Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung  1

1.1  Einführung  1

1.2  Problem- und Fragestellung  2

1.3  Aufbau der Arbeit.  3

2  Vorläuferversuche für die Mitwirkung der Länder in der Europäischen  

Gemeinschaft.   5

2.1  Entwurf zur Ausarbeitung einer Europäischen Verfassung durch die EVP.  6

2.2  Vertragsentwurf des Europäischen Parlaments zur Schaffung einer Europäischen  

Union  1984  7

2.3  Der Beirat der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften.  7

2.4  Die Gemeinschaftscharta der Regionalisierung des Europäischen Parlaments.  8

2.5  Rat für Fragen der österreichischen Integrationspolitik  9

3  Indirekte Möglichkeiten zur Einflußnahme der Länder auf die Europäische  

Union.   11

3.1  Verpflichtung des Bundes zur Beachtung der Länderstandpunkte nach Artikel  10

  (3) der Bundesverfassung  11

3.2  Das österreichische Länderbeteiligungsverfahren bei den indirekten  

M  öglichkeiten.  13

3.2.1  Geschichtliche Entwicklung des Länderbeteiligungsverfahren  13

3.2.2  Die Verpflichtung des Bundes nach den Artikeln 23d bis 23f B-VG  14

3.2.2.1  Verpflichtung des Bundes nach Artikel 23d der Bundesverfassung  15

3.2.2.2  Verpflichtung des Bundes nach Artikel 23e der Bundesverfassung  16

3.2.2.3  Verpflichtung des Bundes nach Artikel 23f der Bundesverfassung.  18

3.2.3  Vereinbarung des Bundes mit den Ländern gemäß Artikel 15a B-VG über die  

Mitwirkungsrechte  der Länder und Gemeinden in Angelegenheiten der  

europ  äischen Integration.  19

3.2.4  Vereinbarung zwischen den Ländern gemäß Artikel 15a B-VG über die  

gemeinsame  Willensbildung der Länder in Angelegenheiten der europäischen  

Integration...............................................................................................................   20

3.2.5  Begriffsdefinitionen zum Länderbeteiligungsverfahren.  21

3.2.5.1  Exkurs: “zwingende außen- und integrationspolitische Gründe“  21

3.2.5.2  Exkurs: Probleme bei den einheitlichen Stellungnahmen des  

Nationalrates  und der Länder  22

3.2.5.3  Exkurs: Die Verbindungsstelle der Bundesländer.  24

3.2.5.4  Exkurs: Vereinbarungen gemäß Artikel 15a B-VG  28

3.3  Institutionen zur Vertretung der Länderstandpunkte gegenüber dem Bund.  29

3.3.1  Der österreichische Bundesrat  30

3.3.2  Die Landeshauptleutekonferenz  31

3.3.2.1  Exkurs: Die Mitwirkung der Landtage an der europäischen Integration  33

3.3.3  Die Integrationskonferenz der Länder.  36

3.3.4  Der Ständige Integrationsausschuß der Länder  38

3.3.5  Der Nationale Sicherheitsrat.  40

I

4  Direkte Möglichkeiten zur Einflußnahme der Länder auf die Europäische  Union43

4.1  Das österreichische Länderbeteiligungsverfahren bei den direkten Methoden.  43

4.1.1  Verpflichtung des Bundes nach Artikel 23d der Bundesverfassung  43

4.1.2  Vereinbarung des Bundes mit den Ländern gemäß Artikel 15a B-VG über die  

Mitwirkungsrechte  der Länder und Gemeinden in Angelegenheiten der  

europ  äischen Integration.  45

4.1.3  Die Ländervertretung in der Komitologie  46

4.2  Institutionen zur Vertretung der Länderstandpunkte.  48

4.2.1  Die Versammlung der Regionen Europas  48

4.2.2.  Der Ausschuß der Regionen  49

4.2.2.1  Vorbesprechung der österreichischen Delegation im Ausschuß der  

Regionen.   54

4.2.3  Die Ländervertretung in der Ständigen Vertretung Österreichs bei der  

Europ  äischen Union  55

4.2.4  Die Länderbüros in Brüssel  57

4.2.5  Das Europäische Parlament  60

5  Bewertung der Möglichkeiten der Länder.  64

5.1  Bewertung der indirekten Methoden  64

5.1.1  Der Bundesrat  64

5.1.2  Die Landeshauptleutekonferenz  65

5.1.3  Die Integrationskonferenz der Länder.  66

5.1.4  Der Nationale Sicherheitsrat.  67

5.2  Bewertung der direkten Methoden  68

5.2.1  Die Ländervertretung an der Ständigen Vertretung Österreichs bei der  

Europ  äischen Union und die Länderbüros  68

5.2.2  Der Ausschuß der Regionen  69

5.2.3  Das Europäische Parlament  69

5.3  Kritikpunkte an den indirekten und direkten Möglichkeiten der Länder  70

5.3.1  Kritikpunkte an den indirekten Möglichkeiten.  70

5.3.2  Kritikpunkte an den direkten Möglichkeiten.  71

5.4  Schlußfolgerungen.  71

5.5  Zukunftsaussichten  72

Anhang.   75

1  Wichtige Personen im zweiten Halbjahr 2006  75

2  Wichtige Gesetzestexte.  78

3  Bund-Ländervereinbarung gemäß Artikel 15a B-VG über die Mitwirkungsrechte  

der  Länder und Gemeinden in Angelegenheiten der europäischen Integration  82

4  Vereinbarung zwischen den Ländern gemäß Artikel 15a B-VG über die  

gemeinsame  Willensbildung der Länder in Angelegenheiten der europäischen  

Integration.   90

Literaturliste   94

B  ücher.  94

Internetadressen   97

II

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Anzahl der Mitglieder pro Staat ............................................................... 53

III

1 Einleitung

1.1 Einführung

“Österreich ist ein Bundesstaat.“ 1

“Der Bundesstaat wird gebildet aus den selbständigen Ländern: Burgenland, Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Steiermark, Tirol, Vorarlberg, Wien.“ 2 Mit diesen zwei Bestimmungen am Anfang der österreichischen Bundesverfassung ist festgeschrieben, daß die Republik Österreich ein Bundesstaat ist und durch ihre Bundesländer gebildet wird.

Aber immer wieder entsteht eine Diskussion über den Sinn der Länder und ob heutzutage nicht eine andere Einteilung die Aufgaben, welche die Länder heute wahrnehmen, besser erfüllen könnte.

Besonders seit dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union und den damit verbundenen Kompetenzabtretungen an diese wurde die Diskussion um die Zukunft und Aufgaben der Länder wieder neu belebt.

Dazu kommt noch der Aspekt der Europäischen Union, die heute von den meisten Bürgern als alles verschlingender Moloch wahrgenommen wird (was diverse Umfragen über die EU-Skepsis immer wieder bestätigen ³ ), der eine Vereinheitlichung Europas herbeizuführen versucht, ohne Rücksicht auf die Eigenarten der verschiedenen Nationen.

Doch die Vereinigung Europas ist eine Tatsache. Von der nach dem Zweiten Weltkrieg für den Wiederaufbau gegründeten Gemeinschaft für Kohle und Stahl bis zur Europäischen Union in ihrem heutigen Zustand hat sich das Angesicht Europas gründlich verändert.

¹ Artikel 2 (1) B-VG.

² Artikel 2 (2) B-VG.

³ Siehe auch

http://www.parlinkom.gv.at/portal/page?_pageid=908,1051364&_dad=portal&_schema=PORTAL -

Rede des Kommissionspräsidenten im österreichischen Parlament.

1

Europa erkannte nach dem Krieg, daß es nur gemeinsam die tiefen Wunden von sechs Jahren Verwüstung ausmerzen konnte. Doch die Zusammenarbeit blieb nicht einfach dabei stehen, die europäische Integration begann sich von einer einfachen Wirtschaftskooperation zu einem immer komplexeren Zusammenschluß von Staaten zu gestalten, die dieser Gemeinschaft auch immer mehr Rechte abtraten.

Und heute mehren sich die Stimmen und Anzeichen, daß diese europäische Integration, neben den Vereinigten Staaten von Amerika, einen vollwertigen zweiten Staatenbund entstehen lassen wird.

Es stellt sich die Frage, ob die Gliedstaaten in einem Mitgliedstaat in einem vereinten Europa noch eine konkrete Aufgabe haben. In Österreich gibt es viele Stimmen, die meinen, daß die Länder längst überholt seien und daß sie mit der Kompetenzverschiebung Richtung Europäischer Union endgültig ihre Daseinsberechtigung verloren hätten. Doch wie sieht es in der Realität aus? Haben die Länder wirklich keine Chance sich in Brüssel Gehör zu verschaffen und ihre Wünsche und Ideen zu deponieren? Welche Wege können die Länder dazu beschreiten, und welche Institutionen stehen ihnen dafür zur Verfügung?

1.2 Problem- und Fragestellung

Welche Möglichkeiten haben die neun österreichischen Bundesländer, ihre Interessen im supranationalen Gebilde der Europäischen Union zu artikulieren? Nachdem es in Österreich schon eine Diskussion darüber gibt, ob es alleine für Österreich sinnvoll ist, manche Angelegenheiten in neun verschiedenen Landesgesetzen zu regeln oder ob es nicht besser wäre, all dies durch den Bund regeln zu lassen, stellt sich die Frage, ob die neun Bundesländer innerhalb der Europäischen Union überhaupt eine Möglichkeit haben, sich Gehör zu verschaffen.

Diese Diskussion wird durch die Kompetenzverschiebung von Österreich an die Europäische Union noch zusätzlich belebt, wobei immer wieder zu hören ist, daß die Länder

2

dabei vollkommen ihren Einfluß verloren hätten und sowieso keinen Sinn im Rahmen der Gesetzgebung zu erfüllen hätten. 4

Europa hat erkannt, daß die Einigung von unten nach oben wachsen muß. ⁵ Die Vereinigung Europas darf den Bürgern nicht von oben oktroyiert werden, da Europa sonst Gefahr läuft seine Bürger zu verlieren. Heute bemüht sich die Europäische Union mehr denn je, nicht nur die Staaten zu berücksichtigen, sondern auch die Länder, Regionen und Gemeinden in die Integration einzubinden.

Diese Arbeit untersucht die Möglichkeiten der Bundesländer in diesem Bereich und zeigt, daß die Bundesländer keineswegs ihren Handlungsspielraum verloren haben und selbst innerhalb der Europäischen Union noch aktiv werden und selbst die Integration Europas mitbestimmen können.

1.3 Aufbau der Arbeit

In Kapitel 2 werden die ersten Versuche beschrieben, die zu einer Einbindung der Länder und Regionen in die Europäische Gemeinschaft führen sollten. Es werden die Bemühungen der Länder beschrieben und auch die Bemühungen von Organen der Gemeinschaft, die sich bis zum Vertrag von Maastricht als gliedstaatenblind herausstellen sollte.

Danach zerfällt die Arbeit in zwei Teile.

Das Kapitel 3 befaßt sich mit den indirekten Möglichkeiten der Länder. Hier wird auf die Gesetze und die Organe innerhalb Österreichs eingegangen, die den Ländern eine Möglichkeit bieten, an der europäischen Integration mitzuwirken, ohne selbst mit Organen der Europäischen Union direkt in Kontakt zu treten. Den Schwerpunkt bilden das österreichische Modell des Länderbeteiligungsverfahrens und danach die Institutionen, die eine Beteiligung der Länder erlauben.

⁴ Vgl Bußjäger/Larch, Landesgesetzgebung und Europäisierungsgrad (2004) 01.

⁵ Vgl. http://www.fes-

kommunalpolitik.de/europa_mitwirkung/detail.php?nr=831&kategorie=europa_mitwirkung.

3

Im Kapitel 4 werden dann die Organe der Europäischen Union beschrieben, in denen die Länder direkt ihre Vorstellungen einbringen können beziehungsweise die österreichischen Organe in Brüssel, die einen direkten Kontakt zwischen den Ländern und der Europäischen Union ermöglichen.

Durch die Teilung der Arbeit in diese zwei Teile werden die entsprechenden Teile der Artikel der Bundesverfassung und der Bund-Ländervereinbarung in Kapitel 3 und 4 bearbeitet.

Kapitel 5 faßt die genannten Alternativen kurz zusammen, versucht eine Bewertung der verschiedenen Möglichkeiten und versucht herauszustellen, warum einige Möglichkeiten sich als erfolgreich herausgestellt und etabliert haben, während andere zwar in der Realität existieren, sich aber in der Anwendung nicht durchgesetzt haben. Der Anhang gibt die wichtigsten Gesetze der Bundesverfassung in diesem Zusammenhang wieder und enthält ebenfalls die Bund-Ländervereinbarung und die Länder-Ländervereinbarung.

Ebenfalls ist eine Liste der wichtigsten Personen des zweiten Halbjahres 2006 angehängt, die für dieses Thema wichtig sind.

4

2 Vorläuferversuche für die Mitwirkung der Länder in der Europäischen Gemeinschaft

Nicht nur die Republik Österreich setzt sich aus Bundesländern zusammen, sondern auch die meisten übrigen europäischen Staaten bestehen aus mehr oder weniger selbständigen Ländern, Regionen oder Provinzen. Diese Strukturen sind historisch gewachsen und selbst zwei Weltkriege und die Trennung Europas durch den Eisernen Vorhang konnten an den Strukturen an sich nichts ändern.

Um so erstaunlicher ist es, daß bei der Einigung Europas darauf nicht Bedacht genommen wurde, die Länder und Regionen an der Mitgestaltung zu beteiligen - das primäre europäische Gemeinschaftsrecht (die Gründungsverträge der drei Gemeinschaften EWGV, EAGV und EGKS, sowie deren Anhänge und Protokolle) enthält keine Regelungen über eine Mitwirkung von Ländern und Regionen am Rechtsetzungsprozeß der Gemeinschaft. 6

Die Beteiligung im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft war bis zum Vertrag über die Europäische Union nicht vorgesehen und erst durch diesen geändert. Bis dahin waren die Regionen in der Hauptsache Gegenstand der Regionalpolitik, die sich darauf beschränkte, einen wirtschaftlichen Ausgleich zwischen den Gebieten herzustellen. 7

Die Gliedstaaten sind nach der völkerrechtlichen Struktur und der Organisation der Europäischen Union keine unmittelbaren Mitglieder dieser Organisation; wohl aber der jeweilige Oberstaat. Die Länder sind daher von der mitgliedschaftlichen Teilnahme am Willensbildungsprozeß an Vorhaben der Europäischen Union ausgeschlossen, wohl aber an die daraus folgenden Rechtsakte gebunden.

So überrascht es nicht, daß die verschiedenen Länder und Regionen um mehr Rechte und Möglichkeiten für sich kämpften. Dies führte schließlich zu einem Umdenken innerhalb der Europäischen Union, da sich die Ansicht durchsetzte, daß eine erfolgreiche

⁶ Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 90.

⁷ Vgl Klatt [Hrsg.], Das Europa der Regionen nach Maastricht (1995) 41.

5

Integration auf Länder- und Regionenebene nur erfolgreich sein könne, wenn die Länder und Regionen eingebunden würden. 8

Es wurde eine Reihe von Maßnahmen getroffen, um die Länder und Regionen einzubinden und ihnen Möglichkeiten zur Mitwirkung auf europäischer Ebene zu geben. Nachstehend werden die Vorläuferversuche dargestellt und danach in den zwei nachfolgenden Kapiteln die Möglichkeiten, die die österreichischen Bundesländer tatsächlich haben, beleuchtet.

2.1 Entwurf zur Ausarbeitung einer Europäischen Verfassung durch die EVP Die Europäische Volkspartei brachte 1983 einen Entwurf einer eigenen europäischen Verfassung ein.

Diese enthielt in Artikel 45 und Artikel 46 Bestimmungen zur Einbeziehung der Länder und Regionen.

Es wurde die Schaffung eines Unionsregionalrates in diesen Artikeln vorgesehen. In diesem sollten die Kommunen und Regionen der EG-Staaten vertreten sein. Weiters sollte dieser Unionsregionalrat über ein Gesetzesinitiativrecht verfügen; ebenfalls sollte er ein Stellungnahmerecht zu Unionsgesetzen besitzen. 9

Dies war der erste Versuch, die föderalen Strukturen in Europa zu berücksichtigen. Es war der kühnste Vorstoß, die Macht der Länder übernational innerhalb der Union festzuschreiben.

Durch die Annahme des Vertrages zur Schaffung einer Europäischen Union im Jahre 1984 war jedoch der erste Versuch einer europäischen Verfassung gescheitert und eine Verankerung des Föderalismus in den Strukturen der Europäischen Union in weite Ferne gerückt. 10

⁸ Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 90.

⁹ Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 91 f.

¹⁰ Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 91.

6

2.2 Vertragsentwurf des Europäischen Parlaments zur Schaffung einer Europäischen Union 1984

Als das Europäische Parlament mit den Arbeiten zu einem Vertrag zur Gründung einer Europäischen Union begann, war eine der daran beteiligten Personen Altiero Spinelli. ¹¹ Er war Gründer der europäischen föderalistischen Bewegung und somit konnte erwartet werden, daß diesbezügliche Erwartungen der Länder und Regionen in Europa nun Berücksichtigung finden würden.

Doch diese Erwartungen wurden mit dem schließlich verabschiedeten Vertrag des Europäischen Parlaments vom 24. Juni 1984 enttäuscht.

Lediglich in der Präambel findet sich ein Hinweis zur “Notwendigkeit der Mitwirkung der kommunalen und regionalen Körperschaften am europäischen Aufbauwerk“ 12 . Danach findet sich jedoch im gesamten Vertragsentwurf keine Institutionalisierung dieser Erkenntnis. Mit der Annahme dieses Vertrages war eine Kodifizierung der Rechte, Pflichten und Möglichkeiten der Länder und Regionen innerhalb Europas fürs erste gescheitert.

2.3 Der Beirat der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften

Im August 1988 wurde bei der Europäischen Kommission ein Ausschuß installiert, der für die Interessen der Länder und Regionen verantwortlich zeichnete und ein Bera-tungsorgan der Kommission war. 13

Benannt wurde dieses Organ “Beirat der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften“. 14

Zuständig war dieser Beirat “in allen Fragen der regionalen Entwicklung und insbesondere der Ausarbeitung und der Durchführung der Regionalpolitik der Gemeinschaft, einschließlich der regionalen und lokalen Auswirkungen der anderen Politiken der Gemeinschaft 15 “.

¹¹ Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 91.

¹² Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 91.

¹³ siehe auch Eilmannsberger/Erhart/Lienbacher, Heimat Gemeinde - Heimat Europa (1992) 49 f.

¹⁴ siehe auch Schuhmacher, Perspektiven des europäischen Rechts (1994) 215 ff.

¹⁵ Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 92.

7

Der Ausschuß bestand aus 42 Mitgliedern ¹⁶ , die auf regionaler oder lokaler Ebene über ein Wahlmandat verfügen mußten, ihre Ernennung erfolgte auf Vorschlag der Versammlung der Regionen Europas, des Internationalen Gemeindeverbandes und des Rates der Gemeinden und Regionen Europas durch die Kommission auf die Dauer von drei Jahren.

Die Vertreter kamen je zur Hälfte aus den Regionen und den kommunalen Körperschaften und waren deshalb auch aufgeteilt auf eine Kammer für Regionen und eine für kommunale Angelegenheiten. 17

Nachteil dieses Beirates war jedoch, daß die Kommission nicht verpflichtet war, sich an eine der zwei Kammern des Ausschusses zu wenden, sondern daß es alleine im Ermessen der Kommission lag, ob sie den Beirat anhörte oder nicht. Ebenfalls verfügte dieser Ausschuß über keinerlei Initiativrecht. 18

Der Beirat der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften kann als direkter Vorläufer des Ausschusses der Regionen gesehen werden, der mit der Schaffung der Europäischen Union geschaffen wurde. 19

2.4 Die Gemeinschaftscharta der Regionalisierung des Europäischen Parlaments Die Gemeinschaftscharta ²⁰ wurde im Dezember 1988 angenommen. Sie ist zwar für die Mitgliedstaaten nicht bindend, doch zeigt sie den Mitgliedstaaten die Richtung, in die das Europäische Parlament die Regionalpolitik verfolgen will. 21

Der Hauptpunkt der Gemeinschaftscharta ist der Aufruf an die Mitgliedstaaten zu einer umfassenden Miteinbeziehung der Regionen in den Prozeß der europäischen Integration. 22

¹⁶ über die Aufteilung siehe Schuhmacher, Perspektiven des europäischen Rechts (1994) 217.

¹⁷ Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 93.

¹⁸ Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 94.

¹⁹ Vgl Klatt [Hrsg.], Das Europa der Regionen nach Maastricht (1995) 41.

²⁰ siehe auch Schuhmacher, Perspektiven des europäischen Rechts (1994) 218 f.

²¹ siehe auch Klatt [Hrsg.], Das Europa der Regionen nach Maastricht (1995) 44.

²² Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 94.

8

Dabei wurden nachstehende Punkte als zentral erkannt: ²³ Der Gesamtkomplex der gemeinsamen Politiken fällt nicht nur in den Bereich der auswärtigen Angelegenheiten und ist somit nicht nur Angelegenheit der Zentralstaaten

Es ist notwendig, die Regionen rascher über Gemeinschaftsvorhaben zu informieren

Beteiligung der Regionen am Entscheidungsfindungsprozeß über integrationspolitische Fragen des Staates, wenn Kompetenzen oder Interessen der Regionen betroffen sind

Rechtliche Kodifizierung des Mitspracherechtes der Regionen Ausführung des Gemeinschaftsrechtes unter Berücksichtigung der inneren Kompetenzverteilung der Mitgliedstaaten

Obwohl die Gemeinschaftscharta nicht bindend für die Mitgliedstaaten ist, liegt die Bedeutung der Charta darin, daß zum ersten Mal von einem Organ der Gemeinschaft die Miteinbeziehung der Länder und Regionen in den Entscheidungsprozeß gefordert und festgeschrieben wurde.

Somit wurde auch zum ersten Mal die Begründung einzelner Mitgliedstaaten widerlegt, die ihren Ländern oder Regionen eine Mitsprache mit dem Argument vorenthielten, daß dies gemeinschaftswidrig sei. 24

2.5 Rat für Fragen der österreichischen Integrationspolitik

Dieses Organ wurde in Österreich eingerichtet und wurde als eigenständiges politisches Koordinationsforum von Bund und Ländern im Zuge des Beitrittes zur Europäischen Gemeinschaft konzipiert.

Der Rat wurde 1989 gegründet und ihm gehörten der Bundeskanzler, der Vizekanzler, der Außenminister, betreffende Fachminister, Vertreter der Parteien und Interessenvertretungen, zwei Vertreter der Landeshauptleutekonferenz, zwei Vertreter der Landtagspräsidentenkonferenz sowie lokale Vertreter an. 25

²³ Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 94.

²⁴ Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 95.

²⁵ Vgl Mayer, Regionale Europapolitik (2002) 167 f.

9

Dieses Organ mußte von der Bundesregierung zu allen Fragen der Integration konsultiert werden und außerdem gab es zweimal jährlich eine Sitzung (natürlich gab es auch die Möglichkeit für außerordentliche Sitzungen).

Obwohl die Landeshauptleute, Landtagspräsidenten und lokale Vertreter hier eingebunden waren, lag die Bedeutung des Rates mehr in der Beratungsfunktion des Bundeskanzlers und in der Einbindung der Oppositionsparteien in die Integrationspolitik. Die Rolle der Länder beschränkte sich hauptsächlich auf eine konsultative Rolle. ²⁶ Der Rat für Fragen der österreichischen Integrationspolitik ging schließlich im Nationalen Sicherheitsrat auf (siehe Punkt 3.3.5).

²⁶ Vgl Mayer, Regionale Europapolitik (2002) 168.

10

3 Indirekte Möglichkeiten zur Einflußnahme der Länder auf die Europäische Union

In den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die föderalistisch aufgebaut sind, haben die Länder oder Regionen nicht die gleichen Möglichkeiten zur Einflußnahme auf den Zentralstaat oder die Europäische Union wie in Österreich. Dies hängt damit zusammen, daß es eine weite Ausformung des Föderalismus in der Realität gibt. Obwohl sich die Bundesrepublik Deutschland und die Republik Österreich sehr ähnlich in ihren Rechtsauffassungen sind, kann man das Modell der deutschen Länder nicht auf Österreich übertragen, da alleine der deutsche Bundesrat weitergehendere Kompetenzen hat als das österreichische Pendant.

So kam es, daß Österreich ein eigenes Länderbeteiligungsverfahren entwickelte, daß indirekte (zum Beispiel daß der Bund auf die Interessen der Länder Rücksicht zu nehmen hat) und direkte Möglichkeiten (zum Beispiel eigene Länderbüros der Bundesländer) enthält, um den Ländern eine Mitsprache bei der europäischen Integration zu sichern.

Nachstehend werden nun die indirekten Möglichkeiten beleuchtet und danach wird auf die direkten Möglichkeiten eingegangen.

3.1 Verpflichtung des Bundes zur Beachtung der Länderstandpunkte nach Artikel 10 (3) der Bundesverfassung

Nach diesem Bundesverfassungsgesetz ist der Bund verpflichtet, bei Staatsverträgen, die Durchführungsmaßnahmen nach Artikel 16 B-VG erforderlich machen oder die den selbständigen Wirkungsbereich der Länder in anderer Weise berühren, den Ländern die Möglichkeit zu geben, dazu Stellung zu nehmen. 27

²⁷ Vgl Artikel 10 (3) B-VG.

11

Dies bedeutet, daß der Bund keinen Staatsvertrag abschließen darf, der die Interessen der Länder berührt, ohne den Ländern vorher die Möglichkeit zu geben, ihre Meinung dazu zu äußern.

Mit diesem Gesetz wollte der Bund die Unfähigkeit der Länder zur Wahrnehmung ihrer Interessen im völkerrechtlichen Verkehr kompensieren, in dem er ihnen ein Stellungnahmerecht einräumte. 28

Dieser Artikel ist nur auf den Abschluß von Staatsverträgen beschränkt und hat somit keine Bedeutung bei der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht nach dem Beitritt zur Europäischen Union oder für Verhandlungen und Abstimmungen in den Gremien der Europäischen Union. 29

Dies bedeutet jedoch, daß der Bund vor dem Abschluß des Beitrittsvertrages zur Europäischen Union den Ländern die Möglichkeit zur Stellungnahme geben mußte. Artikel 10 (3) B-VG sieht zwar vor, daß der Bund den Ländern die Möglichkeit zur Stellungsnahme einräumen muß, aber der Bund ist nicht an diese Stellungnahme gebunden und kann, nachdem diese erfolgte, dennoch den Staatsvertrag unverändert abschließen. 30

In den Erläuterungen zu diesem Gesetz ist sogar vermerkt, daß die Handlungsfähigkeit des Bundes im völkerrechtlichen Verkehr in keiner Weise beschränkt werde. ³¹ Die Länder können somit ihre Bedenken gegen ihnen nicht beliebige Staatsverträge zum Ausdruck bringen, jedoch haben sie kein Druckmittel um diese zu verhindern. Sie können lediglich versuchen, ihren Standpunkt gegenüber dem Bund darzulegen und in Ver-handlungen probieren, den Bund in ihrem Sinne zu überzeugen.

²⁸ Vgl Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare

(2003) Artikel 10 (3) 01.

²⁹ Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 116.

³⁰ Vgl Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990) 113.

³¹ Vgl Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare

(2003) Artikel 10 (3) 01 f.

12

3.2 Das österreichische Länderbeteiligungsverfahren bei den indirekten Möglichkeiten

Schon sehr früh begannen sich die Länder Gedanken über einen Betritt Österreichs zum Europäischen Wirtschaftsraum und über einen möglichen Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft zu machen.

Und sie sahen sich dabei selber als Motor der europäischen Integration in Österreich. Bereits im November 1987 faßte die Landeshauptleutekonferenz einen Beschluß, der die Bundesregierung aufforderte, einen Antrag auf Vollmitgliedschaft bei der Europäischen Gemeinschaft zu stellen. 32

3.2.1 Geschichtliche Entwicklung des Länderbeteiligungsverfahren

Als es Ende der Achtzigerjahre des vorigen Jahrhunderts zu einer engeren Bindung zwischen Österreich und der Europäischen Gemeinschaft kam, wurde den Ländern schnell bewußt, daß dies einen massiven Einfluß auf ihre Interessen bedeuten und schließlich auch einen Einfluß auf ihre rechtliche Position im Bundesstaat bringen würde. Seit 1988 bereits arbeiteten Bundes- und Landesbeamte sowie Experten in einer Strukturkommission an der Neugestaltung der Bund-Länder Kompetenzen. ³³ Doch wurden “bereits in den Achtzigerjahren Forderungen nach einer institutionalisierten, rechtlich abgesicherten Beteiligung der Länder am europäischen Rechtserzeugungsprozeß laut“ ³⁴ . 1989 wurde daher ein Rat für Fragen der österreichischen Integrationspolitik geschaffen, in den je zwei Vertreter der Landeshauptleutekonferenz und der Landtagspräsidentenkonferenz eingebunden wurden. 35

Bereits 1990 forderten die Länder Mitwirkungs- und Entscheidungsrechte für Beitritts-verhandlungen und bei einem Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft.

³² Vgl Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare

(2003) Artikel 23d 03.

³³ Vgl Petutschnig, Österreichs Bundesländer im Europa der Regionen (1998) 72 f.

³⁴ Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare (2003)

Artikel 23d 03 f.

³⁵ Vgl Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare

(2003) Artikel 23d 03.

13

Im Dezember 1991 wurde ein Entwurf zu einer Bundesverfassungsnovelle an den Nationalrat weitergeleitet, die die Verankerung der Mitwirkungsrechte der Länder im Artikel 10 B-VG in den Absätzen (4) bis (6) vorsah.

Die näheren Bestimmungen des Länderbeteiligungsverfahrens sollten in zwei Artikel 15a B-VG Vereinbarungen zwischen Bund-Länder sowie zwischen den Ländern geregelt werden.

Als 1994 der Abschnitt “B. Europäische Union“ des Ersten Hauptstückes des Bundesverfassungsgesetzes“ geschaffen wurde, wurden diese Absätze des Artikels 10 B-VG in den Artikel 23d (1), (2) und (4) aufgenommen. 36

Man begnügte sich allerdings damit, daß Artikel 23d B-VG die Grundzüge des Länderbeteiligunsgverfahrens regelt und delegierte die genauere Ausgestaltung des Verfahrens an eine Bund-Ländervereinbarung nach Artikel 15a B-VG. Wobei in der Vereinbarung festgehalten wurde, daß nach Maßgaben zukünftiger Entwicklungen diese Vereinbarung angepaßt werden könne.

Dabei wurde von Anfang an darauf Wert gelegt, daß das Länderbeteiligungsverfahren für eine Mitgliedschaft Österreichs im Europäischen Wirtschaftsraum sowie auch für eine Vollmitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft konzipiert wurde. 37

3.2.2 Die Verpflichtung des Bundes nach den Artikeln 23d bis 23f B-VG

Die Artikel 23a bis 23f des Bundesverfassungsgesetzes befassen sich mit der Europäischen Union und bilden den Abschnitt B. Europäische Union des Ersten Hauptstückes der Bundesverfassung.

In Artikel 23d sind die Regelungen enthalten, die als Länderbeteiligungsverfahren die Mitwirkung der Länder bei der europäischen Integration betreffen.

³⁶ Vgl Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare

(2003) Artikel 23d 04 f.

³⁷ Vgl Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare

(2003) Artikel 23d 05.

14

3.2.2.1 Verpflichtung des Bundes nach Artikel 23d der Bundesverfassung

Im ersten Teil dieses Artikels ist geregelt, daß der Bund die Länder unverzüglich über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union, die den selbständigen Wirkungsbereich der Länder berühren oder für sie von Interesse sein könnten, unterrichtet, und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme geben muß. 38

Normalerweise erfolgt die Unterrichtung der Länder auf schriftlichem Weg mit zwei Exemplaren an die Länderverbindungsstelle (ausnahmsweise kann die Unterrichtung auch mündlich erfolgen) und diese übernimmt dann die Verteilung an die Bundesländer. 39

Jedes Land ist danach berechtigt eine Stellungnahme zu den Themen abzugeben. ⁴⁰ Diese ist an das Bundeskanzleramt zu richten. 41

Der zweite Teil des Artikels besagt, daß der Bund in solchen Fällen an eine einheitliche Stellungnahme der Länder bei Verhandlungen und Abstimmungen gebunden ist und davon nur aus zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen ⁴² abweichen darf. 43

Dabei ist zu beachten, daß bei der Schaffung des Artikels 23d B-VG bewußt nicht eine einstimmige Stellungnahme gewählt wurde, sondern die Länder müssen nur eine einheitliche Stellungnahme abgeben. ⁴⁴ Damit ist gemeint, daß “mindestens fünf der neun Länder zustimmen und kein Land widerspricht“ ⁴⁵ .

Der Tatbestand für eine Abweichung von einer einheitlichen Stellungnahme der Länder kann als erfüllt angesehen werden, wenn:“

³⁸ Vgl Artikel 23d (1) B-VG.

³⁹ Vgl Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare

(2003) Artikel 23d 06.

⁴⁰ Vgl Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare

(2003) Artikel 23d 08.

⁴¹ Vgl Artikel 23d (1) B-VG.

⁴² Siehe Punkt 3.2.5.1.

⁴³ Vgl Artikel 23d (2) B-VG.

⁴⁴ Vgl Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare

(2003) Artikel 23d 09.

⁴⁵ Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare (2003)

Artikel 23d 10.

15

Ein Beharren auf Länderstandpunkte zu einzelnen Entscheidungsgegenständen die Durchsetzung eines grundsätzlichen Ziels der österreichischen Außen- oder Integrationspolitik gefährden würde, oder

Österreich im Rahmen der Europäischen Union bei Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit trotz des Bestehens auf einer Länderposition einen Ratsbeschluß, der ihr widerspricht, nicht verhindern könnte und eine von der Länderstellungnahme abweichende Verhandlungslinie aus österreichischer Sicht zumindest Teilerfolge erlauben könnte“ ⁴⁶ .

Sollte ein österreichischer Vertreter im Europäischen Rat nach Ansicht der Länder ohne zwingenden außen- und integrationspolitischen Grund von der einheitlichen Stellungnahme abweichen, käme eine “Ministeranklage“ nach Artikel 142 (2) c B-VG in Betracht; Voraussetzung dafür wäre ein gleichlautender Beschluß sämtlicher neun Landtage. 47

Allerdings muß auch darauf hingewiesen werden, daß es bislang hinsichtlich der Frage des Abweichens von einer einheitlichen Stellungnahme noch zu keiner Kraftprobe zwischen den Ländern und dem Bund gekommen ist. 48

In der Praxis versucht der Bund mit den Ländern in Verhandlungen eine Abänderung oder Modifizierung der Stellungnahme zu erreichen, sollte sich abzeichnen, daß ein Standpunkt kaum Aussicht auf Erfolg haben wird.

3.2.2.2 Verpflichtung des Bundes nach Artikel 23e der Bundesverfassung

Im ersten Absatz dieses Artikels steht, daß das zuständige Mitglied der Bundesregierung dem Nationalrat und dem Bundesrat unverzüglich über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union zu unterrichten hat und ihnen danach Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben hat. 49

⁴⁶ Unterlechner, Die Mitwirkung der Länder am EU-Willensbildungs-Prozeß (1997) 39.

⁴⁷ Vgl Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht - Textsammlung und Kommentare

(2003) Artikel 23d 12.

⁴⁸ Vgl Unterlechner, Die Mitwirkung der Länder am EU-Willensbildungs-Prozeß (1997) 40.

⁴⁹ Vgl Artikel 23e (1) B-VG.

16