¨
Offentlich-Private-Partnerschaften als
Instrument der Effizienzsteigerung in der
Kommune
Diplomarbeit
Im Studiengang Politikwissenschaft
der Friedrich-Alexander-Universit¨at
Erlangen-N¨
u
rnberg
vorgelegt von:
Ralf Struschka
Inhaltsverzeichnis
1
Vorwort
5
2
Problemstellung
7
3
Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
9
3.1
Entstehung und Definition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
3.2
Entwicklung von ¨
OPP-Projekten in Deutschland . . . . . . . . . . . . . .
14
3.3
F¨
orderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16
3.4
Verfahrensablauf
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
3.4.1
Bedarfsermittlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19
3.4.1.1
Verkehrsinfrastruktur
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22
3.4.1.2
Technische Infrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
3.4.1.3
¨
Offentlicher Hochbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
3.4.1.4
¨
Offentliche Dienstleistungen und eGovernment . . . . . .
23
3.4.1.5
Kultur- und Freizeitbereich . . . . . . . . . . . . . . . .
24
3.4.1.6
Sozialbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24
3.4.2
Partnersuche
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24
3.4.3
Vertragsgestaltungsphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
26
3.4.3.1
Erwerbsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
30
3.4.3.2
Gesellschaftsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
30
3.4.3.3
Inhabermodell
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
3.4.3.4
Konzessionsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
32
3.4.3.5
Leasingmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
3.4.3.6
Mietmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
3.4.3.7
Vertragsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
3.4.4
Realisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36
3.4.5
Kontrolle und Nachverhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36
4
Notwendigkeit der Effizienzsteigerung in der Kommune
37
4.1
Kommunale Haushaltslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
38
4.2
Kommunaler Investitionsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
41
4.2.1
Kommunaler Investitionsbedarf von 2000-2009 . . . . . . . . . . .
41
4.2.2
Kommunaler Investitionsbedarf bis 2020 . . . . . . . . . . . . . .
43
4.3
Einnahmensteigerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
45
4.4
Ausgabenreduzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
48
4.4.1
Privatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
48
4.4.2
Personal- und Leistungsreduzierung . . . . . . . . . . . . . . . . .
50
4.4.3
¨
Offentlich-Private-Partnerschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . .
51
5
Effizienzgewinne durch ¨
OPP-Projekte
52
5.1
Der Effizienzbegriff in der ¨
OPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
53
5.2
Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
55
5.3
Risikomanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
60
5.4
Ursachen der Effizienzsteigerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
64
5.4.1
Optimierung des Risikotransfers . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65
5.4.2
Der Lebenszyklusansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65
5.4.3
Betriebswirtschaftlicher Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
66
5.4.4
Aktivierung privaten Kapitals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
70
5.5
Einbindung von KMU
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
72
5.6
Beispielprojekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
74
5.6.1
Integrierte Gesamtschule im Landkreis Peine . . . . . . . . . . . .
75
5.6.2
Sanierung einer Schwimmsporthalle der Stadt Gera . . . . . . . .
76
5.6.3
Projekt "W¨
urzburg Integriert" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
78
6
Risiken eines Effizienzverlustes bei ¨
OPP-Projekten
79
6.1
Versteckte Kommunalverschuldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
80
6.2
Un¨
ubersichtliche Vertragsgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
81
6.3
Transaktionskosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
82
6.4
Pauschale Bedenken
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
84
6.5
Beispielprojekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
86
6.5.1
Rathausneubau in Gladbeck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
87
6.5.2
Warnowquerung bei Rostock . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
88
7
¨
OPP-Projekte als Instrument der Effizienzsteigerung in der Kommune
90
7.1
Studienergebnisse zu kommunalen ¨
OPP-Projekten . . . . . . . . . . . . .
91
7.2
¨
OPP als Bestandteil des New Public Management . . . . . . . . . . . . .
93
7.3
Chancen und Risiken von ¨
OPP
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
95
7.4
Handlungsbedarf und Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
97
Abk¨
urzungsverzeichnis
Abs.
Absatz
Art.
Artikel
BMVBS
Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
ca.
circa
CSR
Corporate Social Responsibility
DIfU
Deutsches Institut f¨
ur Urbanistik
d.h.
das heißt
EDV
Elektronische Datenverarbeitung
EIB
Europ¨
aische Investitionsbank
evtl.
eventuell
ggf.
gegebenenfalls
GrStG
Grundsteuergesetz
i.d.R.
in der Regel
IfM
Institut f¨
ur Mittelstandsforschung
KfW
Kreditanstalt f¨
ur Wiederaufbau
LKW
Lastkraftwagen
Mio.
Million
Mrd.
Milliarde
¨
OPP
¨
Offentlich Private Partnerschaft
¨
OPNV
¨
Offentlicher Personennahverkehr
PKW
Personenkraftwagen
PPP
Public Private Partnership
PSPP
Public Social Private Partnership
SLA
Service Level Agreements
sog.
sogenannte
z.B.
zum Beispiel
z.T.
zum Teil
zzgl.
zuz¨
uglich
1 Vorwort
1 Vorwort
"Public Private Partnership ist weder eine wundert¨
atige Zauberformel noch
Kapitalisten-Voodoo. Stattdessen muss PPP zu einem demokratischen
Finanzierungselement werden, wenn wir uns zuk¨
unftig noch Schulen, Straßen und
Verwaltung leisten wollen."
1
Viele St¨
adte und Gemeinden in Deutschland befinden sich seit einigen Jahren in erhebli-
chen Finanzierungsschwierigkeiten. Trotz eines teils massiven R¨
uckgangs der Steuerein-
nahmen, steigen die Kommunalausgaben weiter an. Allein im Sozialbereich kam es in
den letzten Jahren zu einem erheblichen Ausgabenanstieg im zweistelligen Prozentbe-
reich.
2
Die kommunale Infrastruktur, die ¨
uberwiegend in den 50er, 60er und 70er Jahren
errichtet wurde, ist heute gr¨
oßtenteils sanierungsbed¨
urftig. Des Weiteren sind viele Kom-
munen in Deutschland hoch verschuldet.
3
Wenn St¨
adte und Gemeinden ihre Haushalte
sanieren und trotzdem weiterhin wichtige Infrastruktur- , Bau- und Dienstleistungsin-
vestitionen t¨
atigen wollen, sind sie auf alternative Beschaffungsformen angewiesen. Eine
dieser Beschaffungsformen ist die "¨
Offentlich-Private-Partnerschaft" ( ¨
OPP).
Bei einer ¨
OPP arbeitet die Kommune mit einem privatwirtschaftlichen Partner zu-
sammen, wobei aufgrund von entstehenden Synergieeffekten eine teils erhebliche Kos-
tenreduzierung erwirkt werden kann. Ein Projekt kann zudem wesentlich schneller und
nachhaltiger realisiert werden, so dass es zu einer deutlichen Effizienzsteigerung bei ¨
OPP-
Projekten im Gegensatz zur konventionellen Projektabwicklung kommen kann. Der Pri-
vate sollte dabei sowohl in die Planungs-, Finanzierungs-, Bau-, Betriebs- als auch in die
Verwertungsphase einbezogen werden, um gr¨
oßtm¨
ogliche Kosteneinsparungen zu erzie-
len. Doch nicht nur die ¨
Offentliche Hand, sondern auch der privatwirtschaftliche Partner
profitiert von der Zusammenarbeit und es entsteht eine sog. Win-Win-Situation. Bei
einer ¨
OPP binden sich Kommune und Privater ¨
uber einen l¨
angeren Zeitraum anein-
ander und k¨
onnen mit einer guten Kombination der Fachkompetenzen das gemeinsam
1
Driesen, Oliver. PPP - Ein Geheimcode wird entschl¨
ussel. Erschienen in: Das neue Miteinander. Hrsg.:
Pauly, Lothar (2006). Verlag Hoffmann und Campe, S.18.
2
Dedy, Helmut/Stempel, Sonja (2002). DStGB Dokumentation No 28: Public-Private-Partnership-
Neue Wege in St¨
adten und Gemeinden. Verlagsbeilage Stadt und Gemeinde INTERAKTIV Ausgabe
12/2002, S.1.
3
Vgl. Landesamt f¨
ur Datenverarbeitung und Statistik NRW (2008). Pressemitteilung (078/08). D¨
us-
seldorf.
5
1 Vorwort
gesteckte Ziel der erh¨
ohten Wirtschaftlichkeit erreichen. Wenn ein lokales Wirtschafts-
unternehmen f¨
ur eine ¨
OPP gewonnen wird, hat dies außerdem positive Auswirkungen
auf die regionale Wirtschaftsentwicklung und sollte daher angestrebt werden.
Die Bundesregierung hat das große Potential von ¨
OPP-Projekten bereits erkannt und
verschiedene Initiativen zur F¨
orderung und Optimierung gestartet. Besonders hervorzu-
heben ist die PPP-Task-Force
4
des Bundesministeriums f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtent-
wicklung (BMVBS) und die Beratungsgesellschaft Partnerschaften Deutschland
5
. Auch
die L¨
ander haben eigene Initiativen gegr¨
undet um ihren St¨
adten und Gemeinden bei
einer ¨
OPP unterst¨
utzend zur Seite zu stehen. Ferner hat die Wirtschaft die ¨
OPP als po-
tentiellen Wachstumsmarkt entdeckt und treibt die Diskussion voran. Speziell im Bau-
wesen wird sie als M¨
oglichkeit gesehen, die Auslastung der Branche zu erh¨
ohen.
6
Das im
Rahmen der Finanzkrise verabschiedete Konjunkturpaket der Bundesregierung zielt auf
Infrastrukturinvestitionen ab. Hier bietet sich die ¨
OPP an, um die F¨
ordermittel effizient
zu nutzen. Des Weiteren gibt es erste Schritt auch Verwaltungsaufgaben zusammen mit
Privaten zu betreiben.
7
¨
Offentlich-Private-Partnerschaften sind aber weder eine Wunderwaffe f¨
ur finanzschwa-
che Kommunen, noch ein Goldesel f¨
ur die privaten Partner, sondern bergen f¨
ur beide
Seiten Herausforderungen und Risiken. Eine wohldurchdachte Planungsphase kann diese
jedoch deutlich reduzieren. Durch die in den letzten Jahren realisierten ¨
OPP-Projekte
k¨
onnen Kommunen und private Partner bereits auf erste Erfahrungen zur¨
uckgreifen und
so Verfahrensabl¨
aufe optimieren. Es ist hervorzuheben, dass ¨
OPP-Projekte zwar zur Be-
w¨
altigung der kommunalen Finanzkrise beitragen k¨
onnen, jedoch allein nicht ausreichen
um diese zu l¨
osen. Sie sind stets nur ein Mosaikstein in der kommunalen Sanierungsstra-
tegie.
In den USA, Großbritannien und Frankreich ist die ¨
OPP bereits ein g¨
angiges Fi-
nanzierungsmodell. Die st¨
andig ansteigende Zahl
8
von kommunalen ¨
OPP-Projekten in
Deutschland verdeutlicht den großen Bedarf und die beidseitige Zuversicht in dieses
neue Beschaffungsinstrument auch hierzulande. Es ist davon auszugehen, dass in den
4
Vgl. www.bmvbs.de. Stand: 10.10.2008.
5
Vgl. www.partnerschaftendeutschland.de. Stand: 10.10.2008.
6
Wilhaus, Andrea (2008). Corporate Social Responsibility-Aspekte bei Public Private Partnership-
Projekten. Verlag Dr. Kovac. Hamburg, S.27.
7
Vgl. Projekt W¨
urzburg Integriert der Stadt W¨
urzburg und der Bertelsmann Arvato Gruppe.
8
Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung/Deutscher Sparkassen- und Girover-
band(2008). PPP-Handbuch - Leitfaden f¨
ur ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften. Bad Homburg, S.9-
11.
6
2 Problemstellung
kommenden Jahren ihre Zahl weiter steigen wird.
2 Problemstellung
Diese Diplomarbeit besch¨
aftigt sich mit der Frage, ob eine ¨
OPP ein geeignetes Instru-
ment zur Effizienzsteigerung in der Kommune darstellt. So wird gepr¨
uft ob und wie die
¨
OPP zu einer Kostenreduzierung f¨
uhren kann. Hierzu wird zuerst die ¨
OPP in ihrer Mo-
dellvielfalt besprochen und ein typischer ¨
OPP-Verfahrensablauf aufgezeigt. In diesem
dritten Kapitel wird, neben einem historischen Abriss und der Definition einer ¨
OPP
auch die Entwicklung und F¨
orderung von ¨
OPP-Projekten in Deutschland besprochen.
Ziel dieses Kapitels ist es den Leser in die Grundlagen einer ¨
OPP, die deutsche Entwick-
lungsgeschichte und die unterschiedliche Modellvarianten einzuf¨
uhren.
Es stellt sich die Frage, warum die ¨
OPP gerade jetzt als m¨
ogliche Alternative zur
konventionellen Realisierung gesehen wird, obwohl sie in anderen westlichen Industrie-
nationen bereits seit Jahrzehnten ein g¨
angiges Finanzierungsinstrument ist. Grund hier-
f¨
ur ist die schlechte Finanzlage von Bund, L¨
andern und Kommunen, welche die ¨
OPP
aufgrund einer Effizienzsteigerung von ca. 15%
9
gerade jetzt besonders attraktiv werden
l¨
asst. Da die Effizienzsteigerung das Hauptkriterium der Kommunen darstellt, wird auch
in dieser Diplomarbeit die Effizienz als zentrales Bewertungskriterium verwendet. Der in
dieser Diplomarbeit verwendete Effizienzbegriff ist dabei stark vereinfacht. So geht mit
dem Effizienzbegriff immer eine bestimmte Wertvorstellung einher. Es stellt sich dabei
die Frage, an welchen Kriterien die Effizienz gemessen wird, denn diese Kriterien sind je
nach Priorit¨
atensetzung variabel. Der Begriff der Effizienz wird in der ¨
OPP-Fachliteratur
h¨
aufig unkommentiert verwendet und so mangelt es ihm an einer unmissverst¨
andlichen
Operationalisierung. Zudem ist die Effizienz stets ein begriffliches Konstrukt, welches
sich an einem hypothetischen Sachverhalt orientiert. So m¨
ussen nach einer Definiti-
on von Effizienz messbare Effizienzindikatoren gefunden werden, auf deren Grundlage
eine Effizienzanalyse vorgenommen wird. Diese werden aufgrund ihres hypothetischen
Charakters immer Kritikpunkte aufweisen. Die Erfassung eines komplexen Systems in
vergleichbaren Zahlen ist jedoch nicht m¨
oglich, da Zahlenwerte die Wirklichkeit nicht
9
Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung/Deutscher Sparkassen- und Girover-
band(2008). PPP-Handbuch - Leitfaden f¨
ur ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften. Bad Homburg, S.14.
7
2 Problemstellung
vollst¨
andig abbilden k¨
onnen. Um nicht Gefahr zu laufen sich in einer komplexen Effizi-
enzdefinition zu verlieren wird in dieser Diplomarbeit der Effizienzbegriff nur unter dem
eindimensionalen Aspekt der Kostenreduzierung verwendet.
10
In dieser Diplomarbeit
wird er speziell unter dem Gesichtspunkt der Kosten- und Ressourceneffizienz verwen-
det. D.h. eine Effizienzsteigerung geht mit einer Kosten- und Aufwandsreduzierung f¨
ur
die Kommunen einher. Effizienz wird dabei unter Input-Gesichtspunkten gesehen, das
bedeutet, dass es angestrebt wird, die selbstauferlegten Aufgaben m¨
oglichst ressourcen-
arm zu verwirklichen. Es wird davon ausgegangen, dass das realisierte Projekt sowohl
bei einer konventionellen Beschaffung, als auch bei einer Beschaffung ¨
uber eine ¨
OPP,
qualitativ mindestens gleichwertig ist und dass dieses Projekt nicht, z.B. durch Quer-
subventionen, in ein komplexes kommunales Wirtschaftsgef¨
uge eingebunden ist, sondern
auch losgel¨
ost betrieben werden kann.
Im vierten Kapitel wird die Notwenigkeit einer Effizienzsteigerung in den Kommunen
dargelegt. Neben der aktuellen kommunalen Haushaltslage, wird der aktuelle und der
zuk¨
unftige kommunale Investitionsbedarf besprochen. Es werden zudem M¨
oglichkeiten
diskutiert, eine Effizienzsteigerung in der Kommune vorzunehmen. Eine dieser M¨
oglich-
keiten ist die ¨
Offentlich-Private-Partnerschaft. Das Kapitel soll verdeutlichen, warum
gerade jetzt eine alternative Finanzierungsm¨
oglichkeit f¨
ur die Kommunen in Deutsch-
land notwendig wird und welche Alternativen es neben der ¨
OPP gibt.
Daraufhin werden die Gr¨
unde f¨
ur eine Effizienzsteigerung bei einer ¨
OPP analysiert.
Der betriebswirtschaftliche Ansatz, der Lebenszyklusansatz und die optimale Risikover-
teilung zwischen ¨
Offentlicher Hand und dem privaten Partner spielen dabei eine zen-
trale Rolle. Eine Effizienzsteigerung wird anhand der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
nachgewiesen, welche ebenfalls kritisch betrachtet wird. Die gelungene Erschließung von
kommunalen Effizienzpotentialen wird anhand von Praxisbeispielen veranschaulicht.
Im sechsten Kapitel werden die Gefahren eines Effizienzverlustes bei einer ¨
OPP be-
sprochen. So gibt es vor allem in der Planungsphase und in der Kontroll- und Nach-
verhandlungsphase die Gefahr, die urspr¨
ungliche Effizienzsteigerung zu gef¨
ahrden. Auch
grunds¨
atzliche Bedenken gegen¨
uber der Einbeziehung privater Akteure in kommunale
Aufgaben werden hier diskutiert. Zwei ineffiziente ¨
OPP-Projekte sollen die Gefahren des
Effizienzverlustes veranschaulichen.
Im siebten Kapitel wird die ¨
OPP als Instrument der Effizienzsteigerung in der Kom-
10
Vgl. Bud¨
aus, Dietrich (1982). Betriebswirtschaftliche Instrumente zur Entlastung kommunaler Haus-
halte. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S.81 ff.
8
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
mune beurteilt und die Vorteile und Risiken werden gegeneinander abgewogen. Empi-
rische Erhebungen ¨
uber die Zufriedenheit der ¨
offentlichen und privaten Partner werden
dabei ber¨
ucksichtigt. Des Weiteren wird veranschaulicht, wie die ¨
OPP in den Prozess
des New Public Managements einzuordnen ist. Schlussendlich werden die Perspektiven
dieses neuen Finanzierungsinstruments und der politische Handlungsbedarf aufgezeigt.
In Deutschland stellt die ¨
OPP eine verh¨
altnism¨
aßig neue Finanzierungsweise dar, so
dass die vorhandenen Quellen selten ¨
alter als 8 Jahre sind. Da die Projektlaufzeit von
¨
OPP-Projekten idealerweise 20-30 Jahre betr¨
agt, ist der Erfolg oder Misserfolg einer
¨
OPP noch nicht in vollem Umfang zu erfassen. Die ersten Erkenntnisse aus deutschen
¨
OPP-Projekten zeigen jedoch, dass die versprochenen Effizienzgewinne auch hierzulande
grunds¨
atzlich erzielt werden k¨
onnen und z.T. sogar weit ¨
ubertroffen werden.
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
Die Kommunen sind aufgrund ihrer schlechten Haushaltslage zur Mitteleffizienz ge-
zwungen. Eine der M¨
oglichkeiten eine Effizienzsteigerung zu erwirken ist die ¨
OPP. Im
folgenden Kapitel wird die Funktionsweise und der Ablauf von ¨
Offentlich-Privaten-
Partnerschaften aufgezeigt. Zu Beginn wird auf die Entstehung der ¨
OPP eingegangen,
worauf eine Darlegung der Verbreitung und F¨
orderung von ¨
OPP-Projekten in Deutsch-
land folgt. Daraufhin wird ein ¨
OPP-Merkmalskatalog besprochen und die Verfahrens-
weise und die verschiedenen Arten und Vertragsmodelle einer ¨
OPP aufgezeigt. Ziel ist
es, dem Leser eine grundlegende Einf¨
uhrung in die ¨
OPP zu geben und den aktuellen
Stand von ¨
OPP-Projekten in deutschen Kommunen zu besprechen.
3.1 Entstehung und Definition
Das Modell der ¨
Offentlich-Privaten-Partnerschaft kommt urspr¨
unglich aus den USA.
Dort ist es bereits seit den 40er Jahren
11
nicht un¨
ublich, derartige Kooperationen einzu-
gehen. Aufgrund des wirtschaftlichen Strukturwandels und der ¨
offentlichen Finanzkrise
wurde die ¨
OPP als M¨
oglichkeit genutzt, Infrastrukturinvestitionen zu t¨
atigen. Der Begriff
11
Z.B. 1940 in Pittsburgh, wo mittels der Allegheny Conference on Community Development, welche
aus Vertretern der Wirtschaft und der Verwaltung besteht, die strukturbedingte Notlage der Region
¨
uberwunden wurde.
9
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
Public Private Partnership wurde in der Carter- ¨
Ara gepr¨
agt und war Bestandteil der
New-Urban-Policy. So konnten sich St¨
adte ¨
uber den Urban Development Action Grant
um staatliche F¨
ordermittel f¨
ur ihre Projekte bewerben, wenn sie bereits einen priva-
ten Partner zu deren Realisierung gefunden hatten. Unter Pr¨
asident Reagan wurde die
Einbeziehung privatwirtschaftlichen Kapitals bei der Stadterneuerung im Rahmen der
Privatism-Kampagne weiter ausgebaut. Da sich der Staat zunehmend aus dem ¨
offentli-
chen Aufgabenfeld zur¨
uckzog, mussten die Kommunen nach anderen Finanzierungsmo-
dellen suchen. In den USA wird f¨
ur das Gemeinwohl traditionell eher die Gesellschaft
als der Staat verantwortlich gemacht. Daher ist die Hemmschwelle private Unternehmen
an gemeinwohlorientierten Projekten zu beteiligen deutlich geringer als z.B. in Deutsch-
land, wo staatliche F¨
ursorgepflicht, ¨
uber das Sozialstaatsprinzip, bereits im Grundgesetz
verankert ist. Von den USA aus gelangte das ¨
OPP-Modell nach Großbritannien und
wurde dort speziell in der Thatcher- ¨
Ara verbreitet und gef¨
ordert. Nach einer Revisions-
phase wurde die ¨
OPP unter Premierminister Blair wieder aufgegriffen und ausgebaut.
Inzwischen fließen 20% der staatlichen Nettoinvestitionsausgaben in Großbritannien in
¨
OPP-Projekte.
12
Mittlerweile ist sie sowohl in den USA, als auch in Großbritannien ein
g¨
angiges Beschaffungsinstrument. Deutschland ¨
ubernimmt in diesem Prozess die Rolle
eines Nachz¨
uglers. Zwar gibt es gemischtwirtschaftliche Unternehmen in Deutschland
bereits seit Beginn des 20. Jahrhunderts, die fl¨
achendeckende staatliche F¨
orderung der-
artiger Kooperationen ist jedoch neu.
13
In der zweiten H¨
alfte der 80er Jahre wurde die
¨
OPP auch in Deutschland als alternative Beschaffungsvariante wahrgenommen.
14
Ursa-
che hierf¨
ur ist neben der schlechten Finanzlage die politische Tendenz zur Deregulierung
und Dezentralisierung und die zunehmende Bedeutung von wirtschaftlichen Gesichts-
punkten. So entstand 1986 mit dem Initiativkreis Ruhrgebiet die erste deutsche ¨
OPP,
welche sich mit Regionalmarketing befasste.
15
Akteure innerhalb von ¨
OPP-Projekten k¨
onnen ¨
offentliche- und halb¨
offentliche K¨
or-
perschaften, die Politik und privatwirtschaftliche Institutionen sein. Unter privatwirt-
schaftlichen Institutionen sind neben dem konkreten privatwirtschaftlichen Partner auch
12
Wilhaus, Andrea (2008). Corporate Social Responsibility-Aspekte bei Public Private Partnership-
Projekten. Verlag Dr. Kovac. Hamburg, S.25.
13
Ab 1905 wurde die Rheinisch-Westf¨
alisches Elektrizit¨
atswerk AG (RWE) als gemischtwirtschaftliches
Unternehmen betrieben.
14
Matuschewski, Anke (1996). Stadtentwicklung durch Public-Private-Partnership in Schweden. Kieler
geographische Schriften Bd. 92. Kiel: Geographisches Institut, S.2-5.
15
¨
Offentliche Verwaltung in Deutschland (1997). Hrsg.: K¨
onig, Klaus/Siedentopf, Heinrich. 2. Auflage.
Nomos Verlag, S.124.
10
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
Kreditinstitute und Banken zu nennen. Da gerade in Deutschland die Skepsis gegen¨
uber
einer privatwirtschaftlichen Beteiligung an bisher ¨
offentlichen Aufgaben sehr ausgepr¨
agt
ist, wird eine ¨
OPP oft sehr ideologisch diskutiert. So muss, wie bei allen kommunalen
Entwicklungen, auch bei einer ¨
OPP, die politische Durchsetzbarkeit gew¨
ahrleistet sein.
D.h. es muss im Gemeinderat eine Mehrheit f¨
ur eine ¨
OPP gefunden werden. Auch der
B¨
urgermeister und die Verwaltungsangeh¨
origen m¨
ussen einer ¨
OPP aufgeschlossen ge-
gen¨
uberstehen. Je nach Bundesland und ¨
OPP-Modell bedarf es zudem der Zustimmung
von Aufsichtsbeh¨
orden und der Personalr¨
ate. Da die ¨
offentliche Meinung einen großen
Einfluss auf politische Entscheidungen hat, sollten auch Medien und B¨
urgerschaft als
Akteure ber¨
ucksichtigt und eine transparente Informationspolitik betrieben werden.
16
Der Begriff ¨
Offentlich-Private-Partnerschaft ( ¨
OPP) geht aus dem englischen Begriff
Public-Private-Partnership (PPP) hervor. Da der deutsche Gesetzgeber und die betref-
fenden Ministerien in Gesetzen
17
und Arbeitspapieren von ¨
OPP sprechen, beginnt dieser
Begriff sich zunehmend zu etablieren. Daher wird ihm auch in dieser Diplomarbeit der
Vorzug gegeben. ¨
OPP ist ein neuer und nicht vorbelasteter Begriff, der ein enges Mit-
einander von Staat und Privatwirtschaft suggeriert. Da sich die ¨
offentliche Hand h¨
aufig
dem Vorwurf der Unwirtschaftlichkeit und der Ineffizienz gegen¨
ubersieht, legt der Be-
griff "¨
OPP" eine Zunahme von betriebswirtschaftlichen Instrumenten und Ans¨
atzen im
Bereich der ¨
offentlichen Leistungserbringung nahe. Da sich auf der anderen Seite die
Privatwirtschaft h¨
aufig mit dem Vorwurf des fehlenden Gemeinwohlinteresses konfron-
tiert sieht, l¨
asst allein die Begrifflichkeit ¨
OPP auf eine f¨
ur den Steuerzahler entlastende
Symbiose aus Wirtschaftlichkeit und Gemeinwohl hoffen.
F¨
ur den Begriff ¨
OPP gibt es jedoch noch keine allgemein anerkannte wissenschaftli-
che Definition, sondern es handelt sich um einen unstrukturierten Sammelbegriff.
18
Die
verschiedenen Definitionsans¨
atze beinhalten jedoch fast immer folgende Aspekte:
· Das Projekt muss langfristig angelegt sein, dass heißt es verf¨ugt ¨uber eine Laufzeit
von ca. 5 - 30 Jahren.
16
Bertelsmann
Stiftung.
Prozessleitfaden
Public
Private
Partnership.
Abgerufen
unter:
www.initiatived21.de. Stand: 12.11.08, S. 37.
17
Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Umsetzung von ¨
Offentlich Privaten Partnerschaf-
ten und der Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen f¨
ur ¨
Offentlich Private Partnerschaften.
Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und B¨
undnis 90/Die Gr¨
unen (2005). Deutscher Bundestag Druck-
sache 15/5668. Berlin.
18
Vgl. ver.di: Positionspapier zu Public Private Patnership. Hrsg.: Vereinigte Dienstleistungsgesellschaft
Bundesverwaltung (2005). Berlin.
11
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
· Das Weiteren m¨ussen zu einem erheblichen Teil finanzielle Ressourcen durch
den Privaten eingebracht werden. So empfiehlt der Bundesverband deutscher Ban-
ken eine ¨
OPP erst ab einem Projektvolumen von mindestens 25 Mio. Euro
19
, da die
erh¨
ohten Planungskosten i.d.R. erst ab dieser Summe durch die erzielten Effizienz-
gewinne ¨
ubertroffen werden. Das BMVBS zeigt in einer Studie, dass kommunale
¨
OPP-Projekte einen eine Durchschnittsinvestitionssumme von 13 Mio. Euro auf-
weisen und trotzdem zweistellige Effizienzpotentiale erschließen k¨
onnen.
20
· Es findet eine Aufgabenteilung zwischen ¨offentlicher Hand und dem privaten
Partner statt, wobei die ¨
offentliche Hand der Projektinitiator ist und meist nur in
der Planungs- und Kontrollphase einbezogen wird, w¨
ahrend die Projektrealisierung
und der Betrieb meist die alleinige Aufgabe des privaten Partners darstellt.
· Es muss eine Risikoverteilung zwischen beiden Partnern stattfinden, wobei idea-
lerweise jeder die Risiken ¨
ubernimmt, die er am besten beherrscht.
· Es muss ein Lebenszyklusansatz vorhanden sein. D.h, dass die Weiterverwen-
dung des ¨
OPP-Gegenstandes bereits in der Planungsphase ber¨
ucksichtigt werden
sollte. Falls keine anderweitige Verwendung vorgesehen ist, muss sich die Zusam-
menarbeit zumindest ¨
uber drei Projektphasen erstrecken.
Des Weiteren wird zwischen einer Institutionellen-, einer Konzessionellen- und einer
Vertrags- ¨
OPP unterschieden. Hierbei handelt es sich um die Form des Verh¨
altnisses zwi-
schen Privatem Partner und der ¨
Offentlichen Hand. Bei der Institutionellen ¨
OPP
21
wird eine gemeinsame Kapitalgesellschaft gegr¨
undet. ¨
Offentliche Hand und Kommune
bew¨
altigen die gestellte Aufgabe also in einem gemeinsamen Unternehmen. Bei einer
Konzessionellen ¨
OPP
22
ist die ¨
offentliche Hand der Auftragsgeber und der private
Partner f¨
uhrt diesen Vertrag lediglich aus. Die ¨
Offentliche Hand tritt dabei nicht mehr
als Produzent auf, sondern stellt die Versorgung der Kommune durch einen privaten
Partner sicher. So tritt der private Partner in direkten Kontakt zum Endnutzer. Eine
19
Bundesverband deutscher Banken (2004). Public Private Partnership - Chance f¨
ur die Modernisierung
von Infrastruktur und Verwaltung. Berlin, S.16.
20
Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2005). Public Private Partnership Pro-
jekte - Eine aktuelle Bestandsaufnahme in Bund, L¨
andern und Kommunen. Berlin, S. 35ff.
21
Diese Form wir auch als Organisations-PPP, Kooperationsmodell, Gesellschaftsmodell oder Poolm-
odell bezeichnet.
22
Diese Form wir auch als Tauschmodell bezeichnet.
12
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
weitere M¨
oglichkeit ist die Vertrags ¨
OPP. Bei ihr besteht die Zusammenarbeit zwi-
schen Kommune und privatem Partner aus einer rein schuldenrechtlichen Beziehung.
D.h. es handelt sich hierbei prim¨
ar um ein Finanzierungsmodell. Diese ¨
OPP kann als
reine Beschaffungsmethode angesehen werden.
Die ¨
OPP steht zwischen der konventionellen und der privaten Realisierung und stellt
nicht nur eine Finanzierungsvariante, sondern eine Beschaffungsvariante dar. Sie unter-
scheidet sich von der konventionellen Beschaffung durch ihre Interdisziplinarit¨
at, ihre
Komplexit¨
at und ihre Langfristigkeit.
23
Hauptziel einer ¨
OPP ist der Effizienzgewinn.
Beide Partner sind an diesem interessiert. F¨
ur die ¨
offentliche Hand bedeutet eine Effi-
zienzsteigerung, dass sie ihre Finanzmittel effektiver genutzt hat und f¨
ur den privaten
Partner eine konstante und langfristige Einnahmequelle und ggf. eine Bonuszahlung oder
Endzahlung. Ein weiteres Ziel stellt der gegenseitige Informationsgewinn dar. W¨
ahrend
die ¨
offentliche Hand Einblick in die privatwirtschaftliche Arbeitsweise erlangt, kann der
private Partner Abl¨
aufe innerhalb der Verwaltung besser nachvollziehen. So kann die
Kommune ihre eigene Arbeitsweise unter Effizienzgesichtspunkten optimieren und der
Private kann Erkenntnisgewinne f¨
ur zuk¨
unftige Kooperationen nutzen.
In der Literatur wird h¨
aufig jegliche Zusammenarbeit zwischen ¨
offentlicher Hand und
der Privatwirtschaft voreilig als ¨
OPP bezeichnet, sobald einige der oben genannten
Aspekte zutreffen. Grunds¨
atzlich ist eine Zusammenarbeit von ¨
offentlichen und priva-
ten Tr¨
agern nichts Neues. So war es z.B. bei Bauvorhaben schon lange vor der ¨
OPP-
Diskussion ¨
ublich mit einem privatwirtschaftlichen Unternehmen ¨
uber Realisierbarkeit,
Kosten und Realisierungsdauer zu verhandeln. Neu bei einer ¨
OPP ist hingegen der fr¨
uhe
Zeitpunkt der Kooperation und der Umfang der Partnerschaft.
Kritiker sehen in einer ¨
OPP h¨
aufig den erster Schritt zur Komplett-Privatisierung und
Deregulierung
24
¨
offentlicher Aufgaben und bef¨
urchten bei einer zunehmenden Ber¨
uck-
sichtigung marktwirtschaftlicher Ans¨
atze einen Verlust des Sozialstaats und des Gemein-
wohlinteresses. Ideologisch wird die ¨
OPP dem Neoliberalismus zugeordnet.
Auch wenn keine Legaldefinition vorliegt, kann die Definition des BMVBS als Orien-
tierungshilfe genommen werde:
"¨
OPP ist eine langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen ¨
Offentlicher
23
Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung/Deutscher Sparkassen- und Girover-
band(2008). PPP-Handbuch - Leitfaden f¨
ur ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften. Bad Homburg, S.41.
24
Matuschewski, Anke (1996). Stadtentwicklung durch Public-Private-Partnership in Schweden. Kieler
geographische Schriften Bd. 92. Kiel: Geographisches Institut, S.2.
13
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
Hand und Privatwirtschaft zur wirtschaftlichen Erf¨
ullung ¨
offentlicher Aufgaben ¨
uber
den gesamten Lebenszyklus eines Projektes. Die f¨
ur die Aufgabenerf¨
ullung ben¨
otigten
Ressourcen (z.B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal etc.) werden von den
Partnern in einem gemeinsamen Organisationsmodell zusammengef¨
uhrt und
vorhandene Projektrisiken entsprechend der Managementkompetenz der Projektpartner
angemessen verteilt."
25
3.2 Entwicklung von ¨
OPP-Projekten in Deutschland
Deutschland hat im internationalen Vergleich die ¨
OPP erst sp¨
at f¨
ur sich entdeckt. Die
deutsche ¨
OPP-Geschichte gliedert sich in 3 Phasen. Die erste Phase begann in den 80er
Jahren, als St¨
adte und Gemeinden, meist in interkommunaler Zusammenarbeit, gr¨
oße-
re Projekte zusammen mit Privaten durchgef¨
uhrt haben. Hierbei ging es meist um die
Wirtschafts- und Strukturf¨
orderung. So wurde z.B. der Media-Park in K¨
oln zu dieser
Zeit realisiert. Diese Phase ging von den Kommunen aus und wird daher als Bottom-Up-
Prozess bezeichnet. Die 2. Phase in den 90er Jahren ist auf die Liberalisierungspolitik
der EU und der Bundes zur¨
uckzuf¨
uhren und hat meist gr¨
oßere Infrastrukturprojekte als
Gegenstand. Speziell in den Neuen L¨
andern gab es großen Investitionsbedarf im Infra-
strukturbereich. Ab Mitte der 90er Jahre kam es zur 3. Phase, welche auch Dienstleis-
tungen als m¨
oglichen ¨
OPP-Gegenstand erkannte.
26
Inspiriert durch die britische Private
Finance Initiative, durch welche z.B. die britische Botschaft in Berlin realisiert wurde,
gr¨
undete die Bundesregierung 2002 den Lenkungsausschuss PPP im ¨
offentlichen Hoch-
bau
27
und eine dazugeh¨
orige Arbeitsgruppe. In diesem Lenkungsausschuss befinden sich
das BMVBS, das Bundesministerium der Finanzen, das Bundesministerium f¨
ur Wirt-
schaft und Technologie, die Finanz-, Innen- und Bauministerkonferenz der L¨
ander, die
kommunalen Spitzenverb¨
ande, Vertreter der privaten Bauwirtschaft, die Bundesarchi-
tektenkammer und Vertreter der Kreditwirtschaft. Der Lenkungsausschuss erm¨
oglicht
den Dialog zwischen den an einer ¨
OPP im Hochbau beteiligten Parteien.
25
Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2007). Erfahrungsbericht- ¨
Offentlich-
Private-Partnerschaften in Deutschland. Berlin, S.4.
26
Vgl. Sack, Detlef. Eine Bestandsaufnahme der Verbreitung, Regelungen und Kooperationspfade ver-
traglicher PPP in Deutschland - Effizienz, Kooperation und relationaler Vertrag. Erschienen in:
Bud¨
aus, Dietrich (2008)(Hrsg.). Kooperationsformen zwischen Staat und Markt. Baden-Baden: No-
mos Verlagsgesellschaft, S.55.
27
Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2007). Erfahrungsbericht - ¨
Offentlich-
Private-Partnerschaften in Deutschland. Berlin, S.8.
14
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
Im Juli 2004 beschloss die Bundesregierung die Gr¨
undung der PPP Task Force. Sie
stellt das ¨
OPP-Bundeskompetenzzentrum dar und ist dem BMVBS untergeordnet. Ihre
Aufgaben sind neben der Grundsatzarbeit die Koordinierung von ¨
OPP-Projekten und
der Wissenstransfer.
Die damalige Rechtslage erm¨
oglichte ¨
OPP-Projekte bereits, gestaltete deren Abwick-
lung jedoch kompliziert und benachteiligte die ¨
OPP dadurch im Vergleich zur konventio-
nellen Beschaffung. Daher wurde, auf Grundlage der Vorarbeit des Lenkungsausschusses,
im Juni 2005 das sog. ¨
OPP-Beschleunigungsgesetz
28
erlassen. Das Gesetz sieht Verbesse-
rungen im Bereich des Vergabe-, Geb¨
uhren-, Steuer-, Investments-, und Haushaltsrecht
vor. Der Koalitionsvertrag
29
zwischen CDU/CSU und SPD von 2005 sieht eine weitere
F¨
orderung von ¨
OPP-Projekten vor. Speziell der Mittelstand soll dabei intensiver einge-
bunden werden. Eine Arbeitsgruppe der großen Koalition arbeitet seit Fr¨
uhjahr 2006 am
¨
OPP-Vereinfachungsgesetz, das jedoch noch nicht verabschiedungsf¨
ahig ist.
Die L¨
ander haben zus¨
atzlich eigene Kompetenzzentren geschaffen, um ihre Kommunen
besonders zu f¨
ordern und um sie in der landesspezifischen Rechtslage genauer zu beraten.
Hier ist z.B. das PPP Kompetenzzentrum Hessen in Wiesbaden zu nennen.
Die ¨
OPP wird in der Bev¨
olkerung jedoch nur schwach wahrgenommen. So k¨
onnen
2006 nach einer Umfrage nur 23% der Deutschen mit dem Begriff ¨
OPP etwas anfangen,
wovon 53% das Konzept f¨
ur richtig halten und 23% f¨
ur falsch.
30
Das zeigt den großen
Aufkl¨
arungsbedarf aber auch die grunds¨
atzlich positive Stimmung in der Bev¨
olkerung.
Die ¨
OPP ist zwar eine neue Beschaffungsform, verf¨
ugt aber ¨
uber eine sehr große Zu-
wachsrate. So gibt es im Zeitraum von 2003 bis 2007 allein im Hochbau 46 laufende
¨
OPP-Projekte mit einem Investitionsvolumen von 1,4 Mrd. Euro und 120 weitere Pro-
jekte welche sich in der Planung befinden. Von diesen Projekten sind 38 auf kommuna-
ler Ebene, 7 auf Landes- und 1 auf Bundeseben.
31
Man erkennt also einen deutlichen
quantitativen Schwerpunkt bei den kommunalen ¨
OPP-Projekten, w¨
ahrend die Investiti-
28
Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Umsetzung von ¨
Offentlich Privaten Partnerschaf-
ten und der Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen f¨
ur ¨
Offentlich Private Partnerschaften.
Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und B¨
undnis 90/Die Gr¨
unen (2005). Deutscher Bundestag Druck-
sache 15/5668. Berlin.
29
Vgl. Gemeinsam F¨
ur Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag zwischen CDU,
CSU und SPD. Verlag: Union Betriebs GmbH. 2005.
30
G¨
ullner, Manfred. PPP - Die große Unbekannte. Erschienen in: Das neue Miteinander. Hrsg.: Pauly,
Lothar (2006). Verlag Hoffmann und Campe, S. 39.
31
Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2007). Erfahrungsbericht - ¨
Offentlich-
Private-Partnerschaften in Deutschland. Berlin, S.12.
15
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
onssumme bei Bundes- oder Landes- ¨
OPP-Projekten meist deutlich h¨
oher liegt.
Erkl¨
artes Ziel des BMVBS ist es, den Anteil von ¨
OPP-Projekten bei ¨
offentlichen In-
vestitionen auf 15% anzuheben, wie es in anderen westlichen Industrienationen bereits
¨
ublich ist. Die ¨
OPP hat also ein beachtliches Zukunftspotential, da sie sowohl von der
Politik, als auch von der Wirtschaft und Gesellschaft grunds¨
atzlich begr¨
ußt wird und
¨
uber große Effizienzpotentiale verf¨
ugt.
3.3 F¨
orderung
"Sofern im PPP-Modell gegen¨
uber der konventionellen Realisierung z.B. eine
F¨
ordermitteleinbindung nicht m¨
oglich ist, d¨
urfte ein wirtschaftlicher Vorteil f¨
ur die
PPP-Realisierung selbst bei Erschließung aller Effizienzpotentiale kaum darstellbar
sein"
32
Im § 23 und § 44 der Bundeshaushaltsordnung sind bestimmte Kriterien definiert, nach
welchen Bundeszuwendungen vergeben werden. Wenn eine Stelle außerhalb der Bun-
desverwaltung Aufgaben wahrnimmt, an denen der Bund ein erhebliches Interesse hat,
k¨
onnen Bundes-Leistungen in Anspruch genommen werden. Neben gesetzlich geregel-
ten F¨
orderbestimmungen
33
gibt es Verordnungen und Richtlinien des Bundes und der
L¨
ander, die ¨
uber F¨
orderung und die genaue H¨
ohe des F¨
orderungsbetrags bestimmen.
Das BMVBS gibt den Kommunen Hilfestellung zur F¨
ordermittelbeantragung und infor-
miert umfassend ¨
uber F¨
orderm¨
oglichkeiten.
34
Die Inanspruchnahme von F¨
ordermitteln
ist i.d.R. essentiell f¨
ur die Effizienzsteigerung bei ¨
OPP-Projekten. Da bei der konventio-
nellen Realisierung meist Bundesf¨
ordermittel in Anspruch genommen werden k¨
onnen,
w¨
urde ein Wegfall dieser bei ¨
OPP-Projekten eine Effizienzsteigerung voraussetzen, wel-
che nicht nur eine Kostenreduzierung gegen¨
uber der konventionellen Beschaffung bein-
haltet, sondern zudem auch noch die Bundesf¨
ordermittel mit einschließt. Derartige Effizi-
enzen k¨
onnen nur die wenigsten ¨
OPP-Projekte erreichen. Daher ist eine Inanspruchnah-
me von F¨
ordermitteln auch bei ¨
OPP-Projekten Voraussetzung f¨
ur deren Realisierung.
32
Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung/Deutscher Sparkassen- und Giroverband
(2008). PPP-Handbuch - Leitfaden f¨
ur ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften. Bad Homburg, S.182.
33
Z.B. F¨
orderungen im Rahmen des Investitionszulagengesetzes.
34
Vgl. Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2006). Leitfaden PPP und F¨
order-
recht. Berlin.
16
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
I.d.R. k¨
onnen diese F¨
ordermittel auch bei ¨
OPP-Projekten in Anspruch genommen wer-
den. F¨
orderungsrechtlich ist die ¨
OPP jedoch ein Problemfall. So muss normalerweise
der F¨
orderantrag gestellt werden, bevor der Maßnahmenbeginn
35
eingeleitet wird. Bei
einer ¨
OPP ist es jedoch ohne die Planungen des Privaten nicht m¨
oglich, einen F¨
order-
mittelantrag ¨
uberhaupt zu stellen. Daher musste ein Schlupfloch gefunden werden, um
¨
OPP zu einer tats¨
achlichen Alternative werden zu lassen. So wird der Vertrag mit ei-
ner Vorbehaltsklausel versehen, so dass er nur bei einer Bewilligung von F¨
ordermitteln
g¨
ultig wird. Daher ist der Vertrag in diesem Vorbehaltszustand noch nicht abgeschlos-
sen und enth¨
alt trotzdem bereits die Planungen des Privaten, auf deren Grundlage die
F¨
orderung beantragt werden kann. Die F¨
orderungen bestehen je nach F¨
orderprogramm
aus Anteils- oder Festbetragsfinanzierung. D.h. entweder ¨
ubernehmen der Bund bzw. die
L¨
ander einen prozentualen Anteil der Kosten oder aber er steuert einen Fixbetrag zum
Vorhaben bei.
Die F¨
orderung erfolgt in Zusammenarbeit mit F¨
orderbanken. Hier sind die Landes-
banken, die Europ¨
aische Investitionsbank (EIB) und die KfW-Bankengruppe zu nennen.
Die Europ¨
aische Investitionsbank wurde 1958 durch den Vertrag von Rom gegr¨
undet
und soll den europ¨
aischen Integrationsprozess durch langfristige Finanzierungen voran-
treiben. Durch die europaweite Ausschreibung leistet die ¨
OPP einen nicht zu unter-
sch¨
atzenden Beitrag zu europ¨
aischen Integration. Die EIB, an der alle Mitgliedsstaaten
Anteilseigner sind, hat 2006 ein Finanzierungsvolumen von 45,8 Mrd. Euro gehabt und
beteiligt sich u.a. auch an der Finanzierung von ¨
OPP-Projekten.
36
Die ¨
uber die EIB
vergeben Kredite f¨
ur ¨
OPP-Projekte belaufen sich auf ca. 20 Mrd. Euro. Neben der Kre-
ditvergabe, ber¨
at die Bank die Kommission, die Mitgliedsstaaten und die Beteiligten in
der finanziellen Abwicklung des Projektes.
Die Kreditanstalt f¨
ur Wiederaufbau (KfW)-Bankengruppe wurde 1948 gegr¨
undet und
sollte den Wiederaufbau der deutschen Wirtschaft nach dem 2. Weltkrieg finanzieren.
Der Bund h¨
alt 80% und die L¨
ander insgesamt 20% der Anteile an der KfW. Nach
dem abgeschlossenen Wiederaufbau ¨
ubernahm die KfW F¨
orderfunktionen und ist, seit
der Wiedervereinigung, auch in den Aufbau der ostdeutschen Wirtschaft involviert. Die
Kreditvergabe der KfW erfolgt durch das Prinzip der Bankendurchleitung, d.h. der Kre-
ditsuchende wendet sich zuerst an seine Hausbank, die daraufhin den F¨
orderantrag bei
35
Hierzu z¨
ahlt bereits der Vertragsabschluss.
36
Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung/Deutscher Sparkassen- und Giroverband
(2008). PPP-Handbuch - Leitfaden f¨
ur ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften. Bad Homburg, S.189.
17
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
der KfW einreicht. Wenn diese F¨
ordermittel genehmigt werden, schließt die Hausbank
mit dem Kreditsuchenden einen entsprechenden F¨
ordervertrag ab. Abseits der Kreditver-
gabe per Bankendurchreichung verf¨
ugt die KfW auch ¨
uber kommunale Infrastrukturf¨
or-
derprogramme. Aktuell sind dies die Programme "KfW-Investitionskredit Kommunen",
"Kommunal Investieren", "Sozial Investieren", "Energieeffizient Sanieren - Kommunen"
und "Sozial Investieren - Energetische Geb¨
audesanierung".
37
Die Programme variieren je
nach Projektvorhaben in F¨
orderumfang und -dauer.
In j¨
ungster Vergangenheit ersch¨
utterten Finanzskandale und eine internationale Fi-
nanzkrise die Landesbanken und die KfW besonders stark. So verspekulierten sich die
Banken auf dem internationalen Finanzmarkt und kamen in Liquidit¨
atsengp¨
asse. Um
das Vertrauen in die Banken zu sichern und die wirtschaftlichen Auswirkungen m¨
oglichst
gering zu halten beschloss die Bundesregierung ein Rettungspaket. Trotz dieses milliar-
denschweren Rettungspaketes ist das Klima auf den Finanzm¨
arkten deutlich abgek¨
uhlt
und die Investitionsfreudigkeit der Unternehmen ist deutlich niedriger. Als Reaktion auf
die Krise wird es voraussichtlich zu Umstrukturierungen im Bankenbereich kommen,
so denkt man im Moment ¨
uber eine Zusammenlegung von benachbarten Landesbanken
nach. Neben den Fehlspekulationen, trugen intransparente Transaktionen im Umfeld der
Finanzkrise zu einer Skepsis gegen¨
uber den Banken bei. Wie sehr sich diese Entwicklung
auf die Finanzierung von ¨
OPP-Projekten auswirken wird ist zum jetzigen Zeitpunkt nur
schwer vorherzusagen. Das in diesem Rahmen von der Bundesregierung beschlossene
Investitionspaket zielt aber speziell auf Infrastrukturinvestitionen ab, so dass es zu ei-
ner einmaligen Gelegenheit f¨
ur die ¨
Offentliche Hand und die Privatwirtschaft kommen
k¨
onnte, ¨
OPP-Projekte weiter voranzutreiben und ihr Effizienzpotential voll zu nutzen.
So k¨
onnte die ¨
OPP zum stillen Gewinner der Finanzkrise werden.
3.4 Verfahrensablauf
Im Folgenden Abschnitt wird der Ablauf eines ¨
OPP-Projektes aufgezeigt. Wenn eine
Kommune ein ¨
OPP-Projekt umsetzen m¨
ochte, muss zuerst der Bedarf festgestellt und
die Eignung eines Projektes f¨
ur eine ¨
OPP ermittelt werden. Wenn sie sich f¨
ur eine Reali-
sierung als ¨
OPP entscheidet, wird daraufhin ein Partner gesucht und zusammen mit ihm
ein Vertrag gestaltet. Nachdem das Projekt realisiert wurde, muss in der Kontrollpha-
se gepr¨
uft werden, ob Umfang und Qualit¨
at des Projektes vertragsgem¨
aß gew¨
ahrleistet
37
Vgl. www.kfw.de. Stand: 12.12.2008.
18
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
wird und ob die ¨
OPP effizienter als die konventionelle Realisierung war. Meist wird zur
Umsetzung von ¨
OPP-Projekten ein f¨
acher¨
ubergreifender Lenkungsausschuss gebildet,
welcher aus Vertretern aller am Vorhaben beteiligten Ressorts besteht. So sind meist
Bauverwaltung, K¨
ammerei, Liegenschaftenmanagement und die zuk¨
unftigen Nutzer des
Objektes in diesem vertreten. Der Lenkungsausschuss begleitet ein ¨
OPP-Projekt ¨
uber
den gesamten Zeitraum.
3.4.1 Bedarfsermittlung
"Demzufolge w¨
aren Private nur dann einzuschalten, wenn sie die allokative
Effizienzsteigerung durch eine Steigerung der betriebswirtschaftlichen Effizienz im
Vergleich zu einer rein ¨
offentlichen Produktion ¨
uberkompensieren."
38
Die Kommune muss feststellen, was f¨
ur Infrastrukturinvestitionen f¨
ur sie notwendig sind
und ob die geplanten Investitionen als ¨
OPP realisiert werden k¨
onnen oder ob die kon-
ventionelle Realisierung f¨
ur sie g¨
unstiger ist. Die Bedarfsermittlung sollte l¨
osungsneutral
gestaltet werden, da sie die Grundlage f¨
ur das weitere Vorgehen bildet. Die Kommu-
ne definiert ihren genauen Bedarf bzw. ihre angestrebten Ziele m¨
oglichst fr¨
uhzeitig und
umfassend. Meist handelt es sich bei den Investitionen um die Umsetzung gesetzlicher
Versorgungsziele, die Gew¨
ahrleistung qualitativer Standards oder die Durchf¨
uhrung be-
stimmter Dienstleistungen. Hierbei sollten Faktoren wie die potentielle wirtschaftliche
und demographische Entwicklung und die politischen Versorgungsziele ber¨
ucksichtigt
werden. Grunds¨
atzlich muss die Zielformulierung spezifisch, messbar, realistisch und zeit-
lich konkretisiert sein. Die Feststellung des Bedarfs erfolgt allein durch die ¨
Offentliche
Hand und ergibt sich normalerweise aus einem Soll-Ist-Vergleich.
39
Die ¨
OPP eignet sich sowohl als Beschaffungsinstrument f¨
ur den Neubau, den Umbau,
die Sanierung, als auch f¨
ur den Betrieb von Infrastruktur. Auch Dienstleistungen k¨
on-
nen mittels ¨
OPP bereitgestellt werden. Eine detaillierte Beurteilung der vorhandenen
Infrastruktur bzw. Dienstleistung sollte einer potentiellen ¨
OPP vorrangehen, damit die
38
M¨
uhlenkamp, Holger (2004). Public Private Partnership ¨
okonomisch analysiert. Spyerer Arbeitsheft
Nr. 166. Speyer, S.12.
39
Bundesministerium f¨
ur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung/Deutscher Sparkassen- und Girover-
band(2008). PPP-Handbuch - Leitfaden f¨
ur ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften. Bad Homburg, S.30
ff.
19
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
Investitionskosten und Risiken bei einer ¨
OPP-Realisierung m¨
oglichst genau eingesch¨
atzt
werden k¨
onnen. Jedoch verf¨
ugen nur wenige Kommunen ¨
uber einen aktuellen und um-
fangreichen Zustandsbericht ihrer Infrastruktur und Dienstleistungen. Daher muss die-
ser im Vorfeld angefertigt werden. Falls sich die Kommune f¨
ur eine Realisierung mittels
¨
OPP entschließt, ben¨
otigt sie den Zustandsbericht zudem, um in der Kontrollphase die
Vertragserf¨
ullung genau ¨
uberpr¨
ufen zu k¨
onnen. Der Zustandsbericht sollte nach M¨
og-
lichkeit von erfahrenen und spezialisierten Experten durchgef¨
uhrt werden, um m¨
oglichst
umfassende und genaue Gutachten zu erhalten. Hierzu kann auf externe Sachverst¨
andige
zur¨
uckgegriffen werden, welche m¨
oglichst unabh¨
angig sein sollten. Neben der Erstellung
eines Zustandsberichts sind externe Fachleute und Berater auch bei der Vertragsgestal-
tung und generell in der Planungsphase hinzu zu ziehen. Dies gilt vor allem f¨
ur personal-
schwache und im Bereich ¨
OPP unerfahrene Kommunen. Es muss sich bei externen Bera-
tern nicht zwangsl¨
aufig um privatwirtschaftliche Beratungsfirmen handeln. Die meisten
L¨
ander haben eigene Kompetenzzentren gegr¨
undet, die ihren Kommunen beratend zur
Seite stehen und bereits viele Erfahrungen mit ¨
OPP-Projekten gesammelt haben. Auch
die Bundeseben stellt Beratungsm¨
oglichkeiten zur Verf¨
ugung. Die Kommunikations- und
Beratungsstrukturen in Deutschland sind jedoch weiter ausbaubed¨
urftig.
Durch den Anstieg von ¨
OPP-Projekten in den vergangenen Jahren beginnen be-
reits erste Standardisierungsprozesse. Ziel dieses Prozesses ist die Vereinheitlichung des
Verfahrensablaufs und der zu schließenden Vertr¨
age, um m¨
oglichst erfolgreiche ¨
OPP-
Projekte f¨
ur die Kommunen zu gew¨
ahrleisten. Die Kommune sollte diese Vorlagen bei
ihrer Bedarfsermittlung hinzuziehen.
Eine ¨
OPP eignet sich nicht pauschal f¨
ur alle Investitionen einer Gemeinde. Im ¨
offentli-
chen Hochbau stellt die ¨
OPP z.B. in 20 % der F¨
alle eine geeignete Beschaffungsvariante
dar.
40
Folgende Kriterien sollte ein Vorhaben erf¨
ullen, um als ¨
OPP in Erw¨
agung gezogen
zu werden:
· Das Projekt sollte eine hohe Investitionssumme ben¨otigen, da dies eine ¨OPP
grunds¨
atzlich beg¨
unstigt. Denn bei einer prozentualen Effizienzsteigerung sind bei
einer hohen Investitionssumme die gr¨
oßten Einsparungen zu erwirtschaften. Bei
kleineren Projekten drohen die leicht erh¨
ohten Finanzierungs- und Transaktions-
kosten bei einer ¨
OPP die Kosteneinsparung aufzuheben. Des Weiteren sollten regel-
40
Public Private Partnership zur Realisierung ¨
offentlicher Baumaßnahmen in Bayern - Teil 1 Grundla-
gen. Hrsg.: Gespr¨
achsrunde PPP (2005). Augsburg, S.16.
20
3 Themenfeld ¨
Offentlich-Private-Partnerschaften
m¨
aßige Instandhaltungsarbeiten bei dem Objekt erforderlich sein, da diese i.d.R.
vom Privaten g¨
unstiger zu erbringen sind. Diese Voraussetzungen sind eher bei
großen Projekten erf¨
ullt.
· Die Kommune muss in der Lage sein, das Projekt langfristig finanzieren zu k¨on-
nen. D.h. auch wenn das Projekt durch eine ¨
OPP f¨
ur die Kommune g¨
unstiger wird,
sind trotzdem regelm¨
aßige Ausgaben f¨
ur das Projekt einzuplanen. Normalerweise
sind diese in Form von j¨
ahrlichen Zahlungen an den privaten Partner zu leisten. Je
nach erzielter Effizienzsteigerung betragen sie trotzdem meist ca. 85% der Kosten
einer konventionellen Realisierung.
· Die Laufzeit des Projektes sollte auf mindestens 5 Jahre angelegt sein. L¨angere
Laufzeiten von bis zu 35 Jahren sollten angestrebt werden. Die demographische,
wirtschaftliche und soziale Entwicklung ist bei l¨
anger angelegten Projekten zu be-
r¨
ucksichtigen, denn sie wirkt sich ggf. auf die Auslastung bzw. Beanspruchung des
Objektes aus. Falls eine Nutzungs¨
anderung im Laufe der Vertragslaufzeit vorgese-
hen ist, sollte diese im Vertrag festgehalten werden.
· Die Rahmenbedingungen wie Standort, st¨adtebauliche Rahmenbedingungen,
der baurechtliche Rahmen und die Genehmigung durch Fachbeh¨
orden, sollten im
Vorfeld gekl¨
art werden.
· Die F¨orderm¨oglichkeiten durch EU-
41
, Bundes-
42
und L¨
anderprogramme
43
soll-
ten im Vorfeld gekl¨
art werden. Bei den F¨
orderungen handelt es sich i.d.R. um
Zusch¨
usse und zinsfreie bzw. zinsreduzierte Kredite. So kann eine Kommune bis
zu 50% ihres Kreditbedarfs ¨
uber einen zinsg¨
unstigen KfW-Kredit decken, w¨
ah-
rend private Unternehmen einer H¨
ochstgrenze von 5 Mio. Euro unterliegen. Die-
se H¨
ochstgrenze kann mittels eines Einzelfallentscheids ¨
uberschritten werden. Die
F¨
orderung von ¨
OPP-Projekte erfolgt meist ¨
uber die KfW Bankengruppe und die
Europ¨
aische Investitionsbank.
41
Z.B. der Europ¨
aischer Fonds f¨
ur regionale Entwicklung. Vgl. Verordnung (EG) N.1260/1999 des Rates
vom 21. Juni 1999.
42
Z.B.
das
Investitionsprogramm
Zukunft
Bildung
und
Betreuung
(IZBB).
N¨
aheres
unter
www.Ganztagsschulen.org. Stand: 12.12.2008.
43
Z.B. Richtlinie zur F¨
orderung des Baues von Sporthallen in Mecklenburg-Vorpommern. Vgl. Erlass
des Sozialministeriums vom 21. Mai 2002 - IX 240.
21
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