1. Stellung der bundesstaatlichen Ordnung im Grundgesetz

Die Bundesstaatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland wird im Grundgesetz durch Art. 20 Abs. 1 als verfassungsrechtliches Struktur- und Organisationsprinzip festgelegt: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ ¹ Zudem erhält diese verfassungsrechtliche Normierung eine Bestands- und Untastbarkeitsgarantie durch Art. 79 Abs. 3 GG, welcher besagt, dass Änderungen des Artikels 20 nicht zulässig sind. Somit kann nicht einmal eine Zwei-Drittel-Mehrheit des Bundestages die föderative Struktur und Organisation der Bundesrepublik aufheben. Nicht festgeschrieben sind jedoch die Anzahl der Länder sowie deren Ländergrenzen. So können nach Art. 29 GG Ländergrenzen geändert und bestehende Länder aufgelöst oder mit anderen Ländern vereinigt werden. Die staatliche Gewalt wird in der Bundesrepublik sowohl vom Bund als auch von den Ländern ausgeübt:

„Die Bundesländer besitzen das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht (Art. 70 GG). Das Grundgesetz unterscheidet zwischen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 71 und 73 GG), der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 72 und 74 GG), bei der die Länder die Befugnis haben, Gesetze zu erlassen, sofern der Bund davon keinen Gebrauch macht, und der Rahmengesetzgebung des Bundes (Art. 75 GG), d.h. der Bund verkündet Rahmenvorschriften, die der Landesgesetzgeber ausfüllt.“ 2

2. Der Bundesrat

2.1 Die ‚abgeschwächte Bundesratslösung’ und Aufgaben des Bundesrates Die Beteiligung der Gliedstaaten, also der Bundesländer, an der Willensbildung des Zentralstaates ist durch die Existenz einer eigenen parlamentarischen Kammer institutionell gesichert. In den Flächenstaaten sind dies die Landtage bzw. in den Stadtstaaten die Senate. „Ihre Funktion ist es, die Gliedstaaten zu repräsentieren und es ihnen zu ermöglichen, ihre Interessen gegenüber dem des Gesamtstaats zu wahren. Damit wirkt sie als Mittler und Verbindungsorgan zwischen dem Zentralstaat und Gliedstaaten.“ ³ Im Zuge der Verfassungsberatungen im Parlamentarischen Rat entschied man sich in der Bundesrepublik für das Modell der sogenannten ‚abgeschwächten Bundesratslösung’, eine

¹ Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Textausgabe, Stand 1998, , Bonn 1999.

² E. Jesse: Die Demokratie der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung in das politische System, 7., erweiterte Neuauflage, Berlin 1986, S.62.

³ H. Laufer, U. Münch: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, 7., neu bearbeitete Auflage, München 1997, S. 108. (im folgenden zitiert als: H. Laufer, U. Münch: Das föderative System der BRD.)

2

Modifikation des Bundesratssystems, und somit gegen das Senatssystem. Das Bundesratssystem sieht vor, dass die Mitglieder der Länderkammer durch die Regierungen der Länder bestimmt werden bzw. mit deren Spitze identisch sind. Die Zahl der Abgesandten wird durch die Bevölkerungsstärke nach dem geometrischen Prinzip bestimmt. Dabei wird durch die stärkere Berücksichtigung größerer Gliedstaaten das demokratische Element betont. Dagegen ist das Senatssystem dadurch gekennzeichnet, dass die Mitglieder des Senats direkt vom Volk oder andere gesellschaftlich relevante Gruppen ermittelt werden. Die Mitgliederzahl wird hier nach dem arithmetischen Prinzip bestimmt, d.h., dass alle Gliedstaaten die gleiche Zahl von Vertretern entsenden, wodurch die Gleichheit und Gleichberechtigung aller im Bundesstaat vereinigten Gliedstaaten ausgedrückt werden soll. ⁴ Die Kompromisse über die bundesstaatliche Ordnung im Parlamentarischen Rat bezogen sich vor allem auf die Finanzverfassung. Demnach sollte die Finanzverwaltung zwischen Bund und Ländern aufgeteilt werden. Das Schwergewicht der Finanzgesetzgebung sollte jedoch beim Bund bleiben, der Bundesrat bezüglich der Steuergesetzgebung gleichberechtigte Kompetenzen erhalten. Dieser Kompromiss geht auf die Alliierten zurück, die gerügt hatten, dass die Länder zu schlechte und zu wenige eigene Finanzierungsquellen hätten und somit in ihren Handlungsmöglichkeiten eingeschränkt wären. ⁵ Ein weiterer Kompromiss betrifft die Repräsentationsfrage:

„Die Abstufung der Stimmen zwischen 3 und 5 für den Bundesrat schien eine faire Lösung zwischen dem republikanischen Gleichheitsprinzip der Schweiz und der USA und dem Prinzip der Gewichtung der Länder nach Größe, die der deutschen Tradition des monarchistischen Föderalismus entsprach.“ 6

Nach Art. 51 Abs. 2 GG hat jedes Bundesland mindestens drei Stimmen im Bundesrat, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier Stimmen, mit über sechs Millionen Einwohnern fünf Stimmen und Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern haben sechs Stimmen. Dadurch wurde vor allen die „Majorisierung durch ein oder zwei Länder ausgeschaltet“ ⁷ .

Die Mitglieder des Bundesrates werden also durch die Landesregierungen bestellt und auch wieder abberufen. Es muss sich jedoch um Angehörige der Landesregierungen handeln. Berufungen von Landesbeamten sind somit nicht gestattet. Der Bundesrat wird verfassungsrechtlich als ‚ewiges Organ’ angesehen, d.h., dass er sich kontinuierlich erneuert,

⁴ Vergl. H. Laufer, U. Münch: Das föderative System der BRD, a.a.O., S. 108.

⁵ Vergl. H. Laufer, U. Münch: Die föderative Ordnung der BRD, a.a.O., S. 67.

⁶ K. v. Beyme: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung, 8., neuüberarbeitete Auflage, München 1996, S. 322. (im folgenden zitiert als: K. v. Beyme: Das politische System der BRD.)

⁷ H. Laufer, U. Münch: Die föderative Ordnung der BRD, a.a.O., S. 111.

3

da mit jeder Wahl eines Landesparlamentes die jeweils neu gebildete Landesregierung auch die Bundesratsmitglieder neu bestellt. Der Bundesrat verfügt somit nur über eine mittelbare Legitimation über die Wahl der Landesregierungen durch das Volk. Durch die Landtagswahlen werden also nicht nur die Landesparlamente und -regierungen bestimmt, sondern der Wähler nimmt hier auch Einfluss auf die Bundesratszusammensetzung und damit auf die Politikgestaltung auf Bundesebene. 8

Eine der wichtigsten Aufgaben des Bundesrates besteht in der Mitwirkung an der Gesetzgebung, wobei zwischen einer beratenden, initiierenden und einer beschlussfassenden Mitwirkung zu unterscheiden ist.

Die beratende Mitwirkung besteht vor allem darin, dass Gesetzesentwürfe der Bundesregierung zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme vorgelegt werden müssen. Dies wird als ‚erster’ oder ‚politischer’ Durchgang bezeichnet und soll es ermöglichen,

„ (...) verfassungsrechtliche, politische und praktische Fragen zu prüfen, festzustellen, ob es sich um ein Zustimmungs- oder Einspruchsgesetz handeln wird, die verwaltungspraktische Anwendbarkeit zu testen sowie die politische Zielsetzung und die finanziellen Auswirkungen zu untersuchen.“ 9

Mögliche Einwände und Gegenvorschläge muss die Bundesregierung zusammen mit ihrem Gesetzesvorschlag dem Bundestag zuleiten.

Der Bundesrat hat jedoch auch selbst das Recht zur Gesetzesinitiative, macht davon jedoch nur selten Gebrauch. Die von den Landesregierungen regelmäßig eingebrachten Vorschläge finden im Plenum nur selten eine Mehrheit. Die Gesetzesentwürfe des Bundesrates müssen ebenfalls über die Bundesregierung an den Bundestag geleitet werden. Die beschlussfassende Mitwirkung des Bundesrates an der Gesetzgebung hängt schließlich von den Gesetzesbeschlüssen des Bundestages ab. So bedürfen verfassungsändernde Gesetzesbeschlüsse nach Art. 72 Abs. 2 GG eine Zweidrittel-Mehrheit des Bundesrates. Sollte diese Mehrheit nicht erreicht werden, ist die Verfassungsänderung nicht mehr möglich. Der Bundesrat hat hier also ein absolutes Veto. Gesetzesbeschlüsse, welche die Finanzen der Länder und deren Verwaltungshoheit berühren bedürfen der absoluten Stimmenmehrheit im Bundesrat. Auch hier hat der Bundesrat ein absolutes Veto. „Da ca. 60% der Bundesgesetze zustimmungsbedürftig sind, besitzt der Bundesrat im Gesetzgebungsprozess eine starke

⁸ Vergl. H. Laufer, U. Münch: Die föderative Ordnung der BRD, a.a.O., S. 109.

⁹ U. Andersen, W. Woyke (Hrsg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, 3., überarbeitete Auflage, Opladen 1997, S. 56. (im folgenden zitiert als: U. Andersen, W. Woyke (Hrsg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland.)

4

Stellung.“ ¹⁰ Bei den sogenannten ‚Einfachen oder Einspruchgesetzen’ kann der Bundesrat mit absoluter Mehrheit Einspruch einlegen, es besteht jedoch die Möglichkeit, diesen durch eine absolute Mehrheit des Bundestages zurückzuweisen. Der Bundesrat hat hier nur ein suspensives Vetorecht. Weiterhin besteht die Möglichkeit, bei divergierenden Entscheidungen von Bundestag und Bundesrat den Vermittlungsausschuss anzurufen, der sich aus Mitgliedern beider Kammern zusammensetzt. 11

Darüber hinaus hat der Bundesrat noch eine Reihe weiterer Befugnisse. So wählt der Bundesrat die Hälfte der Richter des Bundesverfassungsgerichtes, er kann selbst das Bundesverfassungsgericht anrufen, wenn er der Ansicht ist, dass andere Verfassungsorgane ihn in seinen Rechten oder Pflichten verletzt hätten oder dass der Bundespräsident gegen das Grundgesetz oder gegen anderes Bundesrecht verstoßen habe, oder dass eine Partei verfassungswidrig sei.

2.2 Der Bundesrat als zweite Kammer

KLAUS VON BEYME geht in seiner Darstellung des Bundesrates von der These aus, dass der Bundesrat keine zweite Kammer sei: „Er ist nicht Teil eines Parlaments, das in zwei Häuser gegliedert ist wie in den Zweikammersystemen Westeuropas.“ ¹² Er begründet diese Aussage, indem er den Bundesrat an den typischen Funktionen einer zweiten Kammer in parlamentarischen Systemen misst.

Seiner Auffassung nach kommt der Bundesrat der Kommunikationsfunktion nicht in genügendem Maße nach. Zwar sind die Sitzungen in der Regel öffentlich, jedoch nimmt die Öffentlichkeit geringen Anteil, da politische Kontroversen nicht im Plenum ausgetragen werden, sondern Konflikte innerhalb und zwischen Landesregierungen meist im Voraus geklärt wurden. So werden alle Stimmen eines Landes durch einen Stimmenführer abgegeben, nur selten nehmen so viele Bundesratsmitglieder an den Sitzungen teil, wie ein Land Stimmen hat. Auch Konflikte mit der Bundestagsmehrheit werden außerhalb des Bundesrates im Vermittlungsausschuss ausgetragen, welcher nicht öffentlich tagt. Schließlich ermöglicht die Weisungsgebundenheit der Mitglieder keine unabhängigen Eigeninitiativen. 13

¹⁰ U. Andersen, W. Woyke (Hrsg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, a.a.O., S. 56.

¹¹ Vergl. U. Andersen, W. Woyke (Hrsg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, a.a.O., S. 56.

¹² K. v. Beyme: Das politische System der BRD, a.a.O., S. 323.

¹³ Vergl. K. v. Beyme: Das politische System der BRD, a.a.O., S. 323.

5

Auch was die Kontrollfunktion betrifft, sei der Bundesrat nicht mit parlamentarischen Zweikammersystemen zu vergleichen. VON BEYME stellt fest, dass in diesem Zusammenhang „sein halbparlamentarischer Charakter hinderlich ist“ ¹⁴ . So ist die Kontrollmöglichkeit durch Zensierung von Regierungsvorlagen im ersten Durchgang durch die Beteiligung an den Ausschussverhandlungen des Bundestages sowie die Anrufung eines Vermittlungsausschusses nur von indirekter Natur. „Es kam im Bundesrat nicht zur Effektivierung der typisch parlamentarischen Kontrollmittel wie Interpellation, Fragestunden, Untersuchungsausschüsse oder gar zu Sanktionen, die den Bestand von Regierungen tangieren.“ 15

Dagegen sieht KARL HEINZ WALPER im Bundesrat eine wirkungsvolle Kontrollinstanz, da ihm die Aufgabe zukommt, in erster Instanz alle Gesetze der Bundesregierung zu prüfen. Zu diesem Zwecke stehe dem Bundesrat die Landesministerialbürokratie zur Verfügung. „Dem Bundesrat fällt damit im Regierungssystem der Bundesrepublik eine Kontrollaufgabe zu, deren Bedeutung kaum überschätzt werden kann.“ 16

Was die Gesetzgebungsfunktion betreffe, so komme der Bundesrat dagegen einem parlamentarischen Gremium nahe. So nahm die Zahl der vom Bundesrat eingebrachten Gesetzesentwürfe nach häufigen Initiativen während der ersten Legislaturperiode zunächst wieder ab und wurde die Initiativfunktion erst wieder belebt, als die Unionsparteien in der Opposition waren und die Mehrheit im Bundesrat besaßen. So stieg die Zahl der Gesetzesinitiativen, die aus dem Bundesrat kamen von 3,2% in der fünften Legislaturperiode auf 11,3% in der zehnten Legislaturperiode. Seitdem ist jedoch wieder ein Rückgang zu verzeichnen. ¹⁷ Zudem ist zu beobachten, dass sich die Zahl der vom Bundesrat als zustimmungsbedürftig angesehenen Gesetze „aufgrund eifersüchtiger Wachsamkeit eines mehrheitlich oppositionell gestimmten Bundesrates nach 1969 auf etwa 55% erhöht“ ¹⁸ hat. Die Zunahme der zustimmungspflichtigen Gesetze stützt sich auf Art. 84 Abs. 1 GG, welcher besagt, dass Gesetze dann zustimmungsbedürftig sind, wenn sie Einrichtungen und Verwaltungsverfahren der Länder betreffen. Da der Bund seine Gesetzgebungszuständigkeiten durch Verfassungsänderungen auf Kosten der Länder ausgedehnt hat und dazu neigt, Verwaltungsverfahren immer stärker zu regeln, ist gerade die oppositionelle

¹⁴ K. v. Beyme: Das politische System der BRD, a.a.O., S. 323.

¹⁵ K. v. Beyme: Das politische System der BRD, a.a.O., S. 324.

¹⁶ K. H. Walper: Föderalismus, Zur Politik und Zeitgeschichte (Hrsg.: Landeszentrale für politische Bildungsarbeit in Verbindung mit dem Otto-Suhr-Institut an der Freien Universität Berlin), ergänzte Neuauflage, Berlin 1970, S. 81.

¹⁷ Vergl. K. v. Beyme: Das politische System der BRD, a.a.O., S. 324.

¹⁸ K. v. Beyme: Das politische System der BRD, a.a.O., S. 324.

6