Neue  Handelsverträge, Entwicklung und Fremdwährungsverschuldung Markus Meinzer  

Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  2

2.  Vom Multilateralismus zum Bilateralismus  3

3.  Neue Handelsverträge: Ein Mechanismus zur  

Fremdw  ährungsverschuldung?  8

4.  Das Assoziierungsabkommen EU-Chile  12

5.  Fazit  16

Bibliographie   18

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1. Einleitung

In der letzten Dekade, besonders jedoch seit dem Ende der 1990er Jahre, werden zunehmend bilaterale oder regionale Handelsverträge zwischen Entwicklungs- und Industrieländern abgeschlossen. Diese verhalten sich je nach Betrachtungsweise entweder als Baustein oder als Stolperstein (vgl. Majluf 2004: 1) zum erklärten Ziel des weltweiten Freihandels, wie es das multilaterale Welthandelssystem - die World Trade Organisation (WTO) - anstrebt. Neben diesen divergierenden Einschätzungen zum Verhältnis zwischen multilateralem Welthandelssystem und bilateralen Handelsverträge gibt es weitere Konfliktlinien, die zwischen verschiedenen Auffassungen vom entwicklungsökonomischen Nutzen solcher bilateraler Verträge verlaufen. Einerseits, so die Befürworter, erhalten Entwicklungsländer größeren Marktzugang auch für solche Produkte, in denen sie statische komparative Kostenvorteile aufweisen. Damit stiegen die Absatzmärkte und Exportchancen der Entwicklungsländer und erlaubten ihnen somit, Handelsbilanzüberschüsse zu erreichen, Devisen zu akkumulieren und somit die Entwicklungsleiter stetig empor zu klettern. Diese Position wird allgemein von Freihandelsbefürwortern vertreten, die jegliche Marktöffnung und Offenheit per se für gut und wachstumsfördernd befinden (vgl. Berg / Krueger 2002; Khor 2000: 12ff)). Andererseits, so die Skeptiker, steht dem einmaligen Vorteil durch erleichterten Marktzugang im Zuge der bilateralen Handelsverträge ein Verlust weitreichender entwicklungsökonomischer Autonomie beispielsweise in den Bereichen öffentliche Auftragsvergabe und Investitionen gegenüber, der die Förderung und Entwicklung neuer Industrien und in der Folge eine Diversifizierung der Produktion verhindern kann (vgl. Mashayekhi / Puri / Ito 2005: 7f). Somit bestehe für Entwicklungsländer ein trade-off zwischen dem Aufrechterhalten des „development space“ (Wade 2003) einerseits, und erweitertem Marktzugang für deren wettbewerbsfähige Produkte andererseits. Ziel der vorliegenden Arbeit ist nicht, vollumfänglich das Für und Wider der bilateralen Handelsverträge darzulegen, sondern die Frage zu beantworten, in wie weit die in bilateralen Handelsverträgen verbreiteten Disziplinen zur öffentlichen Auftragsvergabe einen Devisenabfluss und somit Fremdwährungsverschuldung von Entwicklungsländern induzieren können. Dabei wird zu zeigen sein dass durch bilaterale Handelsverträge und deren Bestimmungen zu Investitionen und öffentlicher

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Auftragsvergabe ein Mechanismus entsteht, der vor allem in mittlerer und längerer Frist Devisenabfluss befördert.

Im zweiten Teil der Arbeit werden dafür kursorisch zunächst die jüngsten Entwicklungen im und theoretische Debatten über das multilateralen Handelssystem und die parallele Proliferation bilateraler Handelsverträge gleichsam als Einordnungshilfe für das Folgende umrissen. Anschließend wird im dritten Teil der erwähnte Mechanismus entlang der in den meisten bilateralen Handelsverträgen enthaltenen Normen zu Investitionen und öffentlicher Auftragsvergabe beschrieben, der zu Devisenabfluss führt. Im vierten Teil wird das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und Chile als Beispiel analysiert, in welchem ebendiese Normen enthalten sind. Die Arbeit schließt im fünften Teil mit einem Fazit.

2. Vom Multilateralismus zum Bilateralismus

Die multilateralen Handelsgespräche gerieten erstmals seit der Gründung der WTO im Jahr 1995 in Seattle 1999 ins Stocken. Auf der dortigen Ministerkonferenz verliefen die Konfliktlinien zusehends zwischen Industrieländern des Nordens und Entwicklungsländern. Während Industrienationen auf eine Vertiefung und Erweiterung über die bisherigen Liberalisierungsfortschritte hinaus pochten, wollten viele Entwicklungsländer zunächst die bestehenden Zusagen insbesondere im Agrarbereich verwirklicht sehen und forderten eine stärkere Berücksichtigung ihrer Entwicklungsbelange. Auch die im Schatten der Terroranschläge in den USA stattfindenden Gespräche 2001 in Doha führten zu keinem nennenswerten Durchbruch, es wurde der Forderung der Entwicklungsländer lediglich insofern entsprochen, als die Handelsrunde „Entwicklungsrunde“ getauft wurde und Industrieländer die Notwendigkeit von Zugeständnissen unverbindlich artikulierten. Spätestens als sich in Cancún 2003 wieder ein Stillstand abzeichnete, wurden die Konfliktlinien wieder deutlich sichtbar. Während die EU und USA, inzwischen auch Südkorea und Japan auf eine Einbeziehung der sogenannten Singapur-Themen drängten, formierte sich der Widerstand der Entwicklungsländer eben gegen die Aufnahme dieser Bereiche ¹ (Schilder et al 2005: 7)

¹ Sicherlich war der Bereich der Singapur-Themen nicht der einzige, aber ein Grund für das Scheitern der Verhandlungen. Die Uneinigkeit über die Agrarsubventionen der Industrieländer spielten ebenfalls eine wichtige Rolle.

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Bei den Singapur-Themen handelt es sich um vier Bereiche, nämlich Investitionen, Wettbewerb, öffentliche Auftragsvergabe und administrative Handelserleichterungen. Von Seiten der Entwicklungsländer wird befürchtet, dass deren politischen Gestaltungs- und Lenkungsspielräume im Rahmen ihrer Entwicklungsstrategie auf inakzeptable Art und Weise eingeschränkt würden, sollten diese Bereiche mit in der WTO verhandelt werden. Schon bald nach Cancun verschwanden die Singapur-Themen mit der Ausnahme der administrativen Handelserleichterungen von der Verhandlungsagenda. Was auf den ersten Blick als ein Erfolg für die Interessen der Entwicklungsländer aussieht, muss bei genauerer Betrachtungsweise jedoch als äußerst zweischneidig betrachtet werden. Denn zum einen sind diese Themen mitnichten von der Tagesordnung verschwunden. Lediglich die Ebene, auf der von Seiten der Industrieländer versucht wird diese Themen handelsvertraglich zu regulieren hat sich geändert. Statt der multilateralen Ebene sind es nun vor allem bilaterale oder regionale Handelsabkommen, in denen diese Bereiche verhandelt werden (vgl. Mashayekhi / Puri / Ito 2005: 13; 22; UNCTAD 2005: 28). Sowohl in den jüngsten Abkommen der USA (bspw. Chile, NAFTA) als auch in denen der EU (bspw. Chile, Mexiko) finden sich die Bereiche Investitionen, öffentliche Auftragsvergabe und Wettbewerb wieder. Im Jahr 2005 waren 215 regionale Handelsverträge in Kraft, diese Zahl wird sich voraussichtlich auf über 300 im Jahr 2007 vergrößern (vgl. Mashayekhi / Puri / Ito 2005: 2).

Diese Verschiebung weg von der multilateralen Ebene hin zu der bilateralen Ebene kann polit-ökonomisch als tendenziell nachteilig für die Interessen der Entwicklungsländer angesehen werden, schlagen sich doch Asymmetrien zwischen einzelnen Staaten auf bilateraler Ebene eher in unausgewogenen Verträgen nieder als dies im multilateralen Bereich zu erwarten ist. Denn dort sind die Entwicklungsländer in der Überzahl und haben darüber hinaus auch effektive gemeinsame Interessen- und Kooperationsforen zur Koordinierung ihrer Verhandlungspositionen gegründet (G-20, G-33, etc.). Außerdem finden sich in bilateralen Handelsverträgen anders als in der WTO keine gesonderten Bestimmungen zu special and differential treatment (SDT) für Entwicklungsländer, die diese vom Prinzip der Reziprozität befreien würden (vgl. ibid.:14). Zum anderen ist an sich umstritten, ob sich Entwicklungsländer mit dem weitest gehenden Ausklammern der Singapure-Themen auf WTO-Ebene oder dem

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vehementen Ablehnen dieser Themen in regionalen Verhandlungen (bspw. EU-Mercosur) tatsächlich entwicklungsökonomisch einen Gefallen tun. Diese Debatte soll im folgenden anhand der beiden Bereiche Investitionen und öffentliche Auftragsvergabe nachgezeichnet werden.

Der Bereich der Investitionen ist bereits in der WTO über das TRIMs-Abkommen (Trade-related Investment Measures; WTO 1995) im Bereich des Warenhandels und über das GATS ² in der Erbringungsart drei (kommerzielle Präsenz) in weitem Umfang geregelt. Dabei schreibt das TRIMs nur die unter dem GATT ³ bereits geltenden Prinzipien der Inländerbehandlung und Nicht-Diskriminierung fort und spezifiziert diese. Über den verbleibenden Gestaltungsspielraum für bspw. performance-requirements 4 beseht akademisch keine Einigkeit. Weil eine Definition von trade-related investment measures fehle, könnten Entwicklungsländer weiterhin performance-requirements beibehalten, wenn sie diese nicht als trade-related investment measures bezeichnen (vgl. Shadlen 2005: 759). Die im Annex des TRIMs-Abkommens unter Paragraf eins und zwei (WTO 1995) als explizit verbotene Maßnahmen aufgeführten Beispiele lassen diese Sichtweise jedoch höchst fragwürdig erscheinen. Unter Berücksichtigung der im TRIMs angeführten Beispiele gibt es nichtsdestotrotz nach wie vor die Möglichkeit, export-requirements einzuführen, joint ventures obligatorisch zu machen, über Beschäftigungsquoten einheimischer Mitarbeiter oder Anforderungen an den Technologietransfer ausländische Direktinvestitionen (ADI) zu steuern (UNCTAD 2003: 3f; 35). Dies ist insbesondere deshalb möglich, weil das im TRIMs enthaltene Inländerbehandlungsgebot erst postestablishment gilt, d.h. erst dann greift, wenn die Investition getätigt ist. Auflagen, die an die Genehmigung der Investition geknüpft werden sind genauso wie das generelle Schützen ganzer Wirtschaftssektoren vor ausländischer Konkurrenz grundsätzlich unter WTO-Recht möglich. Es besteht kein Niederlassungsrecht für ausländische Konzerne. Außerdem gibt es, von IWF-Statuten abgesehen, auch unter WTO-Recht

² General Agreement on Trade in Services

³ General Agreement on Trade and Tariffs

⁴ Performance Requirements sind in erster Linie operative Anforderungen, die ein Gastland Investoren auferlegt. So schreiben z.B. local content policies ^{vor, welche Anteile von Vorprodukten aus einheimischen Zuliefererbetrieben stammen muss. Für einen Überblick über die mannigfaltigen} performance-requirements samt einer Einschätzung über deren Zulässigkeit im TRIMs siehe UNDP 2003: 3f.

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noch immer die Möglichkeit, Kapitalverkehr selektiv zu kontrollieren und bestimmte Arten von Investitionen (wie M&A ⁵ , Portfolio, etc.) restriktiv zu handhaben. In den bilateralen oder regionalen Handelsverträgen gehen die Kapitel über Investitionen, sofern explizit vorhanden, weit über das in der WTO-festgesetzte hinaus. So ist in der Regel ein Niederlassungsrecht vorhanden, d.h. die Inländerbehandlung wird auf die pre-establishment Phase ausgedehnt (Torrent / Molinuevo 2005: 84f). Damit werden unter TRIMs noch mögliche Auflagen wie Technologie-Transfer oder joint-ventures hinfällig. Außerdem wird in der Regel der Investitionsbegriff so weit definiert, dass jegliche Formen von

Kapitalverkehrskontrollen illegal werden, wenn nicht sogar explizit vertraglich die unbedingte Unbeschränktheit des Kapitalverkehrs jenseits der Investitionskapitel festgeschrieben wird.

Während Befürworter in diesen Regelungen Vorteile für Entwicklungsländer damit begründen, dass sie in folge sehr viel mehr ADI attrahieren würden (vgl. Drábek 2004: 231) und somit bessere Wachstumschancen hätten, werden diese von Kritikern abgelehnt. Zum einen gäbe es keinen nachweisbaren kausalen Zusammenhang zwischen zusätzlicher ADI und Wachstum, sondern der Zufluss von FDI sei eher das Ergebnis als die Ursache von Wachstum (vgl. Hersel / v. Eichborn 2004: 28). Außerdem führe ADI eher zu einem Netto-Kapitalabfluss (vgl. ibid: 18ff). Mithin wären gerade jene durch Investitionsauflagen garantierten spill-over Effekte oder positive Externalitäten für die Entwicklung des Empfängerlandes entscheidend, die durch die Investitionskapitel der bilateralen Handelsverträge außer Kraft gesetzt würden (ibid.: 31; Shadlen 2005: 768f) . Selbst wenn also eine Deregulierung im Investitionsbereich zusätzlich ADI anziehen würde (was, wenn alle Staaten diese Strategie und somit ein „race-to-the-bottom“ starten, fragwürdig sei), wäre diese dann nicht mehr der Entwicklung des Landes dienlich. Außerdem müssten aufgrund der Erfahrungen der Asienkrise Vorkehrungen getroffen werden um volatile und spekulative Portfolio-Investitionen zu begrenzen (vgl. Khor 2000: 33f). Der Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe ist bisher nicht in der WTO verregelt. Das bedeutet, dass Aufträge der öffentlichen Hand, die in vielen Entwicklungsländern aber auch Industrieländern einen großen Teil der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage ausmachen, bislang vom Prinzip der Inländerbehandlung ausgenommen waren. Damit ist es Entwicklungsländern

⁵ Mergers and Acquisitions

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einerseits prinzipiell möglich über Staatsaufträge aller Verwaltungsebenen fiskalpolitische Konjunktursteuerung zu betreiben. Andererseits erlaubt die inländische Auftragsvergabe die Förderung einheimischer Unternehmen und kann so zur Bildung von „nationalen Champions“ beitragen. Befürworter einer Liberalisierung und internationalen Ausschreibung jeglicher Staatsaufträge argumentieren mit der Korruptionsanfälligkeit dieser selektiven nationalen Ausschreibungsverfahren und mit Effizienzgewinnen und Kosteneinsparungen durch erhöhten internationalen Wettbewerb (vgl. UNDP 2003: 299). In dieser Betrachtungsweise sind national abgeschottete Beschaffungsmärkte Ursache für verkrustete und ineffiziente, oft monopolistische Unternehmens- und Wirtschaftsstrukturen, die mit ausländischer Konkurrenz aufgebrochen und reformiert werden können. Außerdem, so die Argumentation der Liberalisierungsbefürworter, bekämen einheimische Unternehmen ihrerseits die Möglichkeit, an Ausschreibungen der nördlichen Vertragspartner mitzubieten. Besonders im Dienstleistungssektor hätten die südlichen Vertragspartner durch die geringeren Arbeitskosten einen hohen Kosten- und damit Wettbewerbsvorteil.

Die Kritiker halten diesem Argument entgegen, dass die Realität der transnational operierenden Unternehmen (Transnational Corporations, TNC) dies nicht ermögliche. Zum einen gäbe es kaum global players in den

Entwicklungsländern, die zu einer Auftragsdurchführung in einem Industrieland überhaupt in der Lage wären. Zum anderen sind die Unternehmen in Entwicklungsländern einem strukturellen Wettbewerbsnachteil ausgesetzt, da sie höhere Finanzierungskosten an den nationalen und internationalen Kapitalmärkten zu tragen haben. Hinzu kommt, dass TNCs aus dem Norden oftmals stark subventioniert oder mit Steuervorteilen ausgestattet besser positioniert sind, um Aufträge sowohl in Industrie- als auch Entwicklungsländern kostengünstiger auszuführen. Selbst wenn lokale Subunternehmer mit der Durchführung der Aufträge wegen der niedrigeren Arbeitskosten von den TNCs beauftragt würden, wäre der Verlust fiskalpolitischer Autonomie nicht wettzumachen. Denn die meisten Ressourcen würden zusammen mit den sich strukturell in besserer Verhandlungsposition befindlichen TNCs ins Ausland transferiert und damit dem nationalen Wirtschaftskreislauf entzogen. Außerdem würden genau jene funktionalen Bestandteile der Aufträge, wie Planung, technische und logistische Unterstützung oder Management vom Mutterkonzern übernommen, während die „niedrigen“

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Durchführungsarbeiten national erbracht werden. Damit werden genau jene mit Know-How und Management verbundenen Fähigkeiten den nationalen Unternehmen vorenthalten, die diese für eine erfolgreiche Entwicklung, Expansion und Wachstum benötigen würden. Der Aufbau international wettbewerbsfähiger nationaler Konzerne würde damit verhindert (UNDP 2003: 299f).

Die vorangehenden Diskussionen sollten zweierlei gezeigt haben. Erstens gibt es aus einer engen freihändlerischen Sicht wenig an den bilateralen Handelsverträgen samt der Bereiche öffentliche Auftragsvergabe und Investitionen auszusetzen. Das Ziel einer möglichst einheitlichen Regulierung samt dem Schutz von Investoreninteressen und -freiheiten dient in dieser Betrachtungsweise auch dem Wohl der Entwicklungsländer. Ähnlich der unsichtbaren Hand Smiths‟ ist das Investoreninteresse durch unsichtbare Fäden gleichsam mit dem der Entwicklungsländer verknüpft.

Zweitens ergeben sich aus der Sicht der Skeptiker große Bedenken an den neuen Handelsverträgen und insbesondere an den Bestimmungen zu Investitionen und öffentlicher Auftragsvergabe. Der development space schrumpft dieser Ansicht nach durch mannigfaltige Disziplinen und Entwicklungsländer werden zusehends Investoreninteressen ausgeliefert mit negativen Konsequenzen für die Entwicklungschancen. Historische Betrachtungsweisen geben dieser

Betrachtungsweise insofern recht, als die heutigen Industrieländer als auch die erfolgreichen Süd-Ost-Asiatischen Staaten über lange Zeiträume sowohl den Bereich ihrer Investitionen als auch die öffentliche Auftragsvergabe streng reguliert hatten (vgl. Chang / Green 2003). Wenig Beachtung indes fanden auch bei Kritikern der bilateralen Handelsverträge mögliche makroökonomische Konsequenzen in Bezug auf Fremdwährungsverschuldung.

3. Neue Handelsverträge: Ein Mechanismus zur Fremdwährungsverschuldung?

Bevor auf den Mechanismus eingegangen wird, der zu Fremdwährungsverschuldung führen kann, sollen zunächst sowohl die Problematik der

Fremdwährungsverschuldung für Schwachwährungsländer herausgestellt werden als auch auf eine generelle Problematik hingewiesen werden, die in diesem Zusammenhang mit ADI oftmals zu Netto-Kapitalabfluss führt.

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In der neoklassischen ökonomischen Theorie und in begrenztem Umfang ebenso in der Keynesianischen Theorie erfüllt Fremdwährungsverschuldung für die Entwicklung eine positive Funktion. Ausgehend von dem Theorem des abnehmenden Grenznutzens des Kapitals wird angenommen, dass

Entwicklungsländer tendenziell schwach mit Kapital ausgestattet sind und deshalb der Zufluss von ausländischem Kapital einen großen Grenznutzen haben wird. Zusammen mit der oftmals geringen Sparquote in den Entwicklungsländern wird Verschuldung in Fremdwährung als ein erstrebenswerter Weg aufgefasst, mit Hilfe dessen die postulierte Sparlücke geschlossen werden kann. Wegen des höheren Grenzprodukts des Kapitals in Entwicklungsländern als in Industrieländern seien Entwicklungsländer in der Lage, mit Hilfe des induzierten Wachstums und der schneller steigenden Einnahmen die laufenden Kreditkosten zu bezahlen und in absehbarer Zeitspanne aus der Verschuldung heraus zu wachsen. Diese Ansicht hat mit dem Aufzug der Schuldenkrise in den frühen 1980er Jahren einen schweren Rückschlag erlitten. Die Abhängigkeit von volatilen internationalen Kapitalmärkten hat sich, ohne auf die Diskussion über die Ursachen der Schuldenkrise näher eingehen zu wollen, für Entwicklungsländer als äußerst riskant und sozio-ökonomisch kostspielig erwiesen. Nachdem kredit- und bankenfinanzierte Entwicklung in der Schuldenkrise gleichsam in eine Sackgasse gerieten, wurde seit Anfang der 1990er die securitisation als neue Möglichkeit der Entwicklungsfinanzierung entdeckt und breit durchgeführt. Bonds, Anleihen und kurzfristige Portfolio-Investitionen übernahmen in den 1990er die Rolle, die vormals die Kredite eingenommen hatten. Als auch diese Form der Verschuldung in ausländischer Währung im Zuge der zahlreichen Finanzkrisen der 1990er Jahre in die Krise gerieten und neuerliche defaults die internationalen Finanzmärkte destabilisierten, wurde ökonomisch und entwicklungspolitisch nach Bedeutung, Zweck und strukturellen Konsequenzen der Fremdwährungsverschuldung geforscht. So veröffentlichte Eichengreen, Hausmann und Panizza (2002) eine empirische Studie zu den makroökonomischen Folgen von

Fremdwährungsverschuldung. Darin wird eine starke Korrelation zwischen dem Grad der Fremdwährungsverschuldung und verschiedenen Variablen wie Wachstums- und Kapitalbilanzvolatilität und schlechtem credit-rating festgestellt. Weiterhin ergab eine empirische Studie des IWF, dass Fremdwährungsverschuldung über einer von den meisten Entwicklungsländern weit überschrittenen Schwelle das Wachstum

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verlangsamt (Pattillo / Poirson / Ricci 2002). Darüber hinaus wurde auch theoretisch erklärt, warum Fremdwährungsverschuldung eine strukturell destabilisierende Wirkung auf Entwicklungsländer haben (Fritz 2004). Anstatt der neoklassischen growth-cum-debt Theorien wurde eine Entwicklungsstrategie mit so wenig wie möglich Verschuldung in Fremdwährung postuliert. Wegen der zentralen und strukturellen Bedeutung der Entwicklungshindernisse, die mit

Fremdwährungsverschuldung einhergehen, und der oftmals beobachteten tiefen Fremdwährungsverschuldung der meisten Entwicklungsländer wurde mitunter der Ruf nach einem internationalen Staateninsolvenzrecht lauter. Im folgenden wird also zu zeigen sein, dass die bilateralen Handelsverträge dazu führen können die Nettodevisenabflüsse zu fördern und somit eine Fremdwährungsverschuldung samt der inhärenten Problematiken zu induzieren. Zunächst, auf die Investitions- und Kapitalverkehrsbestimmungen der bilateralen Handelsverträge bezogen, ergibt sich für die teilnehmenden Parteien ein Regime, das Reinvestitionsauflagen und Repatriierungsregulierungen von Profiten beschränkt. Dies gilt in der Regel für alle Formen der Investitionen, also auch für Portfolio-Investitionen. Weiterhin, durch das Beschneiden der unter dem TRIMs noch möglichen export-performance requirements, wird auch die strukturelle Stärkung der Leistungsbilanz durch die Exporteinnahmen in Folge von ADI, welche einem potentiellen negativen Devisensaldo entgegenwirken kann, erschwert. Es ist zu erwarten, dass die durch Investitionszuflüsse gestärkte Devisenbilanz mit zunehmender Zeitspanne des Verbleibs der ADI im Lande zunehmend belastet wird. Denn die einmaligen Investitionszuflüsse und eventuellen Exportüberschüsse werden dann stärker von der andauernden Repatriierung der Gewinne überschattet ⁶ (vgl. Khor 2000: 36).

Dass ADI schon vor der strengeren Disziplinierung durch die WTO und das TRIMs zu einem Netto-Kapitalabfluss führen kann zeigt Griffith-Jones / Sunkel (1989: 49) für US-amerikanische ADI in Lateinamerika in den 1960er Jahren. Weiterhin zeigt Morazán (2004: 32), das die gesamte ADI in Argentinien im Zeitraum von 1992 bis 2001 zu einem Nettokapitalabfluss von 1 Mrd. USD geführt hat. Und Woodward (2001: 93f) führt Zahlen der Weltbank aus dem Jahr 1997 an, wonach zwischen 1990 und 1994 die durchschnittliche Rate der Rückläufe aus ADI in Entwicklungsländern 16-18% der investierten Summen beträgt. Obwohl diese Daten wenig über den

⁶ Für eine modellhafte Beispielrechnung siehe Hersel / v. Eichborn 2004: 21.

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mittel- und langfristigen Effekt aussagen, so sind sie doch ein Indiz dafür, dass ADI zu einer Drainage von Devisen führen kann. Es muss gefolgert werden, dass die über bilaterale Verträge gestärkten Disziplinen gegen die Regulierung und Begrenzung von Kapitalrückflüssen als auch die stärkere Begrenzung der export requirements diesen Trend verstärken und somit - ceteris paribus - die Devisenreserven stärker belasten. Ist der Devisenabfluss über einen längeren Zeitraum in der Summe größer als die zusätzlichen Investitionen und Leistungsbilanzüberschüsse, muss das Entwicklungsland Fremdwährungsschulden aufnehmen.

Ein ähnlicher Mechanismus wird über den Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe in den bilateralen Handelsverträgen in Gang gesetzt. Ausgangslage ist ein nach dem Inländerprinzip und internationaler Ausschreibung ausgerichteten Auftragsvergabeverfahren, bei dem die Vertragspartner verpflichtet sind, den Auftrag an den günstigsten Anbieter zu vergeben. Trifft man zwei Annahmen, dann ergibt sich ein Bild struktureller Devisenabflüsse, der nicht durch vorherige Devisenzuflüsse qua Investitionen oder Exporterlöse abgeschwächt wird. Die erste Annahme betrifft die Wettbewerbsfähigkeit der TNC aus den Industrieländern. Sie muss höher sein als die der einheimischen Anbieter. Das heißt dass angenommen wird, dass in der Regel ausländische Konkurrenten gegenüber einheimischen vor allem bei größeren Infrastrukturprojekten, aber auch allgemein, ihre Dienstleistungen und Produkte kostengünstiger anbieten als dies einheimische Unternehmen können. Die zweite Annahme betrifft das sub-contracting vor allem im Dienstleistungssektor. Es kann davon ausgegangen werden, dass Konzerne aus dem Norden zur Erbringung der Dienstleistung lokale Unternehmen verpflichten, da sie aufgrund des geringeren Lohnniveaus kostengünstiger arbeiten. Die Annahme lautet, dass trotz der verpflichteten und bezahlten Subunternehmen ein gewichtiger Teil des Gewinns, der mit dem vergebenen Auftrag erwirtschaftet wird, bei dem Unternehmen des Industrielandes anfällt und es diesen Anteil repatriiert. Die Unternehmen der Industrieländer, mit welchen ein bilateraler Handelsvertrag samt Investitionsbestimmungen und internationaler Ausschreibung öffentlicher Aufträge abgeschlossen wurde, erhalten also die Summe für die Erbringung ihrer Dienstleistung oder für die Lieferung der Produkte im Falle von Beschaffungsaufträgen in der Währung des Entwicklungslandes. Einen Teil dieser Summe verwenden sie auf das kontraktieren von Subunternehmen und zur Einfuhr

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von Materialien, Know-How und (leitendem) Personal. Die letzteren Posten werden in harte Währung getauscht, um diese Leistungen und Güter vom Mutterkonzern oder anderen ausländischen Anbietern einzukaufen. Der verbleibende Gewinn wird ebenfalls bei der Zentralbank in Devisen getauscht und repatriiert. Somit werden öffentliche, in einheimischer Währung denominierte Mittel in Devisen getauscht und belasten damit die Kapital- bzw. Devisenbilanz der Entwicklungslandes. Ähnlich dem vorherigen Beispiel, nur ohne das Gegenrechnen der vorherigen (Deviseneinnahmen erzeugenden) Investitionen und Exporterlöse, führt dies - ceteris paribus - zu einer Belastung der Devisenreserven des Entwicklungslandes. Wenn die aus anderen wirtschaftlichen Unternehmungen stammenden Leistungsbilanzüberschüsse bzw. die Investitionszuflüsse über einen längeren Zeitraum nicht die Summe dieser Devisenabflüsse decken, muss das Entwicklungsland Fremdwährungsschulden aufnehmen.

Zusammenfassend lassen sich folgende Ergebnisse festhalten. Zunächst gibt es keinen determinierenden Zusammenhang zwischen Fremdwährungsverschuldung und bilateralen Handelsverträgen samt ihrer Bestimmungen zu Investitionen und öffentlicher Auftragsvergabe. Zu viele Variablen intervenieren und lassen Aussagen über den Netto-Effekt nicht abseits des konkreten empirischen Falles zu. Jedoch scheinen die handelsvertraglichen Bestimmungen zu Investitionen den Trend hin zu Devisenabflüssen aus Entwicklungsländern zu verstärken. Ungleich eindeutiger ist dies am Beispiel der öffentlichen Auftragsvergabe. Da hier keine vorausgehenden Investitionen bzw. Exporterlöse dem Devisenabfluss einen Zufluss gegenüberstellen, scheint die Drainage von Fremdwährungsmitteln eine unzweideutige Folge zu sein. Beide führen, wenn sie über längere Zeiträume die Devisenreserven schmelzen lassen, in der Konsequenz zur Notwendigkeit zur Aufnahme von Fremdwährungsschulden um die Devisenlücke in der Zahlungsbilanz zu schließen. Auf die schwerwiegenden entwicklungsökonomischen Konsequenzen der Fremdwährungsverschuldung eines Entwicklungslandes wurde eingangs dieses Kapitels hingewiesen.

4. Das Assoziierungsabkommen EU-Chile

Das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und Chile (EU / Chile 2002) wurde am 18.11.02 unterzeichnet und erst am 1.3.05 nach einer Übergangsphase seit dem 1.1.2003 voll in Kraft. Wegen der kurzen Zeitspanne, die seit dem Inkrafttreten

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verstrichen ist, und wegen des begrenzten Rahmens der vorliegenden Arbeit wird es im folgenden Abschnitt nicht möglich sein, eine detaillierte Analyse der Leistungs-und Kapitalbilanz zwischen der EU und Chile besonders im Hinblick auf die erst im weiteren Zeitverlauf zu erwartenden Effekte auf die Fremdwährungsverschuldung bzw. die Kapitalbilanz vorzunehmen. Stattdessen soll untersucht werden, in wie weit einige zentrale Bestimmungen des Vertrages im Bereich der Investitionen und der öffentlichen Auftragsvergabe die Möglichkeiten schaffen, dass die im vorherigen Abschnitt diskutierten Konsequenzen auf die Fremdwährungsverschuldung eintreten. Außerdem wird exemplarisch zu zeigen sein, dass zwischen der Liberalisierung und der Ausweitung der Handelsbilanzüberschüsse ein trade-off existiert. Chile hatte bereits vor Inkrafttreten des EU-Chile Vertrags eines der liberalsten Investitionsregime. Es galt grundsätzlich das Prinzip der Gleichbehandlung der In-und ausländischen Investoren. Ausnahmen galten für den Bergbausektor. Export performance requirements oder ähnliche Regulierungen waren nicht in Kraft, jedoch gab es eine Bestimmung wonach die Angestellten der Niederlassungen ausländischer Unternehmen mindestens zu 85% Chilenen sein müssen (vgl. Chang / Green 2003: 47). Außerdem gibt es für Portfolio-Investitionen eine Depositenpflicht, die aber seit einigen Jahren auf 0% gesenkt und damit faktisch außer Kraft gesetzt wurde.

Im Assoziierungsabkommen (EU / Chile 2002; Artikel ⁷ 164ff) wird festgelegt, dass jegliche mit Direktinvestitionen zusammenhängenden Zahlungen und Repatriierungen liberalisiert und unbeschränkt sind. Eine Ausnahme bildet hiervon (Annex XIV) das Überweisen von Erlösen aus dem Verkauf bzw. der Liquidierung von Direktinvestitionen, die einem zeitlichen Mindestverbleib von einem Jahr unterworfen sind. Weitergehend wird mit Ausnahme des Dienstleistungssektors ein umfassendes Niederlassungsrecht samt dem Bergbausektor etabliert, von welchem Chile nur wenige, unbedeutende, vor allem mit nationalen Sicherheitsinteressen verknüpfte Ausnahmen durchgesetzt hat (Art. 130ff; Annex X). Weitere Bestimmungen zur Investitionsregulierung sind im Bereich des Güterverkehrs nicht im Vertrag enthalten. Der Grund hierfür ist einer Besonderheit der EU zu suchen: im Bereich der Investitionen hat die EU formal keine Kompetenzen, sondern dieser

^{7 Um den Lesefluss nicht unnötig zu stören, beziehen sich im folgenden Kapitel, wenn nicht anders angegeben, alle Quellenangaben in den Klammern auf den offiziellen Vertragstext zwischen der EU und Chile (EU / Chile 2002). Eine aufs wesentliche gekürzte und übersichtlichere, aber dennoch im Wortlaut unveränderte Version dieses Vertragstextes kann über das Downloadportal} http://www.bilaterals.org/IMG/html/EU-CL_assoc_agreement-2.html eingesehen werden.

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Bereich liegt in der Kompetenz der Mitgliedsstaaten. Somit gelten die bilateralen Investitionsverträge zwischen den Mitgliedsstaaten der EU und Chile unbeschadet des vorliegenden Assoziierungsabkommens weiter (Torrent / Molinuevo 2005: 84f). Eine weitere Besonderheit der EU liegt darin, dass sie in bilateralen Investitionsabkommen in der Regel nur Güterverkehrbezogene Regulierungen durchsetzt. Die Dienstleistungsbezogenen Regulierungen werden analog zum GATS unter Erbringungsart drei (kommerzielle Präsenz) verhandelt (ibid.: 85). Der Bereich der Dienstleistungen (Art. 94-129) ist der komplexeste im Regelwerk des EU-Chile Vertrags. Prinzipiell greift das Prinzip des gleichberechtigten Marktzugangs (Art. 98), wobei hier in jedem Sektor spezielle Auflagen, Reservierungen und Zeitpläne gelten (Annex VII). Der Finanzdienstleistungssektor wird in einem eigenen Kapitel geregelt (Art. 116-129), ist ebenfalls dem Inländerprinzip unterworfen und besitzt ein eigenes Zusatzkapitel mit den spezifischen Ausnahmen (Annex VIII). Kurzum, auch im Dienstleistungssektor wird ein Niederlassungsrecht etabliert, das jedoch zahlreicheren Ausnahmen und Reservierungen unterliegt. Der Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe wird gänzlich dem Inländerprinzip unterworfen und unterliegt der internationalen Ausschreibung samt der Pflicht, dem günstigsten Anbieter den Zuschlag zu erteilen (Art. 136ff, besonders Art. 153). Dies gilt sowohl für dienstleistungsbezogene Aufträge als auch für güterbezogene Beschaffungsaufträge. Sämtliche Verwaltungsebenen bis zu den Kommunen sind enthalten und der internationalen Ausschreibung unterworfen. Chile behält sich keine Ausnahmen vor (Annex XII).

Schließlich wird ein verbindliches Streitschlichtungsverfahren (Art. 184ff) eingeführt, das dem ganzen Vertrag supranationalen Charakter verleiht. Auf Verlangen einer der beiden Vertragsparteien kann ein solches arbitration panel eingerichtet werden und fällt dann eine rechtsverbindliche Entscheidung über den Streitfall.

Über die Außenhandelsentwicklung zwischen der EU und Chile lassen sich nur schwer gültige Aussagen treffen, da der Zeitrahmen für eine längerfristige Auswertung zu kurz ist. Das chilenische Außenhandelssekretariat hat nach dem ersten Jahr der Gültigkeit des Interimsabkommens eine sehr positive Bilanz gezogen. So wäre das Exportvolumen Chiles in die EU um 18% gewachsen und war darüber hinaus begleitet von einer Diversifizierung der Exporte weg von Rohstoffen (Direcon 2004: 1). Dabei ist der Anstieg des Handelsbilanzüberschusses Chiles mit der EU

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von ca. 1,7 Mrd. USD 2003 auf über 4,2 Mrd. USD in 2004 bemerkenswert (Direcon 2006). Dies ergibt sich aus einem Anstieg der chilenischen Exporte in die EU um 45,7%, wohingegen die Exporte der EU nach Chile lediglich um 5,4% gestiegen sind (bfai 2006). Die Erwartung nach gesteigerten Exporten durch bilaterale Handelsverträge scheint sich also auf den ersten Blick zu erfüllen. Zusammen mit den vertraglich eingeführten Einschränkungen im Investitionsbereich und der öffentlichen Auftragsvergabe wird somit die These nicht unterstützt, wonach für Entwicklungsländer ein trade-off existiert zwischen erweitertem Marktzugang und der Aufgabe entwicklungsökonomischer Spielräume (vgl. Shadlen 2005: 769) Dieses positive Bild der Exportentwicklung muss jedoch mit zwei Einwänden relativiert werden. Zum einen betreffen diese Zahlen lediglich die Handels-, nicht aber die Dienstleistungsbilanz. Über die Leistungsbilanz zwischen der EU und Chile liegen dem Autor keine Zahlen vor, jedoch legt die Kombination notorischer Handelsbilanzüberschüsse Chiles mit ausgeglichenen oder sogar defizitären Leistungsbilanzen gegenüber der gesamten Welt nahe, dass Chile auch mit der EU eine defizitäre Dienstleistungsbilanz aufweist (ibid.). Zum anderen schmilzt der Handelsbilanzüberschuss Chiles 2005 gegenüber der EU leicht auf knapp unter 4 Mrd. USD. Während beide Parteien Exportwachstum aufweisen hat sich der Trend aber umgekehrt: Nun wachsen die Exporte der EU nach Chile mit 24,3 % deutlich stärker als die Chiles in die EU mit 8,8% (ibid.). Der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass die Außenverschuldung Chiles in absoluten Größen beständig, wenn auch schwach, ansteigt (ibid.).

Die Exportentwicklung Chiles entspricht den Erwartungen von Berg und Krueger (2002: 2), dass es einen positiven Zusammenhang zwischen Öffnung der Wirtschaft für Außenhandel und Wachstum gibt, aber keinen zwischen Offenheit und Wachstum. So steigt im Jahr der Öffnung das Exportwachstums Chiles an, stagniert aber nachdem der einmalige Effekt der Öffnung vorüber ist. Erstaunlich und den Erwartungen dieser Autoren widersprechend hingegen ist die performance der EU-Exporte, die mit anhaltender Offenheit dennoch wachsen. Diese Zahlen lassen, wenn auch nur in sehr begrenzter Aussagekraft, eine Interpretation zu, welche die eingangs aufgestellte These stützt. Zwar kann Chile über den erleichterten Marktzugang zur EU seine Exporte stärken, dies scheint aber ein eher einmaliger Effekt zu sein. Währenddessen bergen die erweiterten Marktzugangschancen im Dienstleistungssektor, die vereinfachten

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Gewinnrückführungsmöglichkeiten und vor allem die internationale Ausschreibung der öffentlichen Auftragsvergabe ein großes Wachstumspotential für europäische Konzerne, das sich erst im weiteren Zeitverlauf voll entfalten und auf die Leistungsbilanz und die Kapitalbilanz, und damit potentiell auch auf die Fremdwährungsverschuldung Chiles, niederschlagen wird.

5. Fazit

In der vorliegenden Arbeit wurde versucht darzustellen, warum und über welche Mechanismen bilaterale Handelsverträge zur Fremdwährungsverschuldung von Entwicklungsländern beitragen können. Dabei wurde insbesondere auf die Bereiche Investitionen (samt Kapitalverkehr) und öffentliche Auftragsvergabe abgestellt, deren Bestimmungen und Disziplinen tendenziell zahlungsbilanzschützende Vorkehrungen und Praxen in Entwicklungsländern abbauen helfen. Das übergreifende Prinzip der Inländerbehandlung in beiden Bereichen und das Niederlassungsrecht sowohl in Güter- als auch im Dienstleistungssektor geben Anlass zur Vermutung, dass erstens ADI stärker als zuvor über einen längeren Zeithorizont zu einem Nettokapitalabfluss führen kann; und dass zweitens die internationalen Ausschreibungen der öffentlichen Auftragsvergabe ebenfalls, jedoch ungleich stärker wegen des nicht notwendigen vorherigen Kapitalzuflusses bzw. der nicht generierten Exporteinnahmen, zu Kapitalabfluss führt.

Dennoch scheint es nicht möglich, a priori zu bestimmen, ob ein Entwicklungsland insgesamt von bilateralen Handelsverträgen profitiert, bzw. ob ein Entwicklungsland aufgrund der neuen Handelsverträge Fremdwährungsschulden wird aufnehmen müssen. Zum einen gewinnt es in der Regel besseren Marktzugang für seine wettbewerbsfähigen Produkte im Austausch für die eingegangenen Liberalisierungsverpflichtungen und stärkt so seine Leistungsbilanz und Devisenposition. Zum anderen interveniert als exogene Variable die abseits der eingegangenen handelsvertraglichen Beziehungen eingenommenen Devisen. Unter Annahme von ceteris paribus jedoch muss der einseitige Effekt der Investitions- und Auftragsvergabeverpflichtungen als Fremdwährungsverschuldungs-induzierend

gelten. In der gesamten Dynamik eines bilateralen Handelsvertrags ist ferner naheliegend anzunehmen, dass sich die Fremdwährungsverschuldungsinduzierenden Mechanismen (Repatriierung von Profiten aus ADI, Importe,

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Auftragsvergabe an ausländische Unternehmen) relativ zu den ihnen entgegengesetzten Mechanismen der Devisengenerierung (Zufluss von ADI, Exporteinnahmen) mit der Verlängerung der Analysezeitraumes verstärken. Das Beispiel des Assoziierungsabkommens zwischen der EU und Chile konnte in diesem Zusammenhang nur erste Hinweise liefern. Sowohl die kurze bisherige Zeitspanne der Geltung des Abkommens als auch die zugänglichen und erhältlichen Statistiken lassen eine abschließende Einschätzung nicht zu. Jedoch konnte gezeigt werden, dass das beachtliche Wachstum der (Güter)-Exporte Chiles in die EU offensichtlich nicht von dauerhafter Natur ist, sondern sich 2005 deutlich verlangsamt hat. Damit schwächt sich eine für Entwicklungsländer positive Seite des trade-off (der Steigerung der Exporteinnahmen) ab und stärkt die Vorbehalte gegenüber bilateralen Handelsverträgen, wie sie in Teil drei der Arbeit formuliert wurden. Detaillierte und auf längere Frist laufende empirische Studien über die Gesamteffekte auf die Vertragsparteien der bilateralen Handelsverträge zwischen Industrie- und Entwicklungsländern sind nichtsdestotrotz notwendig, um bessere Kenntnis über deren Chancen, Risiken und Nebenwirkungen zu erhalten. Bis solche Studien vorliegen scheint es für Entwicklungsländer nur unter größten Vorbehalten ratsam, in bilateralen Handelsverträgen Investitionen und öffentliche Auftragsvergabe dem Inländerprinzip zu unterwerfen.

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