„Aufgaben  und Teilgebiete einer Verwaltungskostenrechnung“  

Inhaltsverzeichnis:

Abk  ürzungsverzeichnis Seite  3

1.  Die Verwaltungskostenrechnung - Übel oder Notwendigkeit? Seite  4

1.1  Einführung in die Problematik Seite  4

1.2  Die (Verwaltungs-)Kostenrechnung - Was ist das? Seite  5

1.3  Normative Aspekte einer Verwaltungskostenrechnung Seite  6

2.  Aufgaben der Verwaltungskostenrechnung Seite  8

2.1  Kostenermittlung der Verwaltungsleistungen Seite  8

2.2  Ermittlung von Erfolgsbeiträgen Seite  9

2.3  Wirtschaftlichkeitsüberwachung Seite  10

2.3.1  Zeitvergleich Seite  11

2.3.2  Benchmarking Seite  11

2.3.3  Plan-Ist-Vergleich Seite  12

2.4  Grundlage für Entscheidungen Seite  13

2.5  Outputorientierte Budgetierung Seite  13

2.6  Grundlage für eine Gebührenkalkulation Seite  14

3.  Teilgebiete der Verwaltungskostenrechnung Seite  15

3.1  Die Kostenartenrechnung Seite  15

3.2  Die Kostenstellenrechnung Seite  18

3.3  Die Kostenträgerrechnung Seite  20

3.4  Kostenrechnungssysteme Seite  20

4.  Fazit Seite  21

Literaturverzeichnis  Seite  22

Internetquellen  Seite  25

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„Aufgaben und Teilgebiete einer Verwaltungskostenrechnung“

Abkürzungsverzeichnis:

a.a.O. am angegebenen Ort

BGBl. Bundesgesetzblatt

BHO Bundeshaushaltsordnung

BMF Bundesministerium der Finanzen

bzw. beziehungsweise

etc. et cetera (lateinisch: und so weiter)

et al. et alii / et aliae (lateinisch: und andere (maskuline / feminine Form))

f. folgende

ff. fortfolgende

GG Grundgesetz

HGrG Haushaltsgrundsätzegesetz

Hrsg. Herausgeber

KLR Kosten- und Leistungsrechnung

LHO Landeshaushaltsordnung

OECD

o.V. ohne Verfasser

S. Seite(n)

SGB Sozialgesetzbuch

u.a. unter anderem

Vgl. Vergleiche

z.B. zum Beispiel

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„Aufgaben und Teilgebiete einer Verwaltungskostenrechnung“

1. Die Verwaltungskostenrechnung - Übel oder Notwendigkeit?

1.1 Einführung in die Problematik

Am Anfang einer wissenschaftlichen Arbeit steht immer die Problem- oder Fragestellung, dessen Beantwortung sich der Verfasser versucht zu bemühen. Im vorliegenden Fall gilt es eine arg gefestigte Grundannahme über das ökonomische und effiziente Leistungspotenzial der öffentlichen Verwaltung in der Öffentlichkeit auf den Prüfstand zu bitten. Diese Arbeit beschäftigt sich mit der Ausgestaltung, den Aufgaben und Teilgebieten einer Verwaltungskostenrechnung. Befasst man sich mit der für nicht Verwaltungs- oder Betriebswissenschaftler eher trocken anmutenden Materie genauer, so zeichnet sich recht schnell ein differenzierteres und durchaus facettenreiches Bild des Verwaltungshandelns, sofern die Instrumente der „Neuen Steuerung“ beherrscht und angewendet werden.

Bereits in den 1970er Jahren (und vermutlich auch früher ¹ ) war der vermeintlich sinnlos den Staatshaushalt verschlingende Störfaktor als Hemmnis eines boomenden Aufschwungs schnell ausgemacht: die öffentliche Hand.

„Wie leistungsfähig ist nun dieser Krüppel?“ ² , war schon vor gut 35 Jahren die meist sarkastische und rhetorische Fragestellung in der Fachpresse. Mit Kritik wird im Allgemeinen nicht lange gezaudert, wenn man staatliches Handeln - und indirekt die Leistungsfähigkeit der die Staatsmacht ausführende Dienerschaft - polemisch beschreibt. So führt der in der gleichen zeitlichen Epoche anzusiedelnde Fachjournalist Hermann MARCUS aus:

„Der öffentliche Dienst entzieht in seinen heutigen Organisationsformen und seiner verschwenderischen Ausstattung mit Personal, in seiner mangelnden Koordination innerhalb und zwischen den Behörden und seinem starren Festhalten an überflüssigen Instanzen und Instanzenzügen wenigstens eine halbe Million, vielleicht sogar eine dreiviertel Million Vollarbeitskräfte einer produktiven Tätigkeit zum Schaden der gesamtwirtschaftlichen Leistung.“ 3

Diese Form von Kritik ist auch heute noch populär, selbst am Inhalt der Argumentationskette scheint sich nichts geändert zu haben. Hinzu kommt, dass bei kritischer Betrachtung der zahlreichen Verwaltungsmodernisierungsbemühungen in Deutschland und deren tatsächlichen Wirkungen der Anschein erweckt wirkt, dass Modernisierungsvorhaben der öffentlichen Verwaltung lediglich um des „Reformierungswillens“ initiiert werden und auf diese Weise versucht wird, sich selbst den Nimbus von Modernität zuzulegen ⁴ .

Bei nüchterner Betrachtung stellt der aufmerksame Leser dieser Kommentare fest, dass die vorgebrachte Kritik pauschalisiert und zu wenig auf einzelne Verwaltungszweige bezogen wird. Diese Form der Kritik gibt keinen Hinweis darauf, an welcher Stelle es Optimierungsansätze im Einzelnen gäbe. Sie weckt lediglich bestimmte Emotionen und lässt

¹ Aufgrund der Kürze der Arbeit soll hier nicht näher darauf eingegangen werden. Die dargelegten Beispiele sollten für eine einführende Betrachtung der Problematik ausreichen.

² o.V.:„Besoldungsrepublik Deutschland“, In: Wirtschaftswoche, Zeitschriftenreihe, Nr. 30 / 1974, 28. Jahrgang, S.26

³ MARCUS, Hermann: „Die faule Gesellschaft - Wie die Deutschen arbeiten“, 4. Auflage, Düsseldorf 1974, S. 95 ff.

⁴ AST, Susanne: „Verwaltungsreform ohne Ziel? - Zur Notwendigkeit eines ganzheitlichen Planungs- und Steuerungsansatzes bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells“, ^{In: Verwaltungsarchiv, 100. Jahrgang 2003, Heft 4/2003, S. 574-592} 4

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„Aufgaben und Teilgebiete einer Verwaltungskostenrechnung“

den Rückschluss auf einen gewissen Grad von Populismus und Polemik zu ⁵ . Dabei scheint die öffentliche Verwaltung zum Teil selbst eine Mitschuld an diesem Dilemma zu haben. Lange Zeit verstand man sich selbst als Obrigkeitsverwaltung, ohne hierbei in irgendeiner Weise der Öffentlichkeit Rechenschaft über das eigene Verwaltungshandeln und die Art und Weise der Prozesse zur Leistungserstellung darzulegen. Zu Zeiten voller Haushaltskassen mag dieses Verhalten nicht ins Gewicht fallen, jedoch nun um so mehr, als dass in den letzten beiden Jahrzehnten die öffentliche Verwaltung aufgrund von wachsender Ressourcenknappheit in den einzelnen betrieblichen Produktionsfaktoren und mangelhaften Kompetenzausgestaltungen der Mitarbeiter immer zentraler in den Blickpunkt der Öffentlichkeit gerückt ist. Verschärft wird dieser Aspekt noch um den Umstand der träge voranschreitenden Förderalismusreform.

Transparenz öffentlichen Handelns wird nun allerorten gefordert und selbst in der Kommunalpolitik täte ein Bürgermeister einer Gemeinde gut daran, geplante Maßnahmen -vor allem kostenintensive Vorhaben - transparent und nachvollziehbar der breiten Öffentlichkeit seiner Gemeinde offenzulegen. Dabei ist die vorgebrachte Systemkritik durchaus keine nationale Erscheinung. Überall auf der Welt wird am Nimbus des unfehlbaren Staates gerüttelt.

Doch sollte man nicht allzu vorschnell den Stab über die öffentliche Hand brechen, denn in den letzten Jahren hat die Verwaltungsmodernisierung in Deutschland zumindest das Bewusstsein ökonomischen und effizienten Handelns der Verantwortlichen geweckt. Moderne betriebswirtschaftliche Methoden werden nach und nach in den Bereich der öffentlichen Verwaltung adaptiert oder auf die Bedürfnisse staatlichen Handelns angepasst (z.B. Übergang von der Kameralistik zur Doppik, Neue Steuerungsmodelle, ganzheitliche Managementsysteme etc.). Eines dieser Systeme ist dagegen gar nicht so neu und eigentlich ein „alter Hut“, ohne jedoch dabei an Aktualität zu verlieren: die Verwaltungskostenrechnung.

1.2 Die (Verwaltungs-)Kostenrechnung - Was ist das?

Die Kostenrechnung „ist die systematisierte Erfassung und Darstellung der Kosten nach Kostenarten, Kostenstellen und Kostenträgern. Den Kosten sind die Leistungen gegenüber zu stellen. Zusätzlich ist die Erfassung der Wirkungen durch eine Wirkungsrechnung erforderlich, weil erst damit beurteilt werden kann, ob die Verwaltung ihren Auftrag erfüllt und ihr Geld wert ist“ ⁶ .

Die Kostenrechnung ist Teil des innerbetrieblichen Rechnungswesens und erfasst den quantitativen und fiskalisch bewerteten Verzehr von Ressourcen. Sie ermöglicht den Entscheidungsträgern einer Unternehmung / einer Verwaltung die Erfassung, den Vergleich und die Analyse des Werteverzehrs. Mit ihrer Hilfe werden die bei den Geschäftsprozessen angefallenen Kosten systematisch erfasst und nach

• Kostenarten (Fragestellung: Welche Kosten sind angefallen?)

• Kostenstellen (Fragestellung: Wo sind die Kosten entstanden?)

• Kostenträgern (Fragestellung: Wofür sind die Kosten entstanden?)

dargestellt ⁷ .

⁵ GORNAS, Jürgen: „Grundzüge einer Verwaltungskostenrechnung“, In: Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft, Band 13, 2. Auflage, Baden-Baden 1992, S.7 f.

⁶ Quelle: www.olev.de, Online-Verwaltungslexikon, Stichwort: Kostenrechnung, Zugriff: 02.03.2009, 14:35 Uhr

⁷ HASELBÖCK, Marko: „Aufgaben und Teilgebiete einer Verwaltungskostenrechnung“, Norderstedt 2008, S. 3

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1.3 Normative Aspekte einer Verwaltungskostenrechnung

Gemäß § 7 Absatz 1 BHO (respektive LHO) in Verbindung mit § 6 Absatz 3 HGrG ist bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes auf den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu achten. Nach Absatz 2 dieser Vorschrift (BHO) sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsberechnungen durchzuführen. Absatz 3 der Vorschrift bestimmt, dass in geeigneten Bereichen (der Verwaltung) eine Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) einzuführen sei ⁹ .

Eine explizit genannte Art und Weise der Ausgestaltung der Verwaltungskostenrechnung in den einzelnen Verwaltungszweigen bedingen diese Formulierungen indes nicht. Der Begriff des „geeigneten Bereiches“ zur Einführung der KLR in Absatz 3 ist nicht hinreichend bestimmt. Eine den Behörden selbstüberlassene Einschätzung, ob der eigene Verwaltungsbereich für dieses Instrument geeignet ist, erscheint nicht stringent und einheitlich zwingend genug. Ebenfalls wird nicht eindeutig definiert, was angemessene Wirtschaftlichkeitsberechnungen sind und das hierbei die Kostenrechnung als Instrument anzuwenden sei. Es besteht somit die Gefahr, dass eine dezidierte Kostenbetrachtung, bzw. Selbstreflektion mit Hilfe dieses Dokumentations- und Steuerungsinstrumentes durch interne Widerstände in der Verwaltung verhindert wird. Mit der Kostenrechnung können zwar die ökonomischen Probleme bei der Leistungserstellung nicht beseitigt, jedoch durch Schaffung eines Kostenbewusstseins abgemildert werden ¹⁰ .

Da eine ausdrücklich legal definierte Pflicht zu einer explizit genannten Kostenrechnung nicht existiert, ist es darüber hinaus teleologisch möglich, anhand des Rationalprinzips und des Wirtschaftlichkeitsprinzips eine Folgerung zur Anwendung der Kostenrechnung in der Verwaltung herzuleiten.

Unter dem Rationalprinzip versteht man „jedwedes menschliche Verhalten, welches auf das individuell gesetzte Ziel auf dem auf den Zweck angepassten Weg und mit dem Ziel erachteten dienlichen Mitteln ausgerichtet ist ¹¹ .“

⁸ MUNDHENKE, Erhard: „Controlling / KLR in der Bundesverwaltung - Was man dazu wissen sollte“, ^{Schriftenreihe der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Band 34, Brühl 2003, Vgl. hierzu auch:} http://streaming.fh.bund.de/bibliothek/klr/mundhenke/index.htm, Folie 48

⁹ Vgl.: Bundeshaushaltsordnung, § 7Absatz 1, in der aktuell gültigen Fassung, vom 13.12.2007 (BGBl. I S. 2897)

¹⁰ GORNAS, Jürgen 1992: S. 57

¹¹ FORKER, Hans-Joachim: „Das Wirtschaftlichkeitsprinzip und das Rentabilitätsprinzip, ihre Eignung zur Systembildung“, In: Die Unternehmung im Markt, Band 6, Berlin 1960, S. 15

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Dies erfordert einen ziel- bzw. zweckorientierten Mitteleinsatz, so LUHMANN, nach dem Grundsatz der maximierenden Rationalität ¹² . Einfach ausgedrückt: Zwischen eingesetzten Ressourcen und angestrebtem Ergebnis soll im Idealfall ein optimales Verhältnis verwirklicht werden ¹³ . Dieses Prinzip findet insbesondere deshalb Anwendung, weil die zur Leistungserstellung benötigten Ressourcen nicht unendlich zur Verfügung stehen. Auch im privaten Lebensbereich wird man in der Regel versucht sein, mit dem monatlich zur Verfügung stehenden Haushaltsgeld ein bestmögliches Ergebnis zu erzielen. Somit ist das Rationalprinzip im übertragenen Sinne eine dem Menschen in Bezug zu seiner Lebensführung immanente Verhaltensweise, welche in die Verwaltungswirklichkeit grundsätzlich übertragbar wäre. Hieraus leitet sich wiederum eine gewisse Erwartungshaltung der Öffentlichkeit und des Gesetzgebers ab, dass die öffentliche Hand mit den zur Verfügung stehenden Mitteln ökonomisch umgeht und für die Allgemeinheit und die Unternehmung (auch: Verwaltung) - gemessen an den Unternehmenszielen (respektive: Verwaltungszielen)den größtmöglichen Nutzen erzielt ¹⁴ .

Unter dem Wirtschaftlichkeitsprinzip versteht man den „Grundsatz der Wirtschaftstheorie, nach dem vernünftiges wirtschaftliches Handeln unter den Bedingungen knapper Mittel zur Erreichung wirtschaftlicher Ziele erfolgen sollte. Entweder gilt es, mit gegebenen Mitteln einen möglichst großen Erfolg zu erzielen, oder es gilt, ein vorgegebenes Ziel mit möglichst geringem Aufwand zu erreichen. Die erste Handlungsweise wird auch als Maximalprinzip, die zweite als Minimalprinzip bezeichnet. Eine dritte Möglichkeit besteht darin, das Verhältnis von Erfolg und Mitteleinsatz möglichst optimal zu gestalten (Extremumprinzip).“ 15

In der öffentlichen Verwaltung gilt die Begriffsbestimmung der Wirtschaftlichkeit nach dem Haushaltsrecht ¹⁶ . Hiernach ist Wirtschaftlichkeit eine Verhältnisbestimmung zwischen Nutzen (Ausmaß der Zielerreichung, Output) und Kosten (Ressourcenverbrauch, Wechselwirkungen). Das Gebot der Wirtschaftlichkeit erhält über Artikel 114 Absatz 2 GG Verfassungsrang und bindet somit die Verwaltung ¹⁷ . Verglichen werden in der öffentlichen Verwaltung bei der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung die zur Disposition stehenden Alternativen im Planungs- und Entscheidungsprozess. Hierbei ist - vereinfacht - davon auszugehen, dass die wirtschaftlichste Alternative A w diejenige ist, bei der der Quotient aus Nutzen N und Kosten K den maximalsten Wert hat ¹⁸ :

Bei der Berechnung der Wirtschaftlichkeit ist zu bedenken, dass diese kein Indikator der Rentabilität im Prozess der Leistungserstellung darstellt, sondern die Vorteilhaftigkeit einzelner Entscheidungsalternativen indiziert. Vorausgesetzt, dass man einen Marktwert der

¹² LUHMANN, Niklas: „Kann die Verwaltung wirtschaftlich handeln?“, In: Verwaltungsarchiv, 51. Jahrgang 1960, S. 97 ff.

¹³ GORNAS, Jürgen 1992, S. 56

¹⁴ DANZ, Burkhard: „Transparenz kommunaler Finanzen: Zu einer Kritik und Neukonzeption der Rechnungslegung kommunaler Gebietskörperschaften in der Bundesrepublik Deutschland“, Dresdner Beiträge zu Revision und Steuerlehre, Band 24, Dresden 2000, S. 37-42

¹⁵ DUDEN: „Wirtschaft von A bis Z. Grundlagenwissen für Schule und Studium, Beruf und Alltag“, 2. Auflage, Bibliographisches Institut & F.A. Brockhaus, Mannheim 2004, S. 239 f.

¹⁶ Quelle: www.olev.de, Online-Verwaltungslexikon, Stichwort: Wirtschaftlichkeit, Zugriff: 04.03.2009, 17:45 Uhr

¹⁷ REINERMANN, Heinrich: „Neues Politik- und Verwaltungsmanagement: Leitbild und theoretische Grundlagen“, 2. Auflage, Speyerer Arbeitshefte, Band 130, Speyer 2000, S. 6; Siehe auch: http://www.hfv-speyer.de/Rei/PUBLICA/online/spah130.pdf

¹⁸ Quelle: www.olev.de, Online-Verwaltungslexikon, Stichwort: Wirtschaftlichkeit, Zugriff: 04.03.2009, 18:15 Uhr

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