Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung.  3

2  Failed States.  4

3  State Building  5

3.1  Funktionen des Staates.  6

3.2  Relevante Externe Akteure.  8

3.3  State Building in „failed states“  10

4  Polizeiaufbau im Rahmen des State Building.  13

4.1  Aufbau des Sicherheitssektors.  13

4.2  Polizeiaufbau durch externe Akteure.  14

4.3  Zwischenfazit: Die Rolle des Polizeiaufbaus State Building durch externe Akteure.  21

5  Afghanistan.  22

5.1  State Building durch die Internationale Gemeinschaft.  25

5.2  Aufbau der Afghan National Police.  29

5.3  Ergebnisse des Polizeiaufbaus.  35

6  Fazit.  39

7  Literatur.  41

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1 Einleitung

Die Thematik des State Building durch externe Akteure ist nicht neu. Das bekannteste historische Beispiel ist der Wiederaufstieg Deutschlands und Japans nach dem 2. Weltkrieg mit Hilfe der USA. Auch heute noch müssen sich Aufbauvorhaben an diesen Staaten messen lassen, Die Chancen, in einem anderen Land ein politisches System erfolgreich aufzubauen, sind jedoch nur dann richtig einzuschätzen, wenn man das Problem abstrakt angeht. Eine schlichte Übertragung des Vorgehens bspw. der USA nach der Kapitulation Deutschlands auf Afghanistan oder den Irak erscheint nicht erfolgversprechend.

Der Aufbau eines Staatswesens durch externe Akteure im unsicheren Umfeld eines failed states stellt eine große Herausforderung dar. Um erfolgreich zu sein, müssen sowohl militärische als auch zivile Kräfte gebündelt werden. Die Aufgabe des ausländischen Militärs besteht vor allem in der Gewährleistung der Sicherheit der Bevölkerung, so lange der neue Staat dazu noch nicht in der Lage ist. Die zivilen Kräfte müssen das politische System, die Administration und damit auch die Polizeikräfte aufbauen und unterstützen. Einheimischen Sicherheitskräften kommt eine Schlüsselrolle im State Building-Prozess zu. Können sie den Schutz der Bevölkerung garantieren, legen sie den Grundstein für das Vertrauen in das neue System. Je eher dieser Punkt erreicht ist, desto geringer werden die Kosten, die der externe Akteur zu tragen hat.

Diese Arbeit wird sich mit der Frage beschäftigen, welche Rolle dem Polizeiaufbau beim heutigen State Building durch externe Akteure zukommt. Hierzu werde ich zunächst auf die Problematik schwacher und zerfallender Staatlichkeit eingehen. Danach werde ich das Konzept des State Building und die Möglichkeiten externer Akteure darstellen. Anschließend werde ich die Rolle der Polizei im Gesamtkontext des Prozesses untersuchen. Dabei soll es sowohl um die Aufgaben des Polizeiwesens im neuen Staat gehen, als auch um die Frage, welchen Herausforderungen sich die beteiligten externen Akteure stellen müssen. Damit leite ich über zum empirischen Teil der Arbeit: Ich werde darstellen, wie die Internationale Gemeinschaft den afghanischen Staat und vor allem die neue Polizei aufbauen. Dazu müssen zunächst die spezifischen afghanischen Verhältnisse in Betracht gezogen werden. Im Anschluss folgt eine Analyse zunächst des Staatsaufbaus selbst, und danach der afghanischen Polizei im Speziellen. Hierbei gilt es

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herauszufinden, ob die Internationale Gemeinschaft die Rolle des Polizeiwesens erkannt hat und ob die Umsetzung erfolgreich war.

2 Failed States

Failed States werden erst seit einigen Jahren als Problem identifiziert. Historisch betrachtet waren Staaten sogar über eine lange Periode meistens „schwach“. Als Hauptaufgabe des Staates wurde die Verteidigung nach außen (gegen andere Staaten) betrachtet, und weniger die Fähigkeit, bestimmte öffentliche Güter wie Rechtssicherheit oder soziale Sicherheit bereit zu stellen (vgl. Robinson 2007: 4f). Der Staat wurde mit dem Ende des Kolonialismus zum weltweit flächendeckenden Herrschaftsprinzip. Damit schien die Vorstellung eines globalen, internationalen Systems aus gleichartigen Nationalstaaten verwirklicht. Doch spätestens seit dem Ende des Kalten Krieges zeigte sich, dass viele Länder Asiens und Afrikas nur dem Namen nach Staaten waren. Die schwachen Staaten des Kalten Krieges wurden von den Blockparteien durch äußere Unterstützung am Leben gehalten. Der Zusammenbruch eines „Verbündeten“ im Kampf der Ideen erschien beiden Seiten als zu riskant. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts ließ das Interesse der Großmächte nach und schwache Staaten wie Somalia oder Afghanistan glitten in den Bürgerkrieg ab (vgl. Robinson 2007: 4-8).

Unterschieden wird generell zwischen schwachen Staaten, die gewisse öffentliche Güter nicht bereitstellen können, und gescheiterten (failed) Staaten, in denen keine Staatsgewalt mehr auf dem eigentlichen Staatsgebiet herrscht (vgl. Nuscheler 2006: 408). Eine scharfe Unterscheidung beider Typen ist kaum möglich, die Übergänge sind fließend. Diese fehlenden objektiven Kriterien begünstigen Interventionen durch externe Akteure, wenn diese den Zerfall eines Staates fürchten (vgl. Robinson 2007: 9f). Durch schwache Staatlichkeit entsteht häufig ein komplexes Problemgeflecht. Da bspw. kein funktionierendes Polizei- und Justizwesen vorhanden ist, können kaum Steuern eingetrieben werden, weil sich das Recht nicht durchsetzen lässt. Der Mangel an Staatseinnahmen führt wiederum dazu, dass die Angestellten des öffentlichen Dienstes unterfinanziert sind und ihre Aufgaben nicht ausreichend wahrnehmen können. (vgl. Nuscheler 2006: 408f)

Eine wirklich intensive Auseinandersetzung mit den schwachen und gescheiterten Staaten

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erfolgte erst, als klar wurde, dass das Problem sicherheitspolitische Relevanz besitzt. Die Folgen können so offensichtlich sein wie bei den Anschlägen vom 11. September 2001. Terror-Organisationen können schwache Staaten als Plattform und Rückzugsgebiet nutzen, um von dort aus aktiv zu werden (vgl. Robinson 2007: 1). Ein anderes Beispiel sind die Balkan-Kriege der 1990er, bei denen unter anderem die Furcht vor Flüchtlingswellen die Europäer zum Handeln veranlasste. Aber die sicherheitspolitischen Folgen können auch subtiler sein. Schwache Staaten sind die geeigneten Räume für unpolitische kriminelle Netzwerke, um sich auszubreiten und zu stabilisieren (vgl. Ghani, Lockhart 2008: 23f). Bekannte Beispiele dafür sind die Drogenwirtschaft in Afghanistan, aber auch das Kosovo als Drehscheibe der Geldwäsche, des Menschen- und Drogenhandels, und in dieser Funktion als ein unrühmliches Bindeglied zwischen Europa und Asien (vgl. Weltoche 2008). Unter dem Eindruck der zunehmenden Sicherheitsrelevanz zerfallender oder fehlender Staatlichkeit sowie dem Ende des Kalten Krieges änderte sich auch die strategische Ausrichtung der USA und ihrer Verbündeten. Die NATO formulierte bspw. schon 1999 eine entsprechende Strategie, der sie als sicherheitspolitische Herausforderung auch den Zerfall von Staaten und dessen Begleiterscheinungen nennt:

„Ethnic and religious rivalries, territorial disputes, inadequate or failed efforts at reform, the abuse of human rights, and the dissolution of states can lead to local and even regional instability.“ (NATO 1999: II.20).

3 State Building

Im Zuge dieser Arbeit wird der Begriff State Building in deutlicher Abgrenzung zum Nation Building verwendet. Zwar werden beide Begrifflichkeiten in der öffentlichen Debatte häufig synonym gebraucht, doch gibt es in der Wissenschaft schon seit langem eine klare Differenzierung (vgl. Tilly 1975: 70f). Die Nation ist etwas anderes als der Staat. Nation bedeutet vor allem eine gemeinsame Identität der Bevölkerung durch Geschichte, Normen und Werte und ist nicht zwangsläufig an einen Staat gekoppelt. Dies aufzubauen übersteigt sicherlich die Fähigkeiten eines externen Akteurs, zumindest in zeitlich überschaubaren Dimensionen. Der Staat zeichnet sich jedoch vor allem durch seine Institutionen aus. Der Aufbau bspw. einer Verwaltung oder, als Teil dessen, eben einer Polizei bedarf damit nicht zwangsläufig der Schaffung einer historischen Identität (Fukuyama 2005: 134f).

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State Building kann in einem sehr weit gefassten Sinne als Aufbau neuer und Stärkung existierender Regierungsinstitutionen verstanden werden (vgl. Fukuyama 2004: 17). Da es keine allgemeingültige Definition des Begriffs gibt, ist unklar, ob er immer den Staatsaufbau durch externe Akteure bezeichnet oder auch die Möglichkeit impliziert, dass Gesellschaften ihre eigenen Staaten (wieder-)aufbauen. Externe Akteure könnten demnach auch schwache Staaten bei diesem Prozess unterstützen, ohne selbst die Hauptlast übernehmen zu müssen. Auch die Trennung zwischen der Förderung guter Regierungsführung (Good Governance) und State Building ist unscharf, da beide Vorgänge ineinander übergehen können (vgl. Fritz; Menocal 2007: 13f). Zudem muss auch hervorgehoben werden, dass State Building nicht als linearer Prozess verstanden werden darf. Historisch betrachtet war bspw. die Staatenbildung in Europa immer wieder von Phasen der Stagnation oder des Rückgangs geprägt (vgl. Tilly 1975: 34f). Insofern ist der Staatsaufbau für einen externen Akteur ein sehr ambitioniertes Unterfangen, bedenkt man dass es sich dabei quasi um die Beschleunigung und Verstetigung eines sonst langwierigen und wenig planvollen Vorganges handelt. In der Geschichte zeigt sich auch, dass „Staatenbauer“ in der Regel nicht auf einen herrschaftsfreien Raum treffen, sondern müssen die neue Ordnung gegen eine wie auch immer geartetes Machtgefüge durchsetzen. Deswegen zeichnete sich auch die Staatenformation in Europa durch ein hohes Maß an Gewalt und immense Kosten aus (ebd.: 71ff).

In dieser Arbeit soll State Building in Anlehnung an Fukuyamas Definition den Prozess des Aufbaus stabiler staatlicher Institutionen bezeichnen.

3.1 Funktionen des Staates

Über die Grundfunktionen des Staates gibt es viele verschiedene Auffassungen. Von vielen Autoren werden heutzutage zu diesen Funktionen ein institutioneller Rahmen für Marktwirtschaft, eine effektive Verwaltung oder die Ermöglichung eines gewissen Bildungsstandards für die gesamte Bevölkerung dazu gezählt (vgl. Ghani, Lockhart 2008: 124-162). Andere Experten argumentieren wiederum, dass ein Hauptgrund für die Schwäche vieler Entwicklungsländer der sehr breite Fokus ihre Staatlichkeit ist. Dadurch, dass der Staat für alles zuständig und gleichzeitig chronisch unterfinanziert sei, würde er ineffizient und könne seinen Bürgern basale öffentliche Güter nicht mehr zur Verfügung

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stellen (Fukuyama 2005: 9-27).

Relative Einigkeit herrscht jedoch darüber, dass der Staat sich über das Monopol legitimer physischer Gewaltanwendung auf einem bestimmten Territorium definiert (vgl. Zippelius 2003: 58f; Fukuyama 2005: 8; Ghani, Lockhart 2008: 116f). Diese Bestimmung geht zwar auf Max Weber zurück, doch schon die ersten modernen Staatstheorien definierten politische Herrschaft vor allem über die Monopolisierung der Gewalt in den Händen des Herrschenden. Hobbes' Gesellschaftsvertragstheorie ging davon aus, dass Menschen in ihrem Naturzustand in permanenter Unsicherheit leben. Da jeder gegen jeden Gewalt anwenden könnte, verwenden die Menschen viele Ressourcen auf die Verteidigung ihres Lebens und ihres Besitzes. Nach moderner (spieltheoretischer) Lesart handelt es sich also um ein Sicherheitsdilemma, das nach Hobbes nur ein Leviathan auflösen kann. Dem Herrscher, oder eben „dem Staat“, wird das Monopol auf Gewaltanwendung zugesichert, um die Sicherheit der Untertanen zu garantieren (vgl. Behr 2003: 180). In diesem Ansatz ist jedoch von einer Begrenzung der Macht noch keine Rede, die Legitimität des Staates entsteht schlicht aus dem Machtmonopol als solchem (ebd. 180f). In moderneren Ansätzen rückt an die Stelle des Leviathans die „Herrschaft des Rechts“, bei der staatliche Macht durch Gesetze beschränkt ist. Diese Kombination aus Macht und Recht ermöglicht den Bürgern ein friedliches Zusammenleben und schützt sie gleichzeitig vor staatlicher Willkür. Gesetze erlangen ihre normative Wirksamkeit vor allem dadurch, dass ein Gesetzesverstoß auch durch die Staatsgewalt sanktioniert wird. Diese Sanktionen müssen auch gegen den Willen des Sanktionierten, also notfalls mit Gewalt, durchgesetzt werden können. Diese latente Gewaltandrohung durch den Staat erhöht die Chancen, dass sich alle Bürger an bestimmte Normen halten (Zippelius 2003: 58ff). Die Garantie des Staates, Recht notfalls auch mit Gewalt, durchzusetzen, erlaubt den Bürgern stabile Erwartungen zu entwickeln. Dabei geht es nicht nur darum, Gewalt in der Gesellschaft zu vermeiden. Die Rechtssicherheit ermöglicht erst effizientes wirtschaftliches Handeln, das wiederum die Grundlage von Entwicklung darstellt. Durch eine funktionierende Staatsgewalt ergeben sich daher auch Vorteile, die man in Europa heute für selbstverständlich hält. Bewegungsfreiheit der Bürger ist ein anschauliches Beispiel: In schwachen Staaten wie Afghanistan ist es heute noch üblich, dass bewaffnete Gruppen Checkpoints an wichtigen Straßen aufstellen und „Binnenzölle“ erheben (vgl. Ghani, Lockart 2008: 128-131).

Die Frage, wie ein Gewaltmonopol legitimiert werden kann ist theoretisch nicht abschließend geklärt. In weiten Teilen der Welt wird sie jedoch für gewöhnlich mit

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Demokratie und Rechtsstaatlichkeit beantwortet (vgl. Fritz, Menocal 2007: 12f). Die Tatsache, dass sich die überwiegende Zahl der Staaten als demokratisch bezeichnet, um Legitimation nach innen und außen zu erfahren, unterstreicht diese Entwicklung. Entscheidend für den weiteren Verlauf der Arbeit ist daher, dass besonders in westlichen Gesellschaften State Building nur dann als legitim empfunden wird, wenn es dem Aufbau eines demokratischen Rechtsstaat dient (Fukuyama 2005: 34ff). Daher wird der Aufbau autoritärer staatlicher Strukturen keine Rolle spielen. Wie ich später zeigen werde, hat dies auch einen signifikanten Einfluss auf das Verständnis der Aufgaben der Polizei.

Historisch betrachtet versuchten schon im ausgehenden Mittelalter Fürsten in Europa die Gewalt auf einem bestimmten Territorium zu monopolisieren, in dem sie dieses Vorrecht den Ständen oder dem Kaiser abtrotzten (vgl. Zippelius 2003: 62f). Doch zu dieser Zeit gab es noch nicht die heutige Trennung zwischen Militär und Polizei, also den zur Gewaltanwendung legitimierten Organisation nach Außen und Innen (vgl. Reinhard 2002: 364). Das Militär ist in seiner reinen Form beim innerstaatlichen Einsatz auf die Reaktion beschränkt, vor allem wenn kein stehendes Heer zur Verfügung steht, und kann auch wenig gezielt eingesetzt werden, um die öffentliche Ordnung aufrecht zu erhalten. Im Gegensatz zu einer Armee ist die Polizei ständig vor Ort und kann Konflikte präventiv behandeln. Zudem haben Soldaten in der Regel keine genaue Kenntnis über die Gesetze oder besondere investigative Fähigkeiten. Die ersten Vertreter einer „Policey“ waren daher auch nicht bewaffnete Sicherheitskräfte, sondern viel mehr Ordnungskraft, Streitschlichter und Richter in einer Person (ebd.: 363-369). In Europa entwickelten sich zwischen dem 17. (Frankreich) und 19. Jahrhundert (England, Preußen) die Grundlagen des Polizeiwesens, wie sie unserem modernen Verständnis entsprechen. Im Verlauf der Geschichte zeigten diese Systeme zudem ein hohes Maß an Kontinuität (vgl. Bayley 1975: 342ff). Dabei traf die Etablierung der Polizei als einziger Organisation, die zur Gewaltanwendung legitimiert war, fast durchgehend auf gewalttätigen Widerstand (ebd. 378).

3.2 Relevante Externe Akteure

Es gibt verschiedene externe Akteure, die den State Building-Prozess begleiten oder durchführen können. Dazu zählen zunächst einmal die Staaten. Da für das State Building in schwachen bzw. Postkonflikt-Staaten häufig eine Sicherung des Wiederaufbaus

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notwendig ist, sind andere Staaten mit ihren Armeen zumeist die wichtigsten externen Akteure.

Internationale Organisationen sind ein weiterer wichtiger externer Akteur (vgl. Dobbins et al. 2007 63f). Im Kosovo richteten die Vereinten Nationen bspw. durch die Sicherheitsrats-Resolution 1244 ein Protektorat ein. Dem Sonderbeauftragen der United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK) wurden enorme Kompetenzen eingeräumt, so dass er sogar gewählte Volksvertreter aus ihrem Amt entfernen konnte (Hehir 2007: 126ff). In anderen Konstellationen, z.B. in Afghanistan, stellen Organisationen wie die NATO lediglich das Koordinationszentrum für die beteiligten Staaten dar, die ihrerseits jedoch die handelnden Akteure waren (vgl. Rashid 2008: 351-354). Die EU profiliert sich in diesem Zusammenhang mehr und mehr als internationale Institution, die unter Umständen erheblich Ressourcen für den Wiederaufbau von Staaten mobilisieren kann. Dies zeigt sich vor allem bei den Missionen auf dem Balkan, zuletzt bspw. bei der EULEX im Kosovo zur Herstellung von Rechtsstaatlichkeit (vgl. EULEX Kosovo 2009). Den letzten wichtigen externen Akteur stellen die Non-Governmental Organisations (NGOs) dar. Ihre Rolle hat in den vergangenen Jahrzehnten deutlich zugenommen. NGOs können besonders auf der lokalen Ebene als Mittler zwischen internationalen Geldgebern und der Bevölkerung agieren. Allerdings gibt es auch eine sehr problematische Komponente im Verhältnis der Nichtregierungs-Organisationen zum State Building. Häufig übernehmen NGOs Aufgaben, die eigentlich dem neu geschaffenen Staat zufallen sollten, und untergraben den Aufbau entsprechender Kapazitäten. Gerade Hilfsorganisationen tendieren dazu, die Hilfe selbst direkt an die Bevölkerung vor Ort zu geben, anstatt der neuen Regierung ihre Ressourcen zur Verfügung zu stellen (vgl. Ghani; Lockhart 2008: 107-112). Die gewichtigste Rolle aller NGOs spielen beim Polizeiaufbau private Sicherheitsdienste, die mit Ausbildungsaufgaben beauftragt werden (vgl. Rashid 2008: 205f).

Externe Akteure, die in einem anderen Staat eine neue politische Ordnung aufbauen wollen, müssen, neben einigen anderen Grundfunktionen, ein Gewaltmonopol errichten. Dazu müssen einheimische Sicherheitskräfte trainiert und ausgebildet werden (Fair, Jones 2009: 2f). Der Aufbau der Polizei kann sich dabei als komplexer erweisen, denn die Arbeit der Polizisten ist sehr vielseitig und verlangt mehr als nur den sicheren Umgang mit einer Waffe. Polizisten müssen das Gesetz kennen und Gewalt sehr gezielt und vorsichtig anwenden. Zwar ist der Kern der Polizeiarbeit die Anwendung von Gewalt (vgl. Behr 2003:

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185), doch wenn das Polizei- und Justizwesen gut funktionieren, bleibt die Gewaltkomponente für gewöhnlich latent (ebd.: 181). Im Idealfall steht der präventive und vermittelnde Gedanke im Vordergrund.

Wie in allen anderen Bereichen des State Building muss das Ziel des Aufbaus der Sicherheitskräfte sein, dass der neue Staat ohne externe Hilfe funktioniert. Jede Bemühung des externen Akteurs muss also nicht nur daraufhin ausgerichtet sein, Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit herzustellen. Sie muss gleichzeitig auch immer auf „local ownership“, den Aufbau der Fähigkeiten und Kapazitäten vor Ort, ausgerichtet sein.

3.3 State Building in „failed states“

Das State Building nach Bürgerkriegen oder Interventionen war für die beteiligten Staaten ein langer und kostspieliger Lernprozess. Seit den 1990er Jahren gab es einige Interventionen, die mit tendenziell steigender Intensität State Building zum Ziel hatten. Die Umsetzung der einzelnen Einsätze unterscheidet sich zum Teil deutlich. Die Führung oblag bei manchen Missionen einem Staat, bei anderen bei einer internationalen Organisation wie der NATO oder der UN. Das Spektrum reichte von Peacekeeping-Einsätzen bis hin zur gewaltsamen Beendigung eines Bürgerkriegs. Die Liste der Fälle reicht von Haiti und Ost-Timor bis Bosnien und Kosovo (vgl. Bellamy, Wheeler 2006: 564ff). Während sich die USA 1994 als Haupttruppensteller der UN-Mission aus Somalia schon nach wenigen Verlusten zurückzogen, statt sich auf ein langfristiges State Building- Projekteinzulassen, richtete sich der Fokus im weiteren Verlauf der 1990er Jahre immer stärker auf den Wiederaufbau von Staaten in Postkonflikt-Situationen (vgl. Dobbins et al. 2007: 4ff).

Mit Afghanistan 2001 und dem Irak 2003 versuchten sich westliche Staaten erstmalig seit dem Vietnamkrieg daran, in größeren Staaten eine neue politische Ordnung durch Intervention zu errichten. Doch die Vorstellungen darüber, wie nach der Beseitigung eines Regimes fortzufahren sei, waren in Europa und den USA sehr unterschiedlich. Der damalige US-Präsident George W. Bush hatte im Wahlkampf 2000 noch versprochen, das „overstretching“ der US-Truppen zu beenden (vgl. Ricks 2006: 24ff). Bekannt geworden ist sein Ausspruch aus einer Fernsehdebatte:

„And so I don't think our troops ought to be used for what's called nation-building. I think our troops ought to be used to fight and win war.“ (Commission on Presidential Debates 2000).

Nach Ansicht führender Mitglieder der Administration wie Donald Rumsfeld oder

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Condolezza Rice war Nation-Building ein falsches Konzept, mit dem sich die US-Truppen nicht aufhalten sollten. Gleichzeitig war die US-Regierung skeptisch gegenüber multilateralen Organisation, weshalb die UN oder die NATO in ihrer Planung auch keine große Rolle spielten (vgl. Dobbins 2008: 124-127). Viele europäische Regierungen sprachen sich zwar im Falle Afghanistans von Anfang an für State Building aus und waren willens Verantwortung für den Staatsaufbaus zu übernehmen (vgl. Rashid 2008: 197). Allerdings waren die Europäer ihrerseits nicht bereit, dafür größere Ressourcen aufzuwenden (ebd.: 176ff). Zudem waren die Europäer in den folgenden Jahren nicht in der Lage, annähernd genügend Truppen zur Sicherung des State Buildings zu entsenden. Selbst 2009 stellten die ca. 40 Mitglieder der International Security Assistance Force (ISAF) ohne die USA nur rund 32.000 Soldaten für einen Staat von der Größe Frankreichs bereit (ebd.: 203).

Diese Ausgangssituation begünstigte die Entstehung neuer Machtzentren (bspw. Warlords, Drogenbarone) oder politischer Aufstände in Staaten, deren Regime westliche Truppen beseitigt hatten (vgl. Nagl 2005: 25). Wenn der neue Staat erst aufgebaut werden muss, ist auch er in dieser Situation ein „schwacher Staat“. Er besitzt nicht die administrativen Fähigkeiten, auf der gesamten Fläche für Sicherheit zu sorgen und öffentliche Güter zur Verfügung zu stellen. Das ist zum Teil auch die Aufgabe der internationalen Gemeinschaft, bis der Staat selbst die Fähigkeitenlücke schließen kann. Die erfolgreiche Prävention oder Bekämpfung ungewollter Machtzentren erfordert eine Präsenz der Sicherheitskräfte in der Fläche (vgl. Nagl; Petraeus et al. 2007: „1-13“). Diese personalintensive Strategie stellt für die westlichen Staaten, vor allem für die Europäer, ein großes Problem dar. Neben der Bereitstellung großer Truppenkontingente ist zudem auch die Nähe zur Bevölkerung ein entscheidender Erfolgsfaktor. Das Leben in kleinen Außenposten und ständige Patrouillen machen die Soldaten jedoch kurzfristig angreifbarer, bevor sich dadurch langfristig die Sicherheitslage verbessert (vgl. Ricks 2006: 416-423). Den fundamentalen Fehler veranschaulicht der Irak-Krieg bis 2006: Sind die internationalen Truppen in großen Basen untergebracht, fehlt ihnen der Kontakt zur Bevölkerung. Durch die mangelnde Präsenz wurde kein Vertrauensverhältnis zu den Menschen aufgebaut und wichtige Informationen wurden nicht an die US-Truppen weitergegeben (vgl. Shachtman 2007). Diese Distanz zwischen dem Volk und den ausländischen Truppen wird von Aufständischen genutzt, um die Bevölkerung zu überzeugen oder einzuschüchtern, ihre Angriffe auf die internationalen Truppen

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vorzubereiten und die neu geschaffenen Sicherheitskräfte zu attackieren. Damit müssen externe Akteure beim militärischen Teil des State Building den Einsatz zweier

Grundkomponenten moderner westlicher Kriegführung minimieren: Selbstschutz und den Einsatz großer Feuerkraft. (vgl. Nagl; Petraeus et al. 2007: „1-26f“). Um einen Staat aufzubauen muss zunächst ein sicheres Umfeld geschaffen werden. Diese Erkenntnis setzte sich in der US-Armee unter den Schlagworten Counterinsurgency (Aufstandsbekämpfung) und Stability Operations (Stabilisierungsoperationen) durch und wurde durch das „Field Manual Counterinsurgency“ formalisiert. Die Implementierung dieses neuen Denkens war ein wichtiger Schritt, um die Lage im Irak deutlich zu verbessern, wo über viele Jahre eine falsche Strategie für Instabilität sorgte (vgl. Weekly Standard 2008). Unter diesen Bedingungen war ein sinnvolles State Building nicht möglich. Aufbauprojekte wurden von Aufständischen angegriffen, Polizisten und andere „Kollaborateure“ waren Racheakten schutzlos ausgeliefert und der permanente Kriegszustand verhinderte jegliche wirtschaftliche Entwicklung. Daraus folgt, dass in einem ersten Schritt das Gewaltmonopol von externen Akteuren errichtet werden muss, damit unter diesem Schutzschirm ein nachhaltiges State Building durchgeführt werden kann. Die Polizei gilt deswegen in der neuen US-Doktrin als das wichtigste Instrument, um Sicherheit und Vertrauen in die neue Ordnung herzustellen (vgl. Nagl; Petraeus et al. 2007.: „6-19“). Die späte Einsicht in diese Notwendigkeiten nach einer erfolgten Intervention führte dazu, dass die ohnehin komplexen State Building-Vorhaben in Afghanistan und Irak von Beginn an in einem kriegerischen Umfeld stattfanden. Die Entstehung des Aufstands im Irak und das Wiedererstarken der Taliban sind deutlich auf den Fehler zurückzuführen, dass den westlichen Staaten eine klare Strategie fehlte, die Staatsaufbau und militärische Mission miteinander verbunden hätte.

Idealerweise sollte die Hilfe beim State Building in schwachen Staaten erfolgen, damit diese gar nicht erst kollabieren. Es gibt jedoch einige Argumente, die dagegen sprechen. Maßgeblich sind vor allem die begrenzten Ressourcen der westlichen Staaten, in allen schwachen Staaten unterstützend einzugreifen, da die Zahl letzterer von manchen Experten weltweit auf bis zu 60 geschätzt wird (vgl. Ghani; Lockhart 2008: 23). Auf der anderen Seite sind viele schwache Staaten undemokratisch (vgl. Nuscheler 2003: 421-425). Undemokratische Regime zu stabilisieren, um einen Staatszusammenbruch zu verhindern, dürfte zumindest umstritten sein. Dies gilt vor allem, wenn man sich an der Reform des Sicherheitsapparates beteiligt, der in solchen Staat vor allem als Mittel der

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Machterhaltung und Unterdrückung eingesetzt wird. Hier tritt der klassische Konflikt zwischen moralischen Imperativen und einem stabilen Staatensystem zutage. Abgesehen davon würden die Herrscher vor Ort Eingriffe der internationalen Gemeinschaft in ihren Herrschaftsapparat kaum dulden. Somit bleibt häufig nur noch die Intervention in solchen Staaten, deren politisches System schon zusammengebrochen ist, so wie es beispielsweise in Afghanistan geschah. Greift man in schwachen Staaten militärisch ein, so wie bspw. im Irak, zerstört man erst einmal einen Staat, um dann einen neuen, aber wiederum zunächst schwachen, Staat aufzubauen (vgl. Robinson 2007: 6f). Unterstützung beim Aufbau eines Sicherheitssektors kann jedoch auch bei schwachen Staaten bis zu einem gewissen Punkt geleistet werden. Dies war oft bei postkommunistischen Staaten durch die EU und NATO der Fall. Aber auch einige Entwicklungsländer auf dem Weg zur Demokratie können Bedarf für externe Hilfe sehen und akzeptieren. In diesen Fällen steht jedoch nicht die Etablierung der Sicherheit im Vordergrund, sondern viel mehr die politischen und wirtschaftlichen Implikationen, die mit dem Aufbau eines Sicherheitsapparates einhergehen, der im Dienste der Bürger steht. Zwar kann dieser Prozess auch langwierig und kompliziert sein, doch er fordert von den externen Akteuren deutlich weniger Ressourcen. Im Falle der EU kann sogar der reine Anreiz eines Beitritts schon Motivation genug sein, dass ein Staat seinen Sicherheitssektor reformiert (vgl. Bryden, Hänggi 2005: 29). In der weiteren Arbeit werde ich mich jedoch mit failed states befassen, da dort im Gegensatz zu schwachen Staaten statt einer bloßen Reform ein Polizeiaufbau im eigentlichen Sinne stattfinden muss.

4 Polizeiaufbau im Rahmen des State Building

4.1 Aufbau des Sicherheitssektors

Der Aufbau der Sicherheitskräfte kann immer nur Teil eines ganzen State Building- Ansatzessein. Da die Grundfunktionen des Staates die Monopolisierung legitimer Gewaltanwendung und die Schaffung einer Rechtsordnung sind, bedarf dieser Sektor beim State Building erhöhter Aufmerksamkeit. Der Sicherheitssektor umfasst neben den exekutiven Organen das Justizwesen, aber auch die Armee zur Abwehr militärisch organisierter Regierungsgegner (vgl. Steck 2005: 362-365).

Als Gesamtkonzept für die (Wieder-)Herstellung der Staatsgewalt und der Herrschaft des

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Rechts hat sich bei internationalen Organisationen die Security Sector Reform (SSR) durchgesetzt (vgl. Gross 2009: 9ff). Dieser Ansatz versucht das Problem umfassend zu behandeln, in dem der gesamte institutionelle Rahmen gebildet wird. Um die Rolle des Polizeiaufbaus im State Building zu bestimmen, lohnt sich ein Blick auf das Konzept der SSR. Hierbei geht es neben der Polizei auch um die Armee, die Entwaffnung oder der Einbezug nicht-staatlicher Akteure, die Geheimdienste und die Justiz (vgl. Hänggi 27f). Die Polizei erfüllt zwar eine Grundfunktion des Staates, kann jedoch nicht allein wirksam sein. Das wichtigste, komplementäre Element zum Polizeiaufbau ist das Justizwesen. Ein dysfunktionales Justizsystem kann die beste Polizeiarbeit zunichte machen, wenn Angeklagte nicht verurteilt werden oder Verurteilte frühzeitig aus dem Gefängnis entlassen werden (vgl. Fair, Jones 2009: 13f). Hier sind Exekutive und Judikative auf einer sehr basalen Ebene aufeinander angewiesen und ermöglichen sich erst gegenseitig die volle Funktionsfähigkeit.

Deshalb müssen externe Akteure bei der (Wieder-)herstellung der Staatlichkeit zeitgleich die verschiedenen Säulen des Sicherheitssektors aufbauen. Gerade bei Staaten-Koalitionen muss die Kohärenz des Vorgehens gewährleistet sein, da sonst die Minderleistung eines einzelnen Partners das Gesamtvorhaben scheitern lassen kann. In der Vergangenheit haben sich auch deshalb Missionen bewährt, die von internationalen Organisationen wie der UN oder der NATO geführt wurden (vgl. Dobbins et al. 2007: 6-10).

4.2 Polizeiaufbau durch externe Akteure

In den 1990er Jahren konnten westliche Staaten viele Erfahrungen mit internationalen Polizeimissionen sammeln. Beispielhaft sind dafür Missionen in Haiti, Ost-Timor, Bosnien-Herzegowina und dem Kosovo (vgl. Dobbins 2008: 126f).

Nach Shin lassen sich drei mögliche Komponenten einer Polizeimission identifizieren: Die Exekutive, Monitoring und Ausbildung. Als exekutiv können solche Einsätze bezeichnet werden, in denen die externen Polizisten die Polizeiarbeit im Einsatzland temporär übernehmen. Ein Beispiel dafür wäre die UN Mission in Kosovo (UNMIK) im Kosovo, bei der, neben der militärischen Kosovo Force (KFOR), die Polizeiarbeit teilweise von den externen Akteuren durchgeführt wurde. Hierbei ist vor allem zu gewährleisten, dass die eingesetzten Polizisten die lokalen Gesetze kennen und mit der Bevölkerung kommunizieren können. Außerdem kann es zu einsatzspezifischen Komplikationen

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kommen, bspw. wenn Polizisten zum Zeitpunkt einer Gerichtsverhandlung schon wieder in ihrem Heimatland sind und keine Aussage vor Ort machen können (vgl. Shin 2005: 171f). Exekutiv-Einsätze können den Polizeiaufbau stützend begleiten. Monitoring könnte grob mit „Überwachung“ übersetzt werden, doch suggeriert dieser Begriff eine starke Passivität. Für gewöhnlich umfasst das Monitoring aber auch ein Gegensteuern dort, wo inadäquate Verhaltensweisen oder Organisationsstrukturen beobachtet werden. Monitoring-Aufgaben können die Überwachung lokaler Polizisten beinhalten, bei denen z. B. auf Einhaltung rechtsstaatlicher Standards geachtet werden muss. Sogar eigene Ermittlungen der internationalen Polizisten können unter Umständen nötig sein, wenn lokale Verfahren als unangemessen betrachtet werden. Die Überwachungstätigkeit kann sich jedoch auch auf die Strukturen der Polizeiorganisation beziehen, insofern als dass Abläufe oder Organisationsstrukturen auf ihre Effektivität überprüft werden. So könnten externe Beobachter neue Mechanismen zur Korruptionsbekämpfung vorschlagen und gegebenenfalls, je nach Mandat, auch implementieren. Jeder Eingriff in die lokale Polizei muss jedoch nach klaren Regeln folgen, die zuvor festgelegt wurden, um willkürliche Maßnahmen zu verhindern (vgl. ebd.: 173ff). Bei der Ausbildung geht es schließlich darum, die Polizei vor Ort zu schulen. Dieses Training kann sich auf einfache Basiselemente wie internationale

Menschenrechtsstandards beziehen, oder aber komplexe Ermittlungsmethoden vermitteln. Fundamentale Bedeutung hat zudem das Erlernen der (neuen) Gesetze. Für solche Trainingsmissionen müssen die Ausbilder entsprechend geschult sein und die externen Akteure ein sinnvolles Programm konzipieren (vgl. ebd.: 177f). Beim Polizeiaufbau können alle drei Missionsdesigns ineinander greifen. Während das Monitoring und die Ausbildung unerlässlich für die Aufstellung einer neuen Polizei erscheinen, ist die exekutive Komponente optional.

Die Frage, die externe Akteure vorab beantworten müssen ist, ob sie die möglicherweise vorhandene Polizei umbauen oder einen komplett neuen Polizei-Apparat aufbauen wollen. Auf der vorhandenen Struktur aufzubauen, hat den Vorteil, dass sofort nach dem Sturz des Regimes wieder für Sicherheit im öffentlichen Raum gesorgt werden kann. Zudem ist es für die externen Akteure deutlich günstiger, bestehendes zu transformieren als etwas völlig Neues zu schaffen. Auf der anderen Seite ist der Sicherheitsapparat des vorher gegangenen Regimes eine Stütze seiner Macht gewesen. Je nach Situation kann die Polizei vollkommen diskreditiert sein, wenn sie bspw. an ethnischen Säuberungen beteiligt

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war oder das Herrschaftsinstrument einer Bevölkerungsgruppe darstellt. Dann kann unter Umständen ein Neuanfang wichtig sein, um Vertrauen in das neue System zu schaffen. In gescheiterten Staaten wie Somalia oder Afghanistan erübrigt sich diese Entscheidung, da es zumeist keine Organisation mehr gibt, die eine Polizei im eigentlichen Sinne darstellt (Dobbins et al. 2007: 60f). Ein Fallbeispiel für die erheblichen Komplikationen, die mit einer Auflösung der bestehenden Sicherheitsorgane einhergehen, bietet der Irak. Hier wurde mit dem Ziel, alle Eliten des Saddam-Regimes zu entfernen ('De-Baathification'), Polizei und Armee aufgelöst und allen ehemaligen Mitgliedern der Baath-Partei der Zugang verweigert. Die Tatsache, dass schlagartig hunderttausende, an Waffen ausgebildete, Männer aus einer sozialen Gruppe arbeitslos wurden, gilt als eine der Keimzellen für den Aufstand gegen die US-Truppen (vgl. Ricks 2006: 154-161).

Abstrakt gesprochen bezeichnet der Polizeiaufbau durch externe Akteure den Aufbau einer staatlichen Organisation in einem anderen Land. Auf der Mikroebene ließe sich argumentieren, dass der Aufbau einer formalen Organisation vergleichsweise einfach ist. Versteht man die Organisation als ein aus Regeln bestehendes soziales Gebilde, müsste man schließlich nur die „best practice“ aus anderen Staaten übernehmen. Man könnte davon ausgehen, dass es ein optimales Modell gibt, wie eine Polizei organisiert werden sollte. Dieses Modell könnte man dann erfolgreich quasi als Blaupause in den State Building-Prozess einbinden. Diese Sicht greift jedoch zu kurz (vgl. Fukuyama 2005: 41f). Die Tatsache, dass bspw. die Polizei in Deutschland zufriedenstellend für öffentliche Ordnung und Rechtssicherheit sorgen kann, lässt sich nicht allein mit dem Organisationsmodell begründen. Die Funktionsweise einer Polizei hat tiefere, soziologische Wurzeln. Das deutsche Polizeiwesen hat eine jahrhundertealte Tradition, die in das Preußen des 18. Jahrhunderts zurückreicht (vgl. Bayley 1975: 245f). In dieser Zeitspanne wurden Erwartungen, Normen und Werte herausgebildet, die das Verhältnis von Bürger und Staat nachhaltig prägten (vgl. Fukuyama 2005: 39ff). Um Korruption vorzubeugen, lassen sich beispielsweise Kontrollmechanismen in eine Organisation einbauen, die der Bestechung oder dem Ämterkauf vorbeugen sollen. Es kann anonyme Meldemechanismen geben, Schutz für whistleblower oder Überwachungsmöglichkeiten für Vorgesetzte (vgl. Transparency International 2009). Dies funktioniert jedoch nur dann, wenn Bestechung in einer Gesellschaft tatsächlich als illegitim anerkannt ist. Kulturelle Beschränkungen können ein großes Hindernis für einen erfolgreichen Polizeiaufbau darstellen. Besteht in der Gesellschaft, und damit auf den

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verschiedenen Ebenen der Organisation, eine gewisse Akzeptanz für Korruption, können auch die besten Regeln nur wenig Wirkung entfalten. Dazu müssten sich zunächst mindestens die Normen der verantwortlichen Individuen ändern. Inwiefern externe Akteure dazu in Lage sind, ist schwer zu bestimmen. Falls von außen Einfluss auf die gesellschaftlichen Normen geübt werden kann, dann sicherlich nur über einen längeren Zeitraum (vgl. Fukuyama 2005: 50ff). Kritiker des State Building-Konzepts stellen auch die Frage, ob staatliche Institutionen einfach von außen eingesetzt werden können. Sie verweisen darauf, dass Demokratie oder gute Regierungsführung eigentlich Ergebnis eines gesellschaftlichen Prozesses sind und nicht an deren Anfang stehen (vgl. Chandler 2006: 70f).

Die Polizeiausbildung, auf allen Ebenen, muss also neben den „technischen“, kriminologischen Fähigkeiten auch auf ein neues Selbstbild und eine neue Ethik der Polizisten abzielen. Besonders die Führungsebene, der zumeist die Aufsicht über Kontrollmechanismen zur internen Kriminalitäts- und Korruptionsbekämpfung obliegt, benötigt eine umfassende Ausbildung, die diese ethischen Aspekte einbezieht. Denn vor allem wenn Polizisten dem willkürlichen Verhalten ihrer Vorgesetzten ausgesetzt sind, ist der Anreiz groß, das Amt zur kurzfristigen (und illegalen) Bereicherung zu nutzen (vgl. International Crisis Group 2007: 17-21).

Die erste Herausforderung in der Anfangsphase des Polizeiaufbaus liegt darin, dass die Polizei in kurzer Zeit ausreichend ausgebildet werden muss. Je länger keine Polizei einsatzbereit ist, desto weniger öffentliche Ordnung besteht und desto weniger vertraut die Bevölkerung den neuen Institutionen. Außerdem müssen die externen Akteure so lange für Sicherheit sorgen, was den Einsatz in die Länge zieht und Kosten verursacht. Während die Ausbildung eines einfachen Streifenpolizisten möglicherweise in wenigen Monaten ausreichend zu bewerkstelligen ist, brauchen Führungskräfte eine jahrelange Schulung. Geht man von begrenzten Kapazitäten des externen Akteurs aus, stellt sich zudem die Frage, ob vorrangig höhere Beamte oder eher einfache Polizisten ausgebildet werden sollen. Ersteres ermöglicht unter Umständen, dass die neue Führungsschicht den Polizeiaufbau mit trägt und ausbaut. Letzteres sorgt möglicherweise schneller für spürbare Verbesserungen bei der Bevölkerung (vgl. Dobbins et al. 2007: 47-52). Gegner der neuen politischen Ordnung in schwachen Staaten sind sich zudem der Wichtigkeit einer funktionierenden Polizei bewusst. Polizisten sind in der Regel weniger schwer bewaffnet als die einheimische Armee oder die internationalen Truppen. Zudem

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können sie sich nicht in gut geschützte Militärstützpunkte zurückziehen, sondern leben zusammen mit der zivilen Bevölkerung an ihrem jeweiligen Einsatzort. Das macht sie für Angriffe auf sich oder ihre Familien besonders anfällig (vgl. International Crisis Group 2007: 14ff). Hier wird ein Dilemma sichtbar, das schwierig zu lösen ist: Die klassische Unterscheidung, wonach die Polizei für innere und das Militär für äußere Bedrohungen zuständig ist, lässt sich bei einem Aufstand kaum aufrecht erhalten. Vietnam, Irak oder Afghanistan zeigen, dass State Building häufig mit derartigen Aufstandsbekämpfungen einhergehen. Gerade deshalb ist es notwendig, die Aufgaben klar zuzuteilen und zu verhindern, dass sich die Aufgaben von Polizei und Militär zu sehr vermischen. Der Schutz der Bevölkerung vor Kriminalität und die Herstellung von Rechtssicherheit dürfen nicht geringer gewichtet werden als die Aufstandsbekämpfung (vgl. Rosenau 2008: 12ff).

Die für die Ausbildung notwendigen externen Kräfte variieren je nach Stärke bzw. Schwäche des betroffenen Staates. Handelt es sich nur um einen schwachen Staat, reicht es unter Umständen, wenn wenige hochqualifizierte Polizeiausbilder dorthin geschickt werden. Diese können das benötigte Know-How bereitstellen und bei Reformen der Sicherheitsarchitektur helfen. In gescheiterten Staaten muss der Kräfteansatz deutlich größer gewählt werden. Hier müssen nicht nur einige wenige Führungskräfte beraten werden, sondern unter Umständen die gesamte Polizei von Grund auf aufgebaut werden. Gleichzeitig müssen die externen Polizeikräfte oder militärische Einheiten die öffentliche Sicherheit übergangsweise gewährleisten, also exekutive Aufgaben übernehmen (vgl. Dobbins 2008: 126f).

Die Entsendung der Polizeibeamten in das Krisengebiet ist allerdings eine Hürde. In den USA oder Deutschland ist es bspw. nicht möglich, Polizeibeamten Auslandseinsätze zu befehlen (vgl. Dobbins et al. 2007: 64f). Das lässt sich entweder durch finanzielle Anreize wie dem deutschen „Auslandsverwendungszuschlag“ ausgleichen, oder durch den Einsatz privater Sicherheitsfirmen, die ehemalige Polizisten oder Soldaten beschäftigen und in das Einsatzgebiet schicken können (vgl. Focus 1999). Die USA haben, anders als die Europäer, stark auf private Sicherheitsdienstleister zurückgegriffen. Private Military Contractors (PMCs) erfüllen bspw. im Irak ein weites Spektrum von Aufgaben, die von Gastronomie und Logistik bis hin zu paramilitärischen Einsätzen reicht. So waren im Irak Ende 2006 allein 1.500 Mitarbeiter der Firma DynCorp International im Einsatz, wovon die Hälfte als Polizeiausbilder fungierte (vgl. Washington Post 2006). Der Vorteil dieser Firmen ist, dass sie benötigte Ressourcen wie pensionierte Polizisten schnell zur Verfügung

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stellen können. Auch in Afghanistan wird die von den USA finanzierte Polizeiausbildung größtenteils von DynCorp durchgeführt (vgl. United States Government Accountability Office (US GAO) 2008: 5).

Die Probleme bei der Entsendung der Polizisten sind allerdings nicht neu. Schon im Jahr 2000 empfahl der Brahimi-Report der UN den Aufbau von Polizisten-„Pools“ und klaren Kommunikationslinien, um zügig internationale Polizeimissionen aufbauen zu können (UN 2000: 20f). Militär kann den Aufbau mitunter sinnvoll unterstützen, da die Militärpolizei in westlichen Staaten ein Niveau aufweist, das mindestens für die Ausbildung einfacher Streifenpolizisten in schwachen Staaten ausreicht. In Deutschland wird diese Aufgabe zum Teil von den Feldjägern, der „internen Bundeswehr-Polizei“, übernommen. Im Gegensatz zur zivilen Polizei kann Militärpolizei der Auslandseinsatz befohlen werden (vgl. Bundesregierung 2008: 27). Die Bundesrepublik Deutschland bspw. war 2008 mit rund 200 Polizeibeamten an 12 internationalen Missionen beteiligt (vgl. Stuttgarter Zeitung 2008). Neben Post-Konfliktstaaten wie Afghanistan, Bosnien-Herzegowina oder dem Kosovo gehören auch Regionen mit schwach ausgeprägter Staatlichkeit wie Georgien, Liberia, Sudan, die Republik Moldau oder die palästinensischen Autonomiegebiete zu den Einsatzgebieten. Viele Missionen dienen jedoch nicht dem Polizeiaufbau, sondern sind vielmehr Reformprojekte, damit die betroffenen Staaten internationale Standards erreichen (vgl. Polizei NRW 2009).

Optimal für Staaten, die den Polizeiaufbau in anderen Ländern vorantreiben wollen, wäre eine staatliche oder internationale Behörde, die auf diese Aufgabe spezialisiert ist. Es müssten Fachleute für den Aufbau von Verwaltungsstrukturen und die Ausbildung der Sicherheitskräfte vorhanden sein. Zudem sollte der Einsatz eigener Polizisten als Ausbilder auf sicherem rechtlichen Grund stehen. Möglicherweise könnten auch spezielle Polizeieinheiten für Auslandsaufgaben geformt werden. Die Behörde könnte dann im Außenministerium angesiedelt werden. Solche Fähigkeiten hatten bspw. die USA bis in die 1960er Jahre unter dem Dach der US Agency for International Development (USAID), deren (Polizei-)Kapazitäten jedoch mit Ende der Kolonialzeit drastisch reduziert wurden (Rashid 2008: 174ff).

State Building ist ein komplexer Prozess, der jederzeit den Gegebenheiten des jeweiligen Landes angepasst sein muss. Ein häufiger Fehler externer Akteure ist, die Institutionen des besetzten Staates als Spiegelbild eigener Institutionen aufzubauen. Historisch bietet auch hier der Vietnamkrieg Anschauungsmaterial: Die US-Armee war darauf ausgerichtet,

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große konventionelle Kriege schnell zu gewinnen. Nach diesem Vorbild bildeten US-Soldaten dann auch die südvietnamesischen Streitkräfte aus, obwohl der Krieg in Indochina ganz andere Anforderungen stellte (Nagl 2005: 120-124). Übertragen auf den Polizeiaufbau ergeben sich damit viele verschiedene Fragestellungen. Ein andauernder Bürgerkrieg kann mehr paramilitärische Fähigkeiten von der Polizei fordern. In einer streng religiösen Gesellschaft muss die Polizei unter Umständen Glaubenskonflikte beilegen können (OSCE HCNM 2006: 10-18). Wie zudem ein Bericht der US AID über Korruption in Afghanistan zeigt, braucht das Polizeiwesen in einem solchen Land sicherlich andere Kontrollmechanismen als bspw. in Deutschland (US AID 2009: 37f). Diese Beispiele sollen nur verdeutlichen, dass sich keine allgemeingültigen Regeln aufstellen lassen, wie eine Polizeiorganisation aufgebaut werden muss, denn die Anforderungen sind von Land zu Land verschieden .

Dieser Punkt betrifft auch die Frage nach dem Verhältnis des Staates zu traditionellen lokalen Institutionen. In den meisten schwachen oder gescheiterten Staaten haben sich auf der lokalen Ebene Mechanismen herausgebildet, die ähnliche Aufgaben wie Polizei und Justiz übernehmen. Diese Strukturen können Stämme und Clans, aber auch Warlords darstellen, die sich auf formelle oder informelle, religiöse oder traditionelle Regeln stützen. Häufig setzen auch Aufstandsbewegungen an diesem Punkt an, in dem sie die Lücke ausfüllen, die der schwache Staaten hinterlassen hat (vgl. Rosenau 2008: 23). Externe Akteure müssen sich über diese Strukturen informieren und entscheiden, inwiefern diese dem Aufbau einer neuen Ordnung nützen oder sie blockieren können. Lokale Strukturen als Ordnungsfaktor und Stütze des Polizeiaufbaus zu nutzen, ist ein riskantes Unterfangen, das aber auch sehr effektiv sein kann. Dieses Modell wurde im Irak ab 2006 umgesetzt und war einer der entscheidenden Faktoren bei der signifikanten Verbesserung der Sicherheitslage (vgl. Washington Post 2008). Mit relativ wenig finanziellem Aufwand konnten so bestehende Stammesstrukturen, die so genannten „Awakening Councils“ oder „Sons of Iraq“, genutzt werden, um auf lokaler Ebene für Sicherheit vor Terroristen und Aufständischen zu sorgen. In dieser Konstellation kann die Miliz den (para-)militärischen Part abdecken, während die Polizei in einem ruhigen Umfeld ihrer Aufgabe nachgehen. Die große Gefahr in diesem Modell ist, dass die Stammesmilizen das staatliche Gewaltmonopol langfristig selbst aushöhlen. Deshalb müssen die Mitglieder nach der Stabilisierung in die Sicherheitskräfte integriert bzw. so aufgelöst werden, dass kein Gefahrenpotenzial mehr besteht (vgl. Kilcullen 2007). Ein abschließendes Urteil über das Experiment „Awakening Councils“ ist jedoch noch nicht möglich. Bis Mitte 2009 gab es

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zwar Fortschritte bei der Integration der bis zu 100.000 Kämpfer. Doch es gibt immer wieder gewalttätige Konflikte und Spannungen im Verhältnis der schiitisch dominierten Regierung mit den sunnitischen Stämmen (vgl. Radio Free Europe 2009).

Die Erfahrungen auf dem Balkan oder im Irak zeigen, dass staatliche Institutionen wie die Polizei möglichst die Verteilung der Bevölkerungsgruppen widerspiegeln sollten (OSCE HCNM 2006: 10-18). Ansonsten kann es dazu kommen, dass bestimmte Ethnien die Polizei per se als illegitim betrachten, weil sie sich nicht repräsentiert oder benachteiligt fühlen. Im schlimmsten Fall fällt die Kontrolle über den Staat, und damit auch über die Sicherheitsorgane, in die Hand einer bestimmten ethnischen oder religiösen Gruppe. Gerade in Postkonflikt-Staaten ist es wichtig, dass die Institutionen die Anliegen aller Bevölkerungsgruppen angemessen einbeziehen. Anschaulich wird diese Problematik am Beispiel Irak: Dort bestand die Polizei nach 2003 größtenteils aus den bis dahin unterdrückten Schiiten. Als der Konflikt im Jahre 2006 bürgerkriegsähnliche Ausmaße annahm, nutzten schiitische Radikale die Polizei als Instrument für ethnische Säuberungen in sunnitischen Vierteln Bagdads (vgl. Time 2006).

4.3 Zwischenfazit: Die Rolle des Polizeiaufbaus State Building durch externe Akteure

Wie ich zeigen konnte umfasst das State Building, vor allem im Sinne eines vollständigen Neuaufbaus des Staates, die Herstellung staatlicher Grundfunktionen. Eine der wichtigsten Funktionen ist das legitime staatliche Gewaltmonopol, durch das Vertrauen in die Rechtsordnung geschaffen wird. Zur Durchsetzung der Normen benötigt man einen funktionierenden Sicherheitssektor insgesamt und ein funktionales Polizei- und Justizwesen im speziellen. Ein möglichst schneller Polizeiaufbau ist deshalb von entscheidender Wichtigkeit, wenn die Situation der Bevölkerung spürbar verbessert und im Gegenzug der neue Staat von den Bürgern als legitim anerkannt werden soll. Externe Akteure müssen sich demnach entscheiden, ob sie eine neue Polizei auf- oder die alte Polizei umbauen wollen. Damit hängt auch die Formulierung des Mandats zusammen, die klären muss, welche Aufgaben die Polizeimission der externen Akteure übernehmen soll. Zudem muss der Ressourcenansatz ausreichend sein und die Koordination der beteiligten Akteure gelingen. Im Idealfall besitzen die externen Akteure schon vor dem Einsatz eine Institution, die die entsprechenden Kapazitäten mobilisieren kann.

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Die Mindestanforderungen an die neu zu schaffende Polizei sind, dass sie landesweit präsent sein und die einzige Organisation darstellen sollte, deren Gewaltanwendung als legitim betrachtet wird. Auch die Zuverlässigkeit der eingesetzten Polizisten ist wichtig. Schwäche gegenüber Aufständischen oder kriminellen Netzwerken untergraben das Vertrauen in der Bevölkerung ebenso wie Kriminalität oder Korruption im Polizeiapparat. Da das Ziel des State Buildings die Schaffung eines demokratischen Staates sein sollte, muss die Polizei die Herrschaft des Rechts ermöglichen, statt eine Schutztruppe der Regierung darzustellen.

Ich werde nun im weiteren Teil der Arbeit darstellen, wie die externen Akteure in Afghanistan das State Building und den Polizeiaufbau durchgeführt haben und zu welchen Ergebnissen dieser Einsatz bis 2008 führte.

5 Afghanistan

Einen starken Staat nach westlichem Verständnis hatte Afghanistan sicherlich zu keinem Zeitpunkt (vgl. Schetter 2005: 104). Der Entwicklung einer Staatlichkeit standen diverse Faktoren entgegen. Einer der wichtigsten Gründe ist die Geografie des Landes. Afghanistan besteht zu großen Teilen aus extrem zerklüftetem Gelände, das sich teilweise bis auf mehrere tausend Meter Höhe erstreckt. Das Hindukusch-Gebirge schiebt sich von Osten her direkt in die Mitte des Staatsgebietes. Dadurch war es zu allen Zeiten schwierig, weitere Strecken in Afghanistan zurückzulegen. Zudem konnte die agrarische Nutzung der wenigen geeigneten Flächen selten größere Erträge abwerfen. Dies begünstigte häufig eine (halb-)nomadische Lebensweise (vgl. Lanik 2007: 141f). Eine produktive Landwirtschaft, die Überschüsse erwirtschaftet, ist jedoch Voraussetzung für eine stärkere Arbeitsteilung der Gesellschaft (vgl. Tilly 1975: 19ff). Aufgrund seiner zentralen Lage zwischen mehreren historischen Großreichen ist Afghanistan ein Vielvölkerstaat (vgl. Schetter 2007: 125f). Das Land wurde im Laufe der Geschichte immer wieder von Großmächten erobert. Von Alexander dem Großen über das Persische Reich bis zu den Mongolen kamen und gingen Völker und Herrscher. Von Bedeutung ist auch, dass Afghanistan nicht aus eigenem Antrieb heraus ein Staat wurde, sondern zur Kolonialzeit durch den Konflikt zwischen Großbritannien und Russland quasi erst geschaffen wurde (vgl. Baberowski 2007: 31). Bei der Grenzziehung wurde, wie so oft in der Kolonialgeschichte, auf ethnische Aspekte keine Rücksicht genommen. Dies zeigt

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sich auch heute noch vor allem daran, dass für die paschtunischen Stämme die Grenze zu Pakistan (Durand-Linie) de facto nicht existiert, weil sie quer durch ihr „Paschtunistan“ verläuft (vgl. ebd. 28).

Die Herrschaftsstrukturen Afghanistans bis 2001 (und teilweise auch danach) hatten wenig mit dem modernen, europäischen Verständnis von Staatlichkeit zu tun. Herrschaft muss in diesem Zusammenhang als personenbezogen, also von Milizenführern und Warlords abhängig, verstanden werden und nicht territorial. Die Loyalität der Polizei galt jeweils dem lokalen Machthaber und wer durch das Land reisen wollte, musste Schutzgelder und Wegzölle bezahlen. Die politische Landschaft Afghanistans zu Anfang des 21. Jahrhunderts ähnelte jener Mitteleuropas zu Zeiten des 30-jährigen Krieges (vgl. Schetter 2005: 109-114).

Trotz schwacher Staatlichkeit war Afghanistan also kein herrschaftsfreier Raum. Die Macht war und ist jedoch sehr dezentral verteilt. Der Stamm bildet die wichtigste Einheit politischer Herrschaft. So gibt es eine weit zurückreichende demokratische Tradition in Afghanistan, die darin begründet sind, dass afghanische Männer, besonders Paschtunen, außerhalb der Familie kaum hierarchische Strukturen akzeptieren (vgl. Lanik 2007: 142f). Aufgrund dieser anti-hierarchischen Kultur müssen alle größeren Entscheidungen von den Stammesführern ausgehandelt werden. Hierzu treffen sich die Männer eines Stammes oder größerer sozialer Einheiten zu so genannten Dschirgas, einer Art demokratischem Gremium der Oberhäupter (vgl. Nölle-Karimi 2007: 135-140). Mit dem Aufkommen des afghanischen Staates gab es zeitweise Führer, so genannte Khane, die die Anliegen der Stämme gegenüber der Zentralregierung vertraten. Diese waren jedoch keine Herrscher über tribale Allianzen, sondern hatten nur solange ihre koordinierende Stellung inne, wie sie den Stammesfürsten nützlich waren (Lanik 2007: 142f). Daran lässt sich auch erkennen, wie fragil die Machtverhältnisse waren, da es durchgehend sehr viele politische Einheiten und Bündnisse gab.

Bis in die 1970er Jahre hinein war der afghanische Staat für die meisten Afghanen, vor allem aber bei der Landbevölkerung, etwas sehr abstraktes, denn er manifestierte sich selten in typischen Einrichtungen wie Behörden oder einer Polizeistation (vgl. Schetter 2007: 126). Doch man muss andererseits zur Kenntnis nehmen, dass in der Periode von 1933-1978 Frieden und Sicherheit auf relativ stabilem Niveau vorherrschten. Dies ist vor allem auf eine Konstellation zurückzuführen, in der der Staat auf lokale Institutionen wie

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die quasi-demokratische Dschirga oder Vermittler wie die paschtunischen Khane zurückgriff (Glatzner 2005: 101). Der Staat griff mit seinen Sicherheitskräften nur dann direkt ein, wenn das lokale Macht-Gefüge gefährdet schien (ebd.: 85f). Während der 1980er Jahre, als der Bürgerkrieg noch sehr stark von dem Konflikt zwischen der auf Modernisierung drängenden Regierung und der konservativen Landbevölkerung geprägt war, verlor der Staat immer mehr die ohnehin schon schwache Kontrolle über weite Teile des Territoriums. Viele Kompetenzen wurden sogar freiwillig an Milizen abgetreten, weil die Regierung der Armee nicht mehr vertraute (vgl. Schetter 2005: 105f). Spätestens in den 1990er Jahren versank Afghanistan völlig im Bürgerkrieg, von den staatlichen Institutionen blieb kaum etwas übrig. Der Kampf zwischen den verschiedenen Mudschaheddin-Fraktionen um die Vorherrschaft zerstörte zudem die restliche Infrastruktur des Landes. Viele Stämme und Warlords in den Grenzgebieten orientierten sich zunehmend an den Nachbarstaaten, mit denen sie Bündnisse eingingen und Handel trieben, was die Relevanz der Grenzen des Staatsgebietes weiter verringerte (vgl. ebd.: 104-107).

Die Situation in Afghanistan zum Zeitpunkt des Einmarsches ausländischer Truppen Ende 2001 war aufgrund dieser Machtkonstellationen auch komplexer, als es häufig den Anschein hat. Die Taliban hatten zwar das Land größtenteils befriedet, aber von einem echten „Taliban-Staat“ konnte kaum die Rede sein (vgl. Steck 2005: 362). Zum einen gab es weiterhin Gebiete im Norden des Landes, die von Warlords beherrscht wurde. Besonders Ahmed Schah Massud leistete den Taliban durchgehend relativ erfolgreich Widerstand im Gebiet des Pandschir-Tals, wurde aber zwei Tage vor 9/11 durch ein al-Qaida-Attentat getötet. Zum anderen hatten die Taliban sich nur mit den meisten paschtunischen Stämmen und diversen Warlords arrangiert, diese aber nicht im entmachtet (vgl. Schetter 2004: 126-135).

Trotz einer Geschichte schwacher Staatlichkeit ist die Identifikation der Afghanen mit Afghanistan sehr hoch (ABC et al. 2009: 38f). Das afghanische Nationalgefühl war wahrscheinlich noch niemals so ausgeprägt wie heute. Alle Untersuchungen zeigen, dass ethnische Zugehörigkeit für die Identität der meisten Afghanen kaum eine Rolle spielt. Stattdessen sagen rund 78%, sie fühlten sich zuerst als Afghanen (vgl. The International Republican Institute 2009: 33). Diese Umfragen stellen allerdings zumeist nicht die Frage nach der Identifikation mit den Stämmen, deren Verhältnis zur Staatlichkeit kompliziert, wenn auch nicht grundlegend feindlich ist. Stämme dürfen als Machtfaktor jedoch auch

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nicht überschätzt werden. Intakte Stammesstrukturen finden sich heute noch vorwiegend im Osten und Südosten des Landes (vgl. Glassner 2007: 149-156). Beispielhaft dafür ist die Provinz Paktia, die von einer intakten Stämmelandschaft geprägt ist. Der afghanische Staat war zu keiner Zeit, auch nicht unter den Taliban, in der Lage, das Gebiet zu kontrollieren. Die Stämme kooperierten viel mehr mit dem Staat, um sich bei der Zentralregierung Einfluss zu sichern. In diesen Gebieten herrscht jedoch keine Anarchie, sondern ein festes tribales Regelwerk, basierend auf dem Paschtunwali-Kodex. Während das starke Gleichheitsideal den Aufstieg von Warlords verhindert, werden die Regeln entweder durch den sozialen Druck oder aber durch Arbakee, einer Art Stammespolizei durchgesetzt (ebd.: 149-152). In weiten Teilen Afghanistans sind diese Strukturen jedoch durch

Wanderungsbewegungen, Bürgerkrieg und eine langsamen Modernisierung schwach oder gar nicht ausgeprägt. Exemplarisch ließe sich dafür die Provinz Kunduz nennen, die sich durch eine starke ethnische Heterogenität auszeichnet. In diesen Provinzen haben jedoch häufig lokale und regionale Kriegsherren und Kriminelle das Sagen. Während solche Provinzen bei den internationalen Truppen oft als wenig gefährlich gelten, fühlt sich die Bevölkerung dort tendenziell eher unsicher (ebd.: 153-156). In Bezug auf das State Building ist die komplexe und heterogene Sozialstruktur des Landes differenziert zu betrachten. Auf der einen Seiten sind starke Stämme sicherlich ein Hindernis für den Aufbau eines modernen Staatswesens. Andererseits bieten diese Strukturen die Möglichkeit, schnell für Sicherheit zu sorgen und bspw. die Unterwanderung des Staates durch ausländische Kämpfer (pakistanische Taliban, al-Qaida, etc.) zu unterbinden.

5.1 State Building durch die Internationale Gemeinschaft

Der State Building-Ansatz für Afghanistan sah einen so genannten „light footprint“ vor. So legt die Resolution 1401 großen wert auf die Betonung der afghanischen Souveränität. Ein Grund dafür war die Vorstellung, dass Afghanen keine große ausländische Präsenz dulden würden und mit Gegenwehr reagieren könnten, wenn externe Akteure allzu große gesellschaftliche Änderungen anstreben (vgl. Rashid 2008: 196). Dies gilt auch für die Frage nach der Herstellung von Sicherheit. Überwiegend war dies auf die Haltung der USA zurück zu führen, die keinen Krieg im eigentlichen Sinne führen wollten. Stattdessen war schon die Invasion unter der Leitung der CIA erfolgt und von den afghanischen Kriegern der Nord-Allianz mit US-Luftunterstützung durchgeführt worden. Die USA

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stationierten nach der Vertreibung der Taliban nur wenige Tausend Soldaten, um Terroristen zu jagen, nicht jedoch um den Aufbau eines neuen Staates zu unterstützen. Nach Ansicht der Bush-Administration sollte diese Aufgabe der UN zukommen (ebd. 74f). Betrachtet man die ständige Transformation des Afghanistan-Engagements im Laufe der Jahre, wird deutlich, dass im Vorfeld keine Zeit für State Building-Planungen war. Die mögliche Erforderlichkeit vieler Peacekeeping-Einsätze und Humanitärer Interventionen zeichnet sich über lange Zeit ab, bspw. bei Bürgerkriegen oder ethnischen Säuberungen. Der enorme Umfang einer solchen Operation bedarf einer guten Planung und Vorbereitung (vgl. Dobbins et al. 2007: 1f). Im Falle Afghanistans war dies, trotz der prekären Situation des Landes, nicht gegeben, denn vor den Anschlägen des 11. September 2001 gab es keine Pläne, dort zu intervenieren (vgl. Rashid 2008: 61ff). Vieles von dem, was die Internationale Gemeinschaft in Afghanistan umsetzte, wurde demnach ad hoc entschieden.

Die führenden externen Akteure des State Buildings waren zunächst Staaten. Doch schon in den Anfangsphasen der Operation kamen auch nicht-staatliche Akteure hinzu. Viele Hilfsorganisationen strömten ins Land und bekamen Milliardenaufträge von der UN, um den Wiederaufbau voranzutreiben (Ghani, Lockhart 2008: 93ff). Zudem spielten private Sicherheitsdienstleister wie DynCorp bei der Ausbildung der Afghan National Army (ANA) und der Afghan National Police (ANP) eine entscheidende Rolle (vgl. Rashid 2008: 205f). Internationale Organisationen übernahmen erst nach und nach mehr Verantwortung in Afghanistan. So wurde im März 2002 die United Nations Assistant Mission in Afghanistan (UNAMA) eingerichtet, die vor allem für die Koordination der Hilfsmittel verantwortlich ist und der afghanischen Regierung in strategischen Fragen zur Seite steht (AREU 2009: 62f). Im Jahr 2003 übernahm die NATO die Leitung der ISAF (ebd.: 39f). Diese wurde seit 2001 von Großbritannien geführt und ist vom UN-Sicherheitsrat mandatiert. Auftrag der ISAF war es, „to assist the Afghan Interim Authority in the maintenance of security in Kabul and its surrounding areas, so that the Afghan Interim Authority as well as the personnel of the United Nations can operate in a secure environment“ (UNSC 2001: 2). Parallel dazu blieb jedoch weiterhin die Operation Enduring Freedom (OEF) bestehen, unter der auch ein großer Teil der Sicherheitskräfte-Ausbildung stattfand (vgl. FAZ 2009). Im weiteren Verlauf werde ich die staatlichen und internationalen Akteure, die an ISAF und OEF beteiligt sind, sowie die UNAMA, unter dem Begriff Internationale Gemeinschaft zusammenfassen, da der Afghanistan-Einsatz insgesamt einen hohen Grad der Legitimität auf internationaler Ebene genießt. Dies verdeutlicht vor allem die Tatsache, dass er von

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Anfang an völkerrechtlich durch die Vereinten Nationen abgesichert war und auch heute noch rund 40 Nationen an ISAF beteiligt sind.

Mit dem Sturz der Taliban wurde der Neuaufbau des afghanischen Staates eingeleitet. Ziel der internationalen Gemeinschaft war es, einen demokratischen Rechtsstaat zu schaffen, der verhindern sollte, dass Afghanistan wieder zu einem „sicheren Hafen“ für Terroristen werden konnte. Formal wurde das Ziel, die notwendigen Institutionen zu errichten, auch erreicht. Mit der Konstituierenden Loya Dschirga, einer Versammlung von 500 gewählten Repräsentanten aus ganz Afghanistan, gab sich der neue Staat 2004 eine Verfassung (AREU 2008: 29). Afghanistan hat ein präsidentielles Regierungssystem und ist in verschiedene Provinzen unterteilt, deren Gouverneure wiederum vom Präsidenten ernannt werden. Zudem besitzt der Staat ein Zwei-Kammer-Parlament (Rashid 2008: 212-218). Die afghanische Verfassung beinhaltet wichtige Elemente der Rechtsstaatlichkeit und orientiert sich somit, trotz des klaren Bekenntnis' zum Islam, an westlichen Standards. So werden ab Artikel 22 die Bürgerrechte der Afghanen präzisiert, zu denen bspw. das Recht auf körperliche Unversehrtheit, das Recht auf Eigentum oder die Unschuldsvermutung gehören (Constitution of Afghanistan 2004: Chapter 22-59). Damit war die Grundlage gelegt für die Polizei und Justiz, die mit dieser Verfassung eine angemessene „Verfassungswirklichkeit“ aufbauen sollten.

Das erklärte Ziel der Internationalen Gemeinschaft ist, einen stabilen afghanischen Staat aufzubauen. So bekräftigt der UN-Sicherheitsrat in seinen Resolutionen die Ansicht, dass der afghanische Staat selbst für Sicherheit sorgen soll. Die Internationale Gemeinschaft soll ihn dabei so lange wie nötig unterstützen (vgl. United Nations Security Council 2003). Der deutsche Bundesminister der Verteidigung, Franz-Josef Jung, formulierte es ähnlich: „[..]Unser Ziel bleibt die selbsttragende Sicherheit in Afghanistan“ (Bundesministerium der Verteidigung 2009). Dies spiegelt sich auch in dem Mandat des deutschen Beitrags zur International Security Assistance Force bei, in dem deutlich formuliert wird, dass die Bedingung für einen Abzug aus Afghanistan der erfolgreiche Aufbau der Sicherheitskräfte ist (vgl. Bundestag 2008: 6f).

Darum war eines der wichtigsten Elemente des Staatsaufbaus die Security Sector Reform (SSR). Die Reform sah vor, die grundlegenden Sektoren für die Wiederherstellung der Sicherheit in Afghanistan vollständig neu aufzubauen. Jedem Sektor wurde eine „lead nation“ zugewiesen. Die fünf Säulen der SSR für Afghanistan waren der Aufbau einer

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Armee, der Aufbau einer Polizei, die Drogenbekämpfung, Aufbau des Justizwesen und „Disarmament, Demobilization and Reintegration“ (DDR) (vgl. Steck 2005: 364f). Die SSR erwies sich jedoch als zu unkoordiniert. In allen vorhergegangen, vergleichbaren internationalen Projekten nahm eine internationale Organisation wie die UN die Führungsrolle ein. Die Zersplitterung des Sicherheitssektors führte zu einem wenig kohärenten Vorgehen der internationalen Gemeinschaft. Jede lead nation verfolgte ihre eigenen Konzepte und die ständige Koordination zwischen den Ländern sorgte für Friktionen. Dies zeigt sich bspw. an der Diskrepanz der Fähigkeiten zwischen ANP und ANA. Während die Armee mittlerweile ein annehmbares Niveau erreicht hat, hinkt die Polizei weiter hinterher. Dieser Umstand ist direkt auf die unterschiedlich starken Engagements Deutschlands und der USA zurückzuführen (vgl. Dobbins 2008: 123f). Das DDR wurde von UNAMA und Japan übernommen. Um ein staatliches Gewaltmonopol zu etablieren, ist die Entwaffnung anderer Akteure innerhalb der Staatsgrenzen von großer Bedeutung. In dieser Säule konnte die Internationale Gemeinschaft einige Erfolge aufweisen. Viele Gruppen wurden entwaffnet, jedoch bei weitem nicht alle. Dies konnte ein gravierender Nachteil für kooperative Gruppierungen sein, wenn ihre jeweiligen Gegner sich weigerten, entwaffnet zu werden (vgl. Schetter 2005: 130f). Wohl am bedeutendsten im Zusammenhang mit dem Polizeiaufbau war die Schaffung eines funktionierenden Justizsystems. Mit dieser Aufgabe wurde Italien betraut und auch hier sind die Erfolge bislang bescheiden. Wie groß die Herausforderung ist, belegte eine Untersuchung im Jahr 2004. Landesweit ist die Infrastruktur größtenteils zerstört, Gerichtsgebäude sind zerfallen und in den Gerichten liegen oft nicht einmal die Gesetzestexte vor. Es zeigte sich auch, dass der Anteil an Staatsanwälten, die eine juristische Ausbildung vorweisen konnten, bei rund 30% lag (Guhr 2005: 216ff). Neben der mangelnden Kenntnis des eigenen Rechtssystems war ein weiteres Problem die parallele Existenz des Stammesrechts und des islamischen Rechts. Letzteres wird wiederum in Afghanistan nicht einheitlich angewandt, weil den Richtern selbst hier häufig das Wissen fehlt (ebd.: 214ff). Dabei muss der islamische Bezug der Verfassung nicht unbedingt Rechtsstaatlichkeit entgegenwirken. Viele Elemente, wie die Unschuldsvermutung, finden sich auch im islamischen Recht wieder (ebd.: 224f). Bei anderen Fragen, so zum Beispiel bei physischer Bestrafung, kann die Sharia mit den neuen Grundrechten kollidieren (ebd.: 232f). Die gleichen Strukturen, die während der Abwesenheit der Staatlichkeit für eine gewisse Ordnung sorgten, wurden somit zum Hindernis für den Aufbau eines modernen Staates (ebd.: 215). Die Verfassung eröffnet die Chance, einen verhältnismäßig modernen

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Rechtsstaat aufzubauen. Ob diese Chance jedoch genutzt wird, hängt davon ab, wie das Recht in der Praxis umgesetzt und die Verfassung geachtet wird. Fälle wie die des jungen Journalisten Sayed Pervez Kambaksh, der wegen angeblicher Blasphemie im Jahr 2008 zum Tode verurteilt wurde, sprechen jedoch eine deutliche Sprache. Auf massiven Druck des Westens hin wurde er letztlich „nur“ zu 20 Jahren Haft verurteilt (vgl. The Independent 2009).

Doch auch aufgrund der vorherrschenden Korruption funktioniert das Rechtssystem nicht richtig. Richter können bestochen werden und selbst wenn es zu einer Verurteilung kommt, können sich die Betroffenen oft aus dem Gefängnis freikaufen (USAID 2009: 8). Das Vertrauen der Bevölkerung ist derart gering, dass gerade bei der ländlichen Bevölkerung die meisten Fälle von Stammesgerichten behandelt werden, die sich als relativ korruptionsresistent erwiesen haben (ebd.: 8). Das stärkt jedoch weder den neuen Staat, noch können die Verfassungs-Normen wie die Gleichstellung von Mann und Frau ihre Wirkung entfalten.

5.2 Aufbau der Afghan National Police

Steht für gewöhnlich am Anfang die Entscheidung, ob eine neues Polizeiwesen aufgebaut oder das alte transformiert werden soll, war dies im Falle Afghanistans recht eindeutig. Zwar gab es unter den Taliban dem Namen nach eine Polizei, doch hatte diese wenig mit einer wirklichen staatlichen Organisation gemein. Größtenteils handelte es sich um ungebildete „Religionspolizisten“, die die Einhaltung der Sharia überwachen sollten. Da diese Institution keine geeigneten Fähigkeiten besaß und weitgehend bei der Bevölkerung diskreditiert war, setzten die beteiligten Akteure sich den Neuaufbau des Polizeiwesens zum Ziel (vgl. Steck 2005: 365f). Das Konzept der ISAF beinhaltete zudem zu keinem Zeitpunkt, dass internationale Polizisten exekutive Funktionen übernehmen sollten. Dies überrascht insofern, als dass im Kosovo ein sehr großes Polizeikontingent von rund 5.000 internationalen Polizisten für Sicherheit sorgte und mit exekutiven Aufgaben betraut war (vgl. Dobbins et al. 2007: 67f).

Deutschland erklärte sich bereit, die Führung beim Aufbau der Polizei, der ANP zu übernehmen. Das Ziel sollte sein, mit der ANP eine multiethnische Polizei aufzubauen, die offen für beide Geschlechter ist und Rechtsstaatlichkeit durchsetzen kann (vgl. Diwell 2005: 387f). Das deutsche Konzept sah vor, zunächst in Kabul hochqualifizierte Polizisten,

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vergleichbar mit dem deutschen Höheren Dienst, auszubilden. Dieser Führungskern sollten dann im Schneeballsystem immer weitere Beamte ausbilden, die dann auch außerhalb Kabuls für Sicherheit hätten sorgen sollen (vgl. Steck 2005: 366). So sollte in einem akzeptablen Zeitraum ein komplettes Polizeiwesen für einen Staat mit rund 35 Millionen Einwohnern aufgebaut werden, ohne dass Deutschland größere Ressourcen dazu hätte aufwenden müssen. Tatsächlich stellte Deutschland im ersten Jahr nur zwölf Beamte für die Polizeiausbildung bereit (vgl. Diwell 2005: 384f). Dieser Ansatz erwies sich schnell als viel zu langwierig. Das Programm sah vor, Offizieren ein dreijährige und Unteroffizieren eine einjährige Ausbildung zukommen zu lassen. Im Ergebnis machten dementsprechend erst im Jahr 2005 die ersten 251 Offiziere an der Akademie ihren Abschluss (vgl. International Crisis Group 2007: 7).

Der deutsche Ansatz war immer auch stark geprägt von der stark pazifistischen Haltung, die in Deutschland verbreitet ist und die sich auch in den Vorschriften für Auslands-Engagements widerspiegelt. Neben der geringen Truppenpräsenz in den deutschen Zuständigkeitsbereichen, die das Fehlen einer Polizei nicht annähernd kompensieren konnte, sah Deutschland auch von einer umfassenden materiellen Ausstattung der ANP ab. So lieferte die Bundesregierung bis ins Jahr 2007 keine Waffen, Schlagstöcke, Reizgas oder Schutzausrüstung an die Afghanen aus. Erst Ende 2007 wurden einige Ausrüstungsgegenstände freigegeben, doch liefert Deutschland bis heute keine Schusswaffen an die ANP aus (vgl. Auswärtiges Amt 2007). Diese Haltung erscheint gegenüber einem Staat, dessen Aufbau die Deutschen unterstützen, widersprüchlich.

Nachdem die USA sich in den ersten Jahren mehr auf den Irak als auf Afghanistan konzentriert hatten, begannen sie sich ab 2004 bei der Polizeiausbildung zu beteiligen. Da der deutsche Ansatz vor allem zu quantitativen Schwächen der ANP geführt hatte, setzten die USA auf die schnelle Ausbildung einfacher Streifenpolizisten. Diese wurden teilweise vom US-Militär, überwiegend jedoch von privaten Dienstleistern in dreiwöchigen Crash-Kursen im Umgang mit Waffen geschult. Federführend war hier der private Sicherheitsdienstleister DynCorp (vgl. International Crisis Group 2007: 7). Obwohl Deutschland eine Führungsrolle bei der Polizeiausbildung beanspruchte, machen die Zahlen klar, dass spätestens 2004 die USA mehr und mehr zur heimlichen lead nation wurde. Die USA gaben in den Jahren 2002 und 2003 zusammen noch 30 Millionen Dollar für den Polizeiaufbau aus, und damit eine ähnlich Summe wie Deutschland. Schon 2004 stieg die US-Hilfe auf über 200 Mio. Dollar an, 2007 lag der Etat dann bei 2,5 Milliarden

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Dollar (vgl. US GAO 2008: 5). Der deutsche Beitrag blieb bis 2007 konstant auf 12 Mio. Euro jährlich begrenzt (Bundesregierung 2008: 26f).

Neben der mangelnden Koordination zwischen den beteiligten Nationen hatten auch die einzelnen Staaten selbst große Schwierigkeiten, ihre beteiligten Ministerien und Behörden zu koordinieren. Seit 2003 setzt die Internationale Gemeinschaft in Afghanistan auf das Konzept der Provincial Reconstruction Teams (PRT). PRTs sind zivil-militärische Einheiten, die Wiederaufbau und Sicherheit aus einer Hand gewährleisten sollen. Jeder NATO-Staat verfolgt dabei wiederum ein eigenes Konzept. Deutschland stellt die mit Abstand größten PRTs. Angeführt werden die deutschen PRTs von einer zivil-militärischen Doppelspitze aus einem Offizier der Bundeswehr (als Repräsentant des Verteidigungsministeriums) und einem Vertreter des Auswärtigen Amtes. Neben diesen beiden Ressorts leitet das Bundesministerium des Inneren (BMI) den Polizeiaufbau, während das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) für den Wiederaufbau zuständig ist. Diese zivilen Entwicklungsprojekte werden z.T. durch die zum BMZ gehörende Gesellschaft für technische Zusammenarbeit, teilweise aber auch von NGOs mit staatlicher Finanzierung durchgeführt. Kleinere Aufbauprojekte können auch Bundeswehr-Offiziere auf eigene Verantwortung durchführen, um das Verhältnis zur Bevölkerung zu verbessern (Abbaszadeh, Crow et al. 2008: 26f). All diese verschiedenen Ansätze greifen ineinander: Ohne Sicherheit ist der Polizeiaufbau ebenso wenig durchführbar, wie er es ohne wirtschaftliche Fortschritte wäre. Das BMI und die Innenminister der Bundesländer waren immer wieder Kritik von Seiten der Bundeswehr ausgesetzt, sie würden zu wenig Ressourcen für den Polizeiaufbau zur Verfügung stellen. Diese Defizite mussten schließlich vom Militär wieder ausgeglichen werden (vgl. FAZ 2008).

Dieser Ausschnitt aus der Organisation der deutschen Afghanistan-Mission soll verdeutlichen, mit welchen organisatorischen Problemen externe Akteure beim State Building zu kämpfen haben. Deutschland ist dabei kein Einzelfall, sondern soll exemplarisch für die rund 40 Staaten stehen, die in Afghanistan ihren je eigenen Ansatz verfolgen.

Ein weiterer Schwachpunkt des Polizeiaufbaus war die Bezahlung. Da der afghanische Staat auf ausländische Finanzhilfe angewiesen war, lag die Aufgabe der Entlohnung bei den internationalen Geldgebern. Dazu wurde der Law and Order Trust Fund for

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Afghanistan (LOTFA) eingerichtet. Aus diesem Fond werden neben den Gehältern auch andere Entwicklungsprojekte innerhalb des afghanischen Innenministeriums bezahlt und vorangetrieben (AREU 2009: 43f). Während der niedrigste Offiziersrang, Second Lieutenant, einen Lohn von 66 Dollar pro Monat bekam, zahlten die Taliban jedem, der für sie gegen die Ausländer und den Staat kämpft, 150 Dollar im Monat (vgl. AFP 2008). Zudem kam ein großer Teil der Löhne nicht bei den Polizisten an, sondern versickerte im korrupten System der Innenministeriums (Steck 2005: 368). Die schlechte Entlohnung hatte mehrere Folgen. Zum einen machte es den lebensgefährlichen Polizeijob nicht besonders attraktiv, so dass nicht genügend geeignete Rekruten zur Verfügung standen (vgl. International Crisis Group 2007: 10ff). Zum anderen reichte die Bezahlung kaum aus, eine Familie zu ernähren. Dieser Umstand beförderte zusätzlich die grassierende Korruption. In einer Umfrage wurden die geringen Gehälter im öffentlichen Dienst als wichtigste Rechtfertigung für Bestechungszahlungen genannt (vgl. Delesgues, Yama 2007: 10f). Diesem Umstand wurde mit der Bezahlungsreform 2007 Rechnung getragen, bei der die Gehälter deutlich erhöht wurden. Zusätzlich wurde die Bezahlung auf ein elektronisches System umgestellt, bei dem nun mit Überweisungen statt Barauszahlungen gearbeitet wird (Bundesregierung 2008: 25f).

Korruption ist eines der größten Hindernisse beim State Building in Afghanistan. Dies gilt für alle staatlichen Institutionen, die die überwältigende Mehrheit der Afghanen für korrupter hält als bspw. NGOs (vgl. Delesgues, Yama 2007: 17). Das afghanische Innenministerium gilt als besonders korrupt. Einzig der Justizsektor wird noch negativer bewertet (ebd.: 17ff). In der Bevölkerung hat sich das Bild durchgesetzt, dass Posten in der Politik und der Verwaltung käuflich sind. Häufig leihen sich Personen das Geld, für das sie eine Position kaufen können, und missbrauchen dann ihre neue Stellung, um die Schulden wieder abzubauen. Während in der Anfangsphase des neuen afghanischen Staates Familienbande noch eine Rolle bei der Vergabe von Posten spielten, funktioniert das System mittlerweile rein monetär (USAID 2009: 8).

Zwei Drittel der Afghanen gaben 2006 an, in den vergangenen sechs Monaten schon mindestens einmal Bestechungsgelder gezahlt zu haben (vgl. USAID 2009:4f). Meistens handelt es sich ganz normale Verwaltungsakte, bei denen bestochen werden muss, damit die Staatsangestellten ihren Aufgaben nachkommen (vgl. Delesgues, Yama 2007: 17). So gaben 94% der Befragten an, dass für 75% oder mehr der staatlichen Leistungen Schmiergelder bezahlt werden müssten (ebd.: 28). Die ständigen Erfahrungen mit

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korrupten Staatsvertretern untergraben das Vertrauen in den neuen Staat. Gleichzeitig werden staatliche Strukturen von diversen Akteuren und Personen zur eigenen Bereicherung genutzt. Auf der anderen Seite zeigen die Umfragen jedoch auch, dass es den Afghanen an einem gesellschaftlichen Konsens mangelt, was überhaupt als Korruption gilt (ebd.: 11-14). Dies macht es für die afghanische Regierung und ihre internationalen Unterstützer noch schwieriger, eine Antikorruptions-Strategie im Land umzusetzen.

Gerade in Afghanistan kommt ein zusätzliches Problem hinzu: Drogen. Bei einer landesweiten Untersuchung der USA an über 5.000 Polizisten wurden 16% von ihnen positiv auf Drogenkonsum getestet. In der krisengeschüttelten Kandahar-Provinz waren es 38% und britische Regierungsvertreter gehen davon aus, dass in der Taliban- und Drogenhochburg Helmand rund 60% der Polizeibeamten regelmäßig Drogen konsumieren. Betroffen sind dabei nicht nur Streifenpolizisten, sondern auch Offiziere (vgl. BBC 2009). Diese Daten lassen den Schluss zu, dass die Polizisten auch im Einsatz häufig berauscht sind. Dies erschüttert das Vertrauen der Bevölkerung in die staatlichen Institutionen massiv. Zudem hat sich eine mächtige Drogenkriminalität entwickelt, die auch den Taliban-Aufstand mitfinanziert. Zwar gibt es in der ANP eine eigenen Abteilung zur Bekämpfung des Drogenanbaus, doch stoßen selbst die internationalen Streitkräfte hier an ihre Grenzen, so lange keine echte Kontrolle über die Schwerpunktprovinzen Helmand und Kandahar ausgeübt wird (vgl. Fair, Jones 2009: 18ff).

Dies unterstreicht ein grundlegendes Dilemma: Auf der einen Seite sollte der Schutz der Bevölkerung so schnell wie möglich gewährleistet sein, auf der anderen Seite braucht eine gute Polizeiausbildung Zeit. Da ISAF über zu wenig Truppen verfügt, das Land in der Fläche zu sichern und auch die ANA dafür noch nicht genügend Personal hat, war die Verlockung groß, die Lücken mit der ANP zu füllen. Das hat für die Polizei mehrere gravierende Nachteile: Da die Polizisten direkt nach der Kurzausbildung in den Einsatz gehen, haben sie keine Zeit mehr, ihr Handwerk richtig zu erlernen. Statt dessen werden sie als „Kanarienvogel in der Kohlenmine“ (Rosenau 2008: 9) missbraucht, also als Alarmposten für Angriffe der Aufständischen. Außerdem werden Polizisten immer wieder in offensive Operationen von ISAF und ANA mit eingebunden. Dieser Einsatz der Polizei als leichte Infanterie läuft ihrer eigentlichen Aufgabe diametral entgegen und kann keine nachhaltige Sicherheit gewährleisten (vgl. Rosenau 2008: 9-12).

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Ohne gewisse paramilitärische Fähigkeiten wird sich die Polizei jedoch nicht behaupten können. Die Zahlen sprechen eine eindeutige Sprache. Bei Angriffen und Anschlägen wurden in den Jahren 2007 und 2008 je über 800 afghanische Polizisten getötet (vgl. Campbell, Shapiro 2009: 9). Damit sterben jährlich drei mal so viele Polizisten wie ANA-Soldaten, und in nur einem Jahr hat die ANP mehr Opfer zu beklagen als die US-Truppen im Zeitraum 2001-2008 in Afghanistan (vgl. ebd.: 6). Die Statistik belegt, dass sich die Taliban auf die Polizei als Symbol des staatlichen Gewaltmonopols konzentrieren.

Wie viele andere Länder mit schwacher Staatlichkeit gibt es auch in Afghanistan lokale und regionale Herrschaftsstrukturen (vgl. Glatzer 2005: 84-87). Es gab bislang zwei Versuche, lokale Akteure in den Sicherheitsprozess einzubinden. Das erste Projekt war die Afghan National Auxiliary Police (ANAP), die 2006 aufgestellt wurde. Ihr Einsatz wurde zwar von internationaler Seite durchaus positiv eingestuft, doch das afghanische Innenministerium löste die ANAP im Oktober 2008 wieder auf. Ein Kritikpunkt war, dass sich die ANAP nicht auf Stammesstrukturen, sondern lediglich auf „lokale Individuen“ stützte und somit der Verdacht nahe lag, dass in dieser Konstellation eher Einzelinteressen verfolgt würden (vgl. Fair; Jones 2009: 25). Außerdem befand sich die ANAP in der Kommandostruktur der ANP und ihre Mitglieder wurden genauso wie reguläre Polizisten bezahlt, was die Anreize zu einer längeren Polizeiausbildung verringerte und letztlich die Autorität der Polizei insgesamt untergrub (vgl. International Crisis Group 2007: 13f).

Deutlich mehr Engagement steckt in der Afghan Public Protection Force (APPF), die unter Federführung der US-Armee seit 2008 ausgebildet wird. Das Ziel der APP Force ist es, einfache Sicherungsaufgaben zu übernehmen, die derzeit zu viele Polizeikräfte binden. Dann könnten sich die regulären Polizisten der Afghan Uniformed Police auf ihre eigentlichen Aufgaben konzentrieren (vgl. Radin 2009). Aufgrund der Befürchtungen, die starken lokalen Strukturen Afghanistans könnten anders als im Irak sehr schnell außer Kontrolle geraten, waren die USA in Afghanistan deutlich vorsichtiger. Deshalb wurde zunächst nur ein Pilotprojekt in der Provinz Wardak gestartet, gekoppelt mit einer substantiellen Verstärkung der US-Truppen in der Region (ebd.). Die ersten Monate des Programms verliefen vielversprechend, denn die Sicherheitssituation hat sich deutlich verbessert (vgl. New York Times 2009). Eine langfristige Einschätzung ist jedoch kaum möglich.

Ein erfolgreicher Bottom-Up-Approach in Afghanistan muss sich wahrscheinlich auf solche

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lokalen Strukturen stützen, die die Bevölkerung als legitim empfindet. Das sind vor allem die Dschirgas der Clans und Stämme und nicht die Warlords, die sich ihre Herrschaft nur durch den Einsatz von Gewalt gesichert haben. Um erstere jedoch für den Aufbau eines neuen Staates zu gewinnen, muss ihnen wiederum Sicherheit durch internationale Truppen zugesichert sein und auf die Sicherheit muss spürbarer Fortschritt folgen (vgl. Fair; Jones 2009: 24). Doch nicht in allen Regionen wäre das Modell überhaupt erfolgversprechend, da die Stammesstrukturen unterschiedlich stark ausgeprägt sind. Trotzdem: Laut einer Umfrage sind die meisten Afghanen der Meinung, dass ohne Einbezug lokaler Größen, wie bspw. Dorfälteste und Stammesführer, Sicherheit nicht herzustellen ist (vgl. IRI 2009: 57).

2007 wurde das Ausbildungsprogramm radikal überarbeitet. Statt wie bisher Polizisten zentral auszubilden und in die Distrikte zu schicken, setzte man auf das so genannte Focused Destrict Development (FDD). Bei diesem Programm wird die gesamte Polizeieinheit eines Distrikts abgezogen und durch die Civil Order Police ersetzt (vgl. Bundesministerium des Inneren 2009). Eine Erfahrung der ersten Jahre war, dass die Ausbildung einzelner Polizisten nutzlos ist, wenn diese danach wieder in Polizeieinheiten versetzt werden, in denen Korruption und Rechtsverletzungen akzeptiert sind (vgl. US GAO 2009: 13). Deshalb durchläuft beim FDD die gesamte Einheit gemeinsam ein mehrmonatiges Schulungsprogramm. Danach werden die Polizisten wieder in ihrem angestammten Distrikt eingesetzt und von Mentoren der ISAF begleitet. Diese führen eine Leistungsbewertung durch und empfehlen dann u. U. weitere Schulungsmaßnahmen. Dieser Ansatz erscheint kohärent, da die Einheiten als ganze geschult werden, aber weiterhin ihrem jeweiligen Distrikt, dessen Bevölkerung sie kennen, zugeordnet bleiben. Ein Schwachpunkt des FDD-Programms ist, dass es sehr zeit- und personalintensiv ist (ebd.: 15-18). Allerdings lässt sich das bei einer gründlichen Ausbildung einer zivilen Polizei vermutlich kaum vermeiden, so dass dieser Ansatz als positiv gewertet werden muss.

5.3 Ergebnisse des Polizeiaufbaus

Das Fazit muss eindeutig lauten: Die Internationale Gemeinschaft hat es zwischen 2001 und 2008 nicht geschafft, ein staatliches Monopol legitimer physischer Gewaltanwendung aufzubauen. Damit ist das Kernziel des State Buildings nicht erreicht worden. Im April

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2008, nach rund 6 Jahren Wiederaufbau durch die Internationale Gemeinschaft, ergab eine Überprüfung der USA, dass die ANP noch weit davon entfernt sei, selbst operieren zu können. Ein Rating wurde erstellt, das vier verschiedene so genannte „capability milestones“ umfasste. CM-1 steht für die Fähigkeit einer Polizeieinheit, eigenständig Operationen durchzuführen. CM-4 zeigt an, dass die Einheit überhaupt nicht einsatzbereit ist. Die Stufen dazwischen zeigen unterschiedliche Grade der Abhängigkeit von ausländischen Truppen bzw. der Afghan National Army an. Demnach erreichte keine einzige der rund 350 Polizeieinheiten den capability milstone 1, während fast 80% der Polizei nicht einsatzbereit (CM-4) war (vgl. US GAO 2008: 6f). Die Bevölkerung macht immer wieder schlechte Erfahrungen mit den unqualifizierten Polizisten. So zitiert bspw. ein RAND-Bericht einen Afghanen wie folgt: „In the words of one Afghan trucker, '[f]orget about the Taliban, our biggest problems are with the police.' “ (Rosenau 2008: 18). Immerhin zeichnet sich im Verlauf des Jahres 2008 ein positiver Trend in der Entwicklung der ANP ab (vgl. Campbell, Shapiro 2009: 13). Diese langsame Verbesserung könnte auf neue Strategien wie das Focused Destrict Development zurück zu führen sein. Das US-amerikanische RAND-Institut für sicherheitspolitische Forschung schätzt, dass man für die Herstellung von Sicherheit in einem Postkonflikt-Staat rund 20 Sicherheitskräfte pro 1.000 Einwohner benötigt (vgl. Quinlivan 2003). Überträgt man die Schätzung der RAND über die erforderliche Anzahl des Sicherheitspersonals auf Afghanistan, ergibt sich ein ernüchterndes Bild: Im Oktober 2008 besaß Afghanistan bei rund 35 Mio. Einwohner eine Armee mit 79.000 Mann sowie eine Polizei mit 68.000 Mann besagter „Qualität“. Hinzu kamen noch einmal ca. 80.000 ausländische Truppen (vgl. Campbell, Shapiro 2009: 11f). Damit liegt die Quote bei rund 6,5 Sicherheitskräften pro Tausend Afghanen. Ein Vergleich mit dem internationalen Engagement in anderen Einsatzgebieten zeigt die Dimensionen der Diskrepanz auf: So waren im Kosovo oder in Bosnien jeweils über 20 internationale Soldaten pro tausend Einwohner im Einsatz (vgl. Quinlivan 2003). Weitere Truppenaufstockungen der USA und einiger Verbündeter in 2009 könnten die Situation hier ebenso verbessern wie die Afghan Public Protection Force, deren Aufbau derzeit vorangetrieben wird (vgl. Radin 2009).

Trotz der Tatsache, dass das Ziel des State Building verfehlt wurde, muss die Bewertung des Polizeiaufbaus differenziert ausfallen. Einerseits hat die Internationale Gemeinschaft von Anfang an erkannt, dass ein Gewaltmonopol und Rechtsstaatlichkeit Grundvoraussetzungen für einen erfolgreichen Staatsaufbau sind. Davon zeugt die

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grundsätzlich sinnvolle Security Sector Reform. Allerdings ist die Umsetzung, vor allem in den ersten Jahren, nicht ausreichend. Ein Grundproblem war, dass durch die 5 verschiedenen Säulen und den ihnen zugeordneten lead nations kein koordiniertes, kohärentes Vorgehen zustande kam (International Crisis Group 2007: 6). Der Beitrag Deutschlands, vor allem als lead nation für den Polizeiaufbau, war zu jedem Zeitpunkt unterdimensioniert. Vergleicht man das State Building in Afghanistan mit den Einsätzen auf dem Balkan, scheint das deutsche Projekt am Hindukusch nicht an mangelnder Kenntnis des Ressourcenansatzes, sondern an mangelndem politischen Willen gescheitert zu sein. Es war nicht plausibel anzunehmen, dass in einem derartig zerrütteten Land mit zwölf Polizeibeamten wieder ein Gewaltmonopol installiert werden könnte. Dem deutschen Ansatz ist zugute zu halten, dass er immer auf die intensive und langfristige Ausbildung ziviler Polizeikräfte fokussiert war.

Die USA hingegen erkannten immerhin nach einigen Jahren des Desinteresses den immensen Bedarf an Personal bei der ANP (vgl. Rashid 2008: 203-206). Doch die paramilitärische Kurz-Ausbildung zehntausender Streifenpolizisten bietet keine Lösung für das eigentliche Problem der Bevölkerung. Im Gegenteil hat das Auftauchen bewaffneter, schlecht ausgebildeter Polizisten, die sich in Korruption und Kriminalität verstrickten, in vielen Distrikten des Landes die neue Regierung mehr diskreditiert als das bisherige Fehlen einer Staatsgewalt (vgl. International Crisis Group 2007: 16f). Es besteht die Gefahr, dass die Afghan National Police immer mehr zu einer Schutztruppe ausgebaut wird, also der Fokus auf Sicherheit liegt und Rechtsstaatlichkeit ausgeblendet wird. Das wäre jedoch langfristig für den Aufbau eines demokratischen Afghanistans fatal. Das Focused Destrict Development-Programm ist in dieser Hinsicht viel versprechend und zeigt eine gewisse Konvergenz der Ansätze Europas und der USA (vgl. Fair, Jones 2009: 13). Doch das FDD kann nur erfolgreich sein, wenn Europa mehr Polizeiausbilder bereitstellt. Trotz vieler Versprechungen blieb das europäische Engagement bisher immer hinter den Ankündigungen zurück (vgl. Gross 2009: 30-34). Wie die Balkan-Erfahrungen zeigen, sind europäisches Polizisten offenbar nur dann bereit ins Auslandseinsätze zu gehen, wenn im Einsatzland ein gewisses Sicherheitsniveau erreicht ist. Insofern handelt es sich in Afghanistan auch um ein Wechselspiel zwischen der Aufstockung der NATO-und vor allem US-Truppen einerseits, und der verfügbaren Menge an Polizeiausbildern andererseits.

Doch das Beispiel Afghanistan zeigt auch, dass das Polizeiwesen nur ein Pfeiler des State

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Building sein kann. Selbst die beste Polizei, die sich für die Belange der Bürger einsetzt und Kriminelle methodisch korrekt überführt, ist nutzlos, wenn das Justizwesen nicht funktioniert. So lange in Afghanistan festgenommene Aufständische und Verbrecher gegen Geld oder aufgrund politischer Sympathie sofort wieder freigelassen werden, oder ohne Mühe aus Gefängnissen „ausbrechen“ können, wird sich das Ansehen der Polizei nicht deutlich verbessern (vgl. Newsweek 2008). Auch an diesem Punkt wird in Afghanistan weniger engagiert verfahren als in anderen Einsätzen. Während 40 Bündnispartner hier kaum etwas bewegen, entsendet die EU in das kleine Kosovo die 2000-köpfige EULEX-Mission, um das gesamte Justizsystem zu überarbeiten. Die Justizreform in Afghanistan erfährt nicht nur zu wenig personale, sondern auch finanzielle Unterstützung (vgl. International Crisis Group 2007: 20f).

Der mangelhafte Aufbau der Polizei führt dazu, dass, selbst wenn das Justizsystem funktional wäre, der Sicherheitssektor seine Aufgaben nicht bewältigen kann. Die mangelnde Sicherheit führt dazu, dass die Afghanen viel Aufwand betreiben müssen, um sich selbst vor Kriminellen, Taliban und Drogenbaronen zu schützen. Signifikante Teile ihres ohnehin knappen Einkommens fließen als Schutzgelder an bewaffnete Gruppen oder korrupte Polizisten (vgl Schetter 2005: 112ff). Zudem ist der Staat nicht in der Lage, die gigantische Drogenökonomie in den Griff zu bekommen, da er schlicht keine Kontrolle über weite Gebiete solcher Provinzen wie Helmand oder Kandarhar hat (vgl. Rashid 2008: 321-332). Wo für die grundlegende Sicherheit nicht gesorgt werden kann, ist Rechtssicherheit zudem undenkbar. Doch gerade gesicherte Eigentumsrechte wären der Grundstein für eine dynamische Wirtschaftsentwicklung. Hier schließt sich ein Teufelskreis: Die mangelnde wirtschaftliche Entwicklung und die fehlende administrativen Fähigkeiten führen dazu, dass der Staat kaum in der Lage ist, Steuern einzunehmen. Das geringe Budget verhindert, dass die afghanische Regierung Infrastruktur aufbauen oder Staatsangestellte bezahlen kann. Ohne echten Haushalt bleibt Afghanistan auf finanzielle Hilfe aus dem Ausland angewiesen und gehört damit weiterhin den schwachen, bzw. im Falle eines Abzuges den gescheiterten, Staaten an.

Aus der Literatur und den Umfragen ergibt sich das Bild, dass die Probleme beim Staatsaufbau in Afghanistan nicht im Widerwillen der Bevölkerung zu suchen sind. Viel mehr hat die Internationale Gemeinschaft nicht die Dimension der notwendigen Maßnahmen erkannt, die sie in Afghanistan hätte ergreifen müssen. Dies ist insofern

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unverständlich, als dass die Bedeutung des Polizeiaufbaus beim State Building aus den Einsätzen der 1990er Jahre hätte längst bekannt sein sollen. Dies scheint vor allem ein Ausdruck der Tatsache zu sein, dass State Building nicht systematisch angegangen, sondern zumeist ad hoc durchgeführt wird.

Die afghanische Bevölkerung erweist sich als relativ geduldig, wohl auch in Ermangelung an echten Alternativen. Wie Umfragen zeigen, ist das Vertrauen in die Polizei trotz aller Probleme immer noch relativ hoch. 57% der Befragten äußern sich positiv über die ANP. Offensichtlich werden diese Institutionen immer noch mehr geschätzt als die ausländischen Truppen, denen nur knapp über 30% ihr Vertrauen aussprechen (ABC et al. 2009: 11). Wie wichtig der Polizeiaufbau für Afghanistan ist, zeigt der Wunsch der Bevölkerung nach Sicherheit. Auf die Frage, was die Priorität des Präsidenten nach den Wahlen 2009 sein sollte, Antworten 42% der Befragten, dass Sicherheit das Wichtigste sei. Dahinter folgt abgeschlagen mit 12% der Wunsch, dass die wirtschaftliche Entwicklung vorangetrieben werde solle. Nur 7% votieren für einen Fokus auf Rechtsstaatlichkeit als wichtigste Aufgabe des Präsidenten an (vgl. The International Republican Institute 2009: 52).

6 Fazit

Eine funktionierende Polizei ist einer der Schlüsselfaktoren für erfolgreiches State Building. Wie ich im Verlauf der Arbeit zeigen konnte, sind das Gewaltmonopol und die Durchsetzung der Rechtsordnung Basiselemente der Staatlichkeit. Nur wenn die Polizei sowohl physische als auch rechtliche Sicherheit garantieren kann, werden die Bürger den Staat akzeptieren und unterstützen. Eine zu kleine, schwache Polizei wird die öffentliche Sicherheit nicht herstellen können, so dass erst gar kein Gewaltmonopol zustande kommt. Doch auch eine schlecht ausgebildete, korrupte Polizei, die möglicherweise nur das neue Regime vor Oppositionellen schützt, führt nicht zu mehr als einem schwachen Staat. Nur wenn Polizisten sich in den Dienst der Bevölkerung stellen, hat der Aufbau robuster demokratischer Staatlichkeit eine reelle Chance.

Das Beispiel Afghanistan verdeutlicht zum einen die Folgen mangelnder (ziviler) Staatsgewalt. Wo die Bürger sich nicht auf den Staat verlassen können, sind sie dankbar für andere Ordnungsformen, wie sie bspw. lokale Herrscher und strenge religiöse Regeln bieten können. Auf der anderen Seite zeigt gerade Afghanistan, wie kompliziert, langwierig und aufwändig es ist, einen Staat vollständig neu aufzubauen. State Building ist nicht

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allein ein technischer Vorgang, bei dem man von außen Institutionen einsetzen kann. Die neue Regierung muss das Vertrauen der Bevölkerung gewinnen und deshalb besondere Rücksicht auf regionale und lokale Strukturen nehmen. Viele kulturelle Faktoren stehen zudem einer Implementierung neuer Institutionen entgegen und können nur langfristig verändert werden.

Es erscheint vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit Interventionen und State Building in den vergangenen 20 Jahren erstaunlich, dass westliche Staaten ihre Instrumente kaum institutionalisiert haben. Während sich das Militär, besonders die US-Armee, mehr und mehr auf Stabilisierungs- und Aufbaumissionen einstellt, bleiben die zivilen Akteure weit hinter ihren Möglichkeiten zurück. Dies überrascht umso mehr, als dass besonders von Seiten der EU-Mitglieder immer wieder die Wichtigkeit der zivilen Komponente betont wird. Trotzdem gibt es keine Behörde, die State Building auch nur koordiniert, geschweige denn bestimmte Kapazitäten bereit hält. Hier wäre es sicherlich sinnvoll, wenn die EU als zentraler Akteur vieler Wiederaufbauprojekte eine Institution entwickelt, die besonders auf den Aufbau staatlicher Strukturen spezialisiert ist, anstatt ad hoc Missionen wie EULEX oder EUPOL zusammenzustellen. So könnte Europa schneller auf

Staatszusammenbrüche reagieren und hätte zugleich eine Organisation, in der das Wissen über State Building stetig gesammelt und weiterentwickelt wird, anstatt immer wieder von Neuem die (teuren) Lektionen zu lernen. Dies würde sich gerade für den personalintensiven Polizeiaufbau eignen, für den ansonsten, wie bei EUPOL Afghanistan, langwierig und oft erfolglos nach Freiwilligen gesucht werden muss. Afghanistan ist für das State Building durch externe Akteure ein Härtetest. Es lässt sich noch nicht absehen, ob man in einem Land, das so wenig entwickelt ist und bislang kaum Staatlichkeit kannte, tatsächlich innerhalb eines akzeptablen Zeitrahmens einen neuen Staat aufbauen kann. Soll das Projekt jedoch erfolgreich sein, müssen ISAF und UN zuerst für Sicherheit sorgen und den Aufbau der Staatsgewalt konsequent vorantreiben. Solange dies nicht geschieht, bleibt die Gefahr bestehen, dass Afghanistan nach dem Abzug der internationalen Truppen wieder in den Bürgerkrieg abgleitet oder ein sicherer Hafen für Terroristen wird, der die Sicherheit in der Region direkt gefährdet.

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