kann. Statistische Untersuchungen zu PPP-Auswirkungen liegen noch nicht vor. Es besteht der Verdacht, dass durch die Definition und Anwendung der schwachen Datenbasis mit PPP-Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen fast alles begründet werden kann, je nachdem, was gewollt ist. Selbst wenn umfangreiche Datensammlungen vorhanden sind, besteht die Gefahr, dass die Zielgrößen, falsch ausgerichtet und Kriterien falsch angesetzt werden - unbewusst oder bewusst: „Oftmals werden [PPP] vor der Umsetzung „klein gerechnet“ um die Entscheidung für die [PPP] zu rechtferti- ²³¹ Drucks.des Landtags von Baden-Württemberg 14/4043, S. 8

²³² Krasemann, S. 64f.

²³³ Gerstlberger / Schneider, S. 89

²³⁴ Dies ist der Hauptunterschied zwischen den kommunalen Rechnungssystemen Kameralistik und Doppik (doppelte Buchführung) - die Doppik rechnet periodengerecht, die (erweiterte) Kameralistik richtet sich nach dem tatsächlichen Zahlungsfluss. (Steffen, 2006 (b), S. 2f.)

²³⁵ Grüb, S. 43

²³⁶ vgl. Einführung zum Kapitel 3.5

38

gen“ ²³⁷ ; die Kosten der Eigenrealisierung werden oft anhand des Ist-Zustandes überhöht geschätzt und nicht nach einem optimierten Zustand des Verwaltungs-handelns. 238

Seit einigen Jahren existieren kontinuierlich überarbeitete Leitfäden ²³⁹ zu PPP-Projekten, die auch für diese Diplomarbeit genutzt werden. Doch trotz der in diesen Leitfäden inzwischen weitgehend standardisierten Methodik von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen kommt es immer wieder zu Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, die dagegen teilweise äußerst grob verstoßen (vgl. auch Kapitel 4.7).

Die projektgegleitenden Daten vor dem Hintergrund der Vertragsüberwachung sind teilweise ebenfalls sehr fraglich. Die Überwachung sollte eigentlich durch die öffentliche Hand erfolgen. In der Realität bewertet sich der Private meist selbst, denn eine Bewertung der Qualität (im Gegensatz zu Quantität, z. B. „wurde jeden zweiten Tag gereinigt“) bedeutet einen erhöhten Kontroll- und Bewertungsauf-wand, wobei die öffentliche Hand gerade in Bezug auf das PPP-Projekt nicht selten personell und finanziell ausgedünnt wird und sich im Verlauf des Projekts immer weniger in den Gebäuden auskennt. ²⁴⁰ Es entsteht Konfliktpotenzial, aber „der Investor tendiert dahin, es auf Beschwerden ankommen zu lassen und deren nachhaltige Weiterverfolgung abzuwarten.“ 241

4.2 Beratung und Transparenz

Die enorme rechtliche und finanzielle „Komplexität von PPP-Projekten stellt besonders hohe Ansprüche an die Vertragsgestaltung. Fehlerhafte Verträge haben unmittelbare Auswirkung auf die Wirtschaftlichkeit des Projekts.“ ²⁴² Es ist eine umfangreiche Projekt-Begleitung durch externe Experten nötig, weil zumindest in Bezug auf PPP planerische, betriebstechnische, wirtschaftliche und insbesondere finanztechnische und juristische Kompetenzen in der Verwaltung fehlen. ²⁴³ Das erforderliche hochspezialisierte Projektmanagement inklusive der Vertragsgestaltung wird daher im Wesentlichen durch externe Berater abgewickelt; es besteht geradezu eine Abhängigkeit von hochspezialisierten externen Rechts- und Wirtschaftsprüfungsberatern. 244

²³⁷ Grüb, S. 196

²³⁸ Rügemer, S. 141

²³⁹ siehe Fußnote 19

²⁴⁰ Rügemer, S. 147

²⁴¹ ebenda

²⁴² Bayrischer Oberster Rechnungshof, 05.05.2006

²⁴³ Gerstlberger / Schneider, S. 31, 40

²⁴⁴ ebenda, S. 31, 39

39

„Aufgrund der Komplexität und relativen Neuartigkeit von ÖPP-Projekten in Deutschland fehlen den Mitgliedern der Kommunalparlamente, besonders in kleineren Gemeinden, häufig Fachwissen und Zeit, um Projektvorhaben angemessen bewerten zu können.“ ²⁴⁵ In kleineren Verwaltungen bestehen oft nur ehrenamtliche in Entscheidungsgremien. Aber auch auf höheren Ebenen sind Verwaltungsgremien und Volksvertreter kaum in der Lage, die umfangreichen und komplexen Vertrags- und Organisationsstrukturen zu durchschauen und wichtige Entscheidungsgrundlagen wie Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nachzuvollziehen. ²⁴⁶ Dadurch bestehen bei PPP-Projekten Probleme bei der Mitentscheidung, Steuerung und Transparenz.

Neben dem Problem der Komplexität der Verträge ist die Einsicht in die Verträge zudem extrem reglementiert und limitiert. „Die Berechnungsgrundlagen undmethoden für die Ermittlung des erzielten Einsparpotentials werden […] in der Regel nicht offengelegt.“ ²⁴⁷ Den Revisoren der öffentlichen Hand, abstimmenden Politikern und der Öffentlichkeit wird der Zugang zu den Vertragsunterlagen des Privaten oft mit Hinweis auf das Betriebsgeheimnis verweigert. ²⁴⁸ Bei Einsicht in die Unterlagen bestehen extreme Verpflichtungen zur Vertraulichkeit. ²⁴⁹ Bei der auf nachhaltiges Verlangen hin für die abstimmenden Politiker gewährten Einsichtnahme wie im Falle des Projektes Bildungszentrum Ost (BZO) in Frankfurt am Main (in speziellen Datenräumen, ohne sich etwas notieren zu dürfen) können diese nicht sicher sein, ob die Unterlagen vollständig sind bzw. es werden bewusst unvollständige Unterlagen ²⁵⁰ vorgelegt. ²⁵¹ In der Konsequenz wer-

²⁴⁵ ebenda,S. 37

²⁴⁶ ebenda, S. 86f.; Rügemer, S. 152ff.

²⁴⁷ Gerstlberger / Schneider, S. 27

²⁴⁸ Rügemer, S. 97f., 152ff.; Rösmann, 04.01.2007; Tomik, 22.05.2006

²⁴⁹ Ein Beispiel dafür und für unzugängliche Rechtskonstrukte gibt Toll Collect, mit einem Auftragsvolumen von fünf Milliarden Euro zweitgrößtes europäisches PPP-Projekt. Das Konsortium zur Einrichtung des Toll-Collect-Mautsystems bestehend aus Telekom, Daimler und dem französischen Baukonzern Cofiroute - und rechtlich vertreten durch die internationale Kanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer - hat als Vertragspartner der Bundesregierung die Toll Collect GmbH gegründet, die dann mit der hoheitlichen Aufgabe beliehen wurde. Die GmbH gründete daraufhin eine Tochter namens Toll Collect GbR und mit der Ausführung des 17.000-seitigen Vertrages beauftragt. (Rügemer, S. 117ff.)

Diese Gesellschaft bürgerlichen Rechts ist durch ihre Unternehmensform zu keinerlei Offenlegung verpflichtet und macht ihren Vertraulichkeitsanspruch für die Betriebsgeheimnisse geltend. Mehrere Anträge auf Einsicht in den Maut-Vertrag hat das Bundesverkehrsministerium abgelehnt. „Mangels Sachverstand sieht sich das Ministerium nicht dazu in der Lage, geheimhaltungsbedürftige Passagen zu schwärzen und die übrigen freizugeben. Es sei auch an eine generelle Vertraulichkeitsklausel gebunden, auf deren Einhaltung das Unternehmen Toll Collect bestehe“ (Tomik, 22.05.2006). Denn entgegen der Zusage „war das Gebührensystem für LKW erst Anfang 2005 einsatzfähig gewesen - und damit 16 Monate später als zugesagt. Dadurch gingen der Staatskasse mindestens 3,5 Milliarden Euro [verloren] […]. Nicht einmal die 1,6 Milliarden Euro Strafe, die im Fall eines verspäteten Einsatzes vertraglich vereinbart worden waren, sind bis heute geflossen“ (Jensen, 11.06.2009).

²⁵⁰ Der Vertrag zum BOZ ist eine Loseblattsammlung. (Rügemer, S. 70)

40

den die Fachleute der öffentlichen Hand und die Rechnungshöfe des Öfteren missachtet (siehe dazu insbesondere Kapitel 4.7.1 und 4.7.2) oder teilweise auch diffamiert sowie die Steuerungs- und Kontrollfunktion der Parlamente missachtet. 252

Häufig bleibt auch unklar, „ob und inwieweit die [ex-ante] Transaktionskosten, vor allem die Rechts- und Steuerberatung, berücksichtigt sind.“ ²⁵³ Daneben wird das Risiko geplanter, aber nicht zustande gekommener oder gescheiterter PPP nicht in den Eignungstest und die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen mit eingerechnet. Diese Risikokosten dürften erheblich sein, weil schon die Tätigkeiten vor Vertragsabschluss sehr kostenintensiv sind ²⁵⁴ (Machbarkeitsstudien, Output-Spezifikationen, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen). In einer Studie der Westdeutsche Kommunal Consult GmbH zu ca. 50 vor der Vergabe abgebrochenen Hochbau-Projekten ²⁵⁵ (zur Zeit gibt es 117 solcher Projekte in der Umsetzungsphase) ist der Großteil dieser Projekte erst nach abgeschlossener Machbarkeits- und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (15 von 25 analysierten Projekten) ²⁵⁶ oder sogar erst während des Vergabeverfahrens (6 von 25) ²⁵⁷ abgebrochen worden.

Die Investoren sichern sich durch äußerst komplexe Verträge in alle Richtungen ab. Die private Seite hat

stärkere Anreize, für sie vorteilhafte Verträge zu schließen und hart zu verhandeln bzw. nachzuverhandeln als die öffentliche Hand, da sich der Verhandlungserfolg im Unternehmensgewinn und z.B. in gewinnabhängigen Bonuszahlungen der betroffenen Managementebene widerspiegelt. Für die Vertreter der öffentlichen Hand haben wirtschaftlich vorteilhaftere Verhandlungsergebnisse regelmäßig keine finanziellen Konsequenzen. Davon würden die Steuerzahler profitieren, die dies jedoch nicht unmittelbar spüren. Dementsprechend dürfte es nicht ver-wundern, wenn die private Seite mehr Energie in die Vertragsverhandlungen steckte und systematisch bessere Berater und Verhandlungsführer gewänne als die öffentliche Hand. (Allein) Diese Anreizasymmetrie begründet Zweifel an der generellen Vorteilhaftigkeit von PPP für Steuer- und Gebührenzahler. 258

Das Selbstverständnis der Berater besteht darin, im Interesse der Investoren potenzielle Konfliktsituationen hervorzusehen „und das Risiko der Investoren hochprofessionell und rechtssicher auf die öffentliche Hand abzuwälzen. Ihre

²⁵¹ Rügemer, S. 153; Rösmann, FAZ.NET, 04.01.2007

²⁵² Rügemer, S. 155f.

²⁵³ Gerstlberger / Schneider, S. 27, 47f.

²⁵⁴ ebenda, S. 128

²⁵⁵ Westdeutsche Kommunal Consult GmbH, S. 1 - dazu ausführlich Kapitel 4.8

²⁵⁶ ebenda, S. 16f.

²⁵⁷ ebenda, S. 24

²⁵⁸ Mühlenkamp, S. 40

41

Kompetenz besteht ganz offensichtlich darin, die Unteressen der Privatunternehmen durchzusetzen […].“ ²⁵⁹ Bei der Vertragsinterpretation z. B. in Bezug auf Instandsetzungen steht die öffentliche Hand vor der Wahl, ob sie Zeitverzögerungen und hohe Anwaltskosten und Rechtsunsicherheit eingeht oder ob sie gleich selbst für die Reparaturen bezahlt. 260

4.3 Interessenkonflikte

Es stellt sich die Frage, ob Beratungseinrichtungen ein Eigeninteresse daran haben, dass zu prüfende PPP-Ideen realisiert werden, weil sie selbst oder ihre Muttergesellschaften (z. B. Banken oder Bauunternehmen) im Bereich der PPP-Projektrealisierung tätig sind. ²⁶¹ Die hohen Effizienzgewinne zumindest werden von den Experten belegt, die ihr Geld im PPP-Bereich verdienen, insbesondere bei erfolgreichen PPP.

So ist z. B. das Berliner Unternehmen Public Sector Participation Consult (PSPC) auf Wirtschaftlichkeitsvergleiche und Machbarkeitsstudien für PPP spezialisiert. Wie andere Wirtschaftsprüfungsunternehmen und Kanzleien stellt es sich als unabhängig dar. Dies ist aber nicht der Fall - wie auch schon aus dem Namen hervorgeht - denn sie verdienen ihr Geld vor allem mit umfangreichen Dienstleitungen für PPP-Anbieter: ²⁶² „Unsere Kunden profitieren von unseren langjährigen Erfahrungen, PPP-Lösungen zu entwickeln, deren Eignung und Wirtschaftlichkeit zu beurteilen und sie erfolgreich umzusetzen.“ 263

Auch bei einer Reihe von Einzelpersonen zeigt sich ein mehr oder weniger großer Interessenkonflikt dieser Art, wie z. B. bei Hans Wilhelm Alfen. Alfen ist wie andere PPP-Professoren ein beamteter Lehrstuhlinhaber (an der Bauhaus-

²⁵⁹ Rügemer,S. 30; Diese hochprofessionelle Risikoabwälzung kommt auch aktuell beim sog. Cross Border Leasing zum Tragen. Viele Kommunen haben. Viele deutsche Kommunen haben Immobilien, Klärwerke, Teile des öffentlichen Personennahverkehrs o. ä. über Beteiligung mehrerer Banken an US-amerikanische Investoren verkauft. Diese Immobilien etc. wurden dann gleich wieder zurückgemietet. Der Sinn dieses verschlungenen Konstrukts war, dass die US-Investoren durch eine Regelung des US-Steuerrechts diese Investitionen sehr günstig abschreiben konnte - und den Kommunen sozusagen eine sofort auszahlbare Gewinnbeteiligung auf US-Steuerkosten in Aussicht stellte. Das Problem: Die Steuerregelung wurde 2004 gestrichen, aber die Leasing-Verträge bestehen noch über Jahrzehnte weiter, und zwar mit Entschädigungsklauseln in extrem komplizierten, abgesicherten, unzugänglichen Verträgen im Sinne der Investoren, falls diese nicht zu ihrem Gewinn kommen sollten. Die Folge sind Millionenverluste in den Kommunen. Die Kommunen willigten in Verträge mit tausenden Seiten ein, die meist nur in deutscher Kurzübersetzung von einigen Seiten vorlagen, weil sie die schnelle Gewinnbeteiligung vor Augen hatten. (Kirbach, 12.03.2009). Bei PPP besteht - in einem geringeren Maße - die gleiche Gefahr.

²⁶⁰ Rügemer, S. 73

²⁶¹ Gerstlberger / Schneider, S. 40

²⁶² vgl. auch Rügemer, S. 141f.

²⁶³ Private Sector Participation Consult (PSPC)

42

Universität Weimar) und Mitglied zahlreicher PPP-Gremien (u. a. Leitung des Arbeitskreises Partnerschaften Deutschland beim Bundesverband Public Private Partnership); zudem ist er mit einer privaten Beratungsfirma (Alfen Consult GmbH) tätig. Diese Firma entstand aus der Professur heraus: ²⁶⁴ „Enge Kontakte und Austausch mit dem Lehrstuhl und anderen Professuren der Bauhaus-Universität Weimar gewährleisten eine enge Verzahnung von Wissenschaft und Praxis.“ ²⁶⁵ Alfen übernimmt PPP-Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Machbarkeitsstudien für die öffentliche Hand und für Privatunternehmen. ²⁶⁶ U. a. erstellte er das Gutachten mit der groben Fehlschätzung des Verkehrsaufkommens für den Warnow-Tunnel (Kapitel 4.7.4) sowie ein Gegengutachten zum BZO-Projekt für die Frankfurter Oberbürgermeisterin Petra Roth, um die Kritik des Revisionsamtes zu widerlegen (Kapitel 4.7.1). Seine Tätigkeit als Hochschullehrer mit dem Renommee der Wissenschaft dient so der Geschäftsfelderschließung und Auftragsakquise - je schlechter er die öffentliche Hand, also im weiteren Sinne seinen Dienstherren, macht, desto höher ist seine Rendite. 267

Dass man bei der Auswahl der Bieter auf Referenzen erfolgreich umgesetzter PPP-Projekte achten sollte und die Beauftragung kritischer Berater vermieden werden sollte ²⁶⁸ ist eine Erklärung dafür, warum Negativbeispiele von der PPP-Branche tabuisiert werden. So versuchen die in der PPP-Branche tätigen Unternehmen unter Verschleierung negativer Fakten PPP und sich selbst für die öffentliche Hand äußerst positiv darzustellen (vgl. auch die Ausführungen zur „In-formationsstrategie“ am Ende des Kapitels 4.8).

Zudem sind Banken, Bau- und Beratungsunternehmen i. d. R. an den PPP-Organisationen beteiligt oder haben zumindest großen Einfluss auf sie. So ist die „PPP-Plattform“ ²⁶⁹ ein Portal des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie ²⁷⁰ .

²⁶⁴ Alfen Consult GmbH, Netzwerk

²⁶⁵ ebenda

²⁶⁶ „Wir erarbeiten innovative Lösungen für komplexe Projekte und herausfordernde Problemstellungen bei der Bereitstellung, dem Management und der Finanzierung von Infrastruktur.“ (Alfen Consult GmbH, Selbstbeschreibung)

²⁶⁷ Rügemer, S. 79

²⁶⁸ Westdeutsche Kommunal Consult GmbH (Hrsg.), S. 32

²⁶⁹ PPP-Plattform

²⁷⁰ Hauptverband der Deutschen Bauindustrie

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4.3.1 Bundesverband Public Private Partnership e. V.

Der Bundesverband Public Private Partnership e. V. (BPPP) ist postalisch und räumlich bei der Rechtsanwaltskanzlei Heuking Kühn Lüer Wojtek angesiedelt. ²⁷¹ Die Selbstbeschreibung der Kanzlei in Bezug auf PPP lautet: Heuking Kühn Lüer Wojtek konzipiert seinen Mandanten auf die jeweiligen Bedürfnisse zugeschnittene Public-Private-Partnership-Verfahren und -Modelle. Dazu erstellen wir im Vorfeld eine Machbarkeitsstudie und einen Projektplan. Hierfür entwerfen wir die für das Vergabeverfahren erforderlichen Unterlagen und gestalten und verhandeln alle notwendigen Verträge. Die Zusammenarbeit mit den beteiligten Kommunen und der Kommunalaufsicht ist für uns Routine und selbstverständlich. Nur politisch gewollte und unterstützte Public-Private-Partnership-Vorhaben haben eine langfristige Perspektive. 272

Auf der Seite des BPPP ist zu lesen: „Die Positionierung des Bundesverbands bietet unserem Arbeitskreis die Möglichkeit eine eigene, sachinhaltlich getriebene Expertenmeinung in die aktuelle PPP-Diskussion einzubringen.“ ²⁷³ Folglich stellt sich die Frage, ob die sachlichinhaltlich getriebene Expertenmeinung unter den wirtschaftlichen Interessen der Kanzlei leiden könnte. Eine Auflistung 40 erfolgreicher PPP-Fallbeispielen ²⁷⁴ auf der Internetseite des BPPP verstärkt diesen Verdacht; Negativbeispiele finden sich hier nicht. Die beiden Fälle Warnow-Tunnel und Herren-Tunnel (Kapitel 4.7.4) befinden sich auch auf dieser Positivliste. Ein Hinweis darauf, dass das tatsächliche Verkehrsaufkommen heute bei nur ca. 50% der Prognose liegt und die ursprünglichen Laufzeiten der PPP-Betriebszeiten deswegen im Nachhinein nahezu verdoppelt wurden, fehlt in den Projekt-Beschreibungen. Auf Nachfrage zur Abwesenheit von Negativbeispielen teilte mir Martin Schellenberg, Rechtsanwalt in der Kanzlei Heuking Kühn Lühr Wojtek und Vorstandsmitglied des Bundesverbandes Public Private Partnership, mit, dass der BPPP hier Firmen Gelegenheit gibt, ihre Projekte darzustellen. ²⁷⁵ Die Leitung des strategisch wichtigen BPPP-Arbeitskreises ²⁷⁶ PD (Partnerschaften Deutschland, vgl. Kapitel 4.3.2) unterliegt Alfen und Franz Drey, Chefredakteur des Behörden Spiegel (vgl. Kapitel 4.3.3).

Im Jahr 2008 verlieh der BPPP einen PPP-Innovationspreis an die Kanzlei Heuking Kühn Lüer Wojtek. 277

²⁷¹ Bundesverband Public Private Partnership, Impressum

²⁷² Heuking Kühn Lüer Wojtek, Rechtsanwaltskanzlei, Selbstbeschreibung

²⁷³ Bundesverband Public Private Partnership, Selbstbeschreibung des BPPP-Arbeitskreises Management öffentlicher Immobilien

²⁷⁴ Bundesverband Public Private Partnership, Fallbeispiele erfolgreicher PPP-Projekte

²⁷⁵ Schellenberg, 26.05.2009

²⁷⁶ Bundesverband Public Private Partnership, Auflistung der Arbeitskreise

²⁷⁷ Heuking Kühn Lüer Wojtek, Preisträger

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4.3.2 Partnerschaften Deutschland - ÖPP Deutschland AG (PD)

Die Partnerschaften Deutschland - ÖPP Deutschland AG (PD) ²⁷⁸ leistet Grundlagenarbeit und operative Beratung für öffentliche Auftraggeber. Die PD ist aus der zu Beginn 2009 aufgelösten Task Force des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung hervorgegangen und führt deren Arbeit weiter. Die Privatwirtschaft ist an ihr zu 40% die öffentliche Hand mit 60% beteiligt. ²⁷⁹ Letztere wird aber einen weniger aktiven Part haben, da die PPP-Experten ganz überwiegend aus der Privatwirtschaft kommen. „Schon in der im Februar aufgelösten ministeriellen Task-Force halfen Lobbyisten der Bauindustrie den Beamten bei ‚fachspezifischen Fragen’ zu PPP weiter, wie die Bundesregierung 2006 einräumte.“ 280

Der Vorwurf der massiven Einflussnahme ²⁸¹ durch Lobbyisten besteht u. a. auch beim Zustandekommen des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes und des PPP-Vereinfachungsgesetzes ²⁸² (ÖPP-Beschleunigungsgesetz II).

4.3.3 Behörden Spiegel

Die in der öffentlichen Veraltung weit verbreitete, monatlich mit einer Auflage von 104.000 Exemplaren ²⁸³ erscheinende Zeitung Behörden Spiegel bezeichnet sich in der Druckausgabe als „Deutschlands größte unabhängige Zeitung für den öffentlichen Dienst“ ²⁸⁴ . In Bezug auf die PPP-Darstellung ist diese Unabhängigkeit äußerst fraglich. Negative Berichterstattung über PPP gibt es nicht; die Berichterstattung ähnelt vielmehr der profit-orientierten Selbstdarstellung im PPP-Bereich tätiger Unternehmen.

Jeder Ausgabe liegt eine zwei- bis vierseitige Ausgabe „PPP-Kompakt“ bei. Diese ist redaktionell eingebettet, wird jedoch vom auch im PPP-Bereich schwer- ²⁷⁸ Trotzhoher Privatbeteiligung wird das Handeln laut Selbstauskunft auf www.partnerschaften-deutschland.de/de/mission von Unabhängigkeit, Fairness, Transparenz, Neutralität und Objektivität bestimmt: „Unsere Mission: Wir wollen den Markt für wirtschaftliche Öffentlich-Private Partnerschaften in Deutschland öffnen.“ Sowie „Die neu gegründete ÖPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland) mit Sitz in Berlin-Mitte ist das unabhängige Beratungsunternehmen für erfolgreiche Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) in Deutschland. Zum Nutzen von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft beraten wir ausschließlich öffentliche Auftraggeber (Bund, Länder, Gemeinden u. a.).“

²⁷⁹ Partnerschaften Deutschland, Beteiligungskonzept

²⁸⁰ Jessen, 17.03.2009

²⁸¹ Rügemer, S. 57ff.

²⁸² „Die Fraktionen von CDU/CSU und SPD haben am 6. April 2006 […] eine gemeinsame Koalitionsarbeitsgruppe "PPP-Vereinfachungsgesetz" eingesetzt. Aufgabe der Projektarbeitsgruppe ist es, in Zusammenarbeit mit den zuständigen Bundes- und Landesministerien und mit Hilfe externer Berater den Entwurf eines PPP-Vereinfachungsgesetzes zu erarbeiten. Grundlage der Beratungen sind die Festlegungen im Koalitionsvertrag vom 11. November 2005. Darin wurde das Ziel formuliert, mit einer Novellierung des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes die gesetzlichen Rahmenbedingungen von PPP weiter zu verbessern und noch vorhandene Diskriminierungen von PPP (zum Beispiel im Krankenhausfinanzierungs- und Sozialhilfegesetz) zu identifizieren und zu beseitigen.“ (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Pressemitteilung, 02.10.2006)

²⁸³ Behörden Spiegel, Mediadaten

²⁸⁴ Behörden Spiegel, Dezember 2008, S. 1

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punktmäßig tätigen Beratungsunternehmen Rudolf Scharping Strategie Beratung Kommunikation (RSBK) erstellt. Dies geht nur aus einem schmalen Streifen auf der ersten der meist zwei bis vier Seiten hervor; das dortige Impressum beinhaltet zuerst die Adresse der RSBK, dann die des Behörden Spiegel. Außerdem geht dort hervor, das RSBK für diese Beilage mit diversen Unternehmen aus den Bank-, Bau- und Beratungsbranche kooperiert, bzw. deren Partner ist (z. B. Partner des Hauptverbandes der Deutschen Hauptindustrie). Die Artikel, die sich optisch nicht weiter von denen im Rest der Zeitung unterscheiden, werden namentlich nahezu ausschließlich von Personen aus diesem Bereich verfasst oder von Personen, die für die Task Forces der Ministerien arbeiten, die wiederum von der PPP-Branche beeinflusst werden (siehe oben). Artikel über Negativbeispiele und die damit zusammenhängenden Fragen gibt es nicht. Werden Probleme diskutiert, geht es vor allem um Fragen zur Standardisierung und wie PPP-Bedingungen auch politisch verbessert werden könnten. Neben dieser Beilage gibt es noch einen meist zweiseitigen Bereich „Beschaffung ÖPP“ in der Zeitung. Hier äußern sich u. a. auch unabhängige(re) Autoren z. B. aus dem Verwaltungsbereich, aber auch dominieren Artikel der Personen aus der Bau-, Banken- und Beratungsbranche mit nahezu durchweg positiven Inhalten.

4.3.4 Bankensektor

Für Finanzierungsinstitute sind PPP ein interessantes Geschäftsfeld - sowohl als Investitionsobjekte als auch als Know-how-Lieferanten mit Finanzierung, Beratung und Management aus einer Hand, um Transaktionskosten zu verringern und um Kunden zu binden. Projekte der öffentlichen Hand versprechen eine langfristige und durch die Beteiligung der öffentlichen Hand risikoarme Rendite. ²⁸⁵ Neben Großbanken sind auch viele Landesbanken und Landesbanktöchter, Sparkassen, die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und die Europäische Investitionsbank an Finanzierung und Management „erfolgreich“ beteiligt; öffentlichrechtliche Banken dominieren sogar den Markt ²⁸⁶ . Die traditionelle Nähe zu den Kommunen verbessert die Geschäfte der Landesbanken und Sparkassen erheb-

²⁸⁵ Analogzu internationalen Fondsgesellschaften (die hauptsächlich in Infrastrukturprojekte von dreistelligem Millionenvolumen investieren) gilt auch hier: „Wir suchen unsere Investments nach drei Kriterien aus: Das Unternehmen muss eine essenziell wichtige Dienstleistung für die Kommune bereitstellen, es muss in irgendeiner Form vor dem Wettbewerb geschützt sein und stabile und nachhaltige Erträge über einen langen Zeithorizont erwirtschaften“, sagt Macquaries Europa-Chef Jim Craig.“ (Haacke / Burgmaier, 14.06.2007) Die Macquarie-Gruppe ist laut Selbstbeschreibung ein geschäftlich breit aufgestellter internationaler Anbieter von Bank-, Finanz-, Beratungs- und Investmentdienstleistungen mit Hauptsitz in Australien. (Macquarie Group Limited)

²⁸⁶ Gerstlberger / Schneider, S. 38

46

lich. ²⁸⁷ Insbesondere die KfW und die Europäische Investitionsbank, also der Staat selbst, verzerren den Wettbewerb zu Ungunsten der Eigenrealisierung durch günstige Anschubkredite. 288

4.3.5 Lobbygruppen, Politik und Verwaltung

Für die Politiker und die Verwaltung hat die Existenz von Lobbygruppen den wesentlichen Vorteil, dass diese Informationen bereitstellen und so die Informationsbeschaffung erheblich vereinfachen. 289

Auch Politiker und Bürokraten streben eine Erhöhung ihres eigenen Nutzens an. ²⁹⁰ PPP hilft ihnen dabei, sich trotz mangelnden Haushaltsmitteln als aktiv, handlungsfähig und problemlösungsorientiert darzustellen. ²⁹¹ Bei der Bewertung der Projekte, für die sie verantwortlich sind, versuchen sie meist, sich möglichst gut darzustellen. 292

Der ermittelte ‚positive Grundtenor’ […]hinsichtlich der Projektergebnisse [von PPP] bezieht sich darüber hinaus auf subjektive Einschätzungen direkt oder indirekt beteiligter Projektakteure. Diese Akteure bewerten neben Rahmenbedingungen und den Leistungen des privaten Partners immer auch ihre eigenen Leistun- ²⁹³ gen.

4.4 Monopolstrukturen

PPP fördert Monopolstrukturen stärker als eine Eigenrealisierung. Der Lebenszyklusansatz erfordert für die Integration der Projektphasen ein spezielles Knowhow, das vorwiegend Großunternehmen bieten können. ²⁹⁴ Know-how kann am besten durch bereits durchgeführte Projekte generiert werden, und dieses Knowhow ist bei den Projektträgern der öffentlichen Hand gefragt. Daneben werden Großunternehmen durch die großen PPP-Projektvolumen bevorteilt. ²⁹⁵ Effizienzpotentiale entstehen vor allem mit einer ganzheitlichen Ausschreibung aller projektbezogenen Leistungen als Paket. Je weniger Leistungen von anderen Anbietern oder von der Verwaltung selbst erbracht werden, „um so mehr Spielraum bleibt den Anbietern für eigene Gestaltungen zur Erzielung von Effizienzgewinnen und um so weniger Reibungsverluste können in Schnittstellen entstehen.“ 296

²⁸⁷ ebenda, S. 38

²⁸⁸ Rügemer, S. 137

²⁸⁹ Fritsch / Wein / Ewers, S. 275f.

²⁹⁰ ebenda, S. 271

²⁹¹ Gerstlberger / Schneider, S. 27; Fritsch / Wein / Ewers, S. 276

²⁹² Dies ist allerdings m. E. ein generelles Problem der Politik und wäre bei einer Eigenrealisierung nicht anders. ²⁹³ Gerstlberger / Schneider, S. 27

²⁹⁴ Grüb, S. 41

²⁹⁵ ebenda, S. 42

²⁹⁶ Fischer, S. 149

47

Je größer die Marktmacht des privaten Partners ist, desto größer ist auch die Gefahr polit-ökonomischer Fehlentwicklungen z. B. durch Monopol- oder Oligopolstellungen auch für kleinere, unspezifischere Projekte. Im PPP-Hochbau-Sektor zeichnet sich insbesondere bei ähnlichen Projekten ²⁹⁷ mittlerweile eine Kerngruppe an anbietenden Unternehmen ab, die durch ihren Know-how Vorsprung und ihre allgemeinen Einflussmöglichkeiten (u. a. Lobbying und Querverknüpfungen in Konzernen) den Wettbewerb des Marktes eingrenzen könnte. Bei solchen Marktverschiebungen würde es letztlich zu steigenden Angebotspreisen und einer abnehmenden Wirtschaftlichkeit der PPP-Varianten zum Nachteil der öffentlichen Hand kommen. 298

4.5 Finanzierung

Grundsätzlich sind Kreditkonditionen für die öffentliche Hand weitaus günstiger als für Privatunternehmen. Da die öffentliche Hand als konkursfest angesehen wird, hat sie eine hohe Bonität, weshalb Banken keine Bonitäts- oder Risikozuschläge von ihr erheben. 299

Die Finanzierung eines PPP-Projekts erfolgt jedoch - formal - durch den Privaten. Zur (Re-)finanzierung aller Aufwendungen und etwaiger Risikozuschläge und eines Gewinns hat der Private einen künftigen Anspruch gegen die öffentliche Hand auf Zahlung eines periodischen Nutzungsentgelts. ³⁰⁰ Der Private strebt möglichst günstige Finanzierungskonditionen an, um seine Angebotskosten zu reduzieren. Fremdkapital muss er auf eigene Rechnung und eigenes Risiko beschaffen, entweder durch Kreditaufnahme oder durch die häufig genutzte Forfaitierung mit Einredeverzicht ³⁰¹ .

Bei der Forfaitierung ³⁰² mit Einredeverzicht finanziert sich der Private durch den regresslosen ³⁰³ Verkauf des Nutzungsentgelts mit Risikoabschlag an eine Bank, so dass die öffentliche Hand das Entgelt nun direkt an die Bank zahlt. In der Regel wird zusätzlich vereinbart, dass die öffentliche Hand auf Einreden verzichtet, die ihr vertraglich gegenüber dem Privaten zustehen. Dabei handelt es sich z. B.

²⁹⁷ So z. B. im Schulbereich (Stand Juni 2009) - hier beträgt das Projektvolumen in Deutschland 1,22 Mrd. Euro (Cordes, 15.06.2009) und das von HOCHTIEF PPP Solutions daran ca. 980 Mio. Euro (HOCHTIEF AG (Hrsg.), S. 14ff.).

²⁹⁸ Mühlenkamp, S. 46

²⁹⁹ Eppinger / Käsewieter / Miksch, S. 297

³⁰⁰ Gerstlberger, S. 23

³⁰¹ ausführlich zur Forfaitierung mit Einredeverzicht vgl. Eppinger / Käsewieter / Miksch, S. 310ff.; Hopfe / Napp / Bergmann, S. 136ff., 145ff.; Sester / Bunsen, S. 439ff.

³⁰² forfait = franz., die Pauschale

³⁰³ Regresslos bedeutet hier, dass der Verkäufer für den Bestand eintritt, aber nicht für die Bonität der verkauften Forderung. (Hopfe / Napp / Bergmann, S. 137)

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um das Recht, Entgeltzahlungen bei Minderleistungen des Privaten zu reduzieren. ³⁰⁴ Durch diese Reduzierung des Zahlungsausfallrisikos aufgrund der hohen Bonität der öffentlichen Hand kann die Bank nun günstige Konditionen nahe denen eines Kommunalkredits anbieten. ³⁰⁵ Der zweite Vorteil ist, dass die Bank „den Gesamtwert aller künftigen Forderungen, die in das Forfaitierungsgeschaft einbezogen werden, sofort an den Forfaitisten [auszahlt], der damit das Projekt finanziert bzw. den Brückenkredit refinanziert“. ³⁰⁶ Diese Auszahlung wird vorher abgezinst, jedoch mit einem wegen der hohen Bonität der öffentlichen Hand äußerst geringen Zinssatz.

Der Einredeverzicht sollte zur Sicherheit erst mit erfolgter Abnahme bestimmter Bauabschnitte erfolgen, d. h. bis dahin, bis zur Auszahlung des Forfaitierungs-Gesamtwerts durch die Bank, ist ein Brückenkredit zur Bauzwischenfinanzierung ³⁰⁷ nötig. ³⁰⁸ In der Praxis gewährt die öffentliche Hand den Einredeverzicht jedoch oft schon weitaus früher oder sogar schon mit Vertragsabschluss. 309

Ein privates Risiko wird somit auf die öffentliche Hand zurück übertragen - dies müsste auf jeden Fall bei der Risikoanalyse und der Gesamtbewertung der Vorteilhaftigkeit berücksichtigt werden, was aber bisher nicht in gegebenem Maße der Fall ist. ³¹⁰ Es muss dabei geregelt werden, „welche Gewährleistungs- und Vertragsrechte nicht Bestandteil des Einredeverzichts werden sollen“. ³¹¹ Ein wesentlicher Teil des Risikos könnte z. B. auch durch Vertragserfüllungsbürgschaften oder Gewährleistungsgarantien auf den Privaten zurück übertragen werden. ³¹² „Einige Kommunalaufsichtsbehörden (z.B. in Hessen und Nordrhein-Westfalen) gehen mittlerweile nicht ohne Grund deutlich kritischer als vor einigen Jahren mit der einredefreien Forfaitierung um“, ³¹³ weil u. a. ein echter und ausgewogener Risikotransfer auf den Privaten dadurch eingeschränkt wird. 314

Die Kommune nimmt mit dieser Finanzierung formal selbst keinen Kredit auf. Aber dadurch, dass der Private die Mietforderungen an eine Bank verkauft, zahlt

³⁰⁴ Eppinger / Käsewieter / Miksch, S. 311

³⁰⁵ Hopfe / Napp / Bergmann, S. 138

³⁰⁶ Sester / Bunsen, S. 443

³⁰⁷ Besonders die hohen Kosten für eine solche Bauzwischenfinanzierung drängen den Privaten zu einer schnellen Leistungserfüllung. (Fischer, S. 149)

³⁰⁸ Miksch, S. 17

³⁰⁹ Rügemer, S. 110f., 141

³¹⁰ Eppinger, S. 311

³¹¹ Drucks. des Landtags von Baden-Württemberg 14/4043, S. 47

³¹² Hopfe / Napp / Bergmann, S. 146

³¹³ ebenda, S. 147

³¹⁴ ebenda, S. 137

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die öffentliche Hand real doch einen Kredit zurück, nämlich den, den der Private aufgenommen hat. ³¹⁵ Selbst ohne Forfaitierung mit Einredeverzicht wird die langfristige Vorfinanzierung durch den Privaten während der Vertragslaufzeit ratenweise in Dauerschulden der öffentlichen Hand umgewandelt, da die Verbindlichkeiten gegenüber dem Privaten bzw. gegenüber der Bank aus dem Haushalt mit Beträgen bedient werden müssen, die an anderer Stelle im Haushalt nun fehlen und für die daher indirekt doch ein Kredit aufgenommen werden muss. Diese Folgefinanzierungskosten sind in bisherigen Wirtschaftlichkeitsvergleichen kaum berücksichtigt. 316

Die langjährige Zahlungsverpflichtung verwandelt sich so in eine verdeckte Kreditaufnahme. Die öffentliche Hand verschuldet sich also auf diesem Umweg doch, und sie verschuldet sich noch mehr als wenn sie selbst in bisheriger Weise einen günstigen Kommunalkredit aufnehmen würde. ³¹⁷ Die Bank kann den Vertrag wiederum weiterverkaufen - aus dem Mietvertrag wird ein Finanzprodukt. Es wird also nicht privates Kapital mobilisiert, sondern der Private schöpft neues Kapital für sich selbst. 318

Es steht die Frage im Raum, ob die öffentliche Hand bei einer PPP ein kreditähnliches Geschäft eingeht und ihren gesetzlichen Verschuldungsspielraum umgeht. Die i. d. R. schon finanzschwache Kommune sollte keinen (weiteren) großen Kredit auf diese Weise eingehen. Denn kreditähnliche Geschäfte leisten einer verdeckten Neuverschuldung und einer versteckten Ausweitung der Haushaltsdefizite Vorschub, die die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Kommune oft übersteigt und die Verschuldung langfristig weiter verschärft. ³¹⁹ Für kreditähnliche Geschäfte gelten ähnliche haushaltsrechtliche Voraussetzungen wie für Kredite und sie sind in den meisten Ländern bei der kommunalen Aufsichtsbehörde einzelgenehmigungspflichtig. ³²⁰ Maßgeblich für ein kommunales kreditähnliches Geschäft ist nach Nr. 4.1 § 86 (4) GO NRW, dass bei wirtschaftlicher Betrachtung das Geschäft in seiner Wirkung einer Kreditaufnahme gleichkommt. Nr. 4.4 § 86 (4) GO NRW gewährt einen großen Spielraum, indem die Kreditähnlichkeit einer PPP hier als von PPP-Modell und Ausgestaltung einzelfallabhängig betrachtet wird. 321

³¹⁵ Rügemer, S. 112f.

³¹⁶ Kiefer, S. 22

³¹⁷ Rügemer, S. 112f.

³¹⁸ Rügemer, S. 112f., 49

³¹⁹ Gerstlberger / Schneider, S. 25

³²⁰ Schäfer / Karthaus, S. 199

³²¹ Grundsätzlich ist eine Entgeltzahlung jedoch kein Kredit: „Nach herrschender Meinung stellt die Verpflichtung der öffentlichen Hand zur Zahlung eines Entgeltes […] eine Verwaltungsschuld und somit grundsätzlich keinen Kredit dar.“ (Neumann, S. 163)

50

Aber sogar Wirtschaftsprüfer und Rechtsberater selbst gehen bei PPP allgemein von einem kreditähnlichen Geschäft aus. „Langfristige PPP-Entgeltzahlungen stellen für die Kommune ein kreditähnliches Rechtsgeschäft dar,“ ³²² bzw. „[d]ie Verpflichtung zur Zahlung eines laufenden Entgelts in einem ÖPP-Projekt ist einer Kreditaufnahme gleichzustellen.“ ³²³ Hopfe betont zudem, dass es aus Sicht der Kommunalaufsicht eine Voraussetzung ist, „dass die Einbindung der Kommune nicht ausschlaggebend für den Wirtschaftlichkeitsvorteil des PPP-Projektes ist“ ³²⁴ , d. h., dass der ausschlaggebende Effizienzvorteil nicht aus der Forfaitierung mit Einredeverzicht resultieren darf.

4.6 Trennung Beschaffung / Variante

Ein weit verbreitetes Problem ist die Vermischung von Beschaffungsentscheidung (die Frage „ob“ beschafft wird) und Beschaffungs- bzw. Finanzierungsvariante (die Frage „wie“ beschafft wird). Der Bedarf muss aber zwingend unabhängig von einer etwaigen PPP-Finanzierung definiert werden. ³²⁵ „Die Alternative zu PPP als Beschaffungsvariante ist notwendigerweise die haushaltsfinanzierte Eigenrealisierung, nicht die Nicht-Beschaffung“, ³²⁶ „PPP-Projekte, die sich die öffentliche Hand konventionell finanziert nicht leisten kann, darf sie sich ebenso wenig alternativ finanziert leisten.“ ³²⁷ Bei einem Abbruch der Vorbereitungen für ein PPP-Projekt aus verschiedenen Gründen muss die Realisierung des definierten Bedarfs weiterhin gewährleistet sein.

Aus den Leitfäden zu PPP und dem ganz überwiegenden Teil der PPP-Literatur geht dieser Grundsatz m. E. nicht eindeutig hervor. Frank Littwin, Vorstand bei Partnerschaften Deutschland - ÖPP Deutschland AG und ehemals Ansprechpartner bei der PPP-Task Force NRW bestätigte mir jedoch schriftlich, dass eine Trennung von Beschaffungsentscheidung und Finanzierungsvariante zwingend ist. ³²⁸ Regine Unbehauen von der PPP-Task Force NRW bestätigte mir, dass dieser Grundsatz bei vielen Projekten missachtet und PPP stattdessen von den Kommunen oft mit unrealistischen Erwartungen als Weg aus den Schulden gesehen wird. 329

³²² Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 19

³²³ Ernst & Young AG (Hrsg.), S. 29

³²⁴ Hopfe / Napp / Bergmann, S. 146

³²⁵ Thärichen, Holger: Bericht der „Projektgruppe PPP“ der SPD-Fraktion im Abgeordnetenhaus von Berlin. Berlin, 28.09.2007, S. 8, 16: www.meinepolitik.de/ppp_proj.pdf; vgl. auch Gerstlberger / Schneider, S. 19f.

³²⁶ Thärichen, S. 20

³²⁷ Bayrischer Oberster Rechnungshof, Pressemitteilung, 05.05.2006

³²⁸ Littwin, 11.06.2009

³²⁹ Unbehauen, 12.06.2009; Beispielhaft die auf der BPPP-Internetseite in einer Pressemeldung vom 10.06.2009 abrufbare „Analyse des Geschäftsmodells „Public Private Partnership“ für die

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Wird dieser Grundsatz nicht eingehalten, dann wird ein erheblicher zusätzlicher Anreiz zur Durchführung von PPP ausgelöst, wobei die Gefahr besteht, „dass PPP nicht deshalb durchgeführt wird, weil es die wirtschaftlichere Beschaffungsvariante darstellt, sondern weil das Vorhaben überhaupt nur auf diesem Wege realisiert werden kann.“ ³³⁰ Daraus wiederum erwächst die Gefahr, dass das PPP-Modell schöngerechnet wird. 331

Städten, Gemeinden und auch Ländern, die finanziell angeschlagen sind, hilft dieses Instrument [PPP, Anm. d. Verf.] nicht weiter. Bei Finanzierungsengpässen wird es von der öffentlichen Hand häufig als Ausweg angesehen, um Investitionen zu realisieren und Wachstumsimpulse zu setzen. Mittel- und langfristig ein gefährlicher Weg [sic!], weil auch hier die Finanzierungslast in die Zukunft ver- ³³² schoben wird.

4.7 Negativ-Beispiele

Es gibt eine Reihe von PPP-Beispielen im Schulbau und anderen Bereichen, bei denen schon Unregelmäßigkeiten im Vorfeld auftraten oder bei denen Fehler erst im Nachhinein, in der Umsetzungsphase, bemerkt wurden. In den Veröffentlichungen der deutschen PPP-Szene findet sich jedoch kaum ein Hinweis auf die Erfahrungen und empirischen Befunde mit Negativbeispielen. ³³³ Die Bundesregierung antwortete am 10.05.2007 ³³⁴ auf die Frage in einer Kleinen Anfrage zu ÖPP: „Gescheiterte PPP-Projekte sind der Bundesregierung nicht bekannt.“ 335

4.7.1 Bildungszentrum Ostend

Das meist diskutierte Beispiel in Deutschland ist neben Toll Collect das schon erwähnte Bildungszentrum Ostend (BZO). Die Vertragsbestimmungen sind z. B. hinsichtlich der Qualitätsstandards unklar und wurden vom privaten Partner ausgenutzt, weil die Bauqualität nur den Zeitraum von 20 Vertragsjahren „aushalten“

Anwendung auf Sanierung und Betrieb öffentlicher Bauten“: „Die Realität (z.B. des massiven Sanierungsstaus) zeigt jedoch, dass viele Kommunen damit [mit der Eigenrealisierung, Anm. D. Verf.] überfordert sind und die genannten Voraussetzungen für eine Eigenrealisierung nicht erfüllen. Für diese Kommunen kann PPP eine interessante Chance sein.“ (Öko-Institut e.V. (Hrsg.), S. 92)

³³⁰ Thärichen, S. 18

³³¹ ebenda, S. 18; vgl. auch Kapitel 4.7.7 ³³² Bayrischer Oberster Rechnungshof, Pressemitteilung, 05.05.2006

³³³ Rügemer, S. 26ff.

³³⁴ D. h. zeitlich gesehen nach dem Bekanntwerden der meisten in den folgenden Beispielen aufgezeigten Probleme.

³³⁵ BT-Drucks. 16/5305, S. 7; Die Frage lautete: „Welche Indikatoren zeigen für die Bundesregierung an, dass ein bereits vertraglich geschlossenes ÖPP-Projekt gescheitert ist?“ (BT-Drucks. 16/5305, S. 7)

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muss. ³³⁶ Einige Mängel wurden erst nach Übernahme der Gebäude sichtbar, z. B. wurde die Mindestgröße für Klassenzimmer teilweise unterschritten. ³³⁷ Außerdem hat dem Frankfurter Revisionsamt zufolge keine betriebswirtschaftliche Gesamtbetrachtung stattgefunden. Das Revisionsamt war zu dem Ergebnis gekommen, dass die PPP-Alternative mindestens vier Millionen Euro teurer ist als ein Eigenbau. ³³⁸ Die Kämmerei dagegen behauptet auf Basis eines Gegengutachtens, die Vergabe sei 16,9 % billiger gewesen; in Fontal21 behauptet der Stadtkämmerer Frank Heudorf - der 2008 vom Bundesverband Public Private Partnership zur „PPP-Persönlickeit des Jahres“ ³³⁹ gewählt wurde - (zu BPPP siehe Kapitel 4.3) sogar weiterhin eine Einsparung von über 25 %. Heudorf zufolge hätten die Revisoren falsch gerechnet, das Revisionsamt sei nicht qualifiziert genug, um die Kämmerei zu widerlegen. ³⁴⁰ Das nachträgliche Gegengutachten des Wirtschaftsprüfers Alfen (zu Alfen vgl. Kapitel 4.3), dass dem Projekt die 16,9% Vorteil bescheinigt, ist bisher jedoch nicht veröffentlicht worden. Mittlerweile steht fest, dass keine Begründung für die PPP-Entscheidung in der Kämmerei dokumentiert ist. 341

Auf der Internetseite der IHK Frankfurt wird das BZO unter der Überschrift „Public Private Partnership / PPP in Frankfurt“ nichtsdestotrotz weiterhin als gutes Beispiel mit 25% Effizienzvorteil gelobt (mit Stand Dezember 2005, aber immer noch in dieser Form online). 342

4.7.2 Frankfurter Schulen

Bei der Abstimmung über die Vergabe eines Bau- und Sanierungsauftrags für vier Schulen in PPP-Form an den Konzern Hochtief wurden trotz der BZO-Erfahrungen wieder Kontrollbehörden übergangen: „Trotz erheblicher Bedenken des Revisions- und des Rechtsamts beschloss die schwarz-grüne Mehrheit schließlich die Vergabe in öffentlich-privater Partnerschaft.“ ³⁴³ Eine Prüfung auf Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit war nicht möglich, weil die Beschlussvorlage per Eilantrag erst zwei Tage vor der Magistratssitzung einging; ein Oppositionsantrag auf Verschiebung der Entscheidung um eine Woche wurde mit dem Hinweis auf Eilbedürftigkeit abgelehnt. ³⁴⁴ Laut Revisionsamt war eine Wirtschaft-

³³⁶ Rügemer,S. 70f.

³³⁷ ebenda, S. 70

³³⁸ Halbach / Laska / Stoll, 15.07.2008

³³⁹ Bundesverband Public Private Partnership, Preisträger

³⁴⁰ nach Heudorf in Halbach / Laska / Stoll, 15.07.2008

³⁴¹ Rösmann, 04.01.2007

³⁴² Industrie - und Handelskammer Frankfurt am Main

³⁴³ Rösmann, 12.05.2007

³⁴⁴ ebenda

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lichkeitsprognose trotz mehrmaliger Aufforderung nicht geschickt worden und die Datengrundlagen der Entscheidung waren nicht hinreichend erläutert. ³⁴⁵ „Das Rechtsamt seinerseits kritisiert, dass wichtige Unterlagen, die eine Beurteilung des gewählten Vergabeverfahrens ermöglichten, ebenso wenig hätten geprüft werden können wie unterschriftsreife Vertragswerke.“ ³⁴⁶ Der Auftrag wurde an Hochtief vergeben. 347

4.7.3 Kölner Messehallen

Im Jahr 2004 wurde von der Stadt Köln ein PPP-Projekt über den Neubau bzw. Ausbau von vier Messehallen beschlossen. ³⁴⁸ Das Projekt wird vom Oppenheim-Esch-Fonds finanziert, der die Hallen über die Stadt Köln an die Messe zurück vermietet. „Für den Fonds, der vom früheren Stadtdirektor Lothar Ruschmeier gemanagt wird und in den viele Kölner eingezahlt haben, ist das ein äußerst lukratives Geschäft: Über die gesamte Laufzeit des Vertrages fließen mehr als 600 Millionen Euro ³⁴⁹ an Oppenheim Esch.“ ³⁵⁰ Sollte die Messe die Miete nicht selbst aufbringen können oder Insolvenz beantragen, muss die Stadt dafür aufkommen. 351

Vom Oppenheim-Esch-Fonds flossen 5,6 Mio. Euro an die Kölner Stadtsparkasse als Provision dafür, dass sie mithalf, dem Fonds die Kosten der Altlastensanierung abzunehmen. ³⁵² Sie gibt den wenigen speziell ausgesuchten vermögenden Anlegern Kredite in Millionenhöhe, die umgehend wieder als Fondsanteil angelegt werden, damit diese bei der hohen Fondsrendite von den relativ zur Rendite niedrigen Kreditkosten profitieren (Leverage-Effekt). Laut einem Rechtsgutachten für den Europäischen Gerichtshof hat die Stadt Köln beim Messehallen-Projekt jedoch gegen EU-Recht verstoßen, ³⁵³ der Vertrag hätte europaweit ausgeschrieben werden müssen. 354

Tatsächlich jedoch hatte der Oppenheim-Esch-Fonds das Millionengeschäft ohne Ausschreibung bekommen. Da die Richter in Luxemburg in den weitaus meisten Fällen die Entscheidungsvorschläge der Generalanwälte übernehmen, zeichnet

³⁴⁵ ebenda

³⁴⁶ ebenda

³⁴⁷ HOCHTIEF AG, Pressemitteilung, 01.08.2007

³⁴⁸ ausführlich zum Thema Kölner Messehallen und den Geschäftspraktiken der Bank Sal. Oppenheim und des Oppenheim-Esch-Fonds: Gritschneder / Wellmann, 04.07.2005

³⁴⁹ Abhängig von der allgemeinen Preissteigerung vermutlich sogar mehr als 750 Millionen Euro. (Damm / Schmalenberg, 04.06.09)

³⁵⁰ Zurheide, 05.06.2009

³⁵¹ Taxacher, 12.10.2006

³⁵² Rügemer, S. 91ff.

³⁵³ Die EU-Kommission stellte dies schon am 12.10.2006 fest und leitete daraufhin ein Strafverfahren ein. (Taxacher, 12.10.2006)

³⁵⁴ Zurheide, 05.06.2009

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sich eine Niederlage der Stadt Köln ab. […] Im äußersten Fall könnten die Richter ³⁵⁵ Strafzahlungen in dreistelliger Millionenhöhe verhängen.

Resultat einer Verurteilung wäre neben einer hohen Strafzahlung voraussichtlich auch die Nichtigkeit und Rückabwicklung der Mietverträge, die dann neu verhandelt werden könnten. 356

4.7.4 Herren-Tunnel und Warnow-Tunnel

Bei den PPP-Projekten Herren-Tunnel (auch Travetunnel genannt) in Lübeck und Warnow-Tunnel in Rostock wurde eine Anzahl von täglichen Durchfahrten prognostiziert bzw. aus kommunalen Prognosen übernommen, die nicht der Realität nach der Eröffnung entspricht ³⁵⁷ - 22.000 statt 45.000 bzw. 7.500 statt 20.000 ein Jahr nach der Eröffnung. ³⁵⁸ Die Folge ist die erfüllte Forderung der Privaten, die Laufzeiten von 30 auf 50 Jahre zu verlängert ³⁵⁹ , um eine Amortisierung zu erreichen - zu Lasten der öffentlichen Hand, die hier für die Fehlkalkulationen aufkommt und das Risiko konträr zum Sinn der PPP übernimmt.

4.7.5 U-Bahn London

Auch Hinweise auf die weit hinter den Erwartungen verlaufenden, Ende 2002 begonnene Londoner U-Bahn-PPP finden sich in der PPP-Szene nicht, obwohl sie sich sehr stark auf Großbritannien als PPP-Vorbild beruft. ³⁶⁰ Das bisher weltweit größte PPP-Projekt mit einem Volumen von 15,7 Milliarden Pfund (wovon die privaten Partner 40% tragen), weist alle Aspekte der Kritik auf: ³⁶¹ Vertragsgestaltung auf Kosten der öffentlichen Hand (die damals unbedingt einen PPP-Vertrag wollte), wobei die private Seite ihren Wissensvorsprung nutzte und die weitaus besseren Berater hatte; mangelnde Transparenz und mit Hinweis auf Betriebsgeheimnisse keine Vertragseinsicht; unzulängliche, verzögerte Vertragserfüllung; Sparsamkeit statt Wirtschaftlichkeit; enorme Transaktionskosten (ca. 730 Mio. Euro); Bewertung der erbrachten Leistungen durch die Privaten selbst. Für die Privaten ist es ein sicheres Geschäft: „From the companies’ point of view, the deal was almost risk-free and guaranteed them 30 years’ work […].” ³⁶² Tim

³⁵⁵ Damm / Schmalenberg, 4.06.09

³⁵⁶ Zurheide, 05.06.2009

³⁵⁷ Im Bereich Verkehrsinfrastruktur nimmt die Zahl der PPP-Projekte besonders seit dem Fernstraßenfinanzierungsgesetz von 2003 zu, wobei hier vor allem Konzessionsmodelle genutzt werden. Eine große Gefahr liegt hier grundsätzlich in der Kalkulierbarkeit der Investition und der Gefahr der Umfahrung der gebührenpflichtigen Routen. (Rügemer, S. 127f.)

³⁵⁸ Rügemer, S. 127ff.;

³⁵⁹ Seidel, 22.08.2006; Norddeutscher Rundfunk, 29.02.2008; Rügemer, S. 128

³⁶⁰ Rügemer, S. 25ff.

³⁶¹ Vulliamy / Clark, 21.02.2005; Rügemer, S. 25ff.

³⁶² Tim O'Toole nach Vulliamy / Clark, 21.02.2005

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O'Toole, der im US-amerikanischen Frachtzug-Speditionsgeschäft zum Millionär wurde und sich daher in der Privatwirtschaft wahrscheinlich auskennt und vom damaligen Londoner Bürgermeister als Direktor der Londoner U-Bahn engagiert wurde, nennt den 28.000seitigen Vertrag „kafkaesque“. ³⁶³ Die Profite der beteiligten Privatunternehmen sind hoch, 2005 verbuchte das Konsortium einen Gewinn von fast zwei Millionen Pfund pro Woche, während die Verluste der U-Bahn selbst steil stiegen. ³⁶⁴ Metronet, der größere der beiden privaten Partner, wurde dennoch kurz darauf insolvent, wodurch die öffentliche Hand einen errechneten zusätzlichen Verlust von 170 - 410 Millionen Pfund hinnehmen muss. ³⁶⁵ Stephen Glaister, Professor an der London School of Econiomics, stellt außerdem fest, dass solch ein unzuläglicher Vertrag vor allem deswegen möglich war, weil die öffentliche Hand unbedingt eine PPP wollte, so dass sie der privaten Seite praktisch ausgeliefert war: Die Privaten „were able to do what they did because the government was so committed to the PPP, and therefore over a barrel.“ ³⁶⁶ Genau diese Einstellung ist m. E. u. a. beim Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung zu beobachten.

4.7.6 Autobahn-PPP 2009

In einem aktuellen Gutachten kommt der Bundesrechnungshof zu dem Schluss, dass die bisher angestoßenen PPP-Autobahn-Projekte (vier Autobahnabschnitte in Bayern, Thüringen, Baden-Württemberg und Niedersachsen mit einem Gesamtvolumen von 2,8 Milliarden Euro) weder sonderlich wirtschaftlich sind, noch ³⁶⁷ schneller als auf herkömmlichen Wege zu realisieren sind. Das Problem liegt vor allem bei der Berechnung des Mautaufkommens: In den Wirtschaftlichkeitsberechnungen hat das Verkehrsministerium eine eigene Prognose zum künftigen Mautaufkommen auf den privatisierten Autobahnabschnitten zugrundegelegt. Die liegt aber bis zu 75 Prozent unter der Prognose der Unternehmen, die den Zuschlag für die Projekte bekommen haben. […] Behält das Verkehrsministerium Recht, werden diese Unternehmen in erhebliche wirtschaftliche Probleme bis hin zur Insolvenz geraten, warnt der Rechnungshof. Dann könnten die Unternehmen versuchen, mit Kosteneinsparungen oder Nach-forderungen zusätzliches Geld eintreiben; schlimmstenfalls müsste der Bund einspringen. Trifft hingegen die Prognose der Betreiber zu, hieße das, dass ‚sich für den Bund bei den bisherigen Projekten ein erheblicher wirtschaftlicher Nachteil ergibt’ so die Prüfer des Rechnungshofes. […] Im übrigen dauerten die Vergabeverfahren für diese Projekte erheblich länger als herkömmliche Ausschreibungen, kritisiert der Rechnungshof. Auch eine eventuell schnellere Bauausführung könne ³⁶⁸ diesen Zeitverlust nicht ausgleichen.

³⁶³ ebenda

³⁶⁴ ebenda

³⁶⁵ Osborne, 05.06.2009

³⁶⁶ Stephen Glaister, nach Vulliamy / Clark, 21.02.2005 ³⁶⁷ Jessen, 17.03.2009 ³⁶⁸ ebenda

56

Dies „sorgt im Verkehrsministerium selbst für wenig Aufregung: ‚Unsere PPP-Modelle sind gut durchgerechnet, die Programme sind seriös’, so ein Sprecher.“ 369

4.7.7 Berliner Pilotprojekte

In Berlin gab es noch keine PPP im Schulbereich. Im Jahr 2007 standen erstmals Projekte zur Diskussion, nämlich drei Schulsanierungsprojekte in den Bezirken Spandau, Treptow-Köpenick und Reinickendorf. Eine Projektgruppe der SPD-Fraktion als Koalitionspartner im Abgeordnetenhaus wurde damit beauftragt, die extern erstellten Wirtschaftlichkeitsgutachten zu diesen Projekten zu untersuchen. Alle drei Projekte wurden von der Projektgruppe abgelehnt, weil viele oben erwähnte Problem in Bezug auf PPP in diesen Gutachten Gestalt annahmen. ³⁷⁰ Dies betrifft insbesondere die gravierenden Aspekte „Nutzung pauschaler Zu-und Abschläge“ und „Vermischung von Beschaffungsentscheidung (als Bedarfsdefinition) und Beschaffungsvariante“.

Der Effizienzvorteil der PPP-Variante wird besonders in den beiden Gutachten von Private Sector Participation Consult ³⁷¹ in Zusammenarbeit mit der TU Berlin (PSPC/TU Berlin) für Spandau und Treptow-Köpenick, aber auch in dem Gutachten des Verbandes der Bausachverständigen Deutschlands e. V. (VBD) für Rei-nickendorf im Kern mit andernorts gesammelten (angeblichen) Erfahrungswerten und der Prämisse begründet, dass Private aufgrund der für sie wirksamen finanziellen Anreizstrukturen wirtschaftlicher arbeiten würden. […] Als Grundproblem bei der Diskussion der Gutachten hat sich herausgestellt, dass diese bezüglich des Wirtschaftlichkeitsvergleichs zwischen Eigenrealisierung und PPP-Realisierung mit pauschalen Annahmen operieren, die nicht verifizierbar sind ³⁷² und auch nicht transparent. So wird beispielsweise im Spandauer Projekt auf (Erfahrungs)werte in kaum näher konkretisierten „Veröffentlichungen“ verwiesen und auf „politische Abstimmungen“ mit dem Bezirk bzw. der Senatsverwaltung für Finanzen, die zu einer Änderung der Berechnungsgrundlagen geführt hätten, wodurch die Berechnungsgrundlagen als beliebig veränderbar erscheinen. ³⁷³ In Spandau werden, ähnlich wie in den anderen Gutachten, außerdem die Risikokosten pauschal um 20% reduziert. Dies geschieht, obwohl vorher eine differenzierte Risikoanalyse durchgeführt wurde, so dass der Verdacht nahe liegt, dass

³⁶⁹ ebenda

³⁷⁰ Thärichen, 17ff.

³⁷¹ zu PSPC vgl. auch Kapitel 4.3

³⁷² ebenda, S. 5

³⁷³ ebenda, S. 10

57

eine durch den Pauschalabschlag schließlich doch nicht vorhandene hohe Genauigkeit dennoch suggeriert werden soll. 374

Solche pauschalen Effizienzgewinne und Risikoabschläge zugunsten von PPP widersprechen auch direkt den Vorgaben der verschiedenen Leitfäden für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, die in solchen Fällen eine detaillierte Herleitung und Begründung fordern. ³⁷⁵ Dies ist aber in keinem der Gutachten der Fall. ³⁷⁶ Aber selbst bei diesem nicht erlaubten Vorgehen zu Gunsten von PPP liegen die Effizienzvorteile für die drei Projekte nur bei etwa 6%. 377

Des Weiteren werden die Beschaffungsentscheidung und die Beschaffungs- bzw. Finanzierungsvariante vermischt (vgl. Kapitel 4.6). Der Bedarf wird nicht unabhängig von der gewählten Finanzierungsvariante definiert, „sondern die PPP-Finanzierung und der avisierte Umfang des PPP-Modells selbst bestimmt die Schulen, für die ein Sanierungsbedarf bejaht und zugrunde gelegt wird.“ ³⁷⁸ . Es kann daher „auch nicht ausgeschlossen werden, dass in die Wirtschaftlichkeitsvergleiche intentionale Prämissen der Auftraggeber (Bezirke) eingegangen sind, da diese in jedem Fall von der Durchführung der PPP-Projekte profitieren würden […].“ ³⁷⁹ Da mit steigendem Projektvolumen auch die Transaktionskosten weniger stark ins Gewicht fallen, haben die Bezirke auch daher schon einen Anreiz, möglichst hohe Investitionsbedarfe festzustellen. Es besteht die Gefahr, dass das PPP-Modell „schöngerechnet“ wird, wie es scheinbar bei diesen Gutachten der Fall ist. 380

Dies ist sicherlich auch teilweise dem Pilotcharakter der drei Projekte geschuldet. Daraus ergibt sich aber eine allgemeine Frage nach der Sinnhaftigkeit solcher Pilotprojekte, denn eine Zustimmung zu den Projekten

brächte zwangsläufig das Problem mit sich, dass auch andere Bezirke ein erhebliches Interesse an der - vom Land bezuschussten - Durchführung von PPP-Projekten entwickeln würden, PPP jedoch flächendeckend nicht finanziert werden kann. […] Daraus droht jedoch eine Ungleichbehandlung der Bezirke, die sach- ³⁸¹ lich nicht gerechtfertigt werden kann.

In den Gutachten, speziell in Treptow-Köpenick, wird außerdem von der pauschalen These ausgegangen, bei der öffentlichen Hand könnten grundsätzlich keine wirtschaftlichen bzw. finanziellen Anreize wirksam werden. Analoge An- ³⁷⁴ ebenda,S. 10

³⁷⁵ z. B. Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), 2007, S. 36

³⁷⁶ ebenda, S. 5f.

³⁷⁷ ebenda, S. 6

³⁷⁸ ebenda, S. 8

³⁷⁹ ebenda, S. 7

³⁸⁰ ebenda, S. 18 ³⁸¹ ebenda, S. 19

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reizmechanismen lassen sich jedoch auch in öffentlicher Trägerschaft umsetzen (z. B. Heizkoteneinsparungen durch Wärmedämmung). ³⁸² Schließlich wurden auch die Auswahlkriterien für die teilnehmenden Schulen nicht eindeutig definiert, Schulen wurden zwischendrin sogar ausgewechselt. 383

Auch der Landesrechnungshof bezweifelte die wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit. „Die Einsparquoten seien zu gering, die zugrunde liegenden Annahmen zu unsicher.“ ³⁸⁴ Das Projekt wurde abgelehnt.

4.8 Studie zu gescheiterten Projekten

Auf meine Anfrage an Frank Littwin, warum Negativbeispiele so gut wie nie erwähnt werden, antwortete Littwin, dass es Literatur dazu gäbe und verwies ³⁸⁵ mich auf die Studie „Gründe und Motive für das Nichtzustandekommen und das Scheitern von PPP-Vorhaben der öffentlichen Hand“ ³⁸⁶ der WestKC. Die Studie untersucht abgebrochene Projekte, also keine Projekte in der Umsetzungsphase wie das BZO-Projekt. Die Studie wählte aus „ca. 50 bekannt gewordenen, nicht zur Umsetzung gelangten Projekten (die tatsächliche Zahl der nicht zustande gekommenen bzw. gescheiterten Projekte ist deutlich höher),“ ³⁸⁷ d. h. vor dem Vertragszuschlag abgebrochenen Hochbau-Projekten 25 zur genaueren Untersuchung der Abbruchursachen aus.

Dies bedeutet: da es zur Zeit (nur) 117 Hochbau-Projekte in der Umsetzungsphase gibt, und deutlich mehr als 50 solcher Projekte vor der Realisierung abgebrochen wurden, liegt die Abbruchquote extrem hoch ³⁸⁸ - was in dieser Konsequenz aber in der Studie unerwähnt bleibt.

Die scheinbar weit verbreitete Vermischung von Beschaffungsentscheidung und Beschaffungsvariante wird in der Studie nicht aufgegriffen. Dies war jedoch auch bei den Berliner Schulprojekten ein Hauptgrund für die Ablehnung. Wäre das Projekt nicht abgelehnt worden, hätte das Projekt mit der Vermischung gegen die einschlägigen Leitfäden verstoßen. Daraus lässt sich schließen, dass dieser Aspekt der Trennung von Beschaffungsentscheidung und -variante durch die PPP-Branche nicht besonders forciert wird. Der Verdacht liegt nahe, dass dies daran

³⁸² ebenda, S. 12

³⁸³ ebenda, S. 18

³⁸⁴ Landesrechnungshof Berlin nach Peters, 08.06.2009

³⁸⁵ Littwin, 11.06.2009

³⁸⁶ Westdeutsche Kommunal Consult GmbH (Hrsg.)

³⁸⁷ ebenda, S. 1

³⁸⁸ bei z. B. 80 abgebrochenen Projekten ergäbe sich eine generelle Abbruchquote von 41 Prozent

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liegt, dass ansonsten von Vornherein weniger Projekte für eine PPP-Variante in Frage kommen würden bzw. weitaus weniger Beratungsleistungen der PPP-Branche in Anspruch genommen werden würden.

Die Studie kommt zu dem Schluss, dass folgende drei Aspekte fast durchgängig ursächlich für das Nichtzustandkommen bzw. das Scheitern waren: ³⁸⁹ eine mangelhafte Projektorganisation seitens der Projektträger, Informationsdefizite bei Verfahrensbeteiligten und Entscheidungsträgern sowie falsche Vorstellungen über die Leistungsfähigkeit von PPP-Modellen.

Bei der näheren Analyse zeigte sich, dass die bestehenden Bedenken bzw. Vorbehalte in Verwaltung und Politik entweder auf eine fehlende bzw. mangelhafte Informationsbeschaffung zum Thema PPP zurückzuführen sind (z. B. eine fehlende externe PPP-Frühphasenberatung), prinzipieller Natur bzw. politisch motiviert sind. 390

Hier wird also empfohlen, dass externe Berater früher und intensiver in den Prozess eingreifen. Auch die Erkenntnis, „dass dem PPP-Eignungstest bei der Vorbereitung von Projekten zu wenig Beachtung geschenkt wird“ ³⁹¹ , wird darauf reduziert, ob politische Widerstände oder ein zu geringes Projektvolumen das Projekt verhindern könnten.

Die Fehler liegen der Studie zufolge also nahezu komplett auf der Seite der öffentlichen Hand. Befürchtungen in der Art, dass es Vorbehalte gegen Interessenkonflikte gibt oder Entwicklungen analog zu vorhandenen PPP-Negativbeispielen stattfinden könnten, werden als Unaufgeklärtheit und/oder politisch motiviert bezeichnet:

Die derartige Kritik kennzeichnende argumentative Vereinfachung und Verengung auf - häufig politisch motivierte Einzelaspekte - stärkt die Vermutung, dass das Wissen über das Wesen und das Funktionieren von PPP-Lösungen vor allem ³⁹² bei den Entscheidungsträgern häufig noch unterentwickelt ist.

Wenn eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mangelnde Wirtschaftlichkeit ergibt, wird das Scheitern mit überzogenen Erwartungen erklärt. ³⁹³ Eine unzulängliche Qualität von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durch externe Berater wird einzig und allein bei den Gutachten zu den Berliner Schulprojekten erwähnt, jedoch nicht weiter erläutert und hinter politisch motivierte Gründe gestellt. Die Gründe für den Abbruch des Berliner Schulprojekts lauten in dieser Reihenfolge: „politischer Widerstand, Widerstand in der Verwaltung, unzureichende Qualität der

³⁸⁹ Westdeutsche Kommunal Consult GmbH (Hrsg.), S. 2

³⁹⁰ ebenda, S. 13

³⁹¹ ebenda, S. 18 ³⁹² ebenda, S. 4

³⁹³ ebenda, S. 17

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Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen“, ³⁹⁴ wobei der angebliche politische Wider-stand bei diesem Projekt nochmals explizit auf Seite 33 der Studie betont wird, die mangelhafte Wirtschaftlichkeitsuntersuchung allerdings gar nicht weiter erwähnt wird. Ursache und Wirkung werden vertauscht - aus dem politischen Wi-derstand wegen der absolut mangelhaften Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wird eine absolut mangelhafte Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wegen angeblichen politischen Widerstands.

Die Studie folgert weiterhin: „Bei der Auswahl der Bieter sollte auf Referenzen erfolgreich umgesetzter PPP-Projekte und auf persönliche Erfahrungen innerhalb der Beratungsunternehmen abgestellt werden. Die Beauftragung PPP-kritischer Berater sollte vermieden werden.“ 395

Berater sollten natürlich unabhängig und ergebnisoffen arbeiten (vgl. dazu insbesondere Kapitel 4.1, 4.2 und 4.3). Meines Erachtens wird hier jedoch nach den Eindrücken meiner Recherchen zu dieser Diplomarbeit alles als PPP-kritisch bezeichnet, was nicht pro PPP ist.

Die vielleicht wichtigste Erkenntnis der Studie ist die Relevanz einer geeigneten „Informationsstrategie“, die stärker als bisher in den Fokus der Gestaltung von PPP-Projekten rücken sollte:

Eine projektspezifische Informationsstrategie ermöglicht es auch, rechtzeitig PPP-Kritiker zu identifizieren, die eine prinzipielle - häufig parteipolitische - Ablehnung gegenüber PPP-Modellen einnehmen. Auch diese Personen / Personengruppen ziehen sich bei ihrer Argumentation häufig auf allgemeine Vorbehalte und Negativbeispiele zurück. 396

Während es in der Verwaltung sicherlich Informationsdefizite zu den Potenzialen von PPP gibt und auch eine Reihe von subjektiv geprägten Argumenten in der PPP-Diskussion kursieren, habe ich während meiner Recherchen die Erfahrung gemacht, dass auch objektive, unbestreitbare, gegen PPP sprechende Tatsachen von der PPP-Branche in einer solchen „Informationsstrategie“ verschleiert werden und wie in der vorliegenden Studie der WestKC Tatsachen verdreht werden - was wohl auch ein Ziel einer „Informationsstrategie“ sein dürfte.

Diese „Informationsstrategie“ wird auch durch ein aktuelles Sitzungsprotokoll ³⁹⁷ des Arbeitskreises Partnerschaften Deutschland (PD) des Bundesverbandes Public Private Partnership am 23.06.2009 deutlich. Dort wurde ein sogenanntes „Kommunikationspapier“ vorgestellt, dessen Zielgruppe die Verwaltung der öf-

³⁹⁴ ebenda,S. 16

³⁹⁵ ebenda, S. 32

³⁹⁶ ebenda, S. 36

³⁹⁷ Bundesverband Public Private Partnership, Protokoll, S. 2

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fentlichen Hand sein soll. Laut Protokoll wurde in der Sitzung an dem Entwurf u. a. kritisiert, dass einzelne Negativbeispiele herangezogen wurden. Zur Verbesserung der Argumentation wurde stattdessen vorgeschlagen, Ansprechpartner für Positivbeispiele zu benennen. Außerdem wurde vorgeschlagen, eine Emotionalisierung durch Bilder zu erzeugen und Fehler aus Anfangszeit von PPP „selbstkritisch“ erwähnen, wobei es bedeutend ist, dass das Wort „selbstkritisch“ auch im Protokoll mit Anführungszeichen steht. Die Logik der Bemerkung „vielfach zu sachlich [sic?]“ ³⁹⁸ als Argument in der Kategorie „Pro“ in Bezug auf den Kommunikationspapier-Entwurf verschließt sich dem Verfasser dieser Diplomarbeit.

5 Zusammenfassende Bewertung

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind der Schlüssel zu PPP. Weist die PPP-Variante im vierstufigen Beschaffungsprozess bis zum abschließenden Wirtschaftlichkeitsnachweis direkt vor der Vergabeentscheidung eine wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit auf, so ist diese der Eigenrealisierung vorzuziehen. Zu beachten ist bei diesem Untersuchungsprozess, dass wegen der Wohlfahrtsorientierung und den weitaus weniger gut messbaren „Produkten“ der öffentlichen Hand qualitative und gesamtwirtschaftliche Faktoren viel stärker berücksichtigt werden müssen; dem trägt eine angemessene Gewichtung dieser Kriterien neben der möglichst gewissenhaften Kapitalwertmethode Rechnung.

Public Private Partnership als Begriff vermittelt eine positive Botschaft - eine Kooperation zum Vorteil beider Partner. ³⁹⁹ In der Diplomarbeit wurde jedoch gezeigt, dass dies in Frage steht und vielmehr die private Seite auf Kosten der öffentlichen Seite zu profitieren scheint, so dass von einer Partnerschaft kaum die Rede sein kann.

PPP lassen für zusätzliche Effizienzgewinne Raum, weil z. B. Planung und Bauausführung von vornherein optimal auf einen wirtschaftlicheren Gebäudebetrieb abgestimmt und Risiken optimal auf die Partner verteilt werden können. Diesen Potenzialen stehen allerdings die Komplexität der PPP-Prozesse und der Vertragsgestaltung sowie die Handlungsrealität der Praxis mit teilweise erheblichen Kostennachteilen und Risiken gegenüber. „Belege dafür, dass [PPP] tatsächlich

³⁹⁸ ebenda, S. 2

³⁹⁹ Mühlenkamp, S. 29; allgemein zum Begriff Partnerschaft und speziell im Bezug auf die Bedeutung von Vertrauen in PPP: Grüb, S. 18ff., 104ff.

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erhebliche Wirtschaftlichkeitsvorteile aufweisen, konnten bislang noch nicht erbracht werden.“ 400

Die finanziellen Auswirkungen sind schwer kalkulierbar und schwer beherrschbar. Dies ist ein Problem, das wegen kürzeren Planungshorizonten bei der Eigenrealisierungsvariante weitaus weniger durchschlägt. Je länger der Vertragszeitraum angelegt ist, desto stärker wirken sich die Ungenauigkeiten in den Annahmen und Schätzungen der Eingangsdaten aus.

PPP werden häufig zu positiv als Weg aus den Schulden betrachtet, insbesondere weil erstens das Paradigma der Trennung von Bedarfsdefinition und Beschaffungsvariante in den PPP-Publikationen kaum herauslesbar oder nicht vorhanden ist und zweitens die relativ hohe Anzahl an vor und nach der Vergabe gescheiterten Projekten kaum durch die PPP-Literatur und noch weniger durch die PPP-Bau-, Banken- und Beratungsbranche, die diversen einflussreichen PPP-Verbände, Task Forces und die Bundesregierung („Gescheiterte PPP-Projekte sind der Bundesregierung nicht bekannt.“ ⁴⁰¹ ) kommuniziert wird oder sogar ganz bewusst verschleiert wird. In der Selbstdarstellung der in der PPP-Branche tätigen Unternehmen und Organisationen spielen Negativbeispiele konsequenterweise keine Rolle.

PPP ist keine Pauschallösung für wirtschaftliche und finanzielle Problemlagen. Dies wird auch von in der PPP-Literatur herausgestellt. Die Studie der Westdeutsche Kommunal Consult GmbH sieht falsche Vorstellungen über die Leistungsfähigkeit von PPP als eine der wichtigsten Ursachen für das Scheitern vieler Projekte. Bei der in Bezug auf PPP einseitig und unrealistisch positiven Selbstdarstellung der in der PPP-Branche tätigen Unternehmen, die mit PPP-Dienst- und Bauleistungen ihr Geld verdienen, sowie der von PPP-Unternehmen dominierten PPP-Organisationen, verwundert dies aber nicht.

Durch ihren Informationsvorsprung gegenüber Politik und Verwaltung versuchen Lobbygruppen politische Entscheidungen zu ihren Gunsten beeinflussen, worunter das Ziel der Wohlfahrtssteigerung leidet. ⁴⁰² Wie gezeigt, wurde und wird eine Fortschreitung des PPP-Weges und die konkrete Umsetzung von PPP-Modellen durch die Privatwirtschaft (Baukonzerne, Banken, Kanzleien) massiv gefördert - ⁴⁰⁰ Drucks.des Landtags von Baden-Württemberg 14/4043, S. 44

⁴⁰¹ BT-Drucks. 16/5305, S. 44

⁴⁰² Fritsch / Wein / Evers, S. 275f.

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vor allem deswegen, weil PPP für die private Seite langfristige, risikoarme Renditen versprechen.

Es besteht die Gefahr, dass das Konzept PPP, zumindest so wie es überwiegend in der Praxis angewandt wird, mit seinen Prinzipien und Arbeitsweisen die öffentliche Finanzknappheit weiter trägt oder sogar verschärft. Angesichts der aktuellen Banken- und Finanzkrise und den Rettungspaketen für zahlreiche hauptsächlich aufgrund risikoreicher Geschäftspraktiken angeschlagener Banken sind folgende Worte recht treffend, die noch vor den Rettungspaketen geschrieben wurden: [Die Akteure der PPP] fördern in vielfältigen praktischen Formen und durch Gesetze diejenigen Finanzakteure, die die weitere Überschuldung und finanzielle Fesselung des Staates betreiben oder bewirken und dafür auch noch staatliche Rückversicherung erhalten. 403

Das Problem liegt hier zum großen Teil im Unterschied zwischen Theorie und Praxis. Die Chancen zur Generierung von Effizienzvorteilen und dafür, dass nicht nur der private Partner sondern auch die öffentliche Hand davon profitiert, sind bei PPP theoretisch grundsätzlich hoch. Das Problem der Praxis sind jedoch die großen Missbrauchs- und Manipulationsmöglichkeiten seitens der privaten Seite und somit die Gefahr, dass die private Seite die öffentliche Seite relativ leicht und effektiv übervorteilen kann - was sie wie gezeigt auch tut.

In der Diplomarbeit wurde anhand verschiedener PPP-Negativbeispiele umfassend auf vielfältige Mängel bei der Vorbereitung und Durchführung von PPP-Projekten eingegangen. Diese kommen natürlich nicht alle in jedem Projekt vor, aber die Tendenz scheint eindeutig. Während einige Mängel, insbesondere die mangelnde Verfügbarkeit von Vergleichsdaten für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, der relativen Neuartigkeit des PPP-Konzepts geschuldet sind, drängt sich der Verdacht auf, dass Daten willkürlich und absichtlich manipulativ verwendet werden, um ein Ergebnis „pro PPP“ zu erreichen. Die Gefahr ist auf jeden Fall groß, dass Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP nur als Argumente für bereits gefallene Entscheidungen genutzt werden.

Für Andreas Pfnür, Vorstandsmitglied des BPPP und Professor an der TU Darmstadt, liegt der Fehler nicht im System. „Die Vorgänge in Frankfurt [in Bezug auf das BZO] sind ein Einzelfall.“ ⁴⁰⁴ Der Blick auf die vorgestellten Negativbeispiele, insbesondere auch auf die gravierenden Mängel aller drei Berliner Wirtschaftlichkeitsgutachten, zeigt dagegen, dass es sich kaum um Einzelfälle handelt kann,

⁴⁰³ Rügemer, S. 159

⁴⁰⁴ Pfnür nach VDI nachrichten, 14.11.2008

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sondern eher um ein bewusstes, scheinbar methodisches Vorgehen, bei dem auch Vorgaben der Leitfäden ⁴⁰⁵ missachtet werden, um ein bestimmtes Ergebnis zu erzielen. Bei den Negativbeispielen könnte es sich durchaus auch nur um die Spitze des Eisberges handeln, weil viele Projekte, besonders in kleineren Gemeinden mit weniger Ressourcen, gar nicht von unabhängigen oder zumindest dritten Stellen geprüft werden (können).

Die aufgeführten Missstände - insbesondere Lobbying und politisch beeinflusste Bau- und Beteiligungsentscheidungen ⁴⁰⁶ - sind jedoch kein spezifisches PPP-Problem. Sie betreffen natürlich auch die Eigenrealisierungsvariante. 407

Es ist unbestreitbar, dass auch Eigenrealisierungen oft erheblich teurer werden als geplant. Dem Bundestagsabgeordneten Peter Hettlich (Bündnis 90 / Die Grünen) zufolge, der jahrelang in der Baubranche tätig war, werden die Projekte vom Bauunternehmer und auch von den Projektinitiatoren systematisch „schön gerechnet“, um eine positive Bauentscheidung zu erwirken. ⁴⁰⁸ Der Bauunternehmer trägt dabei kaum ein Risiko, da er sich das Geld später über Nachträge zurückholt. ⁴⁰⁹ Es besteht außerdem die Gefahr, dass Bauprojekte ein Prestigeobjekt von einzelnen Politikern oder Parteien sind, weshalb das ursprünglich beschlossene Leistungsziel objektiv ungerechtfertigt ständig ausgeweitet wird. ⁴¹⁰ Diese Probleme bestätigt auch Klaus Wowereit, Regierender Bürgermeister von Berlin. ⁴¹¹ Er behauptet allerdings einen bereits vollzogenen Mentalitätswechsel auf diesem Feld, ⁴¹² was scheinbar aber nicht zutrifft, da es weiterhin oft zu gravierenden Planungsfehlern kommt. 413

Ähnlich wie bei PPP haben die Abgeordneten kaum eine Chance, Akteneinsicht zu erlangen und Verträge und Berechnungen nachzuvollziehen; bei einer Gelegenheit zur Akteneinsicht dürfte man nicht darüber berichten. ⁴¹⁴ Auch die verkehrspolitische Sprecherin von Bündnis 90 / Die Grünen im Berliner Abgeordne-

⁴⁰⁵ InsbesondereVorgaben zur Transparenz, zur Begründung von Pauschalabschlägen und zur Trennung von Bedarfsdefinition und Beschaffungsvariante.

⁴⁰⁶ Als ausführliches Beispiel in diesem Sinne zu Verstrickungen von Politik, Gesellschaft und Geschäft sowie zu dubiosen Geschäftspraktiken ein Artikel und ein Manuskript eines Dokumentarfilms zum Bankhaus Sal. Oppenheim: Jensen, 26.08.2005; Gritschneder / Wellmann, 04.07.2005

⁴⁰⁷ Beispielhaft zu Kostenüberschreitungen bei öffentlichen Bauten (in Eigenrealisierung): Schomaker, 17.09.2008; Judzikowski, / Koberstein, 25.09.2007 (a)

⁴⁰⁸ Hettlich nach Judzikowski / Koberstein (b)

⁴⁰⁹ ebenda

⁴¹⁰ Gaddis, S. 69

⁴¹¹ Wowereit nach Judzikowski / Koberstein (a)

⁴¹² ebenda

⁴¹³ Schomaker, Berliner Morgenpost, 17.09.2008

⁴¹⁴ Hettling nach Judzikowski / Koberstein (a)

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tenhaus, Claudia Hämmerling, bestätigt, dass die Abgeordneten „letztlich eine Entscheidung treffen über Dinge, die wie eine Blackbox vor uns aufgebaut sind.“ 415

Selbst Festverträge, deren Sinn es ist, Kostensteigerungen weitgehend auszuschließen, haben selten Bestand: „[D]a werden Horden von Rechtsanwälten […] darauf gejagt, um zu überprüfen, an welcher Stelle der Festpreisvertrag, […], irgendwie seine Lücken hat.“ ⁴¹⁶ Analog zu PPP könnte man hier also auch hier verschärft festhalten: „Die Methode ist: Trickserei, Schummelei, Lügen, falsche Zahlen und kollektiver Selbstbetrug.“ 417

Bei PPP ist das Missbrauchs- und Manipulationspotenzial jedoch noch um einiges größer. Dies liegt insbesondere an der Verwischung der Grenzen zwischen öffentlich und privat sowie an der Komplexität von PPP und den langfristigen Verpflichtungen. ⁴¹⁸ Die Verheimlichung dieser der Inhalte langfristigen Verpflichtungen ist noch brisanter als eine Verheimlichung bei einer Eigenrealisierung.

6 Ausblick

Um wirklich belastbare Ergebnisse zur Umsetzung über PPP in Deutschland zu gewinnen, müssen erst noch einige Jahre der Projektlaufzeit abgewartet werden. Die Potenziale von PPP sind jedoch unbestreitbar und sollten genutzt werden. Dazu müssen die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung jedoch zwingend transparenter, objektiver, standardisierter und gewissenhafter werden, um Entscheidungen und Prozessgestaltungen nachvollziehen zu können und ein effizientes und effektives Controlling zu ermöglichen. Die Sammlung von Eingangsdaten sollte eine der wesentlichen zukünftigen Aufgaben der PPP-Initiativen in Bund und Ländern darstellen. 419

Eine Verbesserung des Beschaffungsprozesses und dessen Transparenz könnte durch die Veröffentlichung des PSC erreicht werden; dies ist in anderen europäischen Ländern schon üblich. ⁴²⁰ . Dies würde die Angebotskosten verringern und so die Zahl der potenziellen Bieter erhöhen. Der Ansatz der Lösungsoptimierung

⁴¹⁵ Hämmerling nach Judzikowski / Koberstein (b)

⁴¹⁶ Hettling nach Judzikowski / Koberstein (a)

⁴¹⁷ ebenda

⁴¹⁸ Diese Komplexität könnte vielleicht ganz im Interesse der Investoren sein und sogar gefördert werden, weil somit mehr Manipulationsmöglichkeiten entstehen als bei einem Bauauftrag im Rahmen einer Eigenrealisierung.

⁴¹⁹ vgl. auch Proll / Drey (Hrsg.), S. 15

⁴²⁰ Zimmermann, S. 23

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würde durch diese genaueren Kenntnisse für die Bieter weiter in den Vorder-grund rücken und sie könnten frühzeitig abschätzen, ob die Erstellung eines sinnvollen Angebots überhaupt möglich ist. 421

Der Rechnungshof Baden-Würtemberg „warnt davor, ÖPP-Projekte […] zu forcieren, nur „um dabei zu sein“ oder um ansonsten erforderliche Kreditaufnahmen zu umgehen“ ⁴²² - stärker als bisher sollte auf jeden Fall betont werden, dass PPP keine Pauschal- oder Zauberlösungen sind und ihre Eignung genau und projektspezifisch geprüft werden muss. Noch immer werden von der PPP-Branche selbst unrealistisch hohe Effizienzvorteile kommuniziert. ⁴²³ „Der Rechnungshof Baden-Württemberg erwartet nicht, dass sich auf Dauer so hohe Effizienzrenditen erzielen lassen, wie sie von bisher in der Umsetzung befindlichen kommunalen ÖPP-Projekten und aus anderen Bundesländern berichtet werden.“ ⁴²⁴ Für einen langfristigen Erfolg des PPP-Konzeptes ist ein realistischerer, ehrlicherer Umgang mit dessen Potentialen absolut notwendig. Hier wären z. B. gerade auch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und die Politik im Allgemeinen gefragt, sich weniger von der Lobbygruppe der an PPP interessierten Unternehmen beeinflussen zu lassen und unabhängiger zu arbeiten.

Zentral darf nicht die Kostenreduzierung an sich sein, sondern das Verhältnis von Kosten und Nutzen, also die nachhaltige Wirtschaftlichkeit statt nur auf den Projektzeitraum bezogene Sparsamkeit. Mit dem Ablauf des Vertrages nach 20 - 30 Jahren endet auch die Verantwortung des Privaten. Etwa ab diesem Zeitraum beginnen aber erst die teureren Instandhaltungsarbeiten. ⁴²⁵ Damit der Private das Gebäude nicht so ausrichtet, dass es gerade so bis zum Ende seiner Ver-antwortung hält bzw. „durchhält“, sollten genaue Standards vereinbart werden, die das Gebäude zu Vertragsende aufweisen muss.

Dabei sollte immer entscheidend sein, wie wirtschaftlich die Eigenrealisierung ist. ⁴²⁶ Die oft zitierte Ineffizienz, wird durch empirische Untersuchungen, in denen die betriebswirtschaftliche Effizienz von privaten und öffentlichen Unternehmen gegenübergestellt wird, kaum gestützt ⁴²⁷ , wobei die Effizienz sicherlich meistens unter rechtlichen Bestimmungen leidet. Durch Eigenoptimierungen besteht auf

⁴²¹ ebenda

⁴²² ebenda, S. 44

⁴²³ So u. a. in Christen, S. 12: durchschnittlicher PPP-Effizienzvorteil von 16% bei Vertragsabschluss.

⁴²⁴ Drucks. des Landtags von Baden-Württemberg 14/4043, S. 44

⁴²⁵ Rügemer, S. 105ff., 144

⁴²⁶ Drucks. des Landtags von Baden-Württemberg 14/4043, S. 44

⁴²⁷ Mühlenkamp, S. 37

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der öffentlichen Seite auf jeden Fall ein großes Potenzial, allein im Zuge der Verwaltungsreform mit der zunehmenden Verbreitung der Kosten- und Leistungsrechnung. Andererseits tragen PPP gerade auch zur Verwaltungsmodernisierung bei, da sie die Kostentransparenz und eine stärkere Organisation der Arbeitsabläufe fördern.

Des Weiteren sollte für die Zukunft realisiert werden dass die öffentliche Hand einen umso größeren Wissensverlust erleidet, je weniger sie mit der Planung und Untersuchung von Bauprojekten zu tun hat. ⁴²⁸ Bestimmte Projektvorhaben können deshalb langfristig kaum noch eigenständig realisiert werden können, da das dafür notwendige Know-how abgebaut und verlagert wird. 429

Sicherlich kann man nicht alle Probleme im Voraus erahnen, aber eine kritische Distanz sollte gegeben sein. Durch die negativen PPP-Beispiele sollten zumindest auch die Fallstricke bei der Anwendung von PPP ins Bewusstsein der Personen rücken, die auf öffentlicher Seite über PPP abstimmen bzw. weitere Entscheidungen treffen, so dass diese Abgeordneten, Verwaltungsmitglieder etc. inzwischen genauer hinschauen und sich nicht mehr so leicht beeinflussen bzw. übergehen lassen. Die Probleme bei PPP sollten viel stärker thematisiert werden, um aus ihnen zu lernen und die Potenziale von PPP für die öffentliche Hand zu entfalten.

Es muss vor allem immer klar sein, wessen Interessen die PPP-Potenziale erfüllen.

⁴²⁸ Rügemer, S. 155f.

⁴²⁹ Gerstlberger, S. 34, 39

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