Abstract

In dieser Arbeit werden die Wirkungsmechanismen von Interessengruppen in Deutschland und den USA beschrieben und vor den Umweltvariablen politische Rahmenbedingungen, Medienumfeld und Wahlsystem diskutiert und miteinander verglichen. Darauf aufbauend werden an die jeweiligen Rahmenbedingungen angepasste Reformvorschläge zur gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrtssteigerung diskutiert und normativ empfohlen. Hierbei handelt es sich um Reformen in den Bereichen politische Struktur und Abläufe, Bildung/Aufklärung und Medienlandschaft. Sowohl in Deutschland als auch in den USA wird eine verstärkte Aufklärungsarbeit über das politische System und die Besitzverhältnisse im Mediensektor angemahnt, wobei die Aufklärung im überwiegend privatwirtschaftlich organisierten Me-diensektor in den USA eine größere Rolle spielen dürfte. Insbesondere für Deutschland werden strengere Maßstäbe für das politische Personal empfohlen.

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Vorwort

Auch wenn die Gedanken, die in dieser Arbeit geäußert werden, ausschließlich vom Verfasser zusammengestellt und interpretiert wurden, wäre diese Arbeit doch ohne die Unterstützung einiger Personen nicht in dieser Weise zu realisieren gewesen. Ich möchte mich daher bei Prof. Dr. Alfred Endress und Nikolai Jarre herzlich für die Betreuung dieser Arbeit bedanken. Ein weiterer Dank gilt der Bibliothek der Fernuniversität in Hagen, die mir auf Wunsch schnell und unkompliziert Literatur zur Verfügung stellte. Ebenfalls ist meiner Schwester Martina Dethlefs an dieser Stelle ein großer Dank auszusprechen. Sie hat sich nach inhaltlicher Fertigstellung dieser Arbeit um die visuell ansprechende Gestaltung des Layouts und der Überprüfung der sprachlichen Elemente gekümmert. Wrohm, den 2. Mai 2009

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Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  6

2.  Theorien und Mechanismen der Interessengruppen in  

Demokratien   8

2.1  Rent seeking  8

2.2  Vorgehensweisen bei der Durchsetzung von  

Interessen   10

2.2.1  Stimmentausch  10

2.2.2  Selektive Informationsabgabe  11

2.2.3  Partielle Unsichtbarkeit  11

2.2.4  Vorschicken schwacher Mitglieder  11

2.3  Ökonomische Theorie der Interessengruppen nach  

Mancur  Lloyd Olson  12

2.3.1  Darstellung der Denkweise von Mancur Lloyd Olson  12

2.3.2  Wohlfahrtseffekte im Denken Olsons  14

2.3.3  Kritische Würdigung  16

2.4  Garry S. Becker  17

2.4.1  Darstellung von Beckers Gedanken  17

2.4.2  Die Rolle der Wohlfahrtseffekte bei Becker  20

2.4.3  Kritische Würdigung  20

2.5  Abschließende vergleichende Diskussion der  

Theorien  von Mancur Lloyd Olson und Gary  

Becker   21

3.  Erläuterung der ausgewählten Determinanten des  

kollektiven  Handelns in den USA und Deutschland  22

3.1  Deutschland  23

3.1.1  Demokratieverständnis  23

3.1.2  Wahlsystem  24

3.1.3  Medienumfeld  26

3.2  USA  34

3.2.1  Demokratieverständnis  34

3.2.2  Wahlsystem  35

3.2.3  Medienumfeld  37

3.3  Vergleich zwischen den betrachteten Systemen  39

4.  Mögliche Reformmaßnahmen zur Wohlfahrtsmaximierung in  

Demokratien  am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland  

und  den USA  41

4.1  In Deutschland  41

4.1.1  Vorschläge zur Reform der politischen Abläufe und  

Strukturen  zur gesamtgesellschaftlichen  

Wohlfahrtsmaximierung  in Deutschland  41

4.1.2  Reformen zur Wohlfahrtsmaximierung durch Aufklärung  

und  Bildung  46

4.1.3  Reformvorschläge für den Medienbereich  47

4.2  In den USA  48

4.2.1  Vorschläge zur Reform der politischen Abläufe und  

Strukturen  zur gesamtgesellschaftlichen  

Wohlfahrtsmaximierung  in den USA  48

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4.2.2  Reformen im Bereich der Bildung  50

4.2.3  Reformen im Bereich der Medien  51

5.  Schlussbetrachtung  52

6.  Literaturverzeichnis  54

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1. Einleitung

Zu Beginn des Bestehens der Bundesrepublik Deutschland ist es das Bestreben der politischen Akteure, und insbesondere der Volksparteien, autonom von dem Einfluss von Interessengruppen zu agieren. So findet man beispielsweise in den Düsseldorfer Leitsätzen der CDU aus dem Jahr 1949 die Formulierung: „Ordnung wird geschaffen durch Freiheit und Bindung, die in der ‚sozialen Marktwirtschaft’ durch echten Leistungswettbewerb und unabhängige Monopolkontrolle zum Ausdruck kommen.“ (Düsseldorfer Leitsätze der CDU aus dem Jahr 1949). Bei den Sozialdemokraten heißt es in ihrem Godesberger Programm aus dem Jahr 1959: „Staat und Gesellschaft dürfen nicht zur Beute mächtiger Interessengruppen werden.“ (Das Godesberger Programm der Sozialdemokraten aus dem Jahr 1959) Ungeachtet dieser guten Absichten spricht Michael von Prollius rückblickend über die letzten fünfzig Jahre der Bundesrepublik Deutschland von einer „korporatistischen Wende“ (von Prollius 2005: 103-110). In der Wissenschaft kritisierte Walter Eucken bereits 1932 in seinem Aufsatz „Staatliche Strukturwandlungen und die Krisis des Kapitalismus’“ das Eingreifen des Staates aufgrund von Partikularinteressen: „Intervention wird nicht bloß verlangt, um die Position einer Gruppe auf den kapitalistischen Märkten zu verbessern, sie findet ihre radikalen Anhänger vor allem in den Gegnern der kapitalistischen Wirtschaftsordnung überhaupt.“ (Eucken 1932: 306)

Zudem kann das Denken in Interessengruppen zu einer sachlichen und zeitlichen Kurzsichtigkeit führen, die Wilhelm Röpke in seinem Buch „Maß und Mitte“ als „Deformation Professionell“ (Röpke 1950: 159) bezeichnet. Doch stellen Interessengruppen auch eine notwendige Gegenmacht zum staatlichen Handeln dar, die durch institutionelle, durch den Staat selbst gesetzte Rahmenbedingungen in ihrer Handlungsfreiheit eingeschränkt sind (vgl. Becker 1989: 7).

Vor diesem Hintergrund soll es Gegenstand dieser Arbeit sein, die Auswirkungen des Handelns von Interessengruppen in Demokratien zu analysieren, um Reformvorschläge daraus abzuleiten. Dieses geschieht in einer vergleichenden Analyse zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den USA, also Demokratien, deren Rahmenbedingungen für das Auftreten und Handeln von Interessengruppen möglicherweise Unterschiede aufweisen und andere Strategien und Reformen erfordern. Es sei jedoch darauf

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hingewiesen, dass im Rahmen dieser Arbeit nur punktuelle Aspekte der Determinanten diskutiert werden können.

Eine vergleichende Untersuchung der Möglichkeiten und Probleme des Einflusses von Interessengruppen kann auf diesem Wege Anhaltspunkte für Wohlfahrt steigernde Reformmaßnahmen in den einzelnen Ländern liefern, da, wie wir gesehen haben und noch sehen werden, das Agieren von Lobbies ¹ sowohl positive als auch negative Auswirkungen auf die gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt hervorruft.

Bevor die Untersuchung jedoch beginnen kann, müssen noch zwei Definitionen vorgenommen werden, die eine tiefer gehende Analyse ermöglichen.

Definition 1: Unter Interessengruppen sollen im Folgenden „Zusammenschlüsse von Individuen“ verstanden werden. Zu diesen Zusammenschlüssen gehören etwa private Vereine, deren Mitglieder einen gemeinsamen Zweck verfolgen (vgl. Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 349). Diese Gruppen sind bestrebt ein Kollektivgut (Definition 2) zur Verfügung zu stellen, also ein Gut, das, sobald es von einem Gruppenmitglied beschafft wurde, den anderen nicht mehr vorenthalten werden kann (vgl. Olson 2004: 13).

In einem ersten Schritt sollen einige Mechanismen der Interessengruppen zur Durchsetzung ihrer Absichten in allgemeiner Form dargestellt werden. Anschließend werden zwei prominente ökonomische Theorien der Interessengruppen einander gegenübergestellt und kritisch diskutiert. Aus diesen Erörterungen soll deutlich werden, welche positiven und negativen Wohlfahrtseffekte das Handeln von Lobbies konkret hervorrufen kann. Unter Wohlfahrtseffekten soll in diesem Zusammenhang „das Wechseln zu einer Situation“, verstanden werden, „die gesamtgesellschaftlich positiver bewertet wird als der Status quo“ (Jarre 2005: 345). Darauf folgend werden zur Entwicklung von Reformmaßnahmen in den zu betrachtenden Ländern die Rahmenbedingungen, denen sich die Interessengruppen in Deutschland und den USA gegenübersehen, skizziert und die Möglichkeiten der Interessensdurchsetzung analysiert. Diese Erörterungen werden soweit wie möglich durch Beispiele aus diesen Ländern unterstützt und auf die im vorangegangenen Abschnitt untersuchten Handlungsweisen bezogen. Ein Kritikpunkt an einem solchen Vorgehen darf jedoch nicht unerwähnt bleiben. Da Deutschland und die USA sich nicht

¹ Die Bezeichnung Lobby und Interessengruppe werden in dieser Arbeit synonym verwandt.

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nur hinsichtlich ihrer hier zu untersuchenden Rahmenbedingungen unterscheiden mögen, sondern auch u. a. in Bezug auf ihre geografische Lage und die Bevölkerungsstruktur, resultieren hieraus möglicherweise ganz unterschiedliche Interessen, die es mit einer anderen Intensität zu verfolgen gilt (vgl. Olson 1982: 75 f.) Auf diese Unterschiede wird an gegebener Stelle, falls es die Beispiele erfordern, hingewiesen.

2. Theorien und Mechanismen der Interessengruppen in Demokratien In diesem Abschnitt sollen einige allgemeine Mechanismen zur Durchsetzung von Interessen dargestellt und in ihren Auswirkungen diskutiert werden. Zudem werden zwei prominente ökonomische Theorien der Interessengruppen (nach Olson und Becker) erörtert und kritisch gegeneinander abgewogen. Dieser Abschnitt soll die Basis für die weitere Untersuchung der Realisierungschancen und mögliche Reformmaßnahmen in den hier betrachteten Volkswirtschaften liefern. Es sei hier noch einmal darauf hingewiesen, dass sich diese Betrachtungen auf das Wirken von Interessengruppen in Demokratien beziehen. Daher geht es bei den folgenden Handlungsweisen häufig um die Beeinflussung der Bevölkerungsmehrheit, die gleichzeitig die Wählerschaft bei Parlaments- oder Präsidentschaftswahlen darstellt (vgl. Jarre 2005: „Interessengruppen in der Demokratie - Wohlfahrtseffekte und mögliche Reformmaßnahmen“) So besteht eine gegenseitige Abhängigkeit zwischen Interessengruppen, die die Wählerschaft darstellen oder diese zu ihren Gunsten beeinflussen können, und der Politik, die zur Beschaffung der Kollektivgüter von Interessengruppen beitragen kann (vgl. beispielsweise Schrag 2007: 281). Das Vorhandensein demokratischer Strukturen macht zudem Das Timing von bestimmten Maßnahmen je nach Wahltermin zu einem wichtigen Aspekt. So könnten Regierungsparteien kurz vor einer Wahl eher bestrebt sein, bestimmten Lobbies Zugeständnisse zu machen (vgl. Deininger 1974: 238-261). Auf diesen Aspekt kann aus Platzgründen jedoch nur am Rande eingegangen werden.

2.1 Rent seeking

Als das übergeordnete Verhalten zur Interessensdurchsetzung wird hier das Rent seeking zur Erläuterung der folgenden Überlegungen vorangestellt (vgl. Tullock 1967: 228-232). Unter Rent seeking wird der Umstand verstanden, dass Interessengruppen oder mächtige Einzelpersonen knap-

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pe Ressourcen einsetzen, um Druck auf den politischen Sektor auszuüben und diesen zu seinen eigenen Gunsten zu beeinflussen (vgl. Jarrre 2005: 345).

Das Rent seeking führt volkswirtschaftlich zu einer Ressourcenverschwendung, da Energien produktiven Zwecken nicht mehr zur Verfügung stehen, sondern lediglich für Rent-Seeking-Zwecke verwendet werden. Zudem erfolgt durch das Rent Seeking eine Verzerrung von Anreizen, da zur Finanzierung der Staatsausgaben Steuern erhöht werden oder nicht mehr produktive Wirtschaftszweige durch Subventionen am Leben gehalten werden wie beispielsweise die Bergbau-Industrie in Deutschland über viele Jahre. Hieraus können in einigen schweren Fällen Strukturinflexibilitäten und Un-reformierbarkeiten von Gesellschaften resultieren (vgl. beispielsweise Daxhammer 1995: 77).

Olson spricht in diesem Zusammenhang von einer „Unregierbarkeit“ (Olson 1982: 9) von Ländern, in denen Interessengruppen einen zu großen Einfluss ausüben. So kann die Angst der Politik vor der Abstrafung durch den Wähler bei Wahlen zu einer Unterlassung objektiv notwendiger Re-formmaßnahmen führen. Ein aktuelles Beispiel sind Rentenreformen bei einer wachsenden Gruppe von alten Menschen, die bei Wahlen zunehmend an Gewicht gewinnt. Dieses würde dann eine Erhöhung der negativen Wohlfahrtseffekte bedeuten.

Die genauen Kosten für Rent Seeking sind jedoch schwer quantifizierbar. Wesentlicher Grund hierfür ist, dass kein Konsens darüber erzielt werden kann, wie Rent-Seeking-Prozesse modelliert werden sollten. Die Schätzungen belaufen sich für die USA auf einen Betrag, der bis zu 56 % des BIP ausmacht. Hier werden jedoch auch Ausgaben für Versicherungen, Polizei und Militär einbezogen. Für Deutschland gibt es bisher keine belastbaren empirischen Analysen (vgl. Tollison 2001: 470; Tollison 1997: 513; Tollison 2000: 8 f.).

Zu den positiven Wohlfahrtseffekten von Rent Seeking zählen die Informationsbeschaffung von Interessensverbänden. Würde der Staat vollkommen ohne Rücksicht auf die Informationsarbeit durch Verbände Gesetze erlassen und Reformen beschließen, bestünde die Gefahr einer Wissensanmaßung und zunehmenden Zentralisierung des staatlichen Handelns (vgl. von Hayek 1976: 102 f.). Allerdings betätigen sich diese Gruppen auch häufig als Informationsselektierer, so dass den politischen Akteuren nur ein

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Ausschnitt der Wirklichkeit erkennbar wird, der den jeweiligen Grup-pen am meisten nutzt (s. 2.2.2; vgl. Becker 1996b: 189). Darüber hinaus kann man den Interessengruppen eine Entlastung der politischen Legitimationskosten zugestehen, da sie durch ihre Positionierung im politischen System zur Stärkung desselben beitragen, so lange sie sich innerhalb der vorgegebenen Normen bewegen. Die Verbände erhalten durch diese Eingliederung auch eine Rückkopplung durch die Politik und akzeptieren das System ihrerseits (vgl. von Hayek 2003: 449 f.). Diese wechselseitige Abhängigkeit kann also zu einer Systemstabilisierung beitragen.

Die Punkte 2.2.1 bis 2.2.4 können als Mechanismen der Anwendung von Rent Seeking verstanden werden. 2.2 Vorgehensweisen bei der Durchsetzung von Interessen

2.2.1 Stimmentausch

Eine Möglichkeit der Interessensdurchsetzung besteht im so genannten Stimmentausch. Grundlage hierfür ist die gegenseitige Zusage der Unterstützung des maßgeblichen Projekts der jeweils anderen Gruppe. Eine Gruppe, die allein nicht die mehrheitliche Unterstützung für ihr Projekt sichern kann, verzichtet hierbei auf ein für sie nachrangiges Gut und handelt sich hierdurch die Unterstützung einer oder mehrerer anderer Gruppen für ein wichtigeres Projekt ein. So erhält diese Gruppe für ihr wichtigeres Projekt eine Mehrheit, ebenso wie die andere für ihres. Natürlich dürfen die Gruppen das maßgebliche Projekt der anderen nicht fundamental kritisch beurteilen. Ein Stimmentausch kann durch die Zusicherung des Stimmverhaltens einer oder mehrerer anderer Gruppen erfolgen. In der Realität liegt häufig bereits eine Abstimmungsvorlage vor, in der jede Gruppe die für sie wichtigen Projekte berücksichtigt sieht. Auf diese Weise können die wichtigen Projekte der jeweiligen Gruppen verwirklicht werden. Dadurch, dass auf diese Weise der Selektionsmechanismus für bestimmte Projekte außer Kraft gesetzt wird, werden mehr Projekte verwirklicht, was die Staatsausgaben steigen lässt. Die an dem Stimmentausch und den verhandelten Projekten nicht beteiligten Wählergruppen werden - so Frey/Kirchgässner 2002 - „ausgebeutet“ (Frey/Kirchgässner: 199). Sie leiden möglicherweise unter den politischen Externalitäten.

Zudem kann das so genannte Stimmentausch-Paradox eintreten. Hier stünden dann beide Gruppen nach erfolgreicher Realisierung der jeweili-

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gen Projekte schlechter da. Zwar haben beide Gruppen einen Vorteil vom Stimmentausch erhalten, können aber darunter leiden, wenn andere Gruppen ebenfalls ihre Stimmen untereinander getauscht haben. Ein Markt des Stimmentausches führt unter bestimmten Bedingungen somit zu keinem pareto-optimalen Ergebnis (vgl. Frey/Kirchgässner 2002: 198f.).

2.2.2 Selektive Informationsabgabe

Interessengruppen können sich auch Vorteile verschaffen, indem sie lediglich, je nach Intention, auf die positiven oder negativen Auswirkungen staatlichen Handelns für sie und ihre Mitglieder hinweisen. So werden Interessensverbände im Umweltsektor die Dramatik der globalen ökologischen Entwicklung betonen, sobald der Staat beispielsweise die Subventionen für erneuerbare Energien kürzt. Interessenverbände der Atomenergie würden hingegen anders argumentieren. Nebenwirkungen für andere Bevölkerungsgruppen werden hierbei jedoch nicht erwähnt (vgl. Frey/Kirchgässner 2002: 199). 2

2.2.3 Partielle Unsichtbarkeit

Für Interessengruppen ist es häufig vorteilhaft, ihre Handlungen in der Öffentlichkeit unbemerkt zu lassen. Somit vermeiden sie die Opposition anderer Interessengruppen oder breiter Wählerschichten (vgl. Frey/Kirchgässner 2002: 199). Wenn Wähler merken würden, welche Intentionen manche Interessengruppen tatsächlich verfolgen, würden sie an der Wahlurne sicherlich anders reagieren. Spezielle Fälle hierfür werden noch im Kapitel 4.2 vorgestellt. So können Interessengruppen beispielsweise den Umweltschutz fördern, weil ihnen dieses Thema am Herzen liegt oder um Imagepflege zu betreiben.

2.2.4 Vorschicken schwacher Mitglieder

Die Dramatik der Forderungen von Interessengruppen lässt sich trefflich am Beispiel von besonders schwachen bzw. bedürftigen Mitgliedern einer Gruppe demonstrieren. So wird beispielsweise Ein Bauernverband niemals erfolgreiche und zufriedene Mitglieder nach außen zeigen. Allgemein widersetzen sich Interessengruppen aus diesem Grund einer Differenzierung nach Einkommen oder Status. Die erfolgreichen Mitglieder einer Interessengruppe können auf diesem Wege von einem erlangten Kollektivgut

² Auf die Rolle der Medien hierbei wird weiter unten noch eingegangen.

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wie beispielsweise Preiserhöhungen profitieren, obwohl sie gar nicht zu den schwächsten Mitgliedern zählen (vgl. Frey/Kirchgässner 2002: 199). Die Überversorgung nicht Not leidender Mitglieder benachteiligt somit andere Gruppen, wie beispielsweise Konsumenten, die unter einer Preiserhöhung zu leiden hätten.

2.3 Ökonomische Theorie der Interessengruppen nach Mancur Lloyd Olson

Bei der Darstellung der einzelnen Theorien der Interessengruppen wird auf folgende Aspekte abgestellt. Zunächst erfolgt eine generelle Erläuterung des Denkens von Olson bzw. Becker. Im Anschluss daran wird die Rolle der Wohlfahrtseffekte, die durch Interessengruppen hervorgerufen werden im Denken der jeweiligen Autoren thematisiert, bevor eine abschließende Diskussion und Bewertung der jeweiligen Ideen erfolgt.

2.3.1 Darstellung der Denkweise von Mancur Lloyd Olson

Um Aufschluss über das Gedankengebäude Olsons zu erhalten, bietet es sich an, im Folgenden die Ausführungen darzustellen, die er in seinen Hauptwerken „Die Logik des kollektiven Handelns“ und „Aufstieg und Niedergang von Nationen“ geäußert hat.

Im Mittelpunkt seines 1965 in erster Auflage erschienenen Buches „Die Logik des kollektiven Handelns“ steht die Frage mit welchen Mechanismen man Gruppen welcher Größe mit entsprechender Interessenstruktur am besten organisieren kann (vgl. Kirsch 2004: 173). Um Olsons Gedanken nachzuvollziehen, ist es notwendig, sich noch einmal die Nicht-Exkludierbarkeit von Gruppenmitgliedern nach Beschaffung eines Kollektivgutes durch eines oder einige der Gruppenmitglieder vor Augen zu führen. Die passiven Mitglieder profitieren von dem Kollektivgut, auch wenn sie keinen Beitrag zur Beschaffung geleistet haben. Hieraus entsteht nach Olson die Gefahr des Effizienz senkenden Trittbrettfahrertums oder der „Free-Rider-Mentalität“ (vgl. Olson 2004: 21; Kirsch 2004: 175; ähnlich Jarre 2005: 349). In einer Situation, in der jedes Gruppenmitglied versucht, ein Trittbrettfahrer zu sein, besteht die Gefahr, dass das Kollektivgut überhaupt nicht beschafft wird (vgl. Kirsch 2004: 173 f.). Aus der Erläuterung dieses Verhaltens wird schon deutlich, dass Olson ein rational die individuellen Kosten und Nutzen abwägendes Individuum unterstellt (vgl. Olson 2004: 29). Wenn ein Individuum von einem Gut profitieren kann, ohne selbst

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